關(guān)鍵詞：河湖長(zhǎng)制；水環(huán)境污染；污染治理；公眾參與

中圖分類(lèi)號(hào)：X52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500(2025)07-0252-03

DOI:10.3969/j.issn.1008-9500.2025.07.074

Optimization of the Water Environmental Pollution Governance Mechanism from the Perspective of the River and Lake Chief System

SUN Xinyuan，LI Wen，SANGYanyan，CHAI Huixiang (Ecological and Environmental Protection Control Centerof Tai'an City，Tai'an 271ooo，China)

Abstract:Inorder to enhance the effectivenessof water pollution controland improve water environmentquality，we will conductanin-depthanalysisof theroleof theriverandlakechief system in waterpolutioncontrol，explore the shortcomings ofexistinggovernance mechanisms，and proposecorespondingoptimizationsuggestions.Analysis suggests thatalthoughtheriverandlakechiefsystemhasachieved significantresults inclarifyingresponsibilitysubjectsand promotingcollborativegovernance，itstillfaceshallengessuchaspoorreionalcooperation.Terefore，itiseomeded toimproverelevantlaws，regulations，andsupportingpolicies，establishregionalcooperationmechanisms，ncreasefunding and improve facilities，strengthenenvironmental protectionpublicityandeducation，improve polutionmonitoring systems， comprehensively optimize governancemechanisms，and promote eficientimplementationof water environmentpolution control work.

Keywords: riverand lakechief system; water environmental pollution; pollution governance; public participation

目前，河湖污染狀況不容樂(lè)觀，工業(yè)廢水偷排、農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水直排等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化、水質(zhì)惡化，嚴(yán)重破壞生態(tài)平衡，威脅人類(lèi)健康。在此嚴(yán)峻形勢(shì)下，河湖長(zhǎng)制作為新興水環(huán)境管理模式，肩負(fù)著改善河湖生態(tài)環(huán)境、保障水生態(tài)安全的重任。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，河湖長(zhǎng)制的治理機(jī)制仍存在一些問(wèn)題急需解決。因此，深入研究河湖長(zhǎng)制視角下的水環(huán)境污染治理機(jī)制優(yōu)化，對(duì)于提升治理效能、實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1河湖長(zhǎng)制對(duì)水環(huán)境污染治理的作用

1.1 明確責(zé)任主體

河湖長(zhǎng)制的核心創(chuàng)新在于將水環(huán)境污染治理的責(zé)任主體由傳統(tǒng)的分散管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_具體的個(gè)人負(fù)責(zé)制。在傳統(tǒng)治理框架下，水環(huán)境管理涉及水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)，權(quán)責(zé)交叉與職能重疊問(wèn)題突出，易導(dǎo)致治理行動(dòng)滯后或責(zé)任推諉[1]。河湖長(zhǎng)制通過(guò)“一河（湖）一長(zhǎng)”的屬地管理模式，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河湖長(zhǎng)，直接對(duì)轄區(qū)內(nèi)水體質(zhì)量負(fù)責(zé)。這一制度設(shè)計(jì)不僅賦予河湖長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的行政權(quán)威，還通過(guò)逐級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)的形式，將治理任務(wù)量化分解至基層。例如，在流域污染治理中，河湖長(zhǎng)需定期巡查水體狀況，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域污染問(wèn)題，并對(duì)治理成效承擔(dān)終身追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。這種權(quán)責(zé)對(duì)等的機(jī)制設(shè)計(jì)既強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，又通過(guò)行政問(wèn)責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)，有效避免了傳統(tǒng)治理框架下的困境。

1.2 促進(jìn)協(xié)同治理

水環(huán)境污染的復(fù)雜性與流動(dòng)性決定了單一部門(mén)難以獨(dú)立應(yīng)對(duì)，而河湖長(zhǎng)制通過(guò)構(gòu)建跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，顯著提升了治理效能。

