[中圖分類(lèi)號(hào)]F272.93［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A[文章編號(hào)］2095-7416（2025）04-0014-16

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)職工參與公司治理方式和途徑有很多，包括職工持股、職工董監(jiān)事、職工代表大會(huì)等，其中職工代表大會(huì)（除特定表述外，以下簡(jiǎn)稱(chēng)\"職代會(huì)”）在我國(guó)有著深厚的歷史，憑借其廣泛的職工代表性和嚴(yán)密的組織體系，已經(jīng)成為職工參與公司治理的主要形式。職代會(huì)作為勞動(dòng)者參與企業(yè)民主管理的核心，集中體現(xiàn)了工人階級(jí)的“領(lǐng)導(dǎo)地位和階級(jí)權(quán)力”①

黨的二十大報(bào)告指出，全心全意依靠工人階級(jí)，健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，維護(hù)職工合法權(quán)益。這為職代會(huì)制度在新時(shí)代的深化發(fā)展指明了方向。2023年新修訂《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公司法》）進(jìn)一步完善了企業(yè)民主管理相關(guān)規(guī)定，明確了以職代會(huì)為基本形式的民主管理制度。習(xí)近平總書(shū)記指出：“企業(yè)既有經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任，也有社會(huì)責(zé)任、道德責(zé)任，任何企業(yè)存在于社會(huì)之中，都是社會(huì)的企業(yè)?！?① 這為企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任指明了方向，提出了明確要求。職代會(huì)正是推動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的重要制度載體。公司社會(huì)責(zé)任是指公司在追求利益最大化的過(guò)程中，必須對(duì)職工、債權(quán)人、消費(fèi)者、自然環(huán)境資源、社會(huì)安定和全面發(fā)展承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任②。公司社會(huì)責(zé)任理論雖然比較寬泛，但其中蘊(yùn)含著職代會(huì)參與公司治理的積極因素，因?yàn)槠涫蔷S護(hù)職工權(quán)益的重要載體。

從國(guó)際視角來(lái)看，職工參與公司治理正呈現(xiàn)向利益相關(guān)者治理模式轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。德國(guó)勞資共決模式在保障職工權(quán)益和促進(jìn)企業(yè)穩(wěn)定方面成效顯著；英美經(jīng)理人主導(dǎo)模式也逐漸出現(xiàn)職工治理參與的松動(dòng)跡象。這些趨勢(shì)表明，職工參與公司治理正成為全球現(xiàn)代企業(yè)治理改革的重要方向。

然而，隨著企業(yè)股份制改革的深化，我國(guó)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，職代會(huì)的部分職能逐漸被股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等“新三會(huì)”所取代，其地位和作用顯著弱化，甚至引發(fā)了關(guān)于職代會(huì)存廢的爭(zhēng)議。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)職代會(huì)制度的規(guī)定較為零散，強(qiáng)制適用范圍有限，特別是在現(xiàn)代企業(yè)治理框架中，職代會(huì)的定位和職權(quán)范圍缺乏明確指引。這不僅削弱了職代會(huì)在企業(yè)治理中的實(shí)際作用，也使其無(wú)法充分回應(yīng)勞資矛盾加劇的現(xiàn)實(shí)需求。

民主不只存在于政治之中，還存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)民主與政治民主都具有正當(dāng)性③。職代會(huì)作為企業(yè)民主管理的組織形式，是全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn) ④ ，其制度安排不僅體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的獨(dú)特性，更是我國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐探索出的有效治理模式。在新時(shí)代，應(yīng)充分發(fā)掘職代會(huì)制度在現(xiàn)代企業(yè)治理中的潛力，實(shí)現(xiàn)其與公司治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)融合，從而煥發(fā)這項(xiàng)制度的新活力。因此，以2023年《公司法》修訂為契機(jī)，以職代會(huì)為基本形式的民主管理如何更好地與公司治理相融合，在新形勢(shì)下如何更好地發(fā)揮作用③，重新審視職代會(huì)在公司治理中的定位、功能及發(fā)展路徑，是當(dāng)前亟須解決的重要議題。

二、歷史回溯：職工代表大會(huì)參與公司治理的起源與演進(jìn)

