[中圖分類號]D669.3[文獻標識碼]A[文章編號]1003-7608（2025）04-0087-07

社區(qū)是社會治理的基本單元，社區(qū)減負是為社區(qū)工作者減負，是基層減負的組成部分。我國社區(qū)減負工作經(jīng)歷了一個長期過程，減負效果存在周期性反彈現(xiàn)象，難以鞏固和提升。近年來，為回應各方對社區(qū)減負的訴求，國家出臺了一系列政策措施全面推進社區(qū)減負增效，取得了明顯進展，但還遠未到位，亟待持續(xù)向治本深化。從既有學術(shù)研究看，基層政府減負研究成果較豐富，而社區(qū)減負研究相對薄弱，尤其是對社區(qū)負擔形成及治理的特殊性研究不夠深入。社區(qū)負擔的形成及其治理，相較于一般基層組織尤其是基層政府，既有共性又有特殊性，社區(qū)負擔主要為外生性負擔。因此，推進社區(qū)減負增效，應當樹立系統(tǒng)整體思維，構(gòu)建政社良性互動關(guān)系。

一、我國推進社區(qū)減負工作的歷程

社區(qū)負擔繁重問題由來已久，社區(qū)減負工作幾乎貫穿21世紀以來我國行政管理改革和社會治

理全過程，成為一場持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)?；仡櫦扔袦p負政策措施，我國社區(qū)減負工作大致經(jīng)歷了以下三個階段。

（一）社區(qū)減負工作探索起步階段（2000—2011年）

在我國，社區(qū)減負工作主要伴隨基層減負工作推進，基層減負一般包含街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府減負以及社區(qū)減負。我國基層減負工作大致始于20世紀90年代末期，在這一時期，社區(qū)減負還未作為一項專門工作提出。21世紀以來，隨著社區(qū)負擔不斷加重，社區(qū)減負逐漸被提上議事日程，成為一項專門工作。部分省市率先啟動了社區(qū)減負工作的探索，比較有代表性的舉措有：2002年武漢市發(fā)布\"切實減輕社區(qū)居委會負擔\"的通知[1]，2003年上海市閘北區(qū)嘗試“一站多居\"的社區(qū)民主自治模式改革[2]，2006年南京市推行社區(qū)工作事項準入制度和減負體制改革[3]。隨著一些地方在社區(qū)減負方面的試點示范，越來越多的地方從實際出發(fā)，紛紛出臺社區(qū)減負的政策措施，社區(qū)減負工作很快在全國各地展開。

在探索起步階段，各地治理社區(qū)負擔的政策措施可歸為兩種路徑。一是通過基層治理體制改革為社區(qū)減負，主要是建立區(qū)、街道、社區(qū)“兩級政府、三級管理”體制，試點“政社分離與合作”改革[4，為街道減負賦權(quán)，進而減輕社區(qū)負擔。二是通過解決形式主義問題為社區(qū)減負，普遍的舉措是限制發(fā)文和開會數(shù)量、精簡煩瑣的臺賬報表、減少過多過頻的督查檢查考核等。在這一階段，社區(qū)減負工作主要由地方政府推動，減負內(nèi)容被納入基層減負總體工作進行部署，手段上以行政管控為主，目標上比較偏重減少工作事項的數(shù)量。

（二）社區(qū)減負工作全面系統(tǒng)推進階段（2012—2018年）

黨的十八大以后，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被確定為全面深化改革的總目標。為進一步破解基層社區(qū)減負工作的堵點和難點，提升基層社會治理效能，基層社區(qū)減負工作上升為國家戰(zhàn)略部署，進入全面系統(tǒng)推進階段。社區(qū)減負工作呈現(xiàn)新特點，更加注重整體性和協(xié)同性，更加注重制度規(guī)范建設(shè)，更加注重減負與增效相結(jié)合

