關(guān)鍵詞：耕地破壞；鑒定；標(biāo)準(zhǔn)；市

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2025）07-0124-03

DOI： 10.3969/j.issn.1008-9500.2025.07.036

Analysis of the Practice of Assessing the Degree of Farmland Destruction -TakingXi'anCityasanExample

WU Tingting，SHI Kemei，ZHANGTing （Shaanxi Huadi Survey and Design Consulting Co.，Ltd.，Xi'an ， China）

Abstract：Through dissecting the practice in Xi'ancity，thethree major problems of planningapplicationconflicts， lackofqualityprotection，andimproperreclamationevaluationintheidentificationoffarmlanddestructionhavebeen revealed，andnovativepathssuchasspatiotempralorrelationrecogitionqualityindexorrectionnduantification ofreclamationstandards have been proposed.These innovativepaths notonly provideuseful references for improving the identificationmethodsofcultivatedlanddamageinXi'ancity，butalsoprovidereferencesolutionsforotherregionsfacing similar challenges.

Keywords：farmland destruction; identification; standard;Xi'an city

耕地作為糧食安全的根基，其保護(hù)成效直接關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略安全。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，截至2019年底，我國(guó)耕地面積為 1278666.67km² ，人均耕地只有 906.67m² ，不足世界平均水平的 40%^[1] 在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益凸顯。數(shù)據(jù)顯示，2024年，全國(guó)土地違法案件達(dá)4.8萬(wàn)件，涉及土地面積達(dá)2.05萬(wàn) hm² 。盡管違法面積同比下降，但耕地“數(shù)量－質(zhì)量－生態(tài)”三位一體保護(hù)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

1法律政策演進(jìn)分析

耕地作為土地資源的核心要素，其保護(hù)具有戰(zhàn)略必要性。在多元化的耕地保護(hù)路徑中，法律規(guī)制以其強(qiáng)制性與規(guī)范性特征成為最根本的保障手段[2]。我國(guó)耕地保護(hù)法律體系歷經(jīng)多次完善。1997年，《中華人民共和國(guó)刑法》增設(shè)非法占用耕地罪，首次將耕地保護(hù)納入刑事范疇。2000年，最高人民法院司法解釋“數(shù)量較大”標(biāo)準(zhǔn)，即基本農(nóng)田 3 333.33m² 或者普通耕地 6666.67m² 的破壞閾值。2001年，《中華人民共和國(guó)刑法修正案（二）》將“非法占用耕地罪”修訂為“非法占用農(nóng)用地罪”，保護(hù)范圍涵蓋林地等農(nóng)用地。2008年，原國(guó)土資源部明確違法案件移送需附鑒定結(jié)論，強(qiáng)化司法銜接。2009年，《非法占用耕地造成種植條件嚴(yán)重毀壞認(rèn)定辦法（征求意見(jiàn)稿）》首次提出耕地硬化、挖損及污染3種破壞標(biāo)準(zhǔn)，但因地方分歧未正式施行[3]。這一演進(jìn)軌跡表明，我國(guó)耕地治理正從單一數(shù)量管控向質(zhì)量、生態(tài)綜合保護(hù)轉(zhuǎn)型，但耕地破壞鑒定行政執(zhí)法維度的量化指標(biāo)體系尚未完成系統(tǒng)化建構(gòu)。

2市耕地破壞鑒定制度運(yùn)行機(jī)制

為有效遏制非法占用耕地行為，強(qiáng)化土地資源犯罪案件移送的法律效力，市于2023年1月對(duì)《市耕地破壞程度鑒定辦法》進(jìn)行系統(tǒng)性修訂。本次修訂通過(guò)制度創(chuàng)新與技術(shù)升級(jí)，構(gòu)建“科學(xué)鑒定一程序規(guī)范一司法協(xié)同”三位一體的耕地保護(hù)新機(jī)制，其核心創(chuàng)新點(diǎn)體現(xiàn)在3個(gè)方面。

