當(dāng)前，在全球范圍內(nèi)，一場具有深遠(yuǎn)歷史意義的貿(mào)易再平衡正在上演，這一變化促使國內(nèi)財政政策逐漸成為推動經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵力量。隨著公共支出和財政政策成為主要增長引擎，需要采取重要且有效的法律保障措施，建立透明度和可信度高的債務(wù)披露體系，以確保債務(wù)危機(jī)的歷史不再繼續(xù)上演。全球公共財政數(shù)據(jù)存在較大缺口，這阻礙了及時獲取可靠且一致的各層級政府財政信息，而這些信息恰恰是財政政策在轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮核心作用所不可或缺的。

當(dāng)前全球貿(mào)易再平衡的表現(xiàn)之一，便是美國對其他國家征收高額進(jìn)口關(guān)稅。但這一進(jìn)程并非始于當(dāng)下，早在近十年前，美國放棄《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》時，便已悄然開啟。特朗普政府初期通過關(guān)稅措施進(jìn)一步加劇了這一趨勢，而拜登政府則通過大規(guī)模工業(yè)補(bǔ)貼來推動國內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如今，隨著特朗普關(guān)稅政策的實(shí)施，貿(mào)易再平衡的進(jìn)程愈發(fā)明顯。這些關(guān)稅不僅削弱了戰(zhàn)后支撐全球增長的多邊貿(mào)易規(guī)則和機(jī)構(gòu)，更是動搖了全球經(jīng)濟(jì)秩序的根基。

為了應(yīng)對美國關(guān)稅政策帶來的沖擊，各地區(qū)紛紛采取措施。歐洲和中國開始通過更有力的財政刺激政策來提振國內(nèi)需求，減少對美國消費(fèi)者和金融市場的依賴，新興市場國家也在評估自身財政政策調(diào)整的空間。關(guān)鍵問題在于，大型經(jīng)濟(jì)體如何具體實(shí)施國內(nèi)需求刺激措施并有效動員公共投資。由于工業(yè)補(bǔ)貼類政策往往會導(dǎo)致市場扭曲、限制競爭并削弱乘數(shù)效應(yīng)，因此這一過程需要謹(jǐn)慎推進(jìn)。

危機(jī)應(yīng)對中的財政措施

德國修改憲法，放寬了對聯(lián)邦預(yù)算赤字規(guī)模的嚴(yán)格財政規(guī)則，并通過了一項價值1萬億歐元的投資計劃。對一直以財政正統(tǒng)性為核心公共政策的德國而言，這是一次重大轉(zhuǎn)變。此舉為新政府提供了預(yù)算空間，使其能夠在國防、基礎(chǔ)設(shè)施、科研、數(shù)字化和氣候保護(hù)等領(lǐng)域增加支出。中國則在考慮多種刺激長期延遲的國內(nèi)消費(fèi)的選項，這種對儲蓄與消費(fèi)平衡的根本性調(diào)整，需要對社會保障體系、金融體系及性別平衡進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

然而，將財政政策作為新的增長引擎的時機(jī)并不理想。全球公共債務(wù)已經(jīng)升至歷史高位，國際貨幣基金組織（IMF）的最新預(yù)測顯示，未來5年全球公共債務(wù)將顯著加速增長，這將加劇債務(wù)困境。（圖1～圖2）

圖1

全球公共債務(wù)高企且可能持續(xù)攀升

圖2

疫情短暫影響：全球債務(wù)2022年仍顯著高于疫情前水平，可能將回歸長期上升趨勢（占GDP的百分比，%）

危機(jī)應(yīng)對中的債務(wù)約束與風(fēng)險挑戰(zhàn)

從全球看，債務(wù)約束已然生效，許多政府缺乏足夠資源來履行基本支付義務(wù)并重返通脹目標(biāo)；天量低收入國家和新興市場國家面臨債務(wù)困境風(fēng)險；若多個較大規(guī)模的新興市場國家和低收人國家同時遭遇新沖擊且無法展期債務(wù)，我們將面臨新一輪債務(wù)危機(jī)的邊緣。最重要的是，此次債務(wù)增長趨勢是全面性的。

