中圖分類號：X171.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2025）07-0113-03

DOI： 10.3969/j.issn.1008-9500.2025.07.033

Problem and Countermeasures of Soil Stripping and Reuse in the Tillage Layer of Occupied Farmland During Construction

LUO Lingling'，CHEN Wenming'，LIAO Lei2，BIN Lianming （1.Hunan Comprehensive Land Consolidation Bureau; 2.Changsha Tianji Land Planning Consulting Co.，Ltd.，Changsha41oooo， China）

Abstract：Theconstructionofsoil strippingandreuseinthetilagelayerofoccupiedfarmland isof greatsignificance for protecting farmlandresources，improvingsoilquality，and promoting sustainableagriculturaldevelopment.However，in theactual processofpromotion，itisfacedwithmanyproblems，suchasincompletepolicysystemdificultiesincapital guarantee，uncleardirectionofreuseand inconsistent technical standards.Throughin-depthanalysis ofthese problems， putforwardthe clear policy，the funds，clear money，strengthen thetechnical countermeasures，aims to promote the constructionofcultivatedlandsoil stripping reuse work providetheoreticalsupportandpractical guidance，inorderto realizethe eficientprotectionandrationalutilizationofcultivatedlandresources，ensurethenationalfoodsecurityand sustainable development of ecological environment.

Keywords： occupied farmland during construction; tillage layer; soil stripping and reuse

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是保障國家糧食安全的關(guān)鍵資源。耕作層作為耕地最具肥力的部分，其厚度一般為 20～30cm ，富含大量的腐殖質(zhì)、微生物和養(yǎng)分，是農(nóng)作物生長的關(guān)鍵層[。建設(shè)占用耕地時，對耕作層土壤進行剝離再利用，能夠有效保護優(yōu)質(zhì)土壤資源，提高新開墾耕地或中低產(chǎn)田的質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。然而，我國在建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用方面仍存在很多問題，制約了這項工作的有效推進。因此，深入研究這些問題并提出切實可行的對策具有重要的現(xiàn)實意義。

1建設(shè)占用耕作層剝離再利用面臨問題

1.1政策體系不完備，監(jiān)管乏力

耕作層保護涉及多個部門，如自然資源部門、發(fā)改部門、財政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、水利部門及環(huán)保部門等。然而，各部門之間存在職責(zé)不清、信息溝通不暢的問題。例如，在一些地區(qū)，自然資源部門負(fù)責(zé)耕地的規(guī)劃和管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)土壤的改良和利用，但在耕作層剝離再利用工作中，牽頭、配合以及具體分工不明確，導(dǎo)致工作推進過程中出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。在實際操作中，不同地區(qū)的做法差異較大，有的地區(qū)對建設(shè)項目是否需要進行耕作層剝離缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些應(yīng)該剝離的項目未進行剝離，而一些不必要剝離的項目進行了剝離，造成資源浪費[2]。

1.2資金保障有困難，認(rèn)識不足

耕作層剝離再利用工作涉及剝離、運輸、儲放、再利用等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要投入大量的經(jīng)費。據(jù)估算，每平方米耕作層土壤的剝離、運輸和儲存成本為 30～50 元，如果涉及遠距離運輸和長期儲存，成本將更高。然而，目前資金來源尚未明確，雖然一些地方嘗試將費用列入供地成本或土地整治項目建設(shè)成本，但落實起來仍存在困難。運輸和儲存費用在總成本中占比較大，儲存時間越長，運輸距離越遠，費用也就越高。例如，在一些城市的新區(qū)建設(shè)中，建設(shè)項目遠離耕作層土壤的再利用地點，運輸成本較高，建設(shè)單位為了降低成本，往往選擇放棄耕作層剝離再利用。此外，社會資本投入不活躍也是一個重要問題。由于耕作層剝離再利用項目的經(jīng)濟效益不明顯，投資回報周期較長，社會資本參與的積極性不高。同時，項目實施，缺乏靈活的運作模式和創(chuàng)新機制，難以吸引社會資本的投入，也無法實現(xiàn)效益最大化。