2.1雙軌鑒定模式的制度創(chuàng)新

修訂版突破傳統(tǒng)單一鑒定路徑，構(gòu)建“專業(yè)機(jī)構(gòu) + 多學(xué)科專家”協(xié)同鑒定體系。依托專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)，通過(guò)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)、遙感影像解譯等標(biāo)準(zhǔn)化流程，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可溯性與結(jié)果客觀性。由土壤學(xué)、農(nóng)學(xué)及環(huán)境法學(xué)專家組成專家?guī)?，通過(guò)田間微形態(tài)觀察、歷史對(duì)比分析等方法，有效識(shí)別表層復(fù)墾掩蓋下的深層壓實(shí)等隱蔽性破壞。這種“機(jī)構(gòu)定量檢測(cè)一專家定性研判”的雙軌模式通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化與經(jīng)驗(yàn)情境化的辯證統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與法律效力的雙重保障。

2.2 鑒定標(biāo)準(zhǔn)的量化重構(gòu)

修訂版《市耕地破壞程度鑒定辦法》通過(guò)雙重量化提升鑒定精準(zhǔn)度。其一，刑事立案閾值量化，明確一般耕地不小于 6666.67m² 、永久基本農(nóng)田不小于 3 333.33m² 的剛性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)設(shè)置“應(yīng)公安、紀(jì)檢監(jiān)察等部門查辦案件需要不受面積限制”的彈性條款。其二，引入極限條件法，建立破壞等級(jí)判定模型，如式（1）所示。

Y_i=min（Y_ij）

式中： Y_i 為鑒定單元最終值； Y_ij 為第 i 個(gè)鑒定單元第 j 個(gè)參評(píng)因子值。該方法以木桶效應(yīng)為理論依據(jù)，將破壞程度錨定于最劣指標(biāo)。例如，某地塊（劃分1個(gè)鑒定單元）存在表層土壤（厚度 30cm ）全剝離（ Y₁₁= 嚴(yán)重）與表層污染（ Y₁₂= 中度），則判定為嚴(yán)重破壞。

2.3 鑒定程序的閉環(huán)設(shè)計(jì)

為了確保鑒定流程的規(guī)范性和完整性，修訂版《市耕地破壞程度鑒定辦法》將鑒定流程細(xì)化為“核查準(zhǔn)備一勘察鑒定一初步意見(jiàn)一審查報(bào)批一正式意見(jiàn)一歸檔備案”6個(gè)環(huán)節(jié)。新增歸檔備案環(huán)節(jié)，要求建立年度臺(tái)賬，以強(qiáng)化鑒定的追溯性。這一閉環(huán)設(shè)計(jì)不僅確保鑒定流程的規(guī)范性和完整性，還為后續(xù)可能涉及的法律訴訟或行政審查提供翔實(shí)、可靠的證據(jù)支持。

3鑒定實(shí)踐困境的多維解構(gòu)

3.1基本農(nóng)田認(rèn)定時(shí)空沖突

以2023年市鄂邑區(qū)挖沙案和長(zhǎng)安區(qū)違法建設(shè)墓區(qū)案為例，深入分析基本農(nóng)田認(rèn)定過(guò)程存在的時(shí)空沖突問(wèn)題。在2023年鄠邑區(qū)挖沙案中，案件發(fā)生時(shí)，“三區(qū)三線”成果已獲批（2022年9月），但地方國(guó)土空間規(guī)劃尚未完成法定審批程序。這一背景下，形式合法性與實(shí)質(zhì)合理性產(chǎn)生矛盾。依據(jù)修訂版《市耕地破壞程度鑒定辦法》，采用2016年調(diào)整完善的土地利用規(guī)劃進(jìn)行認(rèn)定符合程序要求，但從實(shí)質(zhì)合理性角度看，新劃定的永久基本農(nóng)田更符合耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。因此，出現(xiàn)鑒定范圍在舊規(guī)劃中全部位于永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，而在“三區(qū)三線”中部分已調(diào)出基本農(nóng)田的尷尬局面，但法律上仍不得不依據(jù)舊規(guī)劃進(jìn)行認(rèn)定。而在2023年長(zhǎng)安區(qū)違法建設(shè)墓區(qū)案中，時(shí)空沖突問(wèn)題則更加突出。該違法行為發(fā)生于2012年，因原土地利用規(guī)劃已廢除，追溯認(rèn)定時(shí)依據(jù)2016年調(diào)整的土地利用規(guī)劃，明顯違反“法不溯及既往”的原則。這種時(shí)空錯(cuò)位不僅導(dǎo)致法律適用的混亂，也損害法律的公正性和權(quán)威性?；巨r(nóng)田認(rèn)定的時(shí)空沖突根源在于規(guī)劃體系銜接不暢、法律適用標(biāo)準(zhǔn)不明確以及監(jiān)管機(jī)制不完善。通過(guò)優(yōu)化規(guī)劃銜接、明確法律適用邊界、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，可逐步緩解此類問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與法治權(quán)威的雙重目標(biāo)。

