【摘要】全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)，由技術(shù)演進(jìn)和國(guó)家間博弈兩種力量驅(qū)動(dòng)。當(dāng)下，新一輪人工智能技術(shù)發(fā)展浪潮推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間快速進(jìn)入數(shù)字智能時(shí)代，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，大國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間和人工智能領(lǐng)域的前沿技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理聚焦網(wǎng)絡(luò)空間安全、數(shù)字治理和人工智能治理三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。在技術(shù)演進(jìn)與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯下，數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的戰(zhàn)略意義實(shí)現(xiàn)全局性提升，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為國(guó)家層面網(wǎng)絡(luò)空間治理的應(yīng)有之義；大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)聚焦人工智能等前沿科技領(lǐng)域，給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程帶來(lái)更大的不確定性，推動(dòng)其進(jìn)入多重競(jìng)爭(zhēng)和不同治理模式并存的多元發(fā)展階段。

【關(guān)鍵詞】全球網(wǎng)絡(luò)空間治理" 人工智能治理" 數(shù)字治理" 數(shù)智時(shí)代

【中圖分類(lèi)號(hào)】TP393.09/D820" " " " " " " "【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.13.006

引言

網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)新興且仍在快速發(fā)展的人造技術(shù)空間。根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）的定義，網(wǎng)絡(luò)空間是指“由以下所有或部分要素創(chuàng)建或組成的物理或非物理的領(lǐng)域，這些要素包括計(jì)算機(jī)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及其軟件支持、計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)、內(nèi)容數(shù)據(jù)、流量數(shù)據(jù)以及用戶(hù)”。[1]隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)快速創(chuàng)新應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延逐步擴(kuò)大，由最初“人類(lèi)使用互聯(lián)網(wǎng)而形成的活動(dòng)空間”泛化為“人類(lèi)使用信息和數(shù)字技術(shù)而形成的活動(dòng)空間”。由此而出現(xiàn)的“網(wǎng)絡(luò)空間治理”概念也隨之拓展和泛化，換言之，當(dāng)下的網(wǎng)絡(luò)空間治理在內(nèi)涵和外延上已經(jīng)與21世紀(jì)初有了顯著不同。

從概念上看，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理包含兩個(gè)維度：一是國(guó)家層面的網(wǎng)絡(luò)空間治理，二是全球?qū)用娴木W(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理。前者是指各國(guó)政府通過(guò)制定法律法規(guī)、技術(shù)和行政等多種手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)各方利益，對(duì)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行治理的過(guò)程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)管轄范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間的安全和有序發(fā)展；后者則源于網(wǎng)絡(luò)空間議題的跨國(guó)界屬性，各國(guó)政府、私營(yíng)部門(mén)、技術(shù)社群等多利益相關(guān)方共同參與網(wǎng)絡(luò)空間治理與國(guó)際合作進(jìn)程，其目標(biāo)是確保國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通、有效運(yùn)轉(zhuǎn)以及全球網(wǎng)絡(luò)空間的安全和可持續(xù)發(fā)展。這兩個(gè)維度的網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程相互作用、相互影響，共同構(gòu)成當(dāng)下全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的整體圖景。

數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)邏輯

從發(fā)展進(jìn)程看，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程受兩種力量推動(dòng)：技術(shù)演進(jìn)和國(guó)家間博弈。一方面，網(wǎng)絡(luò)空間作為一個(gè)人造的技術(shù)空間，正處于快速創(chuàng)新應(yīng)用之中的信息和數(shù)字技術(shù)始終是推動(dòng)其治理進(jìn)程不斷演進(jìn)的核心力量，從互聯(lián)網(wǎng)到大數(shù)據(jù)、云計(jì)算再到人工智能，技術(shù)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵不斷拓展。然而，新興技術(shù)既可以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，也會(huì)引發(fā)新的安全風(fēng)險(xiǎn)和治理需求，網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)犯罪、數(shù)據(jù)治理、平臺(tái)治理、算法治理、人工智能治理成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要議題，并且隨著未來(lái)技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用將產(chǎn)生更多新的治理議題。另一方面，即使在多利益相關(guān)方參與的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中，國(guó)家行為體仍然是塑造未來(lái)國(guó)際秩序的主導(dǎo)力量，而大國(guó)博弈則是影響全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程的關(guān)鍵變量。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)空間成為國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域，大國(guó)之間關(guān)于技術(shù)主導(dǎo)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟(jì)利益以及國(guó)家安全的戰(zhàn)略對(duì)抗和競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈。大國(guó)間的競(jìng)爭(zhēng)與合作態(tài)勢(shì)將決定網(wǎng)絡(luò)空間能否從治理走向秩序以及形成何種秩序。上述兩種力量相互交織疊加，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理邁向數(shù)字智能時(shí)代。