在縱向?qū)用?，該制度依托“?市-縣－鄉(xiāng)”四級(jí)河湖長(zhǎng)體系，打通了政策執(zhí)行中的信息壁壘，確保上級(jí)治理指令能夠快速傳達(dá)至基層，基層反饋的問(wèn)題也能及時(shí)向上匯總。在橫向?qū)用妫雍L(zhǎng)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，整合生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)的職能資源，形成多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的綜合治理格局[2。例如，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題，河湖長(zhǎng)可統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)保部門(mén)監(jiān)測(cè)水質(zhì)，農(nóng)業(yè)部門(mén)推廣生態(tài)種植，水利部門(mén)清淤疏浚，系統(tǒng)性降低污染物入河風(fēng)險(xiǎn)。此外，河湖長(zhǎng)制推動(dòng)了流域上下游、左右岸行政區(qū)域的協(xié)同行動(dòng)，通過(guò)簽訂跨界水體共治協(xié)議、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，化解了因行政邊界分割導(dǎo)致的治理碎片化問(wèn)題。

1.3推動(dòng)公眾參與

河湖長(zhǎng)制的深人推進(jìn)打破了以往政府主導(dǎo)的單一治理格局，通過(guò)制度化渠道將公眾納入水環(huán)境治理體系，激發(fā)社會(huì)共治活力。一方面，該制度通過(guò)建立官方舉報(bào)平臺(tái)、開(kāi)通監(jiān)督熱線等方式，拓寬了公眾參與環(huán)境監(jiān)督的路徑。例如，居民在發(fā)現(xiàn)河道垃圾堆積或企業(yè)偷排行為時(shí)，可直接通過(guò)河湖長(zhǎng)公示牌上的聯(lián)系方式進(jìn)行舉報(bào)，相關(guān)部門(mén)需在規(guī)定時(shí)限內(nèi)核查處理并反饋結(jié)果。這種互動(dòng)機(jī)制不僅提升了公眾的參與意愿，更通過(guò)社會(huì)監(jiān)督填補(bǔ)了行政監(jiān)管的盲區(qū)[3。另一方面，河湖長(zhǎng)制通過(guò)組織環(huán)保志愿活動(dòng)、設(shè)立民間河湖長(zhǎng)等創(chuàng)新形式，引導(dǎo)公眾從旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韰⑴c者。社區(qū)志愿者定期開(kāi)展河道清理、生態(tài)保護(hù)宣傳等活動(dòng)，企業(yè)則可通過(guò)認(rèn)領(lǐng)治理河段履行環(huán)保責(zé)任。

2基于河湖長(zhǎng)制的水環(huán)境污染治理模式面臨的挑戰(zhàn)

2.1相關(guān)制度框架和配套措施有待健全

河湖長(zhǎng)制在水環(huán)境污染治理中面臨法律依據(jù)碎片化、政策執(zhí)行彈性大等現(xiàn)實(shí)困境。部分地區(qū)因缺乏專(zhuān)項(xiàng)立法支撐，河湖長(zhǎng)的權(quán)責(zé)邊界模糊，導(dǎo)致跨部門(mén)協(xié)調(diào)時(shí)易陷入“有責(zé)無(wú)權(quán)”的被動(dòng)局面，而配套政策的缺失則使得獎(jiǎng)懲機(jī)制流于形式，難以形成長(zhǎng)效約束。

2.2區(qū)域協(xié)作治理模式尚未形成

水環(huán)境污染的流域性特征與行政管轄的條塊分割矛盾，導(dǎo)致跨區(qū)域治理中常出現(xiàn)責(zé)任推諉、標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。上下游地區(qū)在污染溯源、生態(tài)補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)難以達(dá)成共識(shí)，直接影響整體治理效能。

2.3污水處理設(shè)施建設(shè)有待完善

基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與資金投人不足仍是制約河湖長(zhǎng)制效能發(fā)揮的瓶頸。同時(shí)，部分農(nóng)村地區(qū)污水處理設(shè)施覆蓋率低，老舊管網(wǎng)滲漏嚴(yán)重，導(dǎo)致治理成果難以鞏固。

