關(guān)鍵詞：風(fēng)力發(fā)電；新能源；用地保障

中圖分類號：TM615 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2025）07-0134-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2025.07.039

Research on Land Use Security Strategies for Wind Power Generation in Hunan Province

ZHOUKui

（Geological Survey Institute of Hunan Province，Changsha 41Oooo，China）

Abstract： Wind power generation is an important componentof the new energy supply system，andactivelydeveloping landfor wind power generationcan promote theachievementof Hunanprovince'scarbon peak andcarbonneutrality goals， andreasonableandeficient protectionof wind powerland isof greatsignificance for ensuring energysecurityadressing climatechange，andachieving greendevelopmentinHunanprovince.Onthebasisofsortingoutthebasicsituationof wind power landin Hunan province，the problemsare analyzed existing in wind powerland in the province，andthestrategies are proposed for ensuring wind powerland from theperspectiveof land use standards，inorder to beter promote the development of wind power.

Keywords：wind power generation;new energy; land use security

近年來，受政策和市場雙輪驅(qū)動(dòng)，湖南省風(fēng)力發(fā)電發(fā)展迅速，用地需求量增大。從工程建設(shè)需求看，每千瓦風(fēng)電（及其配套設(shè)施）至少要占地 20m² 。即使采用優(yōu)化組合的形式，考慮風(fēng)電的集約化開發(fā)及技術(shù)進(jìn)步，未來也有10萬～15萬 km² 的用地需求[1]。湖南省用電負(fù)荷季節(jié)性特征明顯，峰谷差一直處于高位，全省大部分風(fēng)力資源分布在湘南、湘西地區(qū)，而電力負(fù)荷中心主要集中在湘東、湘中地區(qū)，呈現(xiàn)資源與需求空間錯(cuò)配問題，加之風(fēng)力發(fā)電出力特性與湖南省晚高峰用電特性呈現(xiàn)時(shí)間錯(cuò)配，電力系統(tǒng)整體對支撐電源的需求極大，風(fēng)電用地需求量也隨之增大。

碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)確立以來，我國高度重視綠色能源發(fā)展，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型[2。新能源成為中國未來發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要布局點(diǎn)，風(fēng)力發(fā)電步入快車道，國家政策層面也將持續(xù)支持，推進(jìn)建設(shè)。當(dāng)前，湖南省對風(fēng)電用地的要求以鼓勵(lì)類為主，支持分布式能源就地就近開發(fā)利用，在土地資源緊張、開發(fā)條件受限的區(qū)域，科學(xué)推廣分散式風(fēng)電建設(shè)。這些風(fēng)力發(fā)電用地政策能夠基本規(guī)范保障風(fēng)電項(xiàng)目落地，促進(jìn)風(fēng)力發(fā)電用地的迅速發(fā)展，促使湖南省建立具有中部領(lǐng)先水平的新能源裝備產(chǎn)業(yè)鏈，兆瓦級風(fēng)電整機(jī)年產(chǎn)能超過1000套，穩(wěn)居全國前列，形成中部六省綜合配套能力最強(qiáng)的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)集群[3]。從國家政策到省內(nèi)政策落實(shí)，建立年度消納預(yù)警機(jī)制和風(fēng)電項(xiàng)目聯(lián)合審批機(jī)制，新能源市場化競爭性配置有序推進(jìn)，但湖南省風(fēng)力發(fā)電建設(shè)用地空間有限，用地發(fā)展模式有待探索，用地政策細(xì)節(jié)有待完善。

1湖南省風(fēng)力發(fā)電用地現(xiàn)狀

1.1風(fēng)力資源差異明顯，用地空間分布不均

湖南省風(fēng)能資源具有較明顯的離散型分布特點(diǎn)，風(fēng)能資源主要分布在湘南和湘西山區(qū)、洞庭湖以及湘江河谷地帶。湖南省大部分地區(qū)風(fēng)能資源等級為1級，洞庭湖區(qū)以及湘江河谷地帶可達(dá)到2級，湘南和湘西山區(qū)為2～4級。對于地區(qū)可承載最大新增新能源規(guī)模消納能力，國網(wǎng)湖南省電力有限公司將全省分為湘南地區(qū)（含株洲市南部三縣）、湘西北地區(qū)、湘西湘中地區(qū)、湘東湘北地區(qū)4個(gè)區(qū)域進(jìn)行測算。湘南地區(qū)涉及永州市、郴州市、衡陽市和株洲市。湘南、湘西和湘中地區(qū)可承載最大新增新能源規(guī)模較大，湖南省風(fēng)力發(fā)電用地空間呈分布不均的現(xiàn)象。