觀察數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演變，仍然可將技術(shù)演進(jìn)和國(guó)家間博弈作為邏輯起點(diǎn)。從技術(shù)演進(jìn)的視角看，得益于算力、算法和數(shù)據(jù)處理能力的提升，以ChatGPT為代表的生成式人工智能技術(shù)取得突破性進(jìn)展并引領(lǐng)新一輪人工智能發(fā)展浪潮。人工智能體、空間計(jì)算、電子醫(yī)療、人工智能驅(qū)動(dòng)的物聯(lián)網(wǎng)、后量子加密等技術(shù)趨勢(shì)將會(huì)為各行各業(yè)帶來(lái)深刻變革。美國(guó)未來(lái)今日戰(zhàn)略集團(tuán)《2025前沿科技趨勢(shì)報(bào)告》指出，人工智能只是一場(chǎng)更大變革的一部分，其與先進(jìn)傳感器和生物技術(shù)在不斷發(fā)展的過(guò)程中悄然前行并逐漸融合，催生了能夠感知、學(xué)習(xí)、適應(yīng)和進(jìn)化的系統(tǒng)——“生命智能”；科技融合大勢(shì)已至，這些技術(shù)的相互作用和交叉將產(chǎn)生復(fù)合效應(yīng)，推動(dòng)世界進(jìn)入一個(gè)新的變革階段。[2]由此，網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)入人工智能引領(lǐng)的數(shù)智時(shí)代，數(shù)字技術(shù)在充分賦能各行各業(yè)的同時(shí)，也使得網(wǎng)絡(luò)空間的安全風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，治理赤字不斷加劇。

如果說(shuō)技術(shù)演進(jìn)是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理演進(jìn)的基礎(chǔ)邏輯，那么國(guó)家間博弈則是促使全球網(wǎng)絡(luò)空間由治理走向秩序，即網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定的直接推動(dòng)力。隨著網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)基礎(chǔ)逐漸由互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)的融合發(fā)展，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理——治理什么、在哪兒治理——被時(shí)代賦予了新的內(nèi)涵。如果以技術(shù)邏輯的不同發(fā)展階段為參照系，以國(guó)際規(guī)則制定為目標(biāo)的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理主要聚焦網(wǎng)絡(luò)空間安全、數(shù)字治理以及人工智能治理三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。[3]其中，網(wǎng)絡(luò)空間安全是“舊議題”，其最具權(quán)威性和代表性的進(jìn)程主要是在聯(lián)合國(guó)框架下推進(jìn)，而數(shù)字治理和人工智能治理是“新議題”，仍然處于規(guī)則提出和興起的早期階段，目前主要依托傳統(tǒng)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制和平臺(tái)。無(wú)論是舊議題還是新議題，都是構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序不可或缺的重要組成部分。