2014年6月，中央組織部、中央黨的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導小組印發(fā)《關(guān)于在第二批黨的群眾路線教育實踐活動中進一步加強基層黨組織建設(shè)的通知》（以下簡稱《通知》），這是中央層面首次發(fā)布有關(guān)基層社區(qū)減負的文件?！锻ㄖ芬?，“全面清理上級機關(guān)和有關(guān)方面在基層組織設(shè)立的臨時工作機構(gòu)、加掛的各種牌子，集中規(guī)范委托基層代辦事項和面向基層開展的各類檢查、考核、評比、達標活動，大力壓縮面向基層的各類會議、臺賬、材料、報表，切實為基層減負減壓”[5]。將基層減負工作納入加強基層黨組織建設(shè)、聯(lián)系服務群眾工作進行統(tǒng)籌部署，指明了社區(qū)減負工作的途徑、方式和功能。

2015年7月，民政部、中央組織部印發(fā)《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》，這是中央層面指導社區(qū)減負工作的第一個專門性政策文件，標志著社區(qū)減負已上升為在國家層面部署開展的專項工作。從“依法確定社區(qū)工作事項、規(guī)范社區(qū)考核評比活動、清理社區(qū)工作機構(gòu)和牌子、精簡社區(qū)會議和臺賬、嚴格社區(qū)印章管理使用、整合社區(qū)信息網(wǎng)絡、增強社區(qū)服務能力等七個方面\"，對進一步開展社區(qū)減負工作作出全面部署，具有里程碑意義。

2017年6月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》以下簡稱《社區(qū)治理的意見》），將“推進社區(qū)減負增效”作為補齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板的措施，從加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的高度提出推進社區(qū)減負增效，體現(xiàn)了社區(qū)減負增效要與社區(qū)治理協(xié)同推進的統(tǒng)籌思想。這也是中央文件首次提出將“減負\"與“增效\"相結(jié)合，指明了社區(qū)減負的目的?！渡鐓^(qū)治理的意見》還提出建立社區(qū)工作準人制度，要求“依據(jù)社區(qū)工作事項清單建立社區(qū)工作事項準入制度，應當由基層政府履行的法定職責，不得要求基層群眾性自治組織承擔，不得將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體”7]，以制度形式明確定位基層政府與社區(qū)職責，為社區(qū)減負增效提供了制度保障。

（三）社區(qū)減負工作走向深化治本階段（2019年以來）

經(jīng)過長期努力，基層社區(qū)減負工作取得顯著成效，但導致基層社區(qū)負擔過重的深層次問題仍未根本解決；同時，形式主義又以各種變異形式出現(xiàn)，基層社區(qū)減負工作面臨新挑戰(zhàn)。為此，黨中央進一步加大減負工作力度，將2019年定為“基層減負年”，以更全面從嚴的實招硬招推進基層社區(qū)減負，社區(qū)減負工作進人深化治本新階段。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（以下簡稱《為基層減負的通知》），這是中央層面首次就解決形式主義突出問題為基層減負發(fā)文。《為基層減負的通知》聚焦形式主義突出問題，提出系列管控措施：以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)加強思想教育，嚴格控制層層發(fā)文、層層開會，加強計劃管理和監(jiān)督實施，完善問責制度和激勵關(guān)懷機制等[8]。《為基層減負的通知》提出將2019年作為“基層減負年”，還決定建立中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制?！稙榛鶎訙p負的通知》以解決形式主義問題作為基層減負的突破口，切中基層負擔形成的要害，并將嚴管與完善問責制度和激勵干部擔當相結(jié)合，進一步創(chuàng)新了基層社區(qū)減負工作的思路和制度。

2024年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的意見》，這是第一個專門針對社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的中央文件，將“深化減負增效\"列為加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的組織領(lǐng)導措施，要求“各級黨委和政府要持續(xù)深化拓展為基層減負工作，讓社區(qū)工作者有更多時間、精力為居民群眾服務”?！吧鐓^(qū)工作者要增強履職盡責、擔當作為的積極性主動性，切實把減負成效轉(zhuǎn)化成辦實事、解難題的服務實效”9。社區(qū)工作者的素質(zhì)能力與社區(qū)負擔的形成有內(nèi)在關(guān)系，該文件從提升社區(qū)工作者政治素質(zhì)、履職能力視角提出深化社區(qū)減負增效，拓展了社區(qū)減負增效的途徑。

