0 引言

國有資金投資項目具有重要的示范效應(yīng)。2020年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱“住建部”）辦公廳發(fā)布《工程造價改革工作方案》（簡稱《方案》），決定對全國房地產(chǎn)開發(fā)項目，以及北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)有條件的國有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項目進(jìn)行工程造價改革試點。本輪改革強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，要求工程造價管理堅持市場化改革方向，探索在招投標(biāo)計價環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制，強(qiáng)化建設(shè)單位的造價管控責(zé)任。改革延續(xù)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程造價管理改革的指導(dǎo)意見》（建標(biāo)［2014〕142號）中使市場在工程造價中起決定性作用、提高工程投資效益的思路。然而，當(dāng)前國有資金投資項目仍存在發(fā)包合同價與結(jié)算金額大幅偏離、工程量清單錯漏及綜合單價調(diào)整等問題，造價管控效果尚未達(dá)預(yù)期。因此，深人分析并提煉國有資金投資項目造價控制的改革經(jīng)驗，具有重要的應(yīng)用推廣價值。

1造價控制風(fēng)險分配現(xiàn)狀

1.1造價控制基于建安工程費用

在國有資金投資項目全生命周期造價管理中，招投標(biāo)階段是工程造價確認(rèn)與控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、住建部發(fā)布的《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)（第三版）》（發(fā)改投資［2006]1325號），工程造價對應(yīng)固定資產(chǎn)投資，涵蓋工程費用、工程建設(shè)其他費用、預(yù)備費和建設(shè)期利息，通常采用分項、逐級核算方式予以確定。其中，工程費用是其他造價組成部分的計算基礎(chǔ)，而建筑安裝工程費（以下簡稱“建安工程費”）是確定工程費用的核心內(nèi)容。因此，在招投標(biāo)階段，建安工程費是造價控制的重點，諸多工程造價內(nèi)容均以此為基數(shù)。在此階段，發(fā)包人以降低建安工程費的不確定性為目標(biāo)，通過招投標(biāo)活動有效分配與控制造價相關(guān)的技術(shù)管理風(fēng)險，從而實現(xiàn)建安工程費的合理確認(rèn)與有效控制。

1.2造價管控中的風(fēng)險責(zé)任錯配

在清單計價模式下，基于建安工程費形成的工程造價風(fēng)險主要分為三大類：技術(shù)管理風(fēng)險、市場風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險[2]。對于發(fā)承包主體而言，不可抗力和超預(yù)期市場風(fēng)險具有不可控性，而適度的市場風(fēng)險和技術(shù)管理風(fēng)險是可控的。不可控風(fēng)險通常因項目產(chǎn)權(quán)歸屬，主要由發(fā)包人承擔(dān)。然而，技術(shù)管理風(fēng)險和可預(yù)期市場風(fēng)險屬于基于專業(yè)經(jīng)驗和能力而可控的風(fēng)險。經(jīng)由建筑市場優(yōu)選出的成熟承包人，通常比發(fā)包人具備更強(qiáng)的項目技術(shù)管理（包括造價管理）能力，因此，可控風(fēng)險應(yīng)最大限度地分配給承包人。目前，可預(yù)期市場風(fēng)險的分配和處理機(jī)制已日趨完善，但國有資金投資項目造價管控效果不佳，根源是與造價相關(guān)的技術(shù)管理風(fēng)險分配未能充分細(xì)化并匹配發(fā)承包雙方的專業(yè)管控能力，即風(fēng)險管控責(zé)任與專業(yè)能力錯配，導(dǎo)致造價管控效果不佳。

