摘要：在黨的二十大報告中，為提升土地利用與耕地保護效能，實現(xiàn)國土空間可持續(xù)發(fā)展，相繼出臺了一系列規(guī)范性文件的制度保障。然而，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)土地管理工作仍面臨多重挑戰(zhàn)，急需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)與耕地保護的關(guān)系。基于此，本文簡要闡述了土地利用與耕地保護的重要意義，深入分析當(dāng)前此項工作的現(xiàn)狀，以此為基礎(chǔ)，提出系統(tǒng)化的優(yōu)化路徑，旨在提高我國國土資源利用效率。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；土地利用；耕地保護；實施對策

土地資源是一個國家賴以生存與發(fā)展的關(guān)鍵，其與國民生活品質(zhì)息息相關(guān)。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，科學(xué)規(guī)劃與管理土地資源已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，地方政府通過土地租賃、房屋轉(zhuǎn)讓等方式獲取利益，有效彌補自身財政缺口，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障，同時，通過用地優(yōu)惠供給政策，吸引社會資金投入，顯著提升當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)水平和稅收收入，形成良性循環(huán)的經(jīng)濟效應(yīng)。

1 耕地保護與土地利用的重要性

1.1 保障國家糧食安全

目前，我國人均耕地面積僅為世界平均水平的40％，人口基數(shù)龐大的國情決定了確保糧食安全對于維護國家長治久安、實現(xiàn)社會發(fā)展具有舉足輕重的意義?？茖W(xué)規(guī)劃與利用土地資源，通過精準(zhǔn)劃定各個用地類別（永久農(nóng)田、一般耕地等），注重耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，落實耕地占補平衡制度，推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有助于保障國家糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長，促進農(nóng)民收入顯著提升。同時，也要嚴(yán)格規(guī)范耕地保護制度，推進耕地質(zhì)量保護，提升土地利用綜合效率，進而滿足我國龐大人口對糧食的基本訴求，筑牢國家糧食安全堅固防線。

1.2 促進生態(tài)文明建設(shè)

目前，許多土地面臨著一系列問題，如地形復(fù)雜、質(zhì)地不佳、水源匱乏等，使其開發(fā)與利用難度較大，加之自身脆弱性凸顯，容易受到自然及人為因素影響，一旦土地資源遭受破壞，將難以有效恢復(fù)。實施合理的土地利用方式是刻不容緩的，通過合理劃定耕地保護紅線，采用科學(xué)耕種方式，嚴(yán)禁隨意占用耕地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，顯著減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，有效維護生物多樣性，并通過制定符合區(qū)域生態(tài)承載能力和發(fā)展需求的規(guī)劃方案，也能防止城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過度擠壓生態(tài)空間現(xiàn)象。同時，合理利用荒地荒山荒溝等資源，設(shè)立自然環(huán)境保護區(qū)，積極建設(shè)生態(tài)公益林，采用生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，有助于提高土地生態(tài)服務(wù)功能[1]。

2 我國土地利用與耕地保護工作現(xiàn)狀分析

2.1 土地利用規(guī)劃體系不全面

在城鄉(xiāng)一體化下，土地利用效率提升已成為區(qū)域治理中的核心任務(wù)，但當(dāng)前我國土地規(guī)劃體系仍存在諸多缺陷。相關(guān)部門往往關(guān)注用地總體框架構(gòu)建，卻忽視具體實施過程中可能出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問題，加之缺乏剛性約束機制，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃過程中執(zhí)行力不足，尚未從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略高度進行系統(tǒng)性思考，導(dǎo)致實際效果與預(yù)期目標(biāo)差別較大，潛在的長遠(yuǎn)發(fā)展問題被邊緣化。同時，職能交叉、重復(fù)作業(yè)等現(xiàn)象時有發(fā)生，使得決策流程與責(zé)任主體界定模糊，導(dǎo)致決策效率低下，而相關(guān)部門在處理土地資源問題時，因職能劃分模糊影響，容易出現(xiàn)責(zé)任互相推諉現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力，也會加劇社會矛盾。