我國(guó)職工代表大會(huì)制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)中得到發(fā)展，經(jīng)歷了從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)、從盛到衰的發(fā)展過(guò)程。這一制度的歷史演進(jìn)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，同時(shí)也反映出企業(yè)治理方式和國(guó)家政策的變化。通過(guò)對(duì)該制度歷史的回溯，有助于厘清其在公司治理中的功能及其局限，為未來(lái)的制度優(yōu)化提供經(jīng)驗(yàn)支持。正如霍姆斯所說(shuō)，要探究法的真諦就必須了解它的過(guò)去，因?yàn)榉柡鴼v盡滄桑的發(fā)展故事⑥。

（一）發(fā)展歷程

1.早期萌芽和初步確立階段

極具中國(guó)特色的職代會(huì)，最早可以追溯到土地革命時(shí)期，在這時(shí)期內(nèi)，黨不僅領(lǐng)導(dǎo)工人階級(jí)進(jìn)行大規(guī)模的工人運(yùn)動(dòng)，而且積極地開(kāi)展職工參與企業(yè)管理的實(shí)踐。如1933年頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》規(guī)定職工參與的機(jī)構(gòu)①、任務(wù)②等，且區(qū)分國(guó)有和合作社（相當(dāng)于集體企業(yè)）與私營(yíng)企業(yè)③。

事實(shí)上，我國(guó)的職代會(huì)是從“職工代表會(huì)議”發(fā)展而來(lái)的。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)在工礦企業(yè)就已經(jīng)實(shí)行過(guò)民主管理的嘗試，這是一種有益的和必要的探索，為新中國(guó)成立后施行的職工參與企業(yè)民主管理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。1949年解放區(qū)召開(kāi)了第一屆職工代表會(huì)議，會(huì)議上做出的《關(guān)于在國(guó)營(yíng)工廠企業(yè)中建立工廠管理委員會(huì)與職工代表會(huì)議的決定》是我國(guó)最早有關(guān)職代會(huì)的規(guī)范文件。1957年中共中央發(fā)布《關(guān)于研究有關(guān)工人階級(jí)幾個(gè)重要問(wèn)題的通知》，正式?jīng)Q定把企業(yè)中的“職工代表會(huì)議\"改為“職工代表大會(huì)”。同年，許多企業(yè)開(kāi)始組織召開(kāi)第一屆職工代表大會(huì)，標(biāo)志著職代會(huì)制度在中國(guó)的正式確立?？梢?jiàn)，從1957年起，我國(guó)在企業(yè)中便已確立職代會(huì)制度。1960鞍鋼憲法中的“兩參一改三結(jié)合”④思想，也在實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)職工參與企業(yè)管理。

2.發(fā)展與規(guī)范階段

隨著改革開(kāi)放的深入，職代會(huì)制度在國(guó)有企業(yè)中得到了進(jìn)一步的發(fā)展和完善。1981年，中共中央提出了“黨委集體領(lǐng)導(dǎo)、職工民主管理、廠長(zhǎng)行政指揮”的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度應(yīng)遵循的根本原則。雖然職代會(huì)成為了最具廣泛代表性的民主管理形式，但黨委掌握了大部分權(quán)力，職代會(huì)的民主管理似乎難以充分實(shí)施。1986年國(guó)務(wù)院頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《職代會(huì)條例》），明確職代會(huì)作為企業(yè)民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)。1988年，全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《企業(yè)法》），這一立法進(jìn)一步鞏固了職代會(huì)的法律地位，職代會(huì)被賦予監(jiān)督權(quán)和咨詢(xún)權(quán)，職代會(huì)成為國(guó)有企業(yè)實(shí)行民主決策的重要形式。該法明確了“廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，職代會(huì)可以選舉產(chǎn)生廠長(zhǎng)，但職代會(huì)無(wú)法有效約束企業(yè)管理層，重大事項(xiàng)的決策權(quán)大多集中在廠長(zhǎng)手中。