1.3技術(shù)管理風(fēng)險分配的主要內(nèi)容和問題

結(jié)合現(xiàn)行《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500—2013）（以下簡稱《清單計價規(guī)范》）（注：新版《建設(shè)工程工程量清單計價標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50500—2024）于2025年9月1日起實施），分析建安工程費形成過程中，影響造價確認(rèn)和控制風(fēng)險分配的技術(shù)管理要素主要集中在以下三個方面：第一，工程量清單的準(zhǔn)確性和完整性。《清單計價規(guī)范》中第4.1.2條規(guī)定，招標(biāo)工程量清單必須作為招標(biāo)文件的組成部分，其準(zhǔn)確性和完整性由招標(biāo)人（發(fā)包人）負(fù)責(zé)。工程量清單由招標(biāo)人發(fā)布，供投標(biāo)人報價使用。若項目采用總價合同形式，工程量清單僅作為確定總價的依據(jù)之一。此外，基于工程量清單編制的上限控制價的準(zhǔn)確性和完整性也由招標(biāo)人負(fù)責(zé)。但招標(biāo)結(jié)束后，控制價通常不再具有約束力[3]。第二，清單綜合單價的風(fēng)險范圍。《清單計價規(guī)范》中第3.1.4條要求工程量清單應(yīng)采用綜合單價計價，綜合單價包括完成一個規(guī)定清單項目所需的人工費、材料和工程設(shè)備費、施工機(jī)具使用費、企業(yè)管理費、利潤及一定范圍內(nèi)的風(fēng)險費用。在單價合同下，超出“一定范圍”的綜合單價調(diào)整風(fēng)險通常由發(fā)包人承擔(dān)。然而，綜合單價的形成依賴于政府發(fā)布的定額及信息價，與市場價格存在脫節(jié)現(xiàn)象。同時，現(xiàn)行的綜合單價是一種不完全綜合單價，而非更有利于造價控制的全費用綜合單價[4]。若采用總價合同，綜合單價只是確定總價的依據(jù)之一，風(fēng)險會被合同價格吸收。第三，評標(biāo)方法的選擇。國有資金投資項目招投標(biāo)可采用經(jīng)評審的合理低價法、綜合評分法和經(jīng)評審的最低價中標(biāo)法。盡管經(jīng)評審的最低價中標(biāo)法在造價控制方面具有一定優(yōu)勢，但在招標(biāo)條件、企業(yè)誠信、工程擔(dān)保、合同管理等保障機(jī)制方面存在缺陷[5]。因此，實踐中常采用綜合評分法和經(jīng)評審的合理低價法。然而，綜合評分法涉及的主觀定性評審因素對結(jié)果影響較大，價格因素對結(jié)果影響偏弱；經(jīng)評審的合理低價法在識別嚴(yán)重不平衡報價、惡性低價中標(biāo)或價格缺乏競爭的情形時效果欠佳，增加了造價失控風(fēng)險。

2 造價控制風(fēng)險分配的動態(tài)控制模型構(gòu)建

借鑒FIDIC合同條款中風(fēng)險與回報均衡的黃金原則[6]，在確保中標(biāo)人能夠合理獲取與其承擔(dān)風(fēng)險相對等的溢價或競爭優(yōu)勢的前提下，引導(dǎo)專業(yè)市場主體在招投標(biāo)階段通過充分競爭和資源優(yōu)化配置，實施有效的造價管控。由承包人全面承擔(dān)與工程造價控制相關(guān)的技術(shù)管理責(zé)任，形成較為優(yōu)化的造價控制風(fēng)險分配方案。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建“風(fēng)險分配-市場機(jī)制-造價控制效果”風(fēng)險分配動態(tài)控制模型，如圖1所示，以實現(xiàn)基于市場化競爭的國有資金投資項目造價管控預(yù)期目標(biāo)。