2024年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》（以下簡稱《減負若干規(guī)定》），這是首次以黨內(nèi)法規(guī)形式對健全深化拓展整治形式主義為基層減負長效機制作出部署。《減負若干規(guī)定》圍繞切實精簡文件、嚴格精簡會議、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核、規(guī)范借調(diào)干部、規(guī)范政務移動互聯(lián)網(wǎng)應用程序管理、規(guī)范明晰基層權(quán)責、規(guī)范創(chuàng)建示范和達標活動等方面工作，對解決加重基層負擔的形式主義問題作出一系列禁止性、限制性規(guī)定。這些為基層減負的規(guī)定直接或間接減輕了社區(qū)負擔，為推進基層社區(qū)減負增效提供了法治保障。

綜上所述，我國社區(qū)減負工作從地方自主探索走向國家層面有組織地部署推動，經(jīng)歷了不斷拓展深化的長期過程，呈現(xiàn)以下特點：一是在減負內(nèi)容方面，從單方面整治“文山會海”、精簡臺賬報表、規(guī)范督查檢查考核等，走向系統(tǒng)綜合整治形式主義突出問題；二是在減負機制方面，從主要依靠行政手段，走向不斷健全減負工作長效機制，如制定法規(guī)和健全制度體系，建立中央層面專項工作機制和典型問題通報問責機制；三是在減負目標方面，從注重降低社區(qū)工作事項數(shù)量，走向統(tǒng)籌減負與增效，統(tǒng)籌減負工作與基層治理、社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。

這些變化及特點表明，我國對社區(qū)負擔治理的認識不斷深化，社區(qū)減負的思路、措施和方式不斷優(yōu)化。但同時還應該看到，社區(qū)負擔的形成因素具有復雜性，為進一步推進社區(qū)減負增效工作走深走實，除繼續(xù)落實既有減負政策措施外，還需要在深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、完善社會治理體系、提升基層治理能力等方面持續(xù)加大力度。

二、社區(qū)負擔形成的多重因素分析

當前，為鞏固社區(qū)減負成果，持續(xù)推動社區(qū)減負向治本深化，必須探究社區(qū)負擔形成的原因，以精準施策。社區(qū)負擔的形成，既有社區(qū)內(nèi)部自身的因素，又有來自社區(qū)外部的影響因素。因此，只有立足公共治理體系，從內(nèi)外、上下多維度進行綜合考量，才能全面把握社區(qū)負擔形成的復雜因素。

（一）形式主義問題造成社區(qū)負擔

從長期以來基層社區(qū)減負的大量政策措施看，整治形式主義問題一直是工作重點。這充分表明突出的形式主義問題是造成基層社區(qū)負擔的重要原因。

社區(qū)作為基層黨政部門工作延伸下移的最底層，其形式主義主要是上級機關(guān)和部門的形式主義逐級下移的結(jié)果，社區(qū)是形式主義的“重災區(qū)”。黨的十八大以后，黨中央持續(xù)加大整治形式主義力度，形式主義得到明顯遏制，但形式主義之弊具有頑固性、反復性，在一些地方和部門仍然存在，導致社區(qū)負擔嚴重。

“形式主義是一種片面注重形式而不管實際效果的工作作風，也是一種只看事物現(xiàn)象而不注重其本質(zhì)的思想作風”。形式主義問題對社區(qū)影響極大。一是使社區(qū)脫離群眾，影響黨和政府在群眾中的良好形象。形式主義必然導致懶政怠政，遇事推諉、辦事拖沓、敷衍塞責，注重“面子工程”，只對上級負責，忽視服務群眾，疏遠脫離群眾，影響黨群干群關(guān)系。二是加重社區(qū)負擔，削弱社區(qū)自治工作?！伴L期以來，社區(qū)行政事務多、檢查評比多、會議臺賬多、不合理證明多等問題非常突出，社區(qū)干部不堪重負”2]。如此重負必然使社區(qū)工作者陷入許多意義不大、重復性強的煩瑣工作，難以聚力主責主業(yè)，嚴重制約社區(qū)自治功能發(fā)揮，“負擔過重是困擾社區(qū)建設(shè)的頑疾，嚴重阻礙著社區(qū)自治開展、服務供給”[13]