3.與現(xiàn)代公司制融合階段

1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1993年《公司法》頒布，打破了“單位制”傳統(tǒng)，標(biāo)志著以公司制為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度建立，股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)（以下合稱(chēng)“新三會(huì)”）出現(xiàn)①。在這一階段，國(guó)有企業(yè)開(kāi)始股份制改革，全民所有制企業(yè)改制為公司制企業(yè)，職代會(huì)制度也開(kāi)始與現(xiàn)代企業(yè)制度相融合。正如學(xué)者所言，“以國(guó)有企業(yè)改革為核心的經(jīng)濟(jì)體制變革引領(lǐng)我國(guó)現(xiàn)代化公司治理體制的建立”②。1993年《公司法》規(guī)定，公司研究決定改制以及經(jīng)營(yíng)方面的重大問(wèn)題、制定重要的規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公司工會(huì)的意見(jiàn)，并通過(guò)職代會(huì)或者其他形式聽(tīng)取職工的意見(jiàn)和建議。1994年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)法》）出臺(tái)，明確規(guī)定職代會(huì)為企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式之一，并規(guī)定企業(yè)重大事項(xiàng)需經(jīng)職代會(huì)審議通過(guò)。2001年《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工會(huì)法》）修訂，進(jìn)一步強(qiáng)化了職代會(huì)的法律地位，要求企業(yè)重大規(guī)章制度需經(jīng)職代會(huì)審議通過(guò)。2008年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)合同法》）明確了職代會(huì)對(duì)于勞動(dòng)規(guī)章制度、集體合同審議的參與權(quán)。伴隨著非公有制企業(yè)數(shù)量不斷增加，2012年中央多個(gè)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《企業(yè)民主管理規(guī)定》要求非公企業(yè)推行職代會(huì)制度。盡管有《企業(yè)民主管理規(guī)定》等法律規(guī)定的出臺(tái)，但非公經(jīng)濟(jì)中職代會(huì)的實(shí)際覆蓋率相較于國(guó)有企業(yè)仍然較低。2017年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主管理制度，支持和保證職工代表大會(huì)依法行使職權(quán)，加強(qiáng)職工民主管理與監(jiān)督，維護(hù)職工合法權(quán)益”。2020年國(guó)務(wù)院國(guó)資委與財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》，要求國(guó)有企業(yè)要將職工民主管理（包括職代會(huì)的設(shè)置、職責(zé)和權(quán)限）寫(xiě)人公司章程條款，這是對(duì)職代會(huì)參與公司治理的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。公司章程作為企業(yè)內(nèi)部治理的“基本法”，將職代會(huì)相關(guān)內(nèi)容寫(xiě)入公司章程，意味著其內(nèi)容具有法律約束力，企業(yè)管理層必須遵循并落實(shí)相關(guān)制度，這最大程度上避免了國(guó)企中的職代會(huì)制度流于形式，同時(shí)也增強(qiáng)了職代會(huì)的可操作性和規(guī)范性。

（二）歷史發(fā)展規(guī)律的總結(jié)與反思

1.政治化向法律化逐漸邁進(jìn)

職代會(huì)起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，最初是國(guó)家推動(dòng)的企業(yè)管理工具，主要是工人階級(jí)參與企業(yè)管理的象征，帶有濃厚的政治動(dòng)員色彩。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)所有權(quán)和管理權(quán)集中于國(guó)家，“公司”是缺乏獨(dú)立性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和專(zhuān)業(yè)或行業(yè)管理單位③。這一時(shí)期，職代會(huì)缺乏明確法律依據(jù)和規(guī)范的制度化設(shè)計(jì)，職代會(huì)的權(quán)力與國(guó)家意志高度一致，更多服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。雖然職代會(huì)具有咨詢(xún)、建議甚至決策權(quán)，但這種權(quán)力更多是政治性的，而不是法律性質(zhì)的。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，職代會(huì)的規(guī)范化程度逐漸提高，初步形成了一套法律框架，職代會(huì)也逐步從政策工具向法定治理主體轉(zhuǎn)型，尤其是在《職代會(huì)條例》（1986）、《企業(yè)法》（1988）、《勞動(dòng)法》（1994年）、《工會(huì)法》（2001年修訂）以及《勞動(dòng)合同法》（2008年）等相繼出臺(tái)之后，職代會(huì)的法律地位和作用逐步明確。值得注意的是，雖然職代會(huì)逐漸實(shí)現(xiàn)法律化和規(guī)范化，但形式化和邊緣化問(wèn)題制約了其實(shí)際效能，特別是在非公有制企業(yè)中形式化和邊緣化表現(xiàn)得更為顯著。