1.3再利用方向不明朗，沃土難覆

目前，耕作層再利用缺乏明確指導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃。實施單位難以準(zhǔn)確判定耕作層土壤的適宜用途和再利用方式，導(dǎo)致實際操作存在盲目性。例如，一些地方將剝離的耕作層土壤隨意堆放在荒地，沒有考慮土壤的特性和周邊環(huán)境的適宜性，不僅造成資源浪費，還可能引發(fā)環(huán)境污染。耕作層再利用工作涉及多個部門的項目，尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，但各部門之間存在信息不暢、資源共享不足等問題。在一些地區(qū)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門計劃開展農(nóng)田改良項目，而自然資源部門將剝離的耕作層土壤用于其他用途，導(dǎo)致資源無法有效對接，影響了耕作層再利用的效果。地方對本區(qū)域耕作層再利用前景不清晰，沒有充分摸清自身家底。一些地方對本地區(qū)的耕地需求、土壤類型、適宜種植作物等情況缺乏詳細(xì)了解，無法合理規(guī)劃耕作層土壤的再利用方向，使得大量肥沃的土壤難以得到有效利用，浪費了耕地資源。

1.4技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實操困難

一方面，耕作層剝離再利用缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)。不同項目在剝離過程中采用不同的技術(shù)方法，剝離出的耕作層土壤質(zhì)量參差不齊。一些項目在剝離過程中，沒有考慮土壤的結(jié)構(gòu)和肥力，采用簡單粗暴的方式進行剝離，導(dǎo)致土壤的團聚體結(jié)構(gòu)被破壞，肥力下降，難以滿足再利用的要求。部分地方?jīng)]采取科學(xué)的耕作層存放管護措施，缺乏有效的土壤保護和修復(fù)技術(shù)。例如，一些存放場地沒有采取防雨、防風(fēng)、防滲漏等措施，導(dǎo)致土壤中的養(yǎng)分流失，甚至受到污染，影響了土壤質(zhì)量。同時，由于缺乏土壤修復(fù)技術(shù)，一些受到污染的土壤無法得到及時修復(fù)，進一步降低了土壤的再利用價值。另一方面，耕作層再利用的工藝工序不明確，部分耕作層剝離再利用工序粗糙，不科學(xué)。在覆土過程中，一些地方?jīng)]有按照要求進行分層覆土，導(dǎo)致土壤通氣性和保水性不良，影響了農(nóng)作物的生長。

2建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用的對策

2.1 明確政策，有序推動

政府應(yīng)出臺專門的政策文件，明確耕作層剝離再利用的責(zé)任主體、實施主體、實施范圍、工作流程及相關(guān)要求。例如，規(guī)定建設(shè)單位為耕作層剝離的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織實施剝離工作；自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)對工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)。同時，明確實施范圍，對于城市建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等占用耕地的項目，必須進行耕作層剝離再利用。全面開展建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用工作，要求做到肥沃、干凈的耕作層土壤應(yīng)剝盡剝。建立嚴(yán)格的審核制度，對建設(shè)項目的耕作層剝離方案進行審核，確保符合要求。對于未按規(guī)定進行剝離的項目，不予批準(zhǔn)建設(shè)。

強化優(yōu)先保護原則，將耕作層剝離再利用工作與生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)等相結(jié)合。在制定政策時，充分考慮生態(tài)因素，避免在再利用過程中對生態(tài)環(huán)境造成破壞。同時，鼓勵將剝離的耕作層土壤用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等項目，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的統(tǒng)一。由政府印發(fā)政策文件，明確各部門的職能職責(zé)，加強對工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立協(xié)調(diào)機制，定期召開會議，解決工作推進過程中遇到的問題。將工作成效納入政府績效考核體系，對工作推進得力的部門和單位進行表彰和獎勵，對工作不力的進行問責(zé)。

2.2 落實經(jīng)費，加大扶持

明確專項資金來源，按照“誰實施，誰出資”的原則，將耕作層剝離再利用所需費用列入供地成本。對于耕作層再利用所需費用，則納入相應(yīng)的土地整治等項目建設(shè)成本。同時，建立專項資金管理辦法，確保資金專款專用，提高資金使用效率。設(shè)立耕作層剝離再利用專賬，實行集中統(tǒng)一管理，接受財政監(jiān)督和審計。定期對資金的使用情況進行審計和公示，確保資金使用的透明和規(guī)范。對于違規(guī)使用資金的行為，依法進行嚴(yán)肅處理。