2.4公眾環(huán)保和意識(shí)和治理參與度不高

公眾環(huán)保意識(shí)薄弱與社會(huì)參與渠道單一，制約了河湖長(zhǎng)制共建共治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。部分居民對(duì)水環(huán)境保護(hù)缺乏認(rèn)知，亂排生活污水、隨意傾倒垃圾等行為仍較普遍，且現(xiàn)有參與平臺(tái)以單向宣傳為主，難以激發(fā)深層參與動(dòng)力。

2.5污染監(jiān)測(cè)和懲治力度有待加大

現(xiàn)有監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面不足與違法成本偏低，削弱了河湖長(zhǎng)制的監(jiān)管威懾力。偏遠(yuǎn)地區(qū)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)稀疏，難以捕捉間歇性排污行為，而處罰標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境污染損害的嚴(yán)重性不匹配，導(dǎo)致部分企業(yè)存在僥幸心理。

3基于河湖長(zhǎng)制的水環(huán)境污染治理機(jī)制優(yōu)化策略

3.1健全相關(guān)法律法規(guī)，制定配套政策措施

針對(duì)治理框架和配套措施確實(shí)的問(wèn)題，急需從立法層面構(gòu)建系統(tǒng)化的制度框架，為河湖長(zhǎng)制賦能。政府應(yīng)優(yōu)先推動(dòng)河湖長(zhǎng)制專(zhuān)項(xiàng)立法，明確各級(jí)河湖長(zhǎng)的法定職責(zé)與履職程序，將水體保護(hù)目標(biāo)納入地方發(fā)展規(guī)劃的剛性約束條款[4。同時(shí)，需細(xì)化污染治理的考核標(biāo)準(zhǔn)與追責(zé)細(xì)則，如建立生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益。在政策配套上，可探索差異化獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)治理成效顯著的地區(qū)給予生態(tài)補(bǔ)償資金傾斜，對(duì)履職不力者實(shí)施“一票否決”制。此外，需強(qiáng)化政策銜接，整合現(xiàn)行環(huán)保法、水污染防治條例等法規(guī)中的沖突條款，形成以河湖長(zhǎng)制為核心的水環(huán)境治理法律體系，確保制度運(yùn)行的穩(wěn)定性。

事會(huì)，定期征集公眾對(duì)水質(zhì)改善的需求與建議，將民意反饋納入河湖長(zhǎng)考核指標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)治理主體從政府主導(dǎo)向社會(huì)協(xié)同轉(zhuǎn)型。

3.2建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，優(yōu)化治理協(xié)同流程 3.5健全污染監(jiān)測(cè)體系，加大違法懲治力度

為了促進(jìn)污水治理跨區(qū)域協(xié)作，應(yīng)聚焦于構(gòu)建多層次協(xié)同機(jī)制，破解行政壁壘。政府需依托河湖長(zhǎng)制框架，建立流域級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由上一級(jí)河湖長(zhǎng)牽頭制定跨區(qū)域治理方案，統(tǒng)一水質(zhì)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放閾值。對(duì)于跨界河湖，可通過(guò)簽訂行政協(xié)議明確各方權(quán)責(zé)，設(shè)立聯(lián)合巡查小組與應(yīng)急響應(yīng)專(zhuān)班，實(shí)現(xiàn)污染事件的快速聯(lián)動(dòng)處置。在流程優(yōu)化方面，應(yīng)簡(jiǎn)化跨部門(mén)審批程序，搭建信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)水利部門(mén)的流量數(shù)據(jù)、環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)結(jié)果以及農(nóng)業(yè)部門(mén)的面源污染信息的實(shí)時(shí)互通，提升決策科學(xué)性[5]。同時(shí)，可引入“河湖長(zhǎng) $$ ”模式，聯(lián)合企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)成立技術(shù)攻關(guān)聯(lián)盟，針對(duì)重金屬污染、富營(yíng)養(yǎng)化等難題開(kāi)展協(xié)同治理，形成“問(wèn)題共商、資源共用、成果共享”的治理生態(tài)。

3.3加大治理資金投入，完善設(shè)備設(shè)施建設(shè)