2.職代會(huì)在不同所有制企業(yè)中的地位和作用表現(xiàn)差異明顯

企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)很大程度上決定了職代會(huì)的設(shè)立和功能的發(fā)揮，企業(yè)中的公有制色彩越濃厚，則職代會(huì)參與公司治理的程度越高。職代會(huì)在不同所有制企業(yè)中的地位和作用差異顯著，主要體現(xiàn)在普及程度和功能實(shí)現(xiàn)上。在公有制企業(yè)中，職代會(huì)覆蓋率高且功能較完善，具有較強(qiáng)的規(guī)范性和實(shí)效性，能夠履行審議、監(jiān)督和民主評(píng)議等職責(zé)，特別是在重大決策和職工權(quán)益保障中作用明顯;而在非公企業(yè)中，職代會(huì)普及率較低，即使建立也多流于形式，功能薄弱。造成這些差異的主要原因是歷史傳統(tǒng)和法律保障的不同，公有制企業(yè)職代會(huì)因歷史傳統(tǒng)和制度設(shè)計(jì)而得到明確的法律保障，而非公企業(yè)職代會(huì)明顯欠缺法律保障。職代會(huì)起源于公有制企業(yè)，公有制企業(yè)是職代會(huì)制度的最初試驗(yàn)場(chǎng)，歷史上《企業(yè)法》《職代會(huì)條例》等諸多法律規(guī)范均為其提供了明確的法律保障。除此之外，公有制企業(yè)強(qiáng)調(diào)職工參與，而非公企業(yè)的治理更偏向資本主導(dǎo)，其更注重資本權(quán)力和管理效率而對(duì)職代會(huì)的認(rèn)同較低。未來(lái)，應(yīng)從完善法律、加強(qiáng)監(jiān)管、提升企業(yè)認(rèn)知等方面入手，推動(dòng)職代會(huì)在各類(lèi)企業(yè)中的普及和功能的發(fā)揮。

3.經(jīng)濟(jì)體制與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)變化對(duì)職代會(huì)的影響深刻

經(jīng)濟(jì)體制改革和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)變化給職代會(huì)帶來(lái)了雙重影響。一方面，職代會(huì)逐步融入現(xiàn)代公司治理體系，其功能更加豐富;但另一方面，代表勞動(dòng)者利益的職代會(huì)也出現(xiàn)“角色弱化”的現(xiàn)象。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，職代會(huì)作為企業(yè)民主管理的工具，職能局限于監(jiān)督企業(yè)基層管理和執(zhí)行國(guó)家政策，而非實(shí)質(zhì)參與企業(yè)治理。隨著改革開(kāi)放的逐步深化，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型也帶來(lái)了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的變革，現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)引入，職代會(huì)被納入市場(chǎng)化企業(yè)治理框架之中，其定位逐漸轉(zhuǎn)向企業(yè)內(nèi)部治理中的重要參與者。勞資矛盾的增加，職代會(huì)的功能自然就變得更加豐富。

但隨著現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的引入，大量的國(guó)有企業(yè)改制為公司制，公司成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最基本的企業(yè)組織形式①。在企業(yè)改制之前，只有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相結(jié)合的全民所有制企業(yè)，全民所有制企業(yè)中的職代會(huì)行使著相當(dāng)于如今“新三會(huì)”的職權(quán)。而在公司制下，企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，“新三會(huì)”成為公司治理的核心，職代會(huì)的部分職權(quán)被“新三會(huì)”所吸收。股東會(huì)和董事會(huì)主導(dǎo)企業(yè)重大事項(xiàng)的決策，而職代會(huì)在其中僅具間接影響，職代會(huì)的決策參與權(quán)被限制在部分與職工權(quán)益直接相關(guān)的領(lǐng)域，如規(guī)章制度、集體合同的審議等;職代會(huì)曾被賦予監(jiān)督企業(yè)管理層的權(quán)力，而如今職代會(huì)的監(jiān)督功能在某種程度上被監(jiān)事會(huì)取代，其在企業(yè)監(jiān)督治理中的作用進(jìn)一步削弱。除此之外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)治理的重心逐漸轉(zhuǎn)向效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。許多企業(yè)把經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，而將勞動(dòng)者參與放在第二位甚至更后 ① 。勞資關(guān)系從一開(kāi)始的國(guó)家與工人的直接關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)與職工的契約關(guān)系，資本與勞動(dòng)發(fā)生博弈，勞資關(guān)系變得緊張，代表勞動(dòng)者利益的職代會(huì)也不可避免地遭受沖擊。