美元計價資產(chǎn)的全球供應(yīng)實(shí)際上取決于美國的財政能力，而這一能力正面臨美國債務(wù)上限危機(jī)的壓力，近期又受到美國國債市場對關(guān)稅不確定性的反應(yīng)以及擬議中的新美國預(yù)算法案的影響，該法案將進(jìn)一步擴(kuò)大初級財政赤字。頻繁的流動性危機(jī)反映了美國財政治理的削弱、其債務(wù)評級下調(diào)，以及特朗普提出的對美國國債持有人征稅的提議，所有這些都引發(fā)了對其全球儲備貨幣地位的重新質(zhì)疑。當(dāng)前的債務(wù)狀況意味著我們正接近危機(jī)點(diǎn)，在多邊體系缺乏有效債務(wù)解決工具的背景下，努力制定新的緊急債務(wù)重組措施需要進(jìn)一步推出。

歷史與現(xiàn)實(shí)原因：財政透明度與監(jiān)督機(jī)制

自上次債務(wù)危機(jī)得到解決以來僅過去數(shù)年，發(fā)達(dá)國家在金融危機(jī)后進(jìn)行了債務(wù)清理，新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)施了債務(wù)重組，低收入國家（通過多邊倡議）獲得了債務(wù)豁免。國際機(jī)構(gòu)承諾在監(jiān)督工作中更加關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)（包括債務(wù)）風(fēng)險和脆弱性。然而，世界在上一輪危機(jī)解決后不久便再次面臨全球債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險，這是否意味著國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的監(jiān)督職責(zé)存在缺陷，以及區(qū)域監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能也存在不足？

在諸多解釋中，有一種觀點(diǎn)較為普遍，即實(shí)際債務(wù)和潛在財政負(fù)債的低報現(xiàn)象，這反映了債務(wù)體系的不透明性、缺乏透明度和效率（圖3）。

危機(jī)應(yīng)對中財政支持措施的透明度與監(jiān)督問題

近期歷史表明，事后對債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的向上修正通常幅度較大，尤其是在風(fēng)險較高且治理能力較弱的國家。危機(jī)驅(qū)動的財政支持措施（FSMs）計劃往往具有不透明性，且常在傳統(tǒng)預(yù)算和財政報告體系之外實(shí)施，從而降低了其透明度和公眾監(jiān)督。問題特別源于未披露的國內(nèi)債務(wù)，各國此類數(shù)據(jù)缺口正不斷擴(kuò)大。商業(yè)銀行和雙邊貸款機(jī)構(gòu)發(fā)行的非市場化債務(wù)工具也易被低報，因其未在集中市場交易且可能包含不透明的保密條款。不同報告方法的使用以及缺乏國際認(rèn)可的國內(nèi)債務(wù)數(shù)據(jù)庫進(jìn)一步加劇了這一情況。

新債務(wù)脆弱性來源和復(fù)雜金融工具的增長也反映出它們實(shí)際上被排除在國內(nèi)法律要求和現(xiàn)有法規(guī)的適用范圍之外。因此，債務(wù)報告的法律依據(jù)未能跟上更加復(fù)雜的借貸環(huán)境、新的債務(wù)工具、中央銀行互換安排的使用、非債券債權(quán)人以及更廣泛的借款主體的發(fā)展步伐。當(dāng)前的債務(wù)格局包括未披露的貸款條款，如抵押品安排，以及與非債券外部債權(quán)人相關(guān)的“隱性違約”問題。

債務(wù)缺乏透明度，尤其是預(yù)算外借款，是財政數(shù)據(jù)缺口的主要組成部分

國際貨幣基金組織的最新研究證實(shí)，許多財政支持措施（FSMs）是在傳統(tǒng)預(yù)算和財政報告之外進(jìn)行的，這降低了透明度并引發(fā)了治理問題。此類FSMs需要強(qiáng)大的制度框架才能有效實(shí)施。因此，干預(yù)的門檻應(yīng)設(shè)定得更高，且FSMs所涉及的財政成本和財政風(fēng)險應(yīng)在存在期間進(jìn)行量化并報告。

