一、民營經(jīng)濟在公平競爭領(lǐng)域面臨的主要問題

（一）市場準入的“玻璃門”效應(yīng)持續(xù)存在

當前，市場準入領(lǐng)域的“玻璃門”已成為制約民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要障礙之一。在民營經(jīng)濟參與市場競爭的過程中，隱性政策壁壘與制度性歧視仍然時有出現(xiàn)，導(dǎo)致民營企業(yè)的市場準入權(quán)益被虛化弱化，使其難以真正平等參與市場競爭。

“玻璃門”效應(yīng)主要表現(xiàn)為下列幾種形式。第一，政策執(zhí)行中存在隱性壁壘。對于民營經(jīng)濟的市場準入，國家層面已明確“非禁即入”，但“變相禁入”的問題依然存在，部分領(lǐng)域仍存在“準入不準營”現(xiàn)象。某些行業(yè)雖在政策文件中開放準入，但在實際操作中通過設(shè)置復(fù)雜審批流程、附加不合理條件（如注冊資本門檻、本地配套投資要求）等，事實上限制了民營企業(yè)的進人。第二，市場準入標準不透明。對于民營經(jīng)濟的市場準入，部分政策文件缺乏具體實施細則，乍一看給民營經(jīng)濟開了大門，實際上這扇門卻推不動，因而被民營企業(yè)家戲稱為“中看不中用”的“樣子貨”例如，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》要求村鎮(zhèn)銀行最大股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，而銀行業(yè)金融機構(gòu)又缺乏同民營企業(yè)合伙設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的實操性細則，導(dǎo)致民營企業(yè)因指導(dǎo)性文件空缺而難以找到合作方。第三，要素獲取不平等。在實際經(jīng)營中，民營企業(yè)在土地、資金、技術(shù)等關(guān)鍵生產(chǎn)要素獲取中面臨隱形的不平等待遇。例如，城鄉(xiāng)土地平權(quán)人市政策執(zhí)行不力，民營企業(yè)用地成本仍高于國有企業(yè)。再如，民營企業(yè)仍面臨融資難的問題，過去幾年中盡管民營經(jīng)濟對國民經(jīng)濟的貢獻日益增大，但民營企業(yè)短期貸款占比增長相對緩慢，低于其經(jīng)濟貢獻度。

“玻璃門”效應(yīng)的出現(xiàn)主要有以下原因。第一，行政干預(yù)與利益固化。部分地方存在優(yōu)先考慮國有企業(yè)、本地企業(yè)及長期合作企業(yè)的傾向。這導(dǎo)致在配置項目時，相關(guān)方面更傾向于對民營企業(yè)尤其是非本地的民營企業(yè)設(shè)置隱形障礙。通過政策執(zhí)行中的“旋轉(zhuǎn)門”（有關(guān)方面同長期合作方默契配合）和“彈簧門”（準入后通過歧視性執(zhí)法監(jiān)管將民營企業(yè)擠出）維護既有的利益結(jié)構(gòu)。這種隱形壁壘無疑是不當?shù)男姓深A(yù)，個別情形中甚至存在腐敗問題。第二，法治保障不足。進人新時代，我國民營經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)保護及公平競爭制度的法律規(guī)章建設(shè)取得了長足進展，但對比民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要，目前有關(guān)法律規(guī)章體系仍有待完善。例如，盡管《公平競爭審查條例》已實施，但針對執(zhí)法中仍存在的選擇性執(zhí)法、隨意執(zhí)法，涉及民營企業(yè)維權(quán)的相關(guān)規(guī)章制度仍不完善。第三，觀念與制度慣性。改革開放已近五十年，但無法回避的一個問題是，長期計劃經(jīng)濟體制下形成的“疑私”“防私”觀念仍在一定程度上存在于干部群眾的認知中。部分政府部門對“兩個毫不動搖”認識不夠，對民營企業(yè)家存在“不是自己人”的慣性觀念。這種觀念會在政策的制定和執(zhí)行層面被放大，轉(zhuǎn)化為民營企業(yè)經(jīng)營中實際面臨的障礙。

（二）政策資源在國有企業(yè)與民營企業(yè)間分配不平衡

目前，民營企業(yè)在獲得政策資源傾斜上仍不及國有企業(yè)。這種不平等性在資金分配總量、區(qū)域、行業(yè)差異等方面都有較為明顯的表現(xiàn)。