實施稅收優(yōu)惠政策，對參與耕作層剝離再利用的企業(yè)和個人給予稅收減免或優(yōu)惠。例如，對從事耕作層土壤運輸、儲存和再利用的企業(yè)，減免增值稅和所得稅；對捐贈資金用于耕作層剝離再利用的個人，給予稅收抵扣。通過稅收優(yōu)惠政策，激勵更多社會力量參與這項工作。

加強金融支持，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對耕作層剝離再利用項目的信貸支持力度。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，如推出專門的耕作層剝離再利用貸款，提供多元化融資渠道。同時，建立風(fēng)險補償機制，降低金融機構(gòu)的風(fēng)險，提高其參與的積極性。

2.3 摸清家底，強化監(jiān)管

地方政府應(yīng)組織自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)單位開展全面調(diào)查，摸清本轄區(qū)內(nèi)耕地的管理情況，包括占用耕地的數(shù)量、位置、質(zhì)量，再利用項目的需求、進展情況，以及存放地的安置情況等。通過調(diào)查，熟知本區(qū)域耕作層剝離再利用的前景，為制定近期和遠期規(guī)劃提供依據(jù)[3]。

建立健全監(jiān)管體系，明確自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、實施單位、監(jiān)理單位等相關(guān)單位的監(jiān)管責(zé)任和措施。實施單位負(fù)責(zé)按照要求開展耕作層剝離再利用工作，并定期向監(jiān)管部門報告工作進展情況；監(jiān)理單位負(fù)責(zé)對工作過程進行全程監(jiān)理，確保工作質(zhì)量；自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)對工作進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時責(zé)令整改。建立監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)信息共享，提高監(jiān)管效率，形成閉合的監(jiān)管流程。

2.4加強技術(shù)，制定標(biāo)準(zhǔn)

制定符合實際情況的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確剝離厚度、剝離程序、分層剝離、存放管護及覆土工藝等技術(shù)要求[4。例如，根據(jù)不同的土壤類型和農(nóng)作物種植需求，確定合理的剝離厚度，一般為 20～30cm ；規(guī)定剝離程序，先進行表土剝離，再進行心土剝離，避免破壞土壤結(jié)構(gòu)；明確存放管護措施，要求存放場地做好防雨、防風(fēng)、防滲漏等工作，并定期對土壤質(zhì)量進行監(jiān)測。

鼓勵地方根據(jù)實際情況制定具體和可操作的地方標(biāo)準(zhǔn)，探索適用于不同地區(qū)、不同土壤類型的耕作層剝離再利用技術(shù)模式。例如，山區(qū)可以采用適合山地地形的剝離和運輸技術(shù)，平原地區(qū)可以推廣機械化程度高的剝離和再利用技術(shù)。通過地方標(biāo)準(zhǔn)的制定，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高耕作層剝離再利用的技術(shù)水平和工作質(zhì)量[5]。

3結(jié)論

建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用是一項關(guān)系到耕地保護、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國家糧食安全的重要工作。目前，推進過程面臨諸多問題，通過實施明確政策、落實經(jīng)費、摸清家底、加強技術(shù)等一系列措施，這些問題有望得到有效解決。在未來的工作中，政府、企業(yè)和社會各方應(yīng)共同努力，加強協(xié)作，不斷完善工作機制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的深入開展，實現(xiàn)耕地資源的高效保護與合理利用，為我國的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護做出積極貢獻。同時，需要持續(xù)關(guān)注這項工作在實踐中的新情況、新問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗，進一步優(yōu)化相關(guān)政策和措施，確保工作取得長期穩(wěn)定的成效。

參考文獻

1南寧政報.南寧市人民政府關(guān)于印發(fā)南寧市建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用實施辦法的通知[EB/OL].（2023-12-04）[2025-04-10].https：//www.nanning.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/zfgb/2023nzfgb/d22q/zfwj/t5784622.html.

2 于永騰，姜紹斌.建設(shè)項目占用黑土耕地耕作層土壤剝離及再利用調(diào)研報告[J].中國土地，2023（10）：16-19.

3 肖湘楚，肖新成.湖南省耕地數(shù)量變化趨勢及驅(qū)動原因[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2024（21）：54-56.

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5 朱毓瑩，周浩.基于縣域尺度的耕地“非糧化”時空分異及驅(qū)動機制研究：以湖南省為例[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2024（3）：399-408.