為了破解污水處理設(shè)施建設(shè)滯后困境，需構(gòu)建多元化資金保障體系。政府部門(mén)應(yīng)設(shè)立水環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)基金，優(yōu)先支持河湖生態(tài)修復(fù)、智慧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)等項(xiàng)目，并通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向生態(tài)脆弱地區(qū)傾斜。同時(shí)，可探索市場(chǎng)化融資機(jī)制。例如，發(fā)行綠色債券，引導(dǎo)社會(huì)資本參與污水處理廠建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。在設(shè)備設(shè)施完善方面，應(yīng)推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在截污管網(wǎng)、智能閘壩等領(lǐng)域的應(yīng)用，利用傳感器實(shí)時(shí)監(jiān)控設(shè)備運(yùn)行狀態(tài)，降低運(yùn)維成本。對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染，需配套建設(shè)生態(tài)攔截溝渠、人工濕地等生態(tài)工程，形成“源頭減排－過(guò)程阻斷－末端治理”的立體防控體系。

3.4加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，鼓勵(lì)公眾參與治理

針對(duì)公眾環(huán)保意識(shí)薄弱和污水治理參與度不高的現(xiàn)狀，政府需構(gòu)建“宣教－激勵(lì)－賦能”三位一體的公眾參與機(jī)制。在宣傳教育層面，可聯(lián)合教育部門(mén)將河湖保護(hù)納人中小學(xué)課程體系，依托社區(qū)活動(dòng)中心開(kāi)展生態(tài)知識(shí)講座，利用短視頻平臺(tái)制作科普內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)全年齡層覆蓋。在激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)上，可推行“環(huán)保積分制”，居民通過(guò)舉報(bào)污染、參與河道清理等行為積累積分，兌換公共服務(wù)或?qū)嵨铼?jiǎng)勵(lì)，企業(yè)則可通過(guò)環(huán)保投入獲取稅收優(yōu)惠。更為關(guān)鍵的是，需拓寬制度化參與渠道。例如：建立民間河湖長(zhǎng)選拔機(jī)制，賦予其巡查監(jiān)督、政策建議等職能；設(shè)立開(kāi)放式治理議

為增加監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，需構(gòu)建健全的“天-地－人”一體化的智能監(jiān)測(cè)體系。在技術(shù)層面，應(yīng)整合衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)巡航與地面?zhèn)鞲衅骶W(wǎng)絡(luò)，對(duì)重點(diǎn)河湖實(shí)施 24h 動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通過(guò)人工智能（ArtificialIntelligence，AI）算法自動(dòng)識(shí)別排污異常信號(hào)，生成預(yù)警信息直達(dá)河湖長(zhǎng)工作平臺(tái)。同時(shí)，需建立污染源電子檔案，對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)施“一企一碼”管理，實(shí)現(xiàn)從取水許可到排放監(jiān)管的全生命周期追蹤。在執(zhí)法層面，應(yīng)修訂環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法，提高偷排、超排等行為的罰款基數(shù)，并引入按日計(jì)罰、行業(yè)禁入等懲戒手段。對(duì)于屢教不改的企業(yè)，可探索生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，由檢察機(jī)關(guān)提起索賠，形成“經(jīng)濟(jì)處罰－信用懲戒－刑事追責(zé)”的立體懲處鏈條。此外，需強(qiáng)化河湖長(zhǎng)與司法部門(mén)的協(xié)作機(jī)制，設(shè)立環(huán)保警察隊(duì)伍與快速審判通道，同步提升違法行為查處效率與司法震懾力。

4結(jié)論

河湖長(zhǎng)制作為水環(huán)境污染治理的制度創(chuàng)新，通過(guò)責(zé)任主體明確化、治理流程協(xié)同化與監(jiān)管手段多元化，為破解傳統(tǒng)治理困境提供了重要路徑。未來(lái)，應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注河湖長(zhǎng)制與生態(tài)補(bǔ)償、綠色金融等政策的銜接，探索動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以應(yīng)對(duì)污染治理的時(shí)空差異性，同時(shí)強(qiáng)化制度運(yùn)行中的公平性與可持續(xù)性，使水環(huán)境治理成果真正轉(zhuǎn)化為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)基底。

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