寫(xiě)在前面的話：

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)規(guī)劃綱要（2024一2035年）》明確提出“健全與人口變化相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制”。在人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)變動(dòng)的背景下，我國(guó)基礎(chǔ)教育面臨教師資源配置的深層次挑戰(zhàn)，優(yōu)化教師資源配置成為教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對(duì)人口流動(dòng)現(xiàn)狀與教育需求多元化發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)關(guān)注教師資源配置的模式變革，構(gòu)建“動(dòng)態(tài)適配\"制度框架，破解僵化編制管理；推進(jìn)“多元共治\"主體轉(zhuǎn)型，形成政府主導(dǎo)、學(xué)校自主、社會(huì)補(bǔ)充的協(xié)同治理格局，激發(fā)配置活力;依托教育人口大數(shù)據(jù)平臺(tái)與人工智能算法，實(shí)現(xiàn)師資供需精準(zhǔn)匹配與動(dòng)態(tài)預(yù)警，提升資源配置科學(xué)性。

方芳，教育法治與發(fā)展規(guī)劃研究所所長(zhǎng)、研究員，教育部基礎(chǔ)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)安全教育指導(dǎo)專委會(huì)委員，天津市政府重大行政決策咨詢論證專家。主要研究方向?yàn)榻逃吲c法律、教育管理。主持國(guó)家社科基金教育學(xué)項(xiàng)目1項(xiàng)，教育部重點(diǎn)項(xiàng)目1項(xiàng)，參與省部級(jí)課題10余項(xiàng)。在《教育發(fā)展研究》《中國(guó)教育學(xué)刊》等期刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文50余篇，其中以獨(dú)立作者或第一作者發(fā)表CSSCI及核心期刊30余篇，出版?zhèn)€人學(xué)術(shù)專著《學(xué)校治理變革研究》等3部。多項(xiàng)研究成果獲天津市社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、天津市優(yōu)秀決策咨詢研究成果獎(jiǎng)、天津市優(yōu)秀調(diào)研成果獎(jiǎng)。

隨著我國(guó)人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化，學(xué)齡人口的規(guī)模與分布均呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)規(guī)劃綱要（2024－2035年）》中明確提出要“健全與人口變化相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制”。教師資源是教育資源的重要組成部分，優(yōu)化基礎(chǔ)教育教師資源配置，不僅有助于提升教師隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量和學(xué)校教育教學(xué)水平，更對(duì)推動(dòng)區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展具有重要意義。

一、區(qū)域教師資源配置的現(xiàn)狀及問(wèn)題

教師資源配置是指基于教育系統(tǒng)的實(shí)際需求與發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)、政策調(diào)控及技術(shù)手段，對(duì)教師資源的數(shù)量、質(zhì)量、學(xué)科結(jié)構(gòu)及地域分布進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。當(dāng)前，人口變動(dòng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程及教育需求多元化等社會(huì)變遷因素對(duì)區(qū)域教師資源配置提出了新的挑戰(zhàn)。在此背景下，我國(guó)區(qū)域教師資源配置中逐漸顯現(xiàn)出配置模式與配置目標(biāo)之間的差異性問(wèn)題。

（一）教師編制標(biāo)準(zhǔn)與學(xué)校實(shí)際需求脫節(jié)

當(dāng)前，我國(guó)中小學(xué)教師編制配備標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)2001年中央編辦、教育部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2001]74號(hào)），該文件明確規(guī)定各學(xué)段生師比應(yīng)達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)：小學(xué)19：1，初中：13.5：1，普通高中：12.5：1。從表面數(shù)據(jù)看，許多地方學(xué)校的編制標(biāo)準(zhǔn)似乎優(yōu)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。然而，實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中卻普遍存在“表面超編”與“實(shí)際缺編\"并存的現(xiàn)象。這一矛盾的根源在于，現(xiàn)行教師編制標(biāo)準(zhǔn)未能適應(yīng)人口變動(dòng)與教育發(fā)展的新需求。