民營企業(yè)在獲得政策性優(yōu)惠上仍然存在一定的劣勢。第一，資金分配在民營企業(yè)和國有企業(yè)間仍然存在一定的失衡。在政策制定層面，近年來中央一直強調(diào)國有企業(yè)和民營企業(yè)的“競爭中性”，但在實際執(zhí)行中，民營企業(yè)獲得的科研補貼和產(chǎn)業(yè)扶持資金仍顯著低于國有企業(yè)。例如，重慶對承擔國家重大科技攻關(guān)項目的民營企業(yè)最高支持3000萬元，但同類項目國有企業(yè)可以獲得億元級資金配套。第二，不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)的民營企業(yè)在獲得政策優(yōu)惠上也存在顯著差異。從區(qū)域上看，東部沿海地區(qū)對民營企業(yè)支持力度較大，如浙江對“專精特新”企業(yè)給予最高500萬元補助，而中西部地區(qū)的政策扶持效果較為有限。從產(chǎn)業(yè)上看，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（如鋼鐵、煤炭），國有企業(yè)仍獲得較多的技改資金份額，民營企業(yè)則難以獲得穩(wěn)定支持。

對民營企業(yè)與國有企業(yè)政策扶持的不平衡，主要原因有以下幾個方面。第一，政策設(shè)計與執(zhí)行存在偏差。在政策設(shè)計層面，中央傾向于推進民營經(jīng)濟發(fā)展，做大經(jīng)濟總量，改善民生就業(yè)。但在政策執(zhí)行層面，基層政府面臨GDP考核與創(chuàng)新政績的雙重壓力，更傾向?qū)①Y源投入短期可見效的國有企業(yè)項目，這種目標沖突源自央地財權(quán)事權(quán)劃分、地方發(fā)展動力等結(jié)構(gòu)性層面，在當前具有一定普遍性。第二，金融類扶持政策受項目資金安全管理限制，不敢放手向民營企業(yè)傾斜。由于金融機構(gòu)必須保障釋放資金的安全性，為避免違背資金回收相關(guān)管理規(guī)定，在執(zhí)行優(yōu)惠政策時本能地傾向于資本充實、可提供充足抵押物、政治上也更“保險”的國有企業(yè)。這導(dǎo)致并不急需資金的國有企業(yè)往往具有較高金融授信，急需扶持資金的民營企業(yè)無法得到及時幫助。

（三）執(zhí)法司法力度“冷熱不均”

在執(zhí)法和司法過程中，民營企業(yè)往往面臨著比國有企業(yè)更重的處罰，整體受罰比例也更高。這種現(xiàn)象不僅影響了民營企業(yè)的正常經(jīng)營，也損害了執(zhí)法司法的公正性。

民營企業(yè)和國有企業(yè)在遭受行政執(zhí)法調(diào)查、處罰乃至司法調(diào)查、處罰時，二者在處理過程、結(jié)果上往往存在差異，事實上凸顯了市場化改革滯后于民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。第一，選擇性執(zhí)法屢見不鮮。近年來，個別部門在執(zhí)法活動中出現(xiàn)針對民營企業(yè)的逐利性執(zhí)法。據(jù)廣東省省情調(diào)查研究中心統(tǒng)計，自2023年以來，近萬家企業(yè)遭遇異地執(zhí)法，其中 90% 以上為民營企業(yè)。第二，存在程序違法現(xiàn)象。據(jù)2024年11月浙江省人民檢察院的公開通報，浙江省開展專項監(jiān)督，幫助123家企業(yè)解凍違規(guī)凍結(jié)賬戶資金達7000余萬元[1]。

執(zhí)法司法力度“冷熱不均”的原因主要有以下幾個方面。第一，對民營企業(yè)存在重罰傾向。目前，我國在環(huán)保、食品安全等領(lǐng)域的立法呈現(xiàn)“罰額躍升”特征，《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的罰款上限從2015年的100萬元增至2020年的500萬元，《食品安全法》規(guī)定的最高罰款額度達貨值30倍。相對于國有企業(yè)，民營企業(yè)事實上處于弱勢地位，更容易在執(zhí)法中被頂格處罰。第二，執(zhí)法利益驅(qū)動。由于經(jīng)濟發(fā)展遭遇實際困難，個別區(qū)域、部門重視非稅收入中的罰沒收入。第三，監(jiān)督問責(zé)機制缺位。由于內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)不夠充分，對于民營經(jīng)濟的權(quán)益維護機制仍相對欠缺。內(nèi)部糾正渠道煩瑣，有時流于形式，外部維權(quán)渠道也不夠通暢，耗時長，成本高。