三、現(xiàn)狀透視：職工代表大會(huì)參與公司治理的多維分析

職代會(huì)作為職工參與公司治理的重要形式，其本質(zhì)是資本與勞動(dòng)的博弈，在部分企業(yè)中通過(guò)創(chuàng)新實(shí)踐和規(guī)范運(yùn)行，取得了一定的成效。但職代會(huì)在公司治理實(shí)踐中仍然存在諸多問(wèn)題，在現(xiàn)代公司治理中出現(xiàn)“邊緣化”的態(tài)勢(shì)和跡象。

（一）職代會(huì)參與公司治理的本質(zhì)：資本與人本的博弈

公司集資本和勞動(dòng)于一體，是多種利益的結(jié)合體②。職代會(huì)參與公司治理就是“資本”和“人本”兩種理念對(duì)抗、碰撞和協(xié)調(diào)的過(guò)程，這一過(guò)程深刻體現(xiàn)了“股東利益至上”與“利益相關(guān)者理論”之間的矛盾。在傳統(tǒng)的公司治理模式中，公司制基于“委托—代理”的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“股東利益至上”理念。而職代會(huì)則代表廣泛的利益相關(guān)者，特別是職工群體這類(lèi)“關(guān)鍵利益相關(guān)者”，其依托于“利益相關(guān)者理論”。自利益相關(guān)者理論誕生以來(lái)，就與“股東利益至上”的公司治理理念產(chǎn)生激烈的沖突。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資本優(yōu)先的邏輯占據(jù)主導(dǎo)地位，企業(yè)普遍追求效率和利潤(rùn)最大化，這與職代會(huì)所倡導(dǎo)的“以人為本”治理理念存在天然的沖突，這在非公企業(yè)中表現(xiàn)得更為明顯和突出。由于“效率邏輯”的制約，職代會(huì)常被企業(yè)管理層視為影響管理效率和決策靈活性的負(fù)擔(dān)，而不是企業(yè)治理的有效資源③。因此，職代會(huì)的作用和功能往往被邊緣化，職代會(huì)的參與甚至被認(rèn)為是對(duì)資本利益的潛在干擾。并且，資本的逐利本性強(qiáng)調(diào)短期經(jīng)濟(jì)收益，而職代會(huì)可能更關(guān)注職工權(quán)益和企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。從表面上看，職工參與似乎是有違效率原則，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，公司的長(zhǎng)期發(fā)展離不開(kāi)其與利益相關(guān)者之間的良性互動(dòng)關(guān)系，且職工參與有利于建立公平合理的社會(huì)分配秩序④。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，公司的產(chǎn)權(quán)分為公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和人力資源產(chǎn)權(quán)兩部分，其中支撐公司生存與發(fā)展的是公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而公司財(cái)產(chǎn)的創(chuàng)造越來(lái)越依賴(lài)企業(yè)職工的勞動(dòng)和創(chuàng)新。