由圖1可知，動態(tài)控制模型的理論框架包括三個核心端口：市場機(jī)制端、風(fēng)險分配端和造價控制效果端。其中，市場機(jī)制端依托市場化改革理論，強(qiáng)調(diào)通過競爭降低交易成本。政府造價管理部門須通過“放管服”改革，聚焦市場規(guī)則制定與宏觀調(diào)控，引導(dǎo)市場主體將技術(shù)管理風(fēng)險轉(zhuǎn)移至專業(yè)承包商，實現(xiàn)“去行政化”與“專業(yè)化”競爭。這一端口的核心在于通過制度設(shè)計，促進(jìn)市場主體間充分競爭，優(yōu)化資源配置。風(fēng)險分配端基于委托代理理論，在追求社會效益“帕累托最優(yōu)”的前提下，充分應(yīng)用風(fēng)險與能力匹配原則。若設(shè)風(fēng)險類型為R，代理方（承包人A）對R的控制能力為CA，委托方（發(fā)包人P）為CP，則當(dāng)CAgt;CP 時，最優(yōu)風(fēng)險分配為 R?A ，即風(fēng)險分配應(yīng)當(dāng)與發(fā)承包主體的專業(yè)能力、信息優(yōu)勢及風(fēng)險控制能力直接掛鉤[7]。其核心邏輯是承包人對特定風(fēng)險（工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)管理）具備更強(qiáng)的管控能力，應(yīng)由其承擔(dān)該風(fēng)險，以最小化整體代理成本（如監(jiān)督成本、道德風(fēng)險），為“帕累托最優(yōu)”提供堅實基礎(chǔ)。造價控制效果引入不完全契約理論[8]，針對常規(guī)合同無法詳盡規(guī)定所有情形下權(quán)責(zé)分配的問題，通過合同設(shè)計，將造價控制中的“剩余控制權(quán)”賦予對風(fēng)險管控更具專業(yè)能力的承包人。這一端口重點解決與技術(shù)管理相關(guān)未來事件的不確定性和信息不對稱對造價控制的不利影響，并輔以激勵機(jī)制（如履約擔(dān)保、績效獎勵）和靈活條款（如風(fēng)險包干），引導(dǎo)發(fā)承包雙方在合同執(zhí)行中主動優(yōu)化造價管控行為。在此模型中，造價控制效果端為觀測點，與市場機(jī)制端和風(fēng)險分配端進(jìn)行鏈接、反饋和優(yōu)化，動態(tài)監(jiān)測控制效果。

圖1風(fēng)險分配動態(tài)控制模型示意圖

3 改革試點政策指導(dǎo)措施分析

為推動本輪市場化造價改革，廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)工程造價改革試點項目招投標(biāo)及計價規(guī)定調(diào)整的通知》（桂建標(biāo)［2021〕6號）等一系列指導(dǎo)性文件。這些文件針對招投標(biāo)及實施階段建安工程費的計價提出了多項改革措施，旨在通過市場競爭形成價格，并有效分配造價控制風(fēng)險。這些措施既契合市場化改革需求，又優(yōu)化了投標(biāo)人參與招標(biāo)工程量清單和控制價調(diào)整完善的機(jī)制，引導(dǎo)投標(biāo)人利用專業(yè)優(yōu)勢與發(fā)包人共同確定合理發(fā)包價格。同時，通過風(fēng)險包干策略實現(xiàn)造價控制風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，鎖定項目合理風(fēng)險范圍內(nèi)的造價，提升總價合同或單價合同的造價控制效果，更好地分配技術(shù)管理風(fēng)險。結(jié)合“風(fēng)險分配-市場機(jī)制-造價控制效果”三角動態(tài)控制模型，對這些指導(dǎo)措施的主要內(nèi)容和理論支撐進(jìn)行梳理，主要計價改革指導(dǎo)措施一覽表見表1。

表1主要計價改革指導(dǎo)措施一覽表

（續(xù)）

4試點項目實證分析

南寧市某人才基地的高層住宅樓工程由南寧市某城區(qū)平臺公司發(fā)包，資金來源為國有資金，是廣西壯族自治區(qū)本輪造價改革選取的7個試點項目之一。項目總建筑面積 9 406.72m² ，地上共12層（其中一層為商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點，二層及以上為住宅）。承包范圍包括建筑裝飾工程、水電安裝工程、精裝修工程、電梯工程等，按傳統(tǒng)清單計價方式編制的建安工程費用上限控制價約為2657.34萬元。項目參照廣西壯族自治區(qū)《關(guān)于建設(shè)工程造價改革試點項目招投標(biāo)及計價規(guī)定調(diào)整的通知》要求，在招投標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行了市場化造價改革實踐。