二、《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》提供的制度建設(shè)與問題破解

（一）構(gòu)建全面平等競爭制度體系以化解競爭“玻璃門”

《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》提出了一系列的制度建設(shè)，從多維度保障了民營經(jīng)濟平等參與市場競爭，力爭解決“玻璃門”問題。

第一，明確了市場準入負面清單制度。《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第十條規(guī)定，國家實行全國統(tǒng)一的市場準人負面清單制度。市場準入負面清單以外的領(lǐng)域，包括民營經(jīng)濟組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟組織可以依法平等進入[2。這一制度明確了民營經(jīng)濟組織在市場準入方面的權(quán)利邊界，即除了法律明確禁止的領(lǐng)域外，民營經(jīng)濟組織均可依法進人，為民營經(jīng)濟組織提供了清晰的市場準入指引，避免了因政策模糊而導(dǎo)致的隱形準入障礙。

第二，落實了公平競爭審查制度?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第十一條要求，各級人民政府及其有關(guān)部門落實公平競爭審查制度，出臺政策措施應(yīng)當經(jīng)過公平競爭審查，并定期評估、清理含有妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭內(nèi)容的政策措施，保障民營經(jīng)濟組織公平參與市場競爭。通過這一制度，可以有效防正政府部門出臺不利于民營經(jīng)濟組織公平競爭的政策措施，從源頭上消除政策層面的市場準入壁壘，確保民營經(jīng)濟組織在市場競爭中享有平等的地位和機會。該條款還規(guī)定市場監(jiān)督管理部門負責(zé)接受對違反公平競爭審查制度政策措施的舉報，并依法處理。這為民營經(jīng)濟組織提供了一個有效的監(jiān)督和救濟渠道，當民營經(jīng)濟組織發(fā)現(xiàn)存在違反公平競爭審查制度的政策措施時，可以通過舉報來維護自身的合法權(quán)益，進一步保障了公平競爭的市場環(huán)境。

第三，保障了生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源的平等使用?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第十二條明確，國家保障民營經(jīng)濟組織依法平等使用資金、技術(shù)、人力資源、數(shù)據(jù)、土地及其他自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源。這一條款從生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源的獲取角度，為民營經(jīng)濟組織提供了平等保障，確保民營經(jīng)濟組織在獲取生產(chǎn)經(jīng)營所需的各種資源時，不會因所有制性質(zhì)的不同而受到歧視，從而為民營經(jīng)濟組織的健康發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，有助于其更好地參與市場競爭。

第四，規(guī)范了公共資源交易活動?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第十四條規(guī)定，公共資源交易活動應(yīng)當公開透明、公平公正，依法平等對待包括民營經(jīng)濟組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟組織。除法律另有規(guī)定外，招標投標、政府采購等公共資源交易不得有限制或者排斥民營經(jīng)濟組織的行為。這一條款針對公共資源交易領(lǐng)域中可能出現(xiàn)的對民營經(jīng)濟組織的限制或排斥行為進行了明確禁止，確保民營經(jīng)濟組織在參與公共資源交易時能夠享有與其他經(jīng)濟組織同等的機會和待遇。

第五，加強了反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第十五條規(guī)定，反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法機構(gòu)按照職責(zé)權(quán)限，預(yù)防和制止市場經(jīng)濟活動中的壟斷、不正當競爭行為以及濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的行為，為民營經(jīng)濟組織經(jīng)營活動提供良好的市場環(huán)境。通過加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法，有效維護了市場秩序，防止市場壟斷和不正當競爭行為，保障民營經(jīng)濟組織在市場中的合法權(quán)益。

（二）構(gòu)建全面政策落實體系以克服政策傾斜不到位

針對民營企業(yè)在實際經(jīng)營中遇到的優(yōu)惠政策落實不到位的問題，《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》從政策制定、落實、監(jiān)督、保障和評估等多個環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建了一個完整的政策落實體系，有效克服了民營企業(yè)在實際經(jīng)營中遇到的優(yōu)惠政策落實不到位的問題，為民營經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的法律保障。

第一，明確了政策落實責(zé)任主體。《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第四條規(guī)定，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照法律法規(guī)和本級人民政府確定的職責(zé)分工，開展促進民營經(jīng)濟發(fā)展工作。這一條款明確了政策落實的責(zé)任主體，即縣級以上地方人民政府及其相關(guān)部門。很顯然責(zé)任主體不僅要制定政策，還要確保政策的實施和落實，避免政策停留在紙面上。明確責(zé)任主體為政策落實提供了組織保障，確保政策能夠?qū)訉觽鲗?dǎo)，最終落實到民營企業(yè)。