形式主義給社區(qū)帶來的負擔，是人為造成的負擔，是一種不合理的負擔，社區(qū)減負并非減責任、減擔當，而是要減去形式主義負擔。值得指出的是，形式主義雖是造成社區(qū)負擔的原因，但形式主義也是一種表象，其背后還有深層次的原因，如不良的思想工作作風、錯誤的政績觀、治理主體權(quán)責關(guān)系不清楚、績效考核標準和方式不科學、行政問責異化等。因此，消除形式主義負擔，不能停留于解決形式主義的各種表象問題，需要從根本上解決產(chǎn)生形式主義的根源性問題。

（二）社區(qū)過度行政化問題造成社區(qū)負擔

所謂社區(qū)過度行政化，是指社區(qū)居委會協(xié)助政府部門承擔了大量行政任務，履行了過多的行政管理職責，變?yōu)檎块T的下屬機構(gòu)。形式主義是造成社區(qū)、基層政府負擔的共同原因，但過度行政化則是造成社區(qū)負擔的特殊原因。因為基層政府作為行政機構(gòu)，承擔行政工作是其本職，不存在有無行政化問題，更無“過度行政化”之說。而社區(qū)作為基層群眾性自治組織，除履行“自治\"職能外，按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》的要求，還需要協(xié)助政府完成法定行政任務，履行部分“行政”職能，這就出現(xiàn)了“行政化\"現(xiàn)象。社區(qū)依規(guī)適度參與行政工作是必要的，但問題在于，現(xiàn)實中行政工作卻成為不少社區(qū)的“主責”，“自治”工作邊緣化，以致社區(qū)居委會被稱為“萬能居委會”，“中國社區(qū)的最大問題就是職能繁雜，行政化色彩濃厚”14]。過度行政化，不僅背離了社區(qū)作為自治組織的屬性，也給社區(qū)造成沉重負擔。為什么社區(qū)會出現(xiàn)過度行政化問題？其原因主要有以下三個方面：

《居委會組織法》執(zhí)行中的問題。根據(jù)該法規(guī)定，社區(qū)協(xié)助政府的工作事項主要是，“協(xié)助維護社會治安”，“協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作”[15]。從要求看，協(xié)助任務范圍是明確的、有限的，但對協(xié)助的程度和方式缺乏具體標準，執(zhí)行中的彈性空間較大，名為“協(xié)助”，實際變?yōu)樯鐓^(qū)“負責”或“承辦”，這無疑加大了社區(qū)工作量。此外，一些政府部門還憑借自身的優(yōu)勢地位以各種理由突破法定任務范圍，私加其他任務，超法定范圍向社區(qū)下派大量行政任務。

“條塊\"行政體制產(chǎn)生的問題?！皸l塊\"結(jié)合，以“塊”（屬地）為主，是我國行政體制的一大特點，這種體制有其必要性和合理性，但也不可避免出現(xiàn)“條”與“塊\"職責模糊甚至關(guān)系沖突的問題，上面各“條\"都可向下面的“塊”下達工作任務，導致“上面千條線，下面一根針\"的職責配置結(jié)構(gòu)。正如有研究者指出，基層碎片化的“條”與“塊\"關(guān)系存在沖突，在沒有明確清晰的法定職責劃分和配置規(guī)范的情況下，居于上位的“條屬”部門依靠行政慣性下派任務到基層，通過層層轉(zhuǎn)嫁向下傳導，最終大量治理事務壓在社區(qū)[16]，“一個小小的社區(qū)居委會卻具有十來項主要職能，涉及數(shù)十個行政部門，幾乎每個行政部門都可以向社區(qū)居委會下派工作任務”17]。由此，社區(qū)不堪重負，體制性因素是造成社區(qū)負擔繁重的一個重要原因。

政府職能轉(zhuǎn)變不到位問題。政府部門超限度向社區(qū)下派大量行政任務，“最根本的原因，還是我們?nèi)f能政府的職能沒有轉(zhuǎn)變”18]。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府成為“大包大攬\"的萬能政府，特別是作為基層政府的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)小責大、人少事多，在強化以屬地管理為主的驅(qū)動下，在層層加碼的目標考核壓力下，向社區(qū)轉(zhuǎn)嫁大量行政任務也是無奈之舉。這說明為社區(qū)減負，不僅要消減形式主義負擔，還要轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)基層政府自身減負，“政府職能轉(zhuǎn)變確實是社區(qū)減負最核心的東西”[19]，只有從源頭上為基層政府減負松綁，才能實現(xiàn)社區(qū)減負。