1.2部分風(fēng)電用地選址不符合規(guī)劃管控規(guī)則，違法用地問題突出

湖南省部分風(fēng)電用地違法占用生態(tài)保護(hù)紅線，難以完善用地手續(xù)，還有部分風(fēng)電用地采用“開天窗”形式，選址于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，可能對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，個(gè)別風(fēng)電用地建設(shè)影響當(dāng)?shù)貒夜珗@申報(bào)。有的風(fēng)電用地緊臨永久基本農(nóng)田與自然保護(hù)地，在風(fēng)機(jī)運(yùn)輸和實(shí)際建設(shè)過程中存在破壞農(nóng)田和森林資源的隱患。省內(nèi)一些風(fēng)電企業(yè)為獲取新能源項(xiàng)目發(fā)電補(bǔ)貼，未完善用地手續(xù)即開工建設(shè)，“未批先建”“批東建西”等違法用地問題較為突出。部分風(fēng)電用地進(jìn)場道路等配套用地存在“未批先建”現(xiàn)象。風(fēng)電用地受利益驅(qū)動(dòng)及地理位置特殊等因素影響，違法用地存在點(diǎn)多面廣、多發(fā)易發(fā)、監(jiān)管困難等特點(diǎn)。風(fēng)電用地的永久用地需要報(bào)政府辦理用地預(yù)審，獲得用地報(bào)批手續(xù)，臨時(shí)道路需要辦理臨時(shí)用地手續(xù)，但部分風(fēng)電企業(yè)守法意識淡薄，未按要求辦理相應(yīng)的手續(xù)或臨時(shí)用地到期后未按要求恢復(fù)地表原狀。

1.3政府職能部門對風(fēng)電用地缺乏統(tǒng)籌，把關(guān)不嚴(yán)

部分區(qū)域風(fēng)能資源較好，風(fēng)電企業(yè)搶占山頭，扎堆開發(fā)風(fēng)電項(xiàng)目，導(dǎo)致不同風(fēng)電場選址重疊、規(guī)劃無序，部分地區(qū)可能短期內(nèi)連續(xù)申請多個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目用地預(yù)審與選址，其中部分風(fēng)電場風(fēng)機(jī)位選址范圍交叉重疊，相鄰風(fēng)機(jī)未預(yù)留安全距離。根據(jù)《湖南省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址管理辦法》，相關(guān)職能部門應(yīng)對項(xiàng)目選址合理性進(jìn)行審查把關(guān)并出具明確同意意見。部分市縣相關(guān)行業(yè)主管部門出具的意見模糊不清，未對項(xiàng)目選址情況履職把關(guān)，最后難以落地。一些相關(guān)職能部門出具的選址意見多為原則性表述，無明確結(jié)論性意見。

1.4風(fēng)電用地未充分考慮周邊環(huán)境影響，風(fēng)貌缺少統(tǒng)一管控

在風(fēng)電項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研過程中，當(dāng)?shù)鼐用穹从匙疃嗟氖窃肼晹_民問題，對周邊人居環(huán)境已造成嚴(yán)重影響，例如，風(fēng)機(jī)葉片轉(zhuǎn)動(dòng)和制動(dòng)聲音會(huì)影響居民正常的生產(chǎn)生活。風(fēng)電項(xiàng)目通常只對升壓站和管理用房、風(fēng)機(jī)位用地的環(huán)境影響、地災(zāi)危險(xiǎn)性情況開展評估，對臨時(shí)用地?zé)o明確要求，臨時(shí)用地、進(jìn)場道路占地面積和開挖土方規(guī)模較大，存在破壞生態(tài)環(huán)境和發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的隱患。部分風(fēng)電用地未考慮風(fēng)貌問題，整體風(fēng)貌缺少統(tǒng)一管控，乃至影響區(qū)域整體風(fēng)貌。