第二，規(guī)范了政策制定和調(diào)整程序?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第四十五條規(guī)定，制定涉及民營經(jīng)濟組織生產(chǎn)經(jīng)營活動的政策措施，應(yīng)當充分聽取包括民營經(jīng)濟組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟組織，行業(yè)協(xié)會、商會方面的意見建議[。這一條款從政策制定的源頭入手，要求政策制定過程中充分聽取民營企業(yè)和相關(guān)行業(yè)協(xié)會、商會的意見，確保政策的科學(xué)性和可操作性。同時，該條款意味著政策的調(diào)整修訂也應(yīng)當聽取民營企業(yè)的意見建議，避免因政策變動導(dǎo)致無法有效落實民營企業(yè)優(yōu)惠政策。規(guī)范政策制定和調(diào)整程序為政策的穩(wěn)定實施提供了基礎(chǔ)，減少了政策落實過程中的不確定性。

第三，建立了政策落實監(jiān)督機制?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第四十四條規(guī)定，各級人民政府及其有關(guān)部門建立暢通有效的政企溝通機制，及時聽取包括民營經(jīng)濟組織在內(nèi)各類經(jīng)濟組織的意見建議，解決其反映的合理問題。這一條款建立了政策落實的監(jiān)督機制，為民營企業(yè)提供了表達訴求的渠道，確保其在遇到優(yōu)惠政策落實不到位等問題時能夠及時反映并使問題獲得處理。通過監(jiān)督機制，可以對政策落實情況進行有效監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正政策落實中的問題，保障民營企業(yè)能夠真正享受到優(yōu)惠政策。

（三）構(gòu)建全面權(quán)益保護體系以避免執(zhí)法司法“冷熱不均”

避免涉及民營企業(yè)和國有企業(yè)的執(zhí)法司法輕重不均，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的需要，更是社會公平正義的體現(xiàn)，也有助于營造一個公平、透明、可預(yù)期的市場環(huán)境，從而促進經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，推動社會的和諧穩(wěn)定?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》中有多項條款可以有效解決民營企業(yè)在執(zhí)法和司法活動中面臨的處罰過重、被處罰次數(shù)多等問題，可以有效穩(wěn)定民營企業(yè)的法律預(yù)期，使其更有信心和動力參與市場經(jīng)營。

第一，明確了執(zhí)法和處罰的平等原則?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第五十條規(guī)定，對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者違法行為的處罰應(yīng)當按照與其他經(jīng)濟組織同等原則實施。這一條款明確了對民營經(jīng)濟組織的處罰應(yīng)當遵循同等原則和比例原則，避免了對民營經(jīng)濟組織的歧視性執(zhí)法和“小過重罰”現(xiàn)象，確保其在執(zhí)法和司法活動中受到公平對待。

第二，規(guī)范了監(jiān)督渠道?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第五十二條規(guī)定，司法行政部門建立涉企行政執(zhí)法訴求溝通機制，加強對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，組織開展行政執(zhí)法檢查，及時糾正不當行政執(zhí)法行為。這為民營經(jīng)濟組織提供了一個表達訴求和獲得救濟的渠道。當其認為行政執(zhí)法行為不當或存在不公平時，可以通過該機制進行反映，從而促使行政機關(guān)及時糾正錯誤行為，保障民營經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。

第三，加強了司法保護?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第五十六條規(guī)定，民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及經(jīng)營自主權(quán)等其他合法權(quán)益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。這一條款從法律層面明確了民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的合法權(quán)益范圍，為司法機關(guān)在處理涉及民營經(jīng)濟組織的案件時提供了明確的保護依據(jù)，防止其合法權(quán)益受到不法侵害。

第四，強化了法律責(zé)任追究。《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》第七十三條規(guī)定：違反本法規(guī)定，侵害民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者合法權(quán)益，其他法律、法規(guī)規(guī)定行政處罰的，從其規(guī)定；造成財產(chǎn)損失或者人身損害的，依法承擔民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這一條款明確了侵害民營經(jīng)濟組織合法權(quán)益行為的法律責(zé)任追究機制，無論是行政機關(guān)還是其他主體，只要違反了相關(guān)法律規(guī)定，侵害了民營經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，都將依法承擔相應(yīng)的法律責(zé)任。這為民營經(jīng)濟組織提供了有力的法律保障，使其在面對不公平執(zhí)法和司法行為時能夠獲得有效的救濟和賠償。