數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的重點(diǎn)領(lǐng)域

網(wǎng)絡(luò)空間安全。在網(wǎng)絡(luò)空間安全層面，國(guó)際規(guī)則的談判進(jìn)程主要在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和制定網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范兩個(gè)軌道上推進(jìn)。2024年12月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以一致同意的方式通過(guò)了具有法律約束力的《聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》。該公約將于2025年在越南首都河內(nèi)舉辦簽署儀式，并將在第40個(gè)簽署國(guó)批準(zhǔn)后90天生效。其是網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域首個(gè)由聯(lián)合國(guó)主持制定的公約，不僅對(duì)強(qiáng)化國(guó)際合作、預(yù)防和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪具有重要意義，也對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法發(fā)展具有重要的指標(biāo)性意義。[4]相較于網(wǎng)絡(luò)犯罪領(lǐng)域的重要進(jìn)展，聯(lián)合國(guó)框架下的網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范談判進(jìn)程則逐漸進(jìn)入平臺(tái)期。自2004年聯(lián)合國(guó)大會(huì)成立第一個(gè)信息安全政府專(zhuān)家組（UNGGE）以來(lái)，至今六屆政府專(zhuān)家組（UNGGE）共達(dá)成四份共識(shí)報(bào)告，特別是2015年達(dá)成的11項(xiàng)“自愿的非約束性國(guó)家負(fù)責(zé)任行為規(guī)范、規(guī)則和原則”，被視為聯(lián)合國(guó)框架下該進(jìn)程取得的最大成果。其后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2018年成立信息安全開(kāi)放式工作組（OEWG），截至2024年12月，新一輪信息安全開(kāi)放式工作組已舉行九次實(shí)質(zhì)性會(huì)議，在建立信任和能力建設(shè)領(lǐng)域，決定構(gòu)建成員（國(guó)）間專(zhuān)門(mén)的溝通聯(lián)絡(luò)簿“聯(lián)絡(luò)點(diǎn)名錄”（PoC），并且建立“合作與能力建設(shè)全球門(mén)戶(hù)”來(lái)增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)韌性。隨著本屆信息安全開(kāi)放式工作組的授權(quán)將于2025年12月到期，聯(lián)合國(guó)將如何就網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題開(kāi)展“定期的機(jī)構(gòu)對(duì)話(huà)”尚未明確，新常設(shè)機(jī)制的設(shè)計(jì)仍有待觀察。

數(shù)字治理。在數(shù)字治理領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是當(dāng)下最受關(guān)注的兩個(gè)議題。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)深刻變化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)逐漸成為世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，而原有工業(yè)時(shí)代建立的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則已經(jīng)無(wú)法完全適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求，構(gòu)建國(guó)際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則也因而被諸多國(guó)家和二十國(guó)集團(tuán)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、世界貿(mào)易組織等國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)提上日程。根據(jù)中國(guó)信息通信研究院的報(bào)告，在雙邊及區(qū)域?qū)用?，截?023年，全球涵蓋數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則專(zhuān)章的自貿(mào)協(xié)定和數(shù)字經(jīng)貿(mào)專(zhuān)門(mén)協(xié)定總量已達(dá)125項(xiàng)，[5]其中較有影響力的協(xié)定包括《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）以及《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）。2024年7月，世界貿(mào)易組織電子商務(wù)談判在歷經(jīng)5年的艱苦談判歷程后發(fā)布首個(gè)諸邊協(xié)定的穩(wěn)定案文，在促進(jìn)貿(mào)易便利化和提升企業(yè)和消費(fèi)者信任等方面取得重要進(jìn)展，也推動(dòng)國(guó)際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)入新的發(fā)展階段。相較之下，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和計(jì)算設(shè)施本地化等數(shù)字自由化議題的態(tài)勢(shì)要復(fù)雜許多，由于這些議題更多關(guān)系所在國(guó)公民的個(gè)人隱私保護(hù)以及國(guó)家安全，一方面，各國(guó)在數(shù)據(jù)治理中平衡發(fā)展和安全的做法不盡相同，另一方面，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段各異，各國(guó)的政策立場(chǎng)仍處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。如美國(guó)繼2023年在世貿(mào)組織談判中撤回其跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場(chǎng)后轉(zhuǎn)向加強(qiáng)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)管控，中國(guó)在2024年出臺(tái)《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》，以更大力度促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)。