1.5用地布局與電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施不配套

湖南省部分風(fēng)電用地在前期工作中未充分考慮電網(wǎng)配套設(shè)施的接入能力，有些風(fēng)電用地辦理預(yù)審與選址后，因升壓站電壓等級不匹配，項(xiàng)目無法接入電網(wǎng)，導(dǎo)致無法落地。根據(jù)國網(wǎng)湖南省電力有限公司數(shù)據(jù)，永州市、邵陽市擬建風(fēng)電項(xiàng)目裝機(jī)容量已遠(yuǎn)超現(xiàn)階段電網(wǎng)消納能力，后續(xù)存在棄電風(fēng)險(xiǎn)，電網(wǎng)配套設(shè)施建設(shè)已成為湖南省風(fēng)電用地建設(shè)的制約因素。

2湖南省用地保障策略

2.1妥善處理風(fēng)電用地歷史遺留問題，以底線思維堅(jiān)守用地保護(hù)紅線

針對違法違規(guī)建設(shè)的風(fēng)電用地等歷史遺留問題，應(yīng)依法依規(guī)查處到位，優(yōu)先支持已并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)自完善用地手續(xù)。重點(diǎn)支持省內(nèi)已有較完整產(chǎn)業(yè)鏈、具備綜合能源配套開發(fā)能力、社會(huì)責(zé)任和生態(tài)修復(fù)責(zé)任履行較好的企業(yè)進(jìn)行投資開發(fā)。嚴(yán)格按法律法規(guī)完善征地程序，按現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。對于用地報(bào)批要件齊全且符合耕地保護(hù)、規(guī)劃管控、生態(tài)保護(hù)、節(jié)約集約等相關(guān)要求的存量風(fēng)電項(xiàng)目，在查處到位后加快辦理用地手續(xù)，確保項(xiàng)目依法合規(guī)用地。風(fēng)電用地開發(fā)與生態(tài)保護(hù)不應(yīng)是對立的關(guān)系，應(yīng)是共生和諧的關(guān)系。要充分利用未利用地、閑置土地，依法依規(guī)辦理風(fēng)力發(fā)電用地手續(xù)。確需占用耕地、林地的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)辦理用地手續(xù)。鼓勵(lì)推廣使用占地面積小、不改變地表形態(tài)的節(jié)地技術(shù)，應(yīng)節(jié)約集約使用土地，并且要以底線思維堅(jiān)守用地保護(hù)紅線。

2.2完善國土空間基礎(chǔ)信息等平臺數(shù)據(jù)要素，整體謀劃風(fēng)電資源配置

加強(qiáng)各部門對接，建立新能源項(xiàng)目要素保障協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，構(gòu)建一套底數(shù)管理體系。風(fēng)電用地應(yīng)優(yōu)先考慮能源獲得的規(guī)模和便利性，將可開發(fā)利用范圍、高適宜開發(fā)利用范圍等空間信息納入湖南省國土空間基礎(chǔ)信息平臺，在風(fēng)電用地初步設(shè)計(jì)階段，風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)考慮風(fēng)機(jī)噪聲對周邊居民生產(chǎn)生活的影響、進(jìn)場道路建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的破壞等因素，做好風(fēng)電項(xiàng)目選址工作。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌考慮風(fēng)電用地建設(shè)對周邊生態(tài)和人居環(huán)境的影響，優(yōu)先在資源稟賦較好的區(qū)域選址建設(shè)。項(xiàng)目選址應(yīng)銜接“三區(qū)三線”等國土空間規(guī)劃管控要求，符合耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地要求，確保地質(zhì)災(zāi)害可防可控，不得選址在居民集中區(qū)、歷史文化保護(hù)紅線、生態(tài)公益林、天然林地、重要水源地、軍事禁區(qū)以及其他禁止或不宜開發(fā)的區(qū)域，避免對周邊居民生產(chǎn)生活、重大交通干線、重要礦產(chǎn)資源開發(fā)等產(chǎn)生不利影響。在完善相關(guān)平臺數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)上，整體謀劃湖南省風(fēng)電資源配置，統(tǒng)籌開發(fā)風(fēng)力發(fā)電用地。

2.3加強(qiáng)風(fēng)力發(fā)電用地整體風(fēng)貌管控，綜合考慮電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，構(gòu)建風(fēng)電特色景觀風(fēng)貌管控區(qū)