3.2質(zhì)量維度缺失的制度短板

在耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中，耕地通常依據(jù)其綜合生產(chǎn)潛力被細(xì)分為優(yōu)等（ 1～4 等）、高等（5～8等）、中等（ 9～12 等）和低等（ 13～15 等）4個(gè)等級(jí)。根據(jù)《市2019年耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)》，市耕地平均質(zhì)量等別為7.7等，其中優(yōu)等地（4等）占比為 2.38% ，高等地（ 5～8 等）占比為 66.32% ，中等地（ 9～12 等）占比為 31.26% ，低等地（13等）占比為 0.04% 。耕地質(zhì)量等級(jí)以高等級(jí)為主，優(yōu)等耕地的占比偏低。耕地質(zhì)量參差不齊，耕地保護(hù)策略理應(yīng)堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重的原則，加強(qiáng)對(duì)高質(zhì)量耕地退化的防控。然而，現(xiàn)行的《市耕地破壞程度鑒定辦法》未納入耕地質(zhì)量等別這一關(guān)鍵指標(biāo)，導(dǎo)致高等別與低等別的耕地在破壞鑒定中未能得到應(yīng)有的區(qū)分，進(jìn)而影響耕地保護(hù)政策的整體實(shí)施效果和精準(zhǔn)度。

3.3復(fù)墾耕地鑒定標(biāo)準(zhǔn)空白

耕地保護(hù)與恢復(fù)實(shí)踐存在1種現(xiàn)象，即部分被破壞的地塊在未經(jīng)正式鑒定前，已被破壞主體或相關(guān)部門自行復(fù)墾并重新耕種。然而，現(xiàn)行《市耕地破壞程度鑒定辦法》對(duì)這類已復(fù)墾耕地的鑒定標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定，這給耕地保護(hù)工作的規(guī)范性和有效性帶來(lái)挑戰(zhàn)。以2023年鄠邑區(qū)的挖沙案為例，鑒定人員結(jié)合歷史影像資料和實(shí)地考察，確認(rèn)該區(qū)域土體結(jié)構(gòu)未遭受破壞且農(nóng)作物長(zhǎng)勢(shì)良好，判定其已達(dá)到復(fù)耕的標(biāo)準(zhǔn)。而在同年灞橋區(qū)建筑垃圾傾倒案件中，鑒定人員依據(jù)作物長(zhǎng)勢(shì)和土壤檢測(cè)報(bào)告，認(rèn)定破壞因子已得到有效消除，符合種植標(biāo)準(zhǔn)。

2個(gè)案例表明，當(dāng)前復(fù)墾耕地鑒定標(biāo)準(zhǔn)多依賴專家經(jīng)驗(yàn)和鑒定機(jī)構(gòu)自行制定，缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致鑒定結(jié)論的準(zhǔn)確性和權(quán)威性可能被削弱，也給耕地保護(hù)工作的規(guī)范化帶來(lái)困擾。因此，當(dāng)前急需制定一套統(tǒng)一且明確的復(fù)墾耕地鑒定標(biāo)準(zhǔn)，以提升耕地破壞鑒定工作的科學(xué)性和規(guī)范性，確保鑒定結(jié)果的客觀公正。