人工智能治理。自2022年末生成式人工智能取得重大突破以來(lái)，人工智能治理迅速成為全球多邊治理機(jī)制和平臺(tái)中最受熱議的話(huà)題。2023年7月，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在安理會(huì)就人工智能舉行的首場(chǎng)公開(kāi)辯論會(huì)上表示，聯(lián)合國(guó)是為人工智能制定全球標(biāo)準(zhǔn)與治理手段的“理想場(chǎng)所”，并歡迎會(huì)員國(guó)提出建立新的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)來(lái)治理人工智能。[6]2024年9月，在聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)上，約130位國(guó)家元首和政府首腦通過(guò)了《未來(lái)契約》及其附件《全球數(shù)字契約》和《子孫后代宣言》，將“加強(qiáng)人工智能?chē)?guó)際治理，造福人類(lèi)”視為五大目標(biāo)之一，提出人工智能治理需要采取平衡、包容和基于風(fēng)險(xiǎn)的方法，并承諾建立具體的實(shí)施機(jī)制。聯(lián)合國(guó)大會(huì)還相繼通過(guò)《加強(qiáng)人工智能能力建設(shè)國(guó)際合作》和《抓住安全、可靠和值得信賴(lài)的人工智能系統(tǒng)帶來(lái)的機(jī)遇，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展》等多項(xiàng)決議，呼吁各國(guó)加強(qiáng)合作，共同應(yīng)對(duì)人工智能帶來(lái)的挑戰(zhàn)。2023年11月，英國(guó)舉辦首屆全球人工智能安全峰會(huì)，推動(dòng)簽署全球首份人工智能治理國(guó)際性聲明《布萊切利宣言》，并由此開(kāi)啟全球人工智能治理的“布萊切利進(jìn)程”——2024年首爾和2025年巴黎峰會(huì)。此外，二十國(guó)集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、七國(guó)集團(tuán)、金磚國(guó)家、世界經(jīng)濟(jì)論壇、世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)以及電氣電子工程師學(xué)會(huì)（IEEE）等國(guó)際組織及平臺(tái)紛紛聚焦人工智能治理，發(fā)表相關(guān)聲明或文件，提出負(fù)責(zé)任開(kāi)發(fā)人工智能以及加強(qiáng)國(guó)際合作的倡議。

數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的特點(diǎn)

在技術(shù)演進(jìn)與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯下，數(shù)智時(shí)代網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延有了極大拓展，網(wǎng)絡(luò)空間治理的復(fù)雜性更甚以往。技術(shù)快速創(chuàng)新突破不僅催生出新的治理領(lǐng)域和治理議題，也會(huì)擴(kuò)大國(guó)家治理能力和治理需求之間的差距；從國(guó)家間博弈的視角看，世界多極化趨勢(shì)加速演進(jìn)，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序面臨重塑的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，科技競(jìng)爭(zhēng)特別是人工智能等前沿技術(shù)領(lǐng)域，成為數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)。在此背景下，數(shù)智時(shí)代的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理呈現(xiàn)如下新特點(diǎn)。

網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)基礎(chǔ)不斷擴(kuò)容，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的戰(zhàn)略意義得到全局性提升。數(shù)智時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)空間的底層技術(shù)基礎(chǔ)由互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)向人工智能引領(lǐng)的數(shù)字生態(tài)體系，互聯(lián)網(wǎng)作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)高速發(fā)展，而算力、算法和數(shù)據(jù)的發(fā)展又進(jìn)一步激發(fā)了人工智能技術(shù)的新發(fā)展浪潮，展現(xiàn)出賦能?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)等各行各業(yè)的強(qiáng)大潛力。[7]如亨利·基辛格在其著作《人工智能時(shí)代與人類(lèi)未來(lái)》中所說(shuō)：“人工智能不是一個(gè)行業(yè)，更不是單一的產(chǎn)品。用戰(zhàn)略術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，它甚至不是一個(gè)‘領(lǐng)域’；它是科學(xué)研究、教育、制造、物流、運(yùn)輸、國(guó)防等眾多行業(yè)及人類(lèi)生活各個(gè)方面的賦能者?？v觀歷史，人類(lèi)并非沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)技術(shù)變革。然而，從根本上改變我們這個(gè)社會(huì)的社會(huì)架構(gòu)和政治架構(gòu)的技術(shù)卻屈指可數(shù)……但人工智能有望在人類(lèi)體驗(yàn)的所有領(lǐng)域帶來(lái)變革。”[8]如果說(shuō)最初的網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)于國(guó)家而言?xún)H限于通信領(lǐng)域的變革，那么，隨著數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的推進(jìn)，其已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間。數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)關(guān)乎國(guó)家的科技、經(jīng)濟(jì)、軍事等綜合國(guó)力的全面提升。