三、法律實施的實踐路徑與配套性機制設(shè)計

對于民營經(jīng)濟在公平競爭中遭遇到的三個主要問題，《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》進行了充分的制度建設(shè)，力求克服弊病，推進民營經(jīng)濟發(fā)展。但我們也要看到，立法中的制度體系仍較為原則，需通過相關(guān)配套性政策及落地細則來構(gòu)建完整實施體系，并提供明確量化指標和進度要求。唯有將法律原則轉(zhuǎn)化為可實施、有節(jié)點、能考核的具體制度，才能真正破除民營企業(yè)面臨的種種問題，從而激發(fā)市場活力。

（一）建立全國統(tǒng)一的市場準入動態(tài)管理制度

第一，建立制度剛性約束負面清單。應(yīng)當嚴格落實“市場準入負面清單以外的領(lǐng)域各類主體平等進入”原則，建立全國統(tǒng)一的市場準入負面清單動態(tài)調(diào)整機制，定期清理地方自行增設(shè)的審批門檻和隱性壁壘。

第二，建立跨區(qū)域準入?yún)f(xié)同機制。針對地方保護主義導(dǎo)致的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”問題，建立省際準入標準互認制度，明確禁止以本地注冊、本地采購比例等非市場條件限制民營企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營。

（二）完善公平競爭審查與監(jiān)督制度

第一，建立競爭政策優(yōu)先審查機制。應(yīng)當將公平競爭審查嵌人政策制定全流程，要求各級政府出臺產(chǎn)業(yè)政策前必須進行競爭影響評估，防止政策文件中出現(xiàn)所有制歧視條款。建立第三方評估機構(gòu)參與審查的制度，提高審查獨立性。

第二，建立定期清理與追溯問責(zé)制度。應(yīng)當實施存量政策“五年一清理”制度，重點清理招投標、政府采購等領(lǐng)域排斥民營企業(yè)的規(guī)定。對已造成企業(yè)損失的政策，探索建立歷史遺留問題追溯糾錯機制，明確責(zé)任主體。

（三）構(gòu)建公開透明的招標采購制度

第一，建立全流程信息披露規(guī)范。應(yīng)當強制要求政府采購項目公示供應(yīng)商資質(zhì)標準、評分細則及中標結(jié)果，建立異議申訴快速響應(yīng)通道。例如，對技術(shù)參數(shù)設(shè)置不合理等“量身定制”行為，允許企業(yè)提起合規(guī)性審查。

第二，構(gòu)建信用評價動態(tài)管理制度。建立全國統(tǒng)一的投標企業(yè)信用檔案庫，將歧視民營企業(yè)行為納入地方政府信用考核指標。對違規(guī)限制競爭的采購單位，實施項目審批限縮、財政資金扣減等懲戒。

（四）強化要素平等獲取保障制度

第一，建立要素市場化配置改革。在土地、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素領(lǐng)域推行“競爭性獲取”機制，破除國有企業(yè)優(yōu)先獲得稀缺資源的隱性規(guī)則。例如，建立跨區(qū)域技術(shù)交易估值體系，保障民營企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)跨省流轉(zhuǎn)權(quán)益。

第二，建立融資支持制度創(chuàng)新。完善融資風(fēng)險市場化分擔機制，建立民營企業(yè)債券融資專項擔?；?。推廣“銀企對接大數(shù)據(jù)平臺”，通過政務(wù)數(shù)據(jù)共享破解銀企信息不對稱難題。

（五）建立法律實施效能保障制度

第一，建立專項督察與司法聯(lián)動機制。設(shè)立民營經(jīng)濟公平競爭督察辦公室，對重點領(lǐng)域開展年度專項檢查。建立行政機關(guān)與司法機關(guān)線索雙向移送制度，對濫用行政權(quán)力限制競爭行為啟動公益訴訟。

第二，設(shè)立企業(yè)權(quán)益救濟快速通道。在各級法院設(shè)立涉企糾紛速裁庭，對涉及市場準入、政府采購等公平競爭案件實行“30日審結(jié)”制度。探索建立“競爭損害國家賠償”機制，對因政策歧視受損企業(yè)給予補償。

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責(zé)任編輯：蔣建忠