4對(duì)策

4.1構(gòu)建基本農(nóng)田時(shí)空關(guān)聯(lián)的認(rèn)定規(guī)則

針對(duì)耕地破壞鑒定中基本農(nóng)田認(rèn)定時(shí)空沖突，構(gòu)建“行為時(shí)點(diǎn)－規(guī)劃版本”的動(dòng)態(tài)映射機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法律事實(shí)認(rèn)定與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用的時(shí)空統(tǒng)一。針對(duì)不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)發(fā)生的違法行為，采用套合認(rèn)定方法判定地塊是否占用永久基本農(nóng)田：若違法行為發(fā)生在2017年土地利用規(guī)劃成果調(diào)整完善之前，應(yīng)將違法用地的界址范圍與原土地利用規(guī)劃成果進(jìn)行套合對(duì)比，以此確定是否占用永久基本農(nóng)田。對(duì)于發(fā)生在2017年土地利用規(guī)劃成果調(diào)整后至2022年9月30日“三區(qū)三線”成果批復(fù)前的違法行為，應(yīng)將違法用地的界址范圍與調(diào)整完善后的土地利用規(guī)劃成果進(jìn)行套合對(duì)比，從而認(rèn)定是否占用永久基本農(nóng)田。若違法行為發(fā)生在2022年9月30日“三區(qū)三線”成果批復(fù)后，則需要將違法用地的界址范圍與批復(fù)后的“三區(qū)三線”成果或批復(fù)后的國(guó)土空間規(guī)劃成果劃定進(jìn)行套合對(duì)比，以確定是否占用永久基本農(nóng)田。將基本農(nóng)田的認(rèn)定與違法行為時(shí)間關(guān)聯(lián)，有效提升自然資源部門的執(zhí)法效率，減少執(zhí)法過(guò)程的爭(zhēng)議，顯著增強(qiáng)永久基本農(nóng)田成果應(yīng)用的時(shí)效性和實(shí)用性，保障執(zhí)法準(zhǔn)確公正。

4.2引入質(zhì)量等別修正系數(shù)

建議將被破壞耕地質(zhì)量的利用等別納入耕地破壞鑒定評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》（GB/T28405一2012）對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等定級(jí)，破壞等別越高的農(nóng)用地，犯罪情節(jié)越嚴(yán)重[4]?？砂凑諆?yōu)等地、高等地、中等地以及低等地的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合被破壞耕地的種植毀壞條件，綜合確定耕地破壞程度。若耕地種植條件毀壞程度為中度，被破壞耕地質(zhì)量等別為優(yōu)等地，則建議將鑒定地塊的綜合破壞程度評(píng)定為嚴(yán)重破壞。

4.3制定復(fù)墾耕地的鑒定標(biāo)準(zhǔn)

建議依據(jù)《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》（GB/T28405—2012）、《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB15618—2018）以及相關(guān)土地復(fù)墾技術(shù)規(guī)范，建立復(fù)墾耕地質(zhì)量評(píng)估體系，涵蓋土壤質(zhì)量（質(zhì)地、有機(jī)質(zhì)、pH值等）、土地平整度、灌溉條件、肥力水平等關(guān)鍵要素，結(jié)合作物生長(zhǎng)連續(xù)性，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，形成定量檢測(cè)和定性評(píng)判結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)化鑒定流程，保障鑒定結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

5結(jié)論

高質(zhì)量的耕地破壞鑒定制度建設(shè)與鑒定實(shí)踐互為關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)。本文通過(guò)解剖市實(shí)踐，揭示耕地破壞鑒定存在的規(guī)劃適用沖突、質(zhì)量保護(hù)缺位、復(fù)墾評(píng)估失范三大癥結(jié)，提出時(shí)空關(guān)聯(lián)認(rèn)定、質(zhì)量指數(shù)修正、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)量化等創(chuàng)新路徑。這些創(chuàng)新路徑不僅為市完善耕地破壞鑒定辦法提供有益參考，也為其他地區(qū)在面臨類似挑戰(zhàn)時(shí)提供可借鑒的應(yīng)對(duì)方案。未來(lái)，要持續(xù)開(kāi)展理論研究與實(shí)踐探索，構(gòu)建一個(gè)以“法律約束－標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)－技術(shù)支撐”為核心的耕地保護(hù)治理新范式，為耕地資源的可持續(xù)利用與保護(hù)提供更加堅(jiān)實(shí)的制度保障。

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