加強(qiáng)對風(fēng)電用地景觀景貌的引導(dǎo)，與周圍環(huán)境乃至區(qū)域風(fēng)貌相協(xié)調(diào)。風(fēng)力發(fā)電以生產(chǎn)綠色能源為使命，開發(fā)過程應(yīng)與生態(tài)和諧共生，以符合用地規(guī)范和環(huán)保政策為基礎(chǔ)，促進(jìn)風(fēng)電用地開發(fā)與當(dāng)?shù)仫L(fēng)貌有機(jī)結(jié)合。通過優(yōu)化電纜走向、減少埋地長度和控制開挖面積等措施，綜合考慮電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，最大限度保護(hù)地方的自然風(fēng)貌。在滿足風(fēng)力發(fā)電通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)要求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)電用地對周邊生產(chǎn)、生活、生態(tài)可能帶來的影響，采用低噪聲風(fēng)電機(jī)組。提高安全防護(hù)要求，避讓鳥類活動(dòng)區(qū)域和棲息地，做好風(fēng)電設(shè)施退役后廢物處理以及生態(tài)修復(fù)工作，實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)啬茉磪f(xié)同互補(bǔ)，與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)深度融合。除保持安全距離外，相鄰機(jī)位還應(yīng)考慮風(fēng)電用地整體風(fēng)貌，箱變用地等外觀可適當(dāng)增加趣味性，通過塔筒彩繪等方式使風(fēng)機(jī)融入自然環(huán)境，避免其突兀感，提升風(fēng)電用地整體風(fēng)貌建設(shè)水平，構(gòu)建風(fēng)電特色景觀風(fēng)貌管控區(qū)。

2.4建立完善的監(jiān)測體系，堅(jiān)持市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，推動(dòng)風(fēng)電用地高質(zhì)量發(fā)展

地方政府應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌，地方職能部門應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)要素審查把關(guān)，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立完善的用地監(jiān)測體系，切實(shí)保障各方合法合理權(quán)益。不得以配套產(chǎn)業(yè)、變相收取資源費(fèi)等名義，增加不合理投資成本，還應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，積極營造公平公正的環(huán)境。建立完善的噪聲監(jiān)測體系，定期評估風(fēng)力發(fā)電場的噪聲狀況，確保符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。要充分利用衛(wèi)星遙感、鐵塔視頻、調(diào)查監(jiān)測、動(dòng)態(tài)巡查等手段，對項(xiàng)目施工建設(shè)、生態(tài)修復(fù)實(shí)施進(jìn)度和效果等進(jìn)行監(jiān)督管理。依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)時(shí)監(jiān)督系統(tǒng)等平臺，因地制宜完善省內(nèi)風(fēng)電用地監(jiān)管體系。引導(dǎo)地方政府和項(xiàng)目單位強(qiáng)化依法用地意識，未辦理土地征轉(zhuǎn)和供地手續(xù)的項(xiàng)目不得開工建設(shè)。要強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)過程的邊坡修復(fù)、土地復(fù)墾、地質(zhì)災(zāi)害隱患治理等事項(xiàng)監(jiān)管，由縣級人民政府在項(xiàng)目完成后一年內(nèi)組織驗(yàn)收。要加大監(jiān)督問責(zé)力度，對違法違規(guī)建設(shè)的，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，責(zé)令限期整改。探索建立失信懲戒機(jī)制，將依法用地意識不強(qiáng)、生態(tài)修復(fù)責(zé)任履行不到位的項(xiàng)目主體納入用地管控清單。對于省內(nèi)用地審查把關(guān)不嚴(yán)的市縣，督促整改到位。湖南省應(yīng)大力推動(dòng)風(fēng)力發(fā)電用地高質(zhì)量發(fā)展，向社會(huì)展示風(fēng)電用地開發(fā)建設(shè)可以與生態(tài)保護(hù)高度和諧。

3結(jié)論

風(fēng)力發(fā)電用地開發(fā)與環(huán)境保護(hù)是必須長期面對的矛盾性關(guān)系。湖南省應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益并重，兼顧近期利益和長遠(yuǎn)利益。除此之外，還應(yīng)明確制度細(xì)則，強(qiáng)化風(fēng)電用地要素保障。

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