2.2 占補平衡措施落實不到位

我國耕地資源稟賦匱乏，人均耕地面積僅為926.67 m2，且耕地后備資源嚴(yán)重不足，使得耕地保護已成為國家戰(zhàn)略體系中的關(guān)鍵議題。作為耕地保護的制度安排，占補平衡措施在實踐中面臨著執(zhí)行偏差，根本原因在于地方政府對土地財政的過度依賴，2024年，全國國有土地使用權(quán)出讓收入為4.87萬億元，占地方財政收入的40.8％，導(dǎo)致地方政府往往將建設(shè)用地開發(fā)與耕地補充進行機械對等，忽視耕地質(zhì)量的整體提升。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在全國耕地補充中，優(yōu)質(zhì)耕地占比不足30％，新增耕地多位于坡度較大、灌溉條件較差的區(qū)域，導(dǎo)致耕地面積雖有所增加，但整體質(zhì)量呈持續(xù)下滑態(tài)勢，平均等級為4.76等。同時，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成率僅為60％，且分布不均，難以實現(xiàn)預(yù)期生產(chǎn)效能，無法有效化解耕地數(shù)量與質(zhì)量間的結(jié)構(gòu)性矛盾，已制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

2.3 耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題突出

目前，我國土地資源利用模式正在經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型，不僅體現(xiàn)在空間分布上，也在土地利用質(zhì)量上發(fā)生顯著變化。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，用地規(guī)模不斷擴大，其所侵占的耕地資源呈現(xiàn)碎片化、零散化特征，往往不是集中連片的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)耕地，而是以中低產(chǎn)田為主，使得耕地資源利用效率大打折扣，這一現(xiàn)象直接觸發(fā)了耕地“非農(nóng)化”的問題。同時，部分地方政府和企業(yè)為追求更高的經(jīng)濟效益，將一些原本用于糧食種植的優(yōu)質(zhì)耕地轉(zhuǎn)向為經(jīng)濟作物，雖然其在一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品種類的豐富，對于提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)值起到重要作用，但也加速了耕地“非糧化”趨勢形成，不僅導(dǎo)致耕地數(shù)量持續(xù)減少，也削弱了我國糧食生產(chǎn)能力[2]。

2.4 耕地污染防治機制不健全

耕地污染對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境保護、人民群眾健康等方面造成了嚴(yán)重影響。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，其在短期利益驅(qū)動下，往往存在重產(chǎn)量輕質(zhì)量、重成本輕技術(shù)的現(xiàn)象，既沒有采用現(xiàn)代化種植技術(shù)及配套設(shè)施，也沒有使用優(yōu)質(zhì)種植品種，反之是過度依賴化肥、農(nóng)藥等，使其超出耕地生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，對耕地及水源地造成雙重污染。同時，我國耕地污染治理領(lǐng)域中也存在一系列問題，比如相關(guān)制度體系不夠健全，污染物排放及質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)缺失；相關(guān)法律政策可操作性不足，責(zé)任界定及治理標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致耕地污染防控工作難以深入開展。

3 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下土地利用與耕地保護的優(yōu)化策略

3.1 貫徹落實黨的二十大耕地保護理念

目前，生態(tài)文明建設(shè)已成為我國綠色高質(zhì)量發(fā)展的嶄新動力，不僅體現(xiàn)了社會大眾對環(huán)境保護的深刻認(rèn)知，更是對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的積極響應(yīng)。黨的二十大報告中明確提出：“耕地保護是維護國家糧食安全的根本保障，是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略部署?！毙乱惠唶量臻g規(guī)劃明確1.24億hm2耕地和1.03億hm2永久基本農(nóng)田保護任務(wù)，逐步把永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化農(nóng)田。具體而言，應(yīng)充分考慮區(qū)域土地資源特點，統(tǒng)籌細(xì)化土地資源政策單元，確保其具有一定的差異化特征，并要綜合運用植被恢復(fù)、水土保持及生態(tài)修復(fù)等措施，構(gòu)建起系統(tǒng)化、多層次、立體化的治理機制，比如山水林田湖草沙治理。與此同時，應(yīng)堅持推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展從高碳粗放型、資源依賴型向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)分布，減少對耕地的占用和破壞，通過政策引導(dǎo)與市場機制，鼓勵企業(yè)采用節(jié)能減排技術(shù)，降低各行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)過程中的資源消耗和環(huán)境污染。為增強耕地資源保護效能，監(jiān)管部門需建立健全長效化、常態(tài)化監(jiān)管機制，精準(zhǔn)打擊與處理違法亂占耕地行為，切實維護耕地總量的動態(tài)平衡，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新耕地保護制度體系，構(gòu)建耕地保護與農(nóng)民收入增長、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進的互動模式，充分激發(fā)全體農(nóng)戶參與耕地保護的積極性[3]。