然而，數(shù)智技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展帶來(lái)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)也更加復(fù)雜多變，網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、人工智能安全相互聯(lián)動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)交織共生，對(duì)國(guó)家安全的全局性和戰(zhàn)略性影響日益顯著。首先，網(wǎng)絡(luò)攻擊手段快速更新迭代，逐漸轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)加持下的勒索軟件、數(shù)據(jù)泄露、高級(jí)持續(xù)性威脅、漏洞和供應(yīng)鏈攻擊等，給國(guó)家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2025年3月，美國(guó)著名網(wǎng)絡(luò)安全公司賽門(mén)鐵克稱(chēng)，隨著生成式人工智能代理的崛起，這類(lèi)代理已經(jīng)能夠執(zhí)行主動(dòng)任務(wù)，如與網(wǎng)頁(yè)交互，這一能力的增強(qiáng)在給合法用戶(hù)帶來(lái)便利的同時(shí)，也可能賦予攻擊者更強(qiáng)的破壞能力。[9]其次，數(shù)據(jù)已成為新型生產(chǎn)要素和國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)安全同樣事關(guān)國(guó)家主權(quán)、發(fā)展和安全。近年來(lái)，數(shù)據(jù)泄漏事件頻發(fā)，竊取重要數(shù)據(jù)已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的主要目標(biāo)；數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)污染或“數(shù)據(jù)投毒”等問(wèn)題不僅會(huì)干擾和阻礙人工智能的發(fā)展，加劇人工智能的算法歧視或倫理風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性后果。據(jù)奇安信報(bào)告稱(chēng)，2024年全球公開(kāi)報(bào)道的重大數(shù)據(jù)安全事件中，數(shù)據(jù)泄露事件170起，占比高達(dá)84.6%，共造成至少471.6億條數(shù)據(jù)泄露，較2023年的103.8億條增長(zhǎng)354.3%。[10]再者，作為一項(xiàng)通用使能技術(shù)，隨著人工智能技術(shù)向政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各領(lǐng)域的不斷滲透和擴(kuò)展，其所帶來(lái)的系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)將可能出現(xiàn)在技術(shù)應(yīng)用的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，而技術(shù)的智能性和不可解釋性還會(huì)加劇人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的倫理性風(fēng)險(xiǎn)，特別是一旦通用人工智能技術(shù)成為現(xiàn)實(shí)并被非法濫用，甚至可能危及人類(lèi)的生存安全。