（三）社區(qū)多元共治體系不健全造成社區(qū)負擔

社區(qū)多元共治體系不健全也是造成社區(qū)負擔的一個不可忽視的因素。社區(qū)負擔的形成，與社區(qū)工作任務的繁重程度有關(guān)，具有客觀性；同時，因人員、資源投入不同，對社區(qū)負擔的感受和評價會不同，具有主觀性。如果將社區(qū)工作的強度、加班的頻度作為衡量社區(qū)負擔輕重的指標，那么同等的社區(qū)工作量，因人力、資源等支撐條件不同，社區(qū)負擔應該有所不同。這表明評價社區(qū)負擔的程度，還需要結(jié)合社區(qū)治理的參與主體狀況進行綜合考量。

目前，我國社區(qū)多元共治的參與主體主要有兩大部分。一是社區(qū)工作者，涵蓋在社區(qū)從事黨建、治理、服務工作的全日制專職工作人員，包括社區(qū)黨組織成員、社區(qū)居民委員會成員中的專職人員和社區(qū)專職工作人員[20]。二是社區(qū)居民，以及駐社區(qū)的機關(guān)企事業(yè)單位、社會組織等，這類主體通常被稱為社會主體或社會力量。從實際情況看，我國社區(qū)治理的參與主體面不廣，尤其是社會主體的協(xié)同作用未能充分發(fā)揮。

長期以來，我國社區(qū)治理在資源整合、多元參與方面存在一些深層次問題。一是社區(qū)居民自治意識和能力不強。我國長期形成的政強社弱格局，使社區(qū)缺乏自主性，對政府產(chǎn)生較強的依賴，導致社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的意識和能力不強，參與社區(qū)治理的主動性、積極性不夠。二是駐社區(qū)的機關(guān)企事業(yè)單位的協(xié)同作用發(fā)揮不夠。各社區(qū)普遍駐有大量機關(guān)企事業(yè)單位，蘊藏著豐富的人財物資源，但是社區(qū)還缺乏有效的機制和手段引導組織它們參與社區(qū)共治共建。三是社會組織發(fā)展滯后。社會組織在社區(qū)治理和公共服務供給方面具有補充作用，但是社區(qū)的社會組織發(fā)展滯后，數(shù)量少、規(guī)模小、實力弱，心有余而力不足。

可見，社區(qū)多元主體共治體系的不健全，社會主體的缺位或作用發(fā)揮有限，導致社區(qū)治理工作主要由社區(qū)工作者承擔，然而這支隊伍普遍規(guī)模較小，專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務能力不高，在社區(qū)“自治”與協(xié)助“行政”雙重任務壓力下倍感工作負擔沉重。

三、構(gòu)建政社良性互動關(guān)系為社區(qū)減負增效的實現(xiàn)途徑

社區(qū)負擔的形成有其特殊性，盡管原因復雜多樣，但本質(zhì)上是多元共治問題。黨的十九大報告提出，“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”21]，這為社區(qū)負擔治理提供了很好的視角。下面?zhèn)戎貜臉?gòu)建政社良性互動關(guān)系視角探討社區(qū)減負增效的實現(xiàn)途徑。

（一）平衡社區(qū)“行政化”與“自治”關(guān)系，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減負

社區(qū)具有“自治”與“行政”雙重職能，社區(qū)負擔的形成，除形式主義負擔外，主要是社區(qū)承接政府行政事務產(chǎn)生的\"行政類負擔”。社區(qū)減負究竟減什么？除減形式主義負擔外，重點應該是“行政類減負”而非“自治類減負”，對于社區(qū)的自治工作，不僅不能減少，反而還需要做“加法”，社區(qū)減負實質(zhì)上是結(jié)構(gòu)性減負，“減法”與“加法\"并舉。

做“減法”，減去的是社區(qū)居委會法定外過量的行政任務。做“減法”是手段，目的是做好“加法”，為社區(qū)還權(quán)賦能，提升社區(qū)治理效能?！吧鐓^(qū)‘減負增效'改革內(nèi)含切實減輕社區(qū)負擔、有效提高治理效能、實現(xiàn)減負增效互助互促三重目標”[22]。