4.1 市場機(jī)制端與風(fēng)險分配端組合措施

4.1.1設(shè)置利于風(fēng)險分配市場化的量/價規(guī)則

該項目取消了稅前項目清單、規(guī)費和稅金項目清單，調(diào)整為與全費用單價更匹配的形式，優(yōu)化后的工程量清單由分部分項工程量及單價措施項目清單、總價措施項目清單和其他項目清單組成。項目采用全費用綜合單價報價，單價包括人工費、材料和工程設(shè)備費、施工機(jī)械使用費、管理費、利潤、增值稅及一定范圍內(nèi)的風(fēng)險費用。要求總價措施項目清單和其他項目清單費用包含增值稅在內(nèi)的所有費用。同時，政府發(fā)布的定額及信息價僅作為計價參考，結(jié)合市場充分詢價編制上限控制價。依托市場詢價修正的全費用單價，編制上限控制價格，為合理確定總價提供依據(jù)。與依靠政府發(fā)布的定額及信息價編制的上限控制價相比，該試點項目報價減少79.8萬元，總價減少達(dá) 3% 。

4.1.2強(qiáng)化價格因素對評審結(jié)果的影響

試點項目將以往經(jīng)評審的合理低價法調(diào)整為經(jīng)評審的最低投標(biāo)價中標(biāo)法。該方法分為初步評審和詳細(xì)評審兩個階段。初步評審階段包括信譽(yù)評審和報價初步評審兩個環(huán)節(jié)。其中，報價初步評審主要對招標(biāo)控制價和所有通過資格評審、形式評審、響應(yīng)性評審、信譽(yù)評審的投標(biāo)報價的每項分部分項工程和單價措施項目計算出合計價算術(shù)平均值（零報價和缺項不參與計算），將各單項工程內(nèi)合計價的算術(shù)平均值由高到低進(jìn)行排序，取各單項工程內(nèi)合計價算術(shù)平均值最高的前 30% （含）項進(jìn)行評審。然后，以每項合計價的算術(shù)平均值作為基準(zhǔn)值，當(dāng)投標(biāo)清單項存在一定標(biāo)準(zhǔn)下的異常報價項時，其投標(biāo)文件不再進(jìn)行后續(xù)評審。初步評審合格的投標(biāo)人，將進(jìn)人詳細(xì)評審階段。其評審內(nèi)容包括技術(shù)標(biāo)詳細(xì)評審和商務(wù)標(biāo)詳細(xì)評審，并按投標(biāo)報價由低到高進(jìn)行詳細(xì)評審。通過詳細(xì)評審的投標(biāo)報價最低的投標(biāo)人即為第一中標(biāo)候選人。依此類推，評選三位中標(biāo)候選人。評標(biāo)過程中，項目依托電子評標(biāo)系統(tǒng)和造價軟件技術(shù)，進(jìn)行控制價與投標(biāo)報價對比分析。

4.1.3采用“清單 + 固定總價合同”組合模式

該試點項目采用“工程量清單 + 固定總價合同”組合模式。通過投標(biāo)環(huán)節(jié)，允許修正發(fā)包人發(fā)布的工程量清單，匹配全費用單價，并通過在合同中約定變更單價定價原則（當(dāng)施工過程中變更的內(nèi)容有相同清單項目時，中標(biāo)的清單綜合單價可直接采用；有類似清單項目的，參照確認(rèn)價格），控制單價。同時，總價的計價風(fēng)險以圖樣范圍為準(zhǔn)。這種模式下的投標(biāo)清單綜合單價和總價均經(jīng)過充分競爭確定，既符合“使用國有資金投資的建設(shè)招投標(biāo)，必須采用工程量清單計價”的國家規(guī)范，又突破了傳統(tǒng)工程量清單招標(biāo)不充許調(diào)整清單工程量、必須按招標(biāo)工程量報價結(jié)算時難以實現(xiàn)中標(biāo)總價包干的問題，同時也在一定程度上預(yù)防了惡性不平衡報價可能帶來的施工過程及結(jié)算造價難以控制的風(fēng)險。