在國(guó)家層面，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的應(yīng)有之義。如同人類(lèi)社會(huì)歷史上蒸汽機(jī)、電力等重大技術(shù)變革的出現(xiàn)和應(yīng)用一般，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為核心特征的信息革命正在深刻重塑全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，這一方面表現(xiàn)為社會(huì)生產(chǎn)率和生產(chǎn)力的全面提升，另一方面也表現(xiàn)為其能有效賦能安全風(fēng)險(xiǎn)的治理和監(jiān)管，通過(guò)社會(huì)治理范式的轉(zhuǎn)型推動(dòng)形成新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。在早期的網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中，國(guó)家治理者需要處理好信息化和網(wǎng)絡(luò)安全之間的關(guān)系，即在推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)信息化轉(zhuǎn)型的同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全能力，防范網(wǎng)絡(luò)空間安全風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展和安全是網(wǎng)絡(luò)空間治理的“一體兩面”，可以同時(shí)推進(jìn)。數(shù)據(jù)治理議題則有所不同，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，只有有效流動(dòng)才能夠激活其價(jià)值。然而，數(shù)據(jù)具有“一體三性”的特質(zhì)，即同時(shí)事關(guān)企業(yè)創(chuàng)新、個(gè)人信息保護(hù)以及國(guó)家安全，而這三個(gè)數(shù)據(jù)治理目標(biāo)之間存在內(nèi)在張力，不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)利益最大化，即如果完全釋放數(shù)據(jù)流動(dòng)的創(chuàng)新價(jià)值，將難以兼顧個(gè)人信息和國(guó)家機(jī)密的絕對(duì)安全，因而必須在發(fā)展和安全之間尋求平衡。人工智能治理亦是如此，作為一項(xiàng)全面賦能?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的技術(shù)，世界各國(guó)都希望抓住人工智能技術(shù)帶來(lái)的歷史機(jī)遇，既要推動(dòng)其盡可能快速創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)用，又要防范其帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，鑒于此，治理者必須處理好創(chuàng)新和監(jiān)管之間的關(guān)系。

網(wǎng)絡(luò)空間治理統(tǒng)籌發(fā)展和安全的內(nèi)在需求決定國(guó)家治理政策動(dòng)態(tài)調(diào)整的必然性，然而，由于國(guó)情不同、利益考量各異等因素，不同國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展和安全的表現(xiàn)也會(huì)有所不同。例如，美國(guó)作為國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的締造者和數(shù)字領(lǐng)域的“領(lǐng)頭羊”，之所以最初堅(jiān)持跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場(chǎng)，更多是意在幫助美國(guó)科技企業(yè)更便利地進(jìn)入全球市場(chǎng)并使數(shù)據(jù)流回美國(guó)，從而將美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性權(quán)力。2023年，美國(guó)商務(wù)部在世貿(mào)組織談判中宣布撤回其跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)管控，則是因跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)可能會(huì)為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供追趕的便利，反而將危及美國(guó)的安全。歐盟一貫重視公民隱私保護(hù)和規(guī)范性權(quán)力，此前憑借《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》引領(lǐng)了全球數(shù)據(jù)規(guī)則的制定，并且在2024年出臺(tái)全球首部全面監(jiān)管人工智能的法案——?dú)W盟《人工智能法》。然而，面對(duì)全球人工智能技術(shù)發(fā)展的浪潮，2025年2月，在法國(guó)巴黎舉辦的全球人工智能行動(dòng)峰會(huì)上，歐盟委員會(huì)執(zhí)行副主席維爾庫(kù)寧表示已開(kāi)始著手簡(jiǎn)化人工智能監(jiān)管規(guī)則，以便為技術(shù)創(chuàng)新松綁。中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整也主要是遵循統(tǒng)籌發(fā)展和安全的邏輯，2024年3月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》，該規(guī)定出臺(tái)的主要目的是在保障數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益和促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)之間尋求平衡，是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的新背景下，對(duì)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定作出調(diào)整。