近年來(lái)，伴隨社會(huì)發(fā)展與教育改革的深入推進(jìn)，學(xué)校師資需求發(fā)生了顯著變化。例如，在體育、美育、勞動(dòng)教育及科學(xué)教育日益受到重視的背景下，相關(guān)課程與活動(dòng)的增設(shè)使得具備專業(yè)學(xué)科背景的教師需求激增，而當(dāng)前該類教師儲(chǔ)備不足，導(dǎo)致師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性缺編問(wèn)題突出。此外，伴隨著學(xué)齡人口持續(xù)減少，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校與城鎮(zhèn)小班化教學(xué)的興起對(duì)師資配置提出了不同于傳統(tǒng)學(xué)校的新要求。若繼續(xù)沿用僵化的編制標(biāo)準(zhǔn)，將難以有效支撐教育教學(xué)的現(xiàn)實(shí)需求。

（二）教師資源配置中多元部門(mén)協(xié)同性不足

教師資源配置是教育領(lǐng)域的重要任務(wù)，但在配置過(guò)程中不僅涉及教育部門(mén)，還涉及編辦、人社、財(cái)政等多個(gè)行政部門(mén)。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)對(duì)義務(wù)教育教師管理體制的要求，實(shí)行“縣管校聘\"模式，即由編制部門(mén)制定編制標(biāo)準(zhǔn)，教育行政部門(mén)統(tǒng)籌編制分配；人社部門(mén)制定職稱政策，教育行政部門(mén)統(tǒng)籌崗位設(shè)置和職稱評(píng)聘；人社部門(mén)和財(cái)政部門(mén)參與制定工資政策，教育行政部門(mén)統(tǒng)籌工資政策執(zhí)行。

由此可見(jiàn)，“縣管校聘\"政策的實(shí)施需要多個(gè)行政部門(mén)密切配合、協(xié)同推進(jìn)。然而，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，各部門(mén)均有各自的上級(jí)管理機(jī)構(gòu)和政策導(dǎo)向，目標(biāo)定位存在差異。此外，各部門(mén)間缺乏有效的信息共享機(jī)制，容易產(chǎn)生“信息孤島”現(xiàn)象。教師招聘、調(diào)動(dòng)、待遇調(diào)整等事項(xiàng)需多部門(mén)串聯(lián)審批，流程繁瑣，而各部門(mén)又隸屬于不同的上級(jí)系統(tǒng)，垂直匯報(bào)機(jī)制強(qiáng)化了“部門(mén)本位主義”，使得橫向協(xié)作缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

（三）學(xué)校在教師資源配置中自主權(quán)缺失

當(dāng)前，我國(guó)教師資源配置主要依賴政府部門(mén)，配置主體過(guò)于單一，而學(xué)校作為教師的直接用人單位和教育活動(dòng)的直接實(shí)施者，卻缺乏充分的參與權(quán)和決策權(quán)。這種配置模式難以有效反映學(xué)校的實(shí)際需求，制約了教師資源的優(yōu)化配置。由于學(xué)校在教師資源配置過(guò)程中的權(quán)力缺位，其辦學(xué)積極性和創(chuàng)新活力受到抑制，難以形成獨(dú)特的辦學(xué)特色和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，學(xué)校無(wú)法根據(jù)自身辦學(xué)特色自主用人，也不利于激發(fā)教師的職業(yè)潛能，使教師在職業(yè)發(fā)展上受到諸多限制和束縛。這不僅降低了教師的工作積極性和職業(yè)滿意度，最終也影響了教學(xué)質(zhì)量和教育成效。

二、區(qū)域教師資源配置的典型模式比較

區(qū)域教師資源配置模式的選擇直接影響教育公平與質(zhì)量。根據(jù)配置主體的差異性，現(xiàn)有模式可分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)調(diào)節(jié)型與協(xié)同共治型三類。不同配置模式各具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也面臨相應(yīng)挑戰(zhàn)。

（一）政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式是指由政府（包括教育、編辦、人社、財(cái)政等部門(mén)）通過(guò)行政指令和計(jì)劃手段統(tǒng)一配置教師資源，強(qiáng)調(diào)政策規(guī)劃與剛性執(zhí)行。在該模式下，政府作為教師資源配置的主體，負(fù)責(zé)制定編制標(biāo)準(zhǔn)、招聘教師及分配教師資源等。自前我國(guó)多數(shù)地區(qū)采用這一模式，體現(xiàn)出“以公權(quán)力為中心\"的邏輯。其優(yōu)勢(shì)在于：通過(guò)政策強(qiáng)制力可有效縮小城鄉(xiāng)、校際差距，保障教育的公平性，突出教育的公益性。同時(shí)，政府能夠基于人口變化趨勢(shì)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)師資規(guī)劃。然而，該模式也存在明顯局限：行政程序繁瑣、制度僵化導(dǎo)致效率低下，難以及時(shí)響應(yīng)動(dòng)態(tài)需求。例如，按照“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)分配編制，可能忽視學(xué)校實(shí)際差異，政府包辦招聘易造成與學(xué)校的實(shí)際用人需求脫節(jié)等問(wèn)題。