做好社區(qū)減負的“加減法”，需要正確認識和處理社區(qū)“行政化\"與“自治”的關(guān)系。近年來，主張“去行政化”的社區(qū)減負改革思路產(chǎn)生了較大影響，但也受到不少質(zhì)疑。比如，有研究者認為，“社區(qū)居委會改革的關(guān)鍵并不在于簡單片面地去行政化，而在于治理結(jié)構(gòu)適應性調(diào)整與治理資源有效整合，進而增進其在社區(qū)治理績效中的貢獻率”[23]?！耙浴バ姓?為核心的減負措施并沒有達到理想預期，更沒有實現(xiàn)‘純凈自治'的目的，反而使社區(qū)減負陷入困境”[24]。這些不同意見對推進社區(qū)減負改革是有益的。試圖使社區(qū)徹底“去行政化”既不可能也無必要，不符合中國國情和現(xiàn)行法規(guī)要求，真正需要討論解決的問題不是該不該“去行政化”，而是如何“減行政化”，平衡好社區(qū)“行政化”與“自治”的關(guān)系，避免顧此失彼。

（二）以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，通過為基層政府減負實現(xiàn)社區(qū)減負

從社區(qū)行政類負擔的形成看，控制政府部門向社區(qū)過度轉(zhuǎn)移法定外行政任務理應成為社區(qū)減負的基本邏輯?；诖诉壿嫞恍┭芯空咧鲝埻ㄟ^減少壓力型體制下“條塊”向基層直至社區(qū)轉(zhuǎn)嫁行政任務，并建立社區(qū)事項準人制度。此舉雖然在一定程度上遏制行政任務過度向下轉(zhuǎn)嫁，但忽視了另外一個重要問題，即政府部門為什么要過度轉(zhuǎn)嫁行政任務？如果不從根本上轉(zhuǎn)變“大政府一小社會\"的“全能型政府\"職能模式，這種過度轉(zhuǎn)嫁行政任務的行為就不可避免。因此，只有從源頭上切實轉(zhuǎn)變政府職能，為各級政府特別是基層政府減負，才能有效實現(xiàn)社區(qū)減負。

轉(zhuǎn)變政府職能，核心內(nèi)容是要明確政府與其他主體的權(quán)責關(guān)系定位，建立有限和有為政府職能模式。一方面，從政府與外部關(guān)系看，要進一步明確政府與社會、市場等主體的權(quán)責關(guān)系，形成更為合理清晰的政社關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系，使政府職責回歸本位，以實現(xiàn)政府自身減負。特別是在政社關(guān)系中，政府和社區(qū)居委會是一組重要關(guān)系，二者本是指導與被指導的關(guān)系，但在實際工作中卻演變?yōu)轭I(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，政府對社區(qū)居委會的行政十預過多，造成社區(qū)居委會自治功能弱化，因此，“社區(qū)減負的核心就是要讓社區(qū)回歸自治本位，著力解決政社不分、權(quán)責不清問題，理順政社關(guān)系，強化自治功能”[25]。只有充分發(fā)揮社區(qū)居委會的基礎(chǔ)作用，才能形成政府治理與基層自治有效銜接和良性互動格局，進而減輕政府負擔。另一方面，從政府內(nèi)部關(guān)系看，要重點明晰各級政府及部門縱向權(quán)責關(guān)系，堅持分級負責、責權(quán)對等原則，避免權(quán)力自上而下逐級遞減但責任自上而下逐級遞增，加重基層政府負擔。為此，要努力實現(xiàn)各層級主體各歸其位、各負其責、各履其職，從制度層面促進減負增效。