大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)聚焦人工智能等前沿科技領(lǐng)域，給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理格局帶來(lái)更大不確定性。美國(guó)作為國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地以及網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”，將人工智能視為數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域。2025年1月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布啟動(dòng)一項(xiàng)名為“星際之門(mén)”（Stargate）的龐大人工智能（AI）基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，預(yù)計(jì)未來(lái)4年內(nèi)投資5000億美金，以鞏固美國(guó)在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。2025年1月，中國(guó)人工智能企業(yè)“深度求索”（DeepSeek）發(fā)布DeepSeek-R1模型。該大模型成本僅為同類(lèi)型模型的二十分之一，性能卻與OpenAI頭部大模型相當(dāng)。這一成果引發(fā)美西方各界高度關(guān)注，部分觀點(diǎn)認(rèn)為DeepSeek的出現(xiàn)是美國(guó)人工智能的“斯普特尼克時(shí)刻”，中國(guó)正在成為開(kāi)源人工智能的全球領(lǐng)先者，并將重塑全球人工智能競(jìng)爭(zhēng)格局。在這場(chǎng)日益白熱化的全球競(jìng)賽中，歐盟也不甘落后。2025年2月巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)期間，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩強(qiáng)調(diào)，“希望歐洲成為人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先大陸之一”，并官宣了歐盟版的“星際之門(mén)”——“InvestAI”計(jì)劃，為歐盟的人工智能發(fā)展籌集2000億歐元，計(jì)劃建設(shè)四個(gè)“人工智能超級(jí)工廠(chǎng)”。美國(guó)副總統(tǒng)萬(wàn)斯出席巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)并發(fā)表演講，他認(rèn)為人工智能不是一個(gè)抽象的政策問(wèn)題，而是一場(chǎng)高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)和地緣政治競(jìng)賽，是可以幫助美國(guó)獲得經(jīng)濟(jì)和地緣政治優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略資產(chǎn)。

當(dāng)今世界，以人工智能為核心的新一輪科技和產(chǎn)業(yè)競(jìng)賽已經(jīng)開(kāi)啟，全球人工智能監(jiān)管可能會(huì)經(jīng)歷重大調(diào)整，并對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。首先，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯下，適度放松人工智能領(lǐng)域監(jiān)管或?qū)⒊蔀槿蛉斯ぶ悄苤卫淼闹匾呦颉Ｃ绹?guó)特朗普政府已經(jīng)明確表示將引領(lǐng)人工智能創(chuàng)新，抵制該領(lǐng)域的過(guò)度監(jiān)管，保障言論自由，將人工智能驅(qū)動(dòng)的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)作為政策的優(yōu)先目標(biāo)；盡管歐盟以全球人工智能治理為抓手，試圖獲取更大的國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)，但是在人工智能發(fā)展浪潮所蘊(yùn)含的巨大現(xiàn)實(shí)利益面前，創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)話(huà)題在巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)上被熱議，而安全治理議題則被邊緣化，歐盟《人工智能法》很可能加大對(duì)本土企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)力度，而繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)國(guó)外企業(yè)的監(jiān)管。其次，各國(guó)在人工智能?chē)?guó)際規(guī)則制定議題上存在顯著的立場(chǎng)差異，將進(jìn)一步削弱全球人工智能治理的集體行動(dòng)力。作為網(wǎng)絡(luò)空間的“領(lǐng)頭羊”，美國(guó)的立場(chǎng)將在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生示范和溢出效應(yīng)。美國(guó)拜登政府的科技政策更強(qiáng)調(diào)兼顧技術(shù)創(chuàng)新與安全監(jiān)管之間的平衡，相較而言，特朗普政府基于人工智能驅(qū)動(dòng)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)邏輯則不希望全球人工智能治理束縛美國(guó)的“手腳”，美英拒絕簽署2025巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)宣言就是上述邏輯的體現(xiàn)。從國(guó)家間博弈的視角看，當(dāng)本已占據(jù)優(yōu)勢(shì)的一方轉(zhuǎn)向更加積極的競(jìng)爭(zhēng)策略，那么棋局中的其他行為體也必然會(huì)不斷強(qiáng)化自身的競(jìng)爭(zhēng)力，以確保實(shí)力差距不被進(jìn)一步拉大。再次，基于當(dāng)下科技融合發(fā)展的大勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、算力等各領(lǐng)域的發(fā)展相互聯(lián)動(dòng)，全球人工智能領(lǐng)域的監(jiān)管態(tài)勢(shì)將不可避免地?cái)U(kuò)散至網(wǎng)絡(luò)空間治理的其他領(lǐng)域，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)入多重競(jìng)爭(zhēng)和不同治理模式并存的多元發(fā)展階段。

結(jié)語(yǔ)