例如在德國，盡管政府在財政上較為保守，但仍想方設(shè)法繞過憲法規(guī)定的債務(wù)剎車（限制聯(lián)邦一般預(yù)算赤字），通過設(shè)立名為“Sondervermogen”的眾多特殊基金一一這些基金擁有獨(dú)立的表外收入來源和借款權(quán)限，使其支出和赤字得以從資產(chǎn)負(fù)債表中剔除。這一漏洞現(xiàn)正由新政府著手解決。印度長期存在數(shù)據(jù)缺口問題，尤其涉及預(yù)算外借款。在此方面，印度歷屆財政委員會均建議改善財政報告的覆蓋范圍、及時性、質(zhì)量和完整性。

面對這種挑戰(zhàn)，隨著公共支出和財政政策成為主要增長引擎，現(xiàn)在需要采取重要的法律有效保障措施。建立透明度和可信度，并加強(qiáng)阻礙透明度的財政治理因素，特別是那些影響借款人和債權(quán)人激勵的因素。政府需要制定有針對性的財政計劃，這些計劃應(yīng)納入可信的中期財政框架和現(xiàn)代公共財政管理體系，以錨定其調(diào)整路徑并減少財政政策的不確定性。需要加強(qiáng)獨(dú)立的財政監(jiān)督和審計，以增強(qiáng)政府可信度。各國必須避免未識別債務(wù)，報告或有負(fù)債（包括與國有企業(yè)相關(guān)的負(fù)債）并密切監(jiān)控這些負(fù)債至關(guān)重要。加強(qiáng)支出控制和積極的現(xiàn)金管理可限制過度支出。政府還應(yīng)向公眾提供更透明、更詳細(xì)、更及時的債務(wù)信息，包括債權(quán)人構(gòu)成、債務(wù)工具類型及風(fēng)險暴露情況。盡管全球正轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制會計，但很少有政府將其完全融入規(guī)劃、預(yù)算、財務(wù)報告和財政管理流程。新西蘭是個顯著例外一一很少依賴權(quán)責(zé)發(fā)生制會計和凈資產(chǎn)數(shù)據(jù)作為決策依據(jù)，從而未能達(dá)到所需的會計標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，這種弱點(diǎn)通常反映了維護(hù)現(xiàn)狀的既得利益，以及反對準(zhǔn)確財務(wù)報表所能帶來的透明度和問責(zé)制。因此，即使是世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，仍繼續(xù)依賴基于現(xiàn)金和債務(wù)驅(qū)動的公共財政方法。

建議：推動法律改革，確保公共債務(wù)管理全披露

在許多國家，公共債務(wù)的法律定義過于狹窄，排除了如今已大量增加且超出公眾認(rèn)知范圍的借貸類型。各國需要建立強(qiáng)大的法律框架，以定義公共債務(wù)，并披露其借款方、貸款方及借貸工具。因此，僅靠增加支出并不能解決經(jīng)濟(jì)收縮帶來的問題。隨著出口模式面臨壓力，許多國家正遭受競爭力低下和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題，這些問題亟須扭轉(zhuǎn)。然而，要扭轉(zhuǎn)這一趨勢，政府必須明智且有針對性地支出，同時避免引發(fā)新的債務(wù)危機(jī)。

國際社會的作用至關(guān)重要。在全球范圍內(nèi)，公共債務(wù)這樣一個基本問題上，財政數(shù)據(jù)缺口如此明顯，這背后的原因值得深思?，F(xiàn)實(shí)是，世界缺乏一個有效的債務(wù)報告系統(tǒng)，也沒有國內(nèi)立法依據(jù)來要求建立這樣的系統(tǒng)。一個公共債務(wù)登記冊將使債權(quán)人和債務(wù)人都能訪問債務(wù)數(shù)據(jù)，這將極大提升債務(wù)透明度，加強(qiáng)債務(wù)管理，降低債務(wù)危機(jī)風(fēng)險，并改善融資渠道。所有這些都表明，政府各層級財政數(shù)據(jù)的全面可用性是一項公共利益。這突顯了G20領(lǐng)導(dǎo)人致力于建立新的數(shù)據(jù)缺口倡議的重要性，以使財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)更加全面、詳細(xì)和及時，并包含政府各層級可比的國際財政。

（阿努普·辛格（AnoopSingh）為資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家、IMF原亞太區(qū)主任。本文翻譯自作者在2025年清華五道口金融家大講堂上的主題演講。責(zé)任編輯/周茗一）