（二）市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式

市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置教師資源，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與效率。在該模式中，政府主要承擔(dān)監(jiān)管職能，不直接干預(yù)資源配置，而由供需關(guān)系驅(qū)動(dòng)資源流動(dòng)。學(xué)?？赏ㄟ^(guò)薪酬水平、崗位吸引力等市場(chǎng)化手段吸引優(yōu)質(zhì)教師，縮短招聘周期，激發(fā)教師活力。同時(shí)，社會(huì)力量可參與到教師培訓(xùn)與派遣的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)師資的多元化支持。

此外，學(xué)校享有較大自主權(quán)，可自主招聘合同制教師，以快速填補(bǔ)師資缺口。但同時(shí)，若完全依賴市場(chǎng)自由配置，也會(huì)帶來(lái)弊端，如民辦學(xué)?！巴谀_\"公辦教師，擾亂正常教學(xué)秩序；或?qū)е聝?yōu)質(zhì)教師向高薪地區(qū)集中，加劇農(nóng)村教育的邊緣化，進(jìn)一步擴(kuò)大教育不公平現(xiàn)象。

（三）協(xié)同共治模式

協(xié)同共治模式是指由政府、學(xué)校及社會(huì)多元主體共同參與決策，通過(guò)協(xié)商與合作優(yōu)化教師資源配置。該模式強(qiáng)調(diào)“共建共治共享”，旨在兼顧公平與效率。具體而言，政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則，明確編制標(biāo)準(zhǔn)和總量，并加強(qiáng)對(duì)學(xué)校和社會(huì)的監(jiān)管；學(xué)校享有用人自主權(quán)，可自主招聘、解聘教師，并提供專業(yè)化培訓(xùn)與合理的崗位普升機(jī)制；社會(huì)組織則提供相應(yīng)的人才和資源支持。

這種模式能夠兼顧政府的公平導(dǎo)向、學(xué)校的效率需求以及社會(huì)的監(jiān)督作用。但其有效運(yùn)行依賴于完善的法律保障與充足的資金支持?？傮w而言，單一模式難以適應(yīng)復(fù)雜教育生態(tài)，協(xié)同共治可作為未來(lái)發(fā)展方向，但需通過(guò)制度創(chuàng)新和數(shù)字技術(shù)賦能降低協(xié)同成本，最終目標(biāo)是在政府有效作為與學(xué)校自主管理的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)教師資源配置的精準(zhǔn)化與人性化。

三、人口變動(dòng)背景下教師資源配置模式的變革路徑

在我國(guó)人口結(jié)構(gòu)深度調(diào)整的背景下，應(yīng)通過(guò)制度重構(gòu)、主體轉(zhuǎn)型與技術(shù)賦能三個(gè)維度的系統(tǒng)性變革，構(gòu)建基礎(chǔ)教育教師資源配置新模式，形成動(dòng)態(tài)適配、多元共治與精準(zhǔn)投放相結(jié)合的資源配置體系，以回應(yīng)新時(shí)代教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求。

（一）重構(gòu)制度框架：從“靜態(tài)管控\"到“動(dòng)態(tài)適配”

重構(gòu)教師資源配置的制度框架，首要任務(wù)是優(yōu)化教師資源配置標(biāo)準(zhǔn)，全面考量人口變動(dòng)背景下學(xué)校對(duì)教師需求的差異性。