3.2 合理完成土地開發(fā)、復(fù)墾、整治工作

國家耕地占補平衡政策已經(jīng)實施多年，隨著補充耕地后備資源日漸匱乏，地方落實占補平衡壓力越來越大，一些地方將很快面臨無地可用的局面；導(dǎo)致出現(xiàn)有些地方執(zhí)行政策走偏走樣，盲目追求補充耕地指標(biāo)和調(diào)劑收益，違規(guī)開墾等亂象。國家對耕地占補平衡進行改革，積極采取有效措施，強化耕地質(zhì)量提升，完善占補平衡制度的落實。因此，地方政府要明確自身在耕地保護中的職責(zé)與權(quán)力，深入開展區(qū)域耕地資源調(diào)查，全面掌握耕地總量及現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，尤其是耕地質(zhì)量、分布及利用率等關(guān)鍵參數(shù)，應(yīng)進一步細(xì)化分析和數(shù)據(jù)整合，確保耕地資源動態(tài)平衡，為制定科學(xué)合理的耕地復(fù)墾、開發(fā)及整治方案提供支持。具體而言，各地結(jié)合第三次全國土壤普查，開展土壤農(nóng)業(yè)利用適宜性評價，通過全域土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、優(yōu)質(zhì)耕地恢復(fù)補充等措施，將適宜恢復(fù)為優(yōu)質(zhì)耕地園地、林地、草地等其他農(nóng)用地統(tǒng)籌作為補充耕地來源，遵循“林地上山、耕地下山”原則，逐步優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田布局。補充耕地堅持以恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔的原則。堅持“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”，統(tǒng)籌耕地和林地、草地等其他農(nóng)用地的保護，堅持耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，尊重規(guī)律、因勢利導(dǎo)、因地制宜、久久為功。合理制定和頒發(fā)地方性法律規(guī)范，對永久基本農(nóng)田進行保護和監(jiān)管，確保其生產(chǎn)功能不降低、生態(tài)功能不退化、空間面積不減少。同時，也要與各個部門協(xié)同配合，通過加強耕地保護宣傳教育工作，提高全社會、全體民眾對耕地保護重要性的基本認(rèn)識，形成全員共同參與耕地保護的良好氛圍，并要健全耕地保護責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處違反耕地保護規(guī)定的個人或企業(yè)，進而確保我國耕地資源的高效開發(fā)與持久利用。

3.3 全面規(guī)范地方政府的“供地行為”

在新經(jīng)濟態(tài)勢下，我國土地資源利用與耕地保護之間的矛盾愈發(fā)凸顯，僅憑借強制性政策法規(guī)的調(diào)整，將難以實現(xiàn)土地資源利用效率的改善和提升。通過相關(guān)研究及資料參考發(fā)現(xiàn)，地方政府認(rèn)知水平與耕地保護成效之間存在密切關(guān)聯(lián)，即如果地方政府對區(qū)域耕地保護缺乏足夠重視，將難以在實際執(zhí)行中堅決落實國家相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，使得實施成果與預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生較大偏差。為確保耕地保護意識深入人心，提高區(qū)域耕地開發(fā)與利用的認(rèn)知水平，地方政府及相關(guān)部門應(yīng)建立常態(tài)化的培訓(xùn)機制，重點提升領(lǐng)導(dǎo)干部及參與職工的耕地保護責(zé)任意識和節(jié)約用地意識，通過系統(tǒng)化教育培訓(xùn)，有效增強部門全體職工專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)修養(yǎng)。在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)中，必須嚴(yán)格依法行政，遵循《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范征地程序，確保土地資源配置公開高效，這意味著要健全征地信息公開制度，通過政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)公開平臺等渠道，及時發(fā)布征地公告、補償安置方案等信息，保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)，同時完善征地聽證制度，充分聽取被征地農(nóng)民和相關(guān)利益方的意見，確保決策的科學(xué)性和民主性。此外，應(yīng)設(shè)立科學(xué)的土地管理考核體系，實行分級責(zé)任制度，依托制度體系革新促進耕地保護工作規(guī)范化發(fā)展[4]。