4.2造價控制效果端措施

4.2.1 造價風(fēng)險包干

該項目招標(biāo)工程量清單中列出的任何工作量和價格數(shù)據(jù)，僅限用于變更和支付的參考資料。結(jié)算時，僅對施工圖變更的工程量進(jìn)行調(diào)整。招標(biāo)文件明確要求各投標(biāo)人充分考慮市場和項目風(fēng)險后自主報價，并須以招標(biāo)施工圖為依據(jù)認(rèn)真核對工程量清單，對已標(biāo)價清單的工程量據(jù)實調(diào)整；亦可在不重復(fù)的前提下，對招標(biāo)工程量清單項目予以增項調(diào)整。

4.2.2 差額履約擔(dān)保

盡管項自通過信譽(yù)評審環(huán)節(jié)篩選出了相對優(yōu)質(zhì)的建筑企業(yè)，淘汰了施工履約風(fēng)險較高的投標(biāo)企業(yè)。但為了保證合同順利實施，招標(biāo)文件優(yōu)化了履約擔(dān)保要求，由以往的不得超過中標(biāo)合同金額的 10% ，調(diào)整為履約擔(dān)保金額 σ=σ 招標(biāo)控制價和經(jīng)初步評審合格后的所有投標(biāo)人報價的算術(shù)平均值－中標(biāo)價（且擔(dān)保金額 ? 中標(biāo)價的 5% ）。同時，為了兼顧履約保障和減輕投標(biāo)負(fù)擔(dān)，項目未要求投標(biāo)人額外提供投標(biāo)擔(dān)保

4.2.3 工程變更管控

項目合同總價（暫列金額、暫估價除外）包含除工程變更、法律法規(guī)調(diào)整、市場價格波動以外的全部風(fēng)險。為了有效控制項目單價和總價，項目嚴(yán)控工程變更。項目實施過程中，總包范圍外的變更僅增加了部分安裝工程（主要是項目范圍外引入用于商業(yè)部分、消防電梯、太陽能熱水、應(yīng)急及公共照明箱的電力電纜及配管）。

4.3試點項目造價控制效果與不足

試點項目在政府造價管理部門對不可控風(fēng)險實施宏觀調(diào)控的前提下，借助全費用單價、經(jīng)評審最低價中標(biāo)等市場化工具，將與造價控制有關(guān)的技術(shù)管理風(fēng)險與能力進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，充分運用包干策略，最終實現(xiàn)帕累托改進(jìn)。經(jīng)竣工結(jié)算確認(rèn)，該項目總造價僅在合同總造價基礎(chǔ)上增幅2.75% ，實現(xiàn)了預(yù)期造價控制目標(biāo)。試點項目造價控制情況一覽表見表2。

鑒于項目合同工期不足一年，經(jīng)綜合評估，項目未實施施工過程結(jié)算。同時，受限于國有資金投資項目的資金性質(zhì)，其在風(fēng)險與收益均衡的激勵機(jī)制設(shè)計改革上仍有進(jìn)一步優(yōu)化空間。

5 結(jié)語

國有資金投資項目的工程造價是發(fā)承包雙方市場博弈的結(jié)果。新發(fā)布的《建設(shè)工程工程量清單計價標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50500—2024）通過優(yōu)化綜合單價組成、補(bǔ)全總價項目清單、細(xì)化措施項目清單及定價依據(jù)，對技術(shù)管理風(fēng)險分配進(jìn)行了有益調(diào)整，但對發(fā)承包雙方在技術(shù)管理風(fēng)險控制能力上的差異仍缺乏考量。下一步，應(yīng)在均衡風(fēng)險與收益的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同建設(shè)模式的風(fēng)險特征，基于專業(yè)能力，合理分?jǐn)傦L(fēng)險，并依托新版計價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步探索將技術(shù)管理風(fēng)險完全分配給承包人的規(guī)則，以健全企業(yè)自主報價、市場競爭定價與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的工程造價形成機(jī)制，從而深化市場化造價改革。

表2試點項目造價控制情況一覽表

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收稿日期：2025-02-25

作者簡介：

吳恒（ ^1984-） ，男，高級工程師，研究方向：國有投資工程項目管理。

嚴(yán)鵬（通信作者）（ ^1983-） ，男，高級經(jīng)濟(jì)師，研究方向：政府工程項目投資管控和建設(shè)法規(guī)。