其一，遵循“總量控制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，構(gòu)建縣域內(nèi)中小學(xué)教職工編制和人員動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以化解城鄉(xiāng)、學(xué)校和學(xué)段間師資配置不均衡的難題。創(chuàng)新教職工編制核定補(bǔ)充機(jī)制，針對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)，采用生師比和班師比相結(jié)合的核定方式，保障編制資源得以有效運(yùn)用。其二，建立編制周轉(zhuǎn)池，實(shí)現(xiàn)編制的動(dòng)態(tài)調(diào)配。通過(guò)設(shè)立編制周轉(zhuǎn)池，對(duì)閑置編制實(shí)施集中管理，依據(jù)各校實(shí)際需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)配，解決編制資源分配不均的問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)周轉(zhuǎn)編制使用的監(jiān)管，確保其合理、高效地投入使用。其三，建立“編制蓄水池\"制度，省級(jí)層面依據(jù)實(shí)際情況預(yù)留一定比例的機(jī)動(dòng)編制，用于應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)、課程改革等突發(fā)性需求。探索“縣管校聘\"框架下的“基本編制 + 流動(dòng)編制\"組合模式，允許一定比例的編制用于區(qū)域內(nèi)教師的柔性流動(dòng)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資共享。通過(guò)定期評(píng)估和調(diào)整教師編制標(biāo)準(zhǔn)、配置方案，確保教師資源能夠依據(jù)學(xué)齡人口的變化進(jìn)行靈活調(diào)整和優(yōu)化配置。

（二）變革配置主體：從“單一主導(dǎo)\"到\"多元共治”

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速、人口流動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大以及教育需求的多元化發(fā)展，單純依賴行政力量已難以應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)變化的教育生態(tài)。教師資源配置的復(fù)雜性，要求突破政府單一主導(dǎo)的行政化模式，轉(zhuǎn)向政府、學(xué)校、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)同參與的“多元共治\"模式。政府角色轉(zhuǎn)型應(yīng)聚焦“元治理”職能，通過(guò)編制總量控制、經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)制定、質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估等制度設(shè)計(jì)，確保教育資源配置的公平性與方向性。政府應(yīng)從直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和監(jiān)管者，賦予學(xué)校更多的自主權(quán)和決策權(quán)。學(xué)校作為用人單位，在招聘、用人、解聘等方面，應(yīng)依據(jù)自身的發(fā)展需求和實(shí)際情況，采取靈活多樣的措施吸引和留住優(yōu)秀人才。

這不僅有助于激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力，提高教育質(zhì)量，還能促進(jìn)教師隊(duì)伍的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。除政府和學(xué)校外，還可以引人社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制作為教師資源配置的補(bǔ)充。通過(guò)多元化配置主體的引入，可增加教師資源的供給渠道和配置方式，提高教師資源的配置效率和質(zhì)量。同時(shí)，需要明晰多元主體的權(quán)責(zé)界限，政府負(fù)責(zé)底線規(guī)制與兜底保障，學(xué)校專注教學(xué)創(chuàng)新與人才管理，市場(chǎng)與社會(huì)提供補(bǔ)充性服務(wù)，最終形成“政府主導(dǎo)不包辦、學(xué)校自主不越界、市場(chǎng)補(bǔ)充不缺位\"的協(xié)同治理格局。

（三）創(chuàng)新技術(shù)賦能：從“粗放調(diào)控\"到\"精準(zhǔn)投放”

首先，搭建教育人口大數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合學(xué)齡人口分布、教師流動(dòng)軌跡、學(xué)科缺口預(yù)警等多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，通過(guò)可視化圖譜呈現(xiàn)縣域、校際、學(xué)科等多維度的資源供需態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)縣域、校際、學(xué)科等多維度的師資缺口動(dòng)態(tài)預(yù)警。其次，引入人工智能算法優(yōu)化決策流程，基于教師能力畫(huà)像（涵蓋學(xué)科素養(yǎng)、教學(xué)績(jī)效、發(fā)展?jié)摿Φ染S度）與學(xué)生需求特征的匹配分析，生成差異化的師資調(diào)配方案。最后，建立動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)記錄資源配置過(guò)程，實(shí)現(xiàn)全鏈條可追；利用機(jī)器學(xué)習(xí)模型預(yù)測(cè)未來(lái)五年人口變動(dòng)趨勢(shì)，提前調(diào)整編制分配預(yù)案。同時(shí)，技術(shù)賦能也要防范數(shù)據(jù)霸權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，確保算法透明性與倫理合規(guī)性，使技術(shù)真正服務(wù)于教育公平與教育質(zhì)量提升。

人口變動(dòng)背景下教師資源配置模式的變革，本質(zhì)上是教育治理體系從“經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)\"向“制度一治理一技術(shù)”三維融合的轉(zhuǎn)型。通過(guò)動(dòng)態(tài)適配的制度設(shè)計(jì)、多元共治的治理革新與精準(zhǔn)投放的技術(shù)賦能，有助于構(gòu)建彈性、高效、公平的教師資源配置體系，為基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

（焦佳）