就社區(qū)減負而言，轉(zhuǎn)變街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府職能是基礎(chǔ)和重點。雖然不同層級政府職責相近，但范圍和側(cè)重點卻有所不同。近年來，基層政府職能轉(zhuǎn)變成為實踐探索和學術(shù)研究的熱點，雖有不同意見，但主流意見是優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，加強社會治理和民生服務職能。比如，有研究者建議，“政府職能轉(zhuǎn)變可以從街道入手，轉(zhuǎn)變街道職能，取消經(jīng)濟職能和經(jīng)濟指標考核，將街道從經(jīng)濟發(fā)展主力位置上退下來；改變街道運作的機關(guān)化，建立直接服務群眾的平臺，而不是作為政府的管理機構(gòu)”26]。近年來，各地進行了不少改革創(chuàng)新探索，如取消街道辦，建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部門制，弱化街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟職能，制定街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責事項清單等，都是為了使街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠把更多精力放在社區(qū)治理、公共服務、優(yōu)化營商環(huán)境、維護社區(qū)平安等方面。如果街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，那么可以減少向社區(qū)下沉行政任務，助力社區(qū)減負。

（三）健全社區(qū)治理體系，聚力促進社區(qū)減負

從社區(qū)內(nèi)部治理看，社區(qū)負擔的形成，還與社區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)單一、治理資源和力量聚合不夠有關(guān)。為解決這些問題，必須加快“推動形成參與廣泛、權(quán)責明確、協(xié)調(diào)有力、資源整合、運行高效的現(xiàn)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系\"[27]。近年來，國家制定系列政策文件，正是為了構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導下的“一核多元\"社區(qū)治理體系，發(fā)揮多元主體的不同作用，形成聯(lián)動協(xié)同效應，為社區(qū)減負提供體制機制支撐。

提升社區(qū)自治能力和水平。一是加強社區(qū)居委會自治組織的規(guī)范化建設(shè)，健全基層黨組織領(lǐng)導的社區(qū)居民自治機制，增強社區(qū)協(xié)商、服務居民的能力，強化居民“人人有責、人人盡責、人人享有”的社區(qū)共同體意識。二是建設(shè)一支社區(qū)治理的骨干隊伍。引導動員駐社區(qū)黨員、機關(guān)干部、人大代表、政協(xié)委員，以及各類能人、名人積極參與社區(qū)建設(shè)發(fā)展，通過他們的示范引領(lǐng)帶動更多居民廣泛參與。三是拓展居民有序參與的平臺。根據(jù)社區(qū)內(nèi)部事務和公益服務的需求，為居民搭建便捷多樣的參與平臺，引導居民組建各類自治組織和興趣組織，鼓勵居民根據(jù)自身愛好和能力加入相應組織，在參與中實現(xiàn)自我認同。四是健全社區(qū)居民參與的激勵機制。推廣一些行之有效的經(jīng)驗和做法，如設(shè)立“志愿者服務積分銀行”，開展有獎征集“居民提案”“金點子\"活動，評選表彰社區(qū)“志愿服務之星”“公益活動之星”等。

培育發(fā)展各類社會組織，增強社會組織協(xié)同作用。發(fā)展壯大社會組織，將適合采用市場化、社會化方式提供的公益性、專業(yè)性、技術(shù)性服務交由社會組織、企業(yè)等社會力量承擔。針對目前社區(qū)的社會組織單一、規(guī)模小、實力不強的現(xiàn)實問題，可采取以下措施。一是拓展社會組織類型。包括培育發(fā)展社區(qū)專業(yè)化社會組織，“培育面向社區(qū)的專業(yè)化社會組織，承接政府職能轉(zhuǎn)移，消化社區(qū)減下來的負擔，是實現(xiàn)減輕社區(qū)負擔的根本”28]。探索發(fā)展社區(qū)社會企業(yè)，發(fā)揮其在養(yǎng)老托育、文化休閑、環(huán)境保護、公益慈善、防災減災、教育培訓等方面的特殊作用。培育發(fā)展社區(qū)公益性、服務性、互助性社會組織，提升社區(qū)志愿服務、生活類服務能力。二是做大做強社會組織。以社會組織的能力建設(shè)為重點，以品牌創(chuàng)建為目標，重點培育發(fā)展樞紐型社會組織，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。建立社會組織通過申報競爭性項目獲取發(fā)展經(jīng)費的機制，以及“以獎代補”機制。完善政府購買公共服務的政策，在同等條件下優(yōu)先向公信力高的社會組織購買。加強社會組織服務平臺建設(shè)，更好發(fā)揮對社會組織的指導、服務和監(jiān)管功能，促進社會組織依法健康發(fā)展。

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