3.4 加強國土資源法律規(guī)范的宣傳工作

耕地資源保護是一項復(fù)雜且龐大的系統(tǒng)化工程，不僅要擁有一套嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的制度體系，也要注重社會各界力量的廣泛參與，形成全員共同保護耕地資源的良好氛圍。首先，新媒體平臺具有傳播快、覆蓋廣、互動強等特點，通過高頻次、多維度等方式全面普及耕地保護相關(guān)政策法規(guī)。地方政府及相關(guān)部門可以定期發(fā)布相關(guān)政策解讀視頻，詳細(xì)講解其目的、背景及具體措施，或是在社交媒體平臺上開展話題討論，引導(dǎo)公眾關(guān)注耕地保護問題，以此來讓更多的人能夠便捷地獲取耕地保護知識。其次，針對不同受眾特點和需求，應(yīng)采取差異化的宣傳方案，比如學(xué)生群體，可以將土地利用與耕地保護意識培養(yǎng)與地理學(xué)科有機融合，通過主題教育，使其在實踐操作中潛移默化地增強對知識的認(rèn)知和理解；對于農(nóng)戶群體，則要舉辦田間地頭政策的宣講會，使用通俗易懂的語言講解耕地保護意義及相關(guān)政策對其自身利益的影響，使其直觀感受到其與自身生產(chǎn)生活的緊密聯(lián)系。最后，地方政府要深化社會公眾對耕地占補平衡改革政策制度內(nèi)涵的闡釋，如確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低等，通過通俗易懂、深入淺出地講解讓公眾明白耕地用地結(jié)構(gòu)調(diào)整并非隨意為之的，而是要實現(xiàn)耕地資源持續(xù)利用，使其從思想上認(rèn)識耕地保護的重要性，并將其轉(zhuǎn)化為實際行動，保障國家糧食安全和生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定。

3.5 建立健全“土地動態(tài)”的巡查制度

為貫徹落實土地利用與耕地保護策略，地方政府必須予以高度重視，采取一系列切實可行的舉措，提升此項工作的執(zhí)行力，而這必須組建一支集多專業(yè)領(lǐng)域于一體的土地巡查工作小組，肩負(fù)起對管轄區(qū)域內(nèi)所有耕地資源的監(jiān)管責(zé)任，通過定期巡查，全面、細(xì)致地掌握耕地資源利用情況。在實際巡查過程中，如果巡查小組發(fā)現(xiàn)存在各類違規(guī)占用耕地等行為，相關(guān)部門應(yīng)立即啟動嚴(yán)格的法律程序，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對違法行為進行調(diào)查取證，明確責(zé)任主體，依法采取責(zé)令停止違法行為、限期拆除違法建筑、恢復(fù)土地原狀、沒收違法所得、處以罰款等行政處罰措施；對于情節(jié)嚴(yán)重、涉嫌犯罪的，應(yīng)及時移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任，確保法律懲戒的嚴(yán)肅性和震懾力，為耕地保護政策順利執(zhí)行掃清障礙。同時，也要嚴(yán)格執(zhí)行常態(tài)化巡查計劃，確保巡查工作的覆蓋面和時效性。

4 結(jié)論

綜上所述，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，土地利用、耕地保護問題已經(jīng)越來越受到人們關(guān)注，通過貫徹落實黨的二十大耕地保護理念，合理完成土地開發(fā)、整理復(fù)墾工作，全面規(guī)范地方政府的“供地行為”，加強國土資源法律規(guī)范的宣傳工作，建立健全“土地動態(tài)”的巡查制度等一系列舉措，不僅可以保障國家糧食安全，又能夠促進生態(tài)文明建設(shè)，有效緩解城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地資源之間的矛盾問題，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供助力的同時，實現(xiàn)社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

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