數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間既蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展機(jī)遇，也伴隨著諸多不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。從技術(shù)演進(jìn)的視角看，當(dāng)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用滲透至國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，網(wǎng)絡(luò)空間的概念已經(jīng)基本等同于現(xiàn)實(shí)空間，而處于快速創(chuàng)新和發(fā)展之中的數(shù)字技術(shù)將會(huì)給國(guó)家諸多領(lǐng)域帶來(lái)全局性的重塑。如何在網(wǎng)絡(luò)空間治理中處理好發(fā)展和安全的關(guān)系成為考驗(yàn)國(guó)家治理能力的重要挑戰(zhàn)，也使得全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的內(nèi)涵處于不斷發(fā)展變化之中。從國(guó)家間博弈的視角看，地緣政治因素對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理的滲透和影響正不斷強(qiáng)化，特別是當(dāng)人工智能技術(shù)成為影響全球權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位和社會(huì)轉(zhuǎn)型的決定性力量時(shí)，大國(guó)間不斷加劇的競(jìng)爭(zhēng)和博弈態(tài)勢(shì)將會(huì)給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)帶來(lái)更大的不確定性。如果說(shuō)全球治理本身是一種通過(guò)各方行為體平等協(xié)商進(jìn)行權(quán)責(zé)分配的集體行動(dòng)，那么數(shù)智時(shí)代在網(wǎng)絡(luò)空間治理形成全球?qū)用娴墓沧R(shí)將更加困難，但聚焦防范重大安全風(fēng)險(xiǎn)和避免國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)失控的大國(guó)協(xié)調(diào)仍將發(fā)揮重要作用。

（本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程重大項(xiàng)目“人類(lèi)命運(yùn)共同體的歷史文化根基研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2023YZD049）

注釋

[1]UN， \"ITU Toolkit for Cybercrime Legislation，\"" http：//www.itu.int/cybersecurity.

[2]《未來(lái)今日戰(zhàn)略集團(tuán)：〈 2025 前沿科技趨勢(shì)千頁(yè)報(bào)告〉》，2025年3月12日，https：//www.163.com/dy/article/JQFOPOVU051193U6.html。

[3]全球互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程最早源于技術(shù)層的治理，以互聯(lián)網(wǎng)名稱(chēng)與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）、互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)（ISOC）為代表的技術(shù)社群基于多利益相關(guān)方的治理模式，圍繞互聯(lián)網(wǎng)域名與IP地址分配形成了有序的治理框架，由于技術(shù)層面的互聯(lián)互通規(guī)則本質(zhì)上約束的并不是國(guó)家行為體，因而不在本文的討論范圍內(nèi)。

[4]葉偉、姜博謙：《聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約開(kāi)啟網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則新篇章》，《中國(guó)信息安全》，2024年第8期。

[5]中國(guó)信通院：《全球數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則年度觀察報(bào)告（2024年）》，2024年9月，http：//www.caict.ac.cn/english/research/whitepapers/202411/P020241129523268827657.pdf。

[6]《秘書(shū)長(zhǎng)：聯(lián)合國(guó)是為人工智能制定全球標(biāo)準(zhǔn)與治理手段的“理想場(chǎng)所”》，2023年7月18日，https：//news.un.org/zh/story/2023/07/1119877。

[7]《美國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略（2023版）》，2023年5月15日，https：//cn-sec.com/wp-content/uploads/2023/05/usasec2023.pdf。

[8]亨利·基辛格、埃里克·施密特、丹尼爾·胡滕洛赫爾：《人工智能時(shí)代與人類(lèi)未來(lái)》，胡利平、風(fēng)君譯，北京：中信出版集團(tuán)，2023年，第15～16頁(yè)。

[9]Gintaras Radauskas， \"Threat Hunters Successfully Use OpenAI's Operator for Phishing Attack，\" 13 March 2025， https：//cybernews.com/news/openai-operator-phishing-experiment-symantec/.

[10]奇安信：《2024中國(guó)政企機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)研究報(bào)告》，2025年3月11日。

責(zé) 編∕包 鈺" 美 編∕梁麗琛