盡管“資本”與“人本\"理念存在矛盾，但二者并非完全對(duì)立，它們可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)、利益平衡和良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)調(diào)和。企業(yè)在追求股東利益最大化的同時(shí)，也可以通過(guò)完善職代會(huì)的功能、關(guān)注職工的長(zhǎng)期福祉和社會(huì)責(zé)任，來(lái)構(gòu)建“勞資利益共同體”，形成更加穩(wěn)固且可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果說(shuō)“勞動(dòng)三權(quán)”注重的是通過(guò)勞資博弈以解決勞資雙方之間的利益差別與勞資矛盾的話，那么參與權(quán)注重的則是勞資雙方的共同利益和勞資合作①。職工的參與權(quán)事實(shí)上是對(duì)管理權(quán)的一種分享，是對(duì)企業(yè)發(fā)展政策的分享，它與傳統(tǒng)的“勞動(dòng)三權(quán)\"（即結(jié)社權(quán)、談判權(quán)和罷工權(quán)）不一樣，它是一種不通過(guò)勞資博弈以解決勞資雙方之間利益沖突的更高層次的權(quán)利②。

（二）職代會(huì)的實(shí)施狀況與積極作用

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，職代會(huì)制度在我國(guó)得以確立，并得到有序運(yùn)行，在協(xié)調(diào)企事業(yè)單位內(nèi)部利益關(guān)系、發(fā)揮民主監(jiān)督作用、維護(hù)職工合法權(quán)益等方面起到積極的作用。在公司制建立后，職代會(huì)對(duì)于推進(jìn)公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要的意義。誠(chéng)然，其在公有制企業(yè)和非公有制企業(yè)中作用的發(fā)揮存在一定的差距，但其意義和作用已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。對(duì)此，大家已經(jīng)形成共識(shí)。以下就兩個(gè)典型案例予以說(shuō)明。

1.國(guó)有企業(yè)中的職代會(huì)運(yùn)行成效

國(guó)有企業(yè)作為職代會(huì)的主要實(shí)施載體，依托其特殊的所有制背景，目前普遍建立了較為完善的職代會(huì)制度。在協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、監(jiān)督重大事項(xiàng)決策以及保障職工權(quán)益等方面，展現(xiàn)出了顯著的制度優(yōu)勢(shì)。

江蘇省鹽業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“蘇鹽集團(tuán)”），作為江蘇省政府投資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，近年來(lái)積極推進(jìn)職代會(huì)規(guī)范化建設(shè)，探索職代會(huì)在公司治理中的新模式。蘇鹽集團(tuán)堅(jiān)持將涉及職工切身利益的事項(xiàng)提交職代會(huì)審議，保障職工代表的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，并支持職代會(huì)依法行使職權(quán)。同時(shí)，該企業(yè)完善職工董事、監(jiān)事制度，將職工代表參與嵌入公司治理結(jié)構(gòu)，為職代會(huì)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用提供制度支撐。

中國(guó)鐵路工程集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中鐵公司”）將以職代會(huì)為基本形式的企業(yè)民主管理寫(xiě)入公司章程，明確職代會(huì)的法人治理主體地位。此外，中鐵公司制定30多項(xiàng)具體權(quán)責(zé)清單，明確了職代會(huì)具體權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)職代會(huì)與股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等治理主體的有效銜接，有效發(fā)揮職代會(huì)在公司治理體系和治理能力建設(shè)中的重要作用。中鐵公司高度重視職工代表的廣泛性、群眾性，讓更多的一線職工成為職工代表的主體，同時(shí)通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)，提高職工代表的素質(zhì)，提升職工代表參與的專(zhuān)業(yè)性。

以上國(guó)有企業(yè)中職代會(huì)的較高運(yùn)行成效表明，職代會(huì)在國(guó)有企業(yè)治理體系中能夠發(fā)揮重要作用，正在推動(dòng)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)中的初步探索

盡管職代會(huì)的強(qiáng)制適用范圍主要局限于國(guó)有企業(yè)，但近年來(lái)部分民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)出于勞資關(guān)系協(xié)調(diào)和治理實(shí)踐的需要，在治理實(shí)踐中開(kāi)始主動(dòng)引人職代會(huì)制度，并取得了一定成效。

寧夏協(xié)鑫光伏科技有限公司是一家民營(yíng)企業(yè)，其將職代會(huì)作為企業(yè)民主管理的基本形式和主要載體。該公司不僅健全完善職代會(huì)的各項(xiàng)制度，落實(shí)職代會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，而且充分重視職工代表的廣泛性和多樣性。在2024年職代會(huì)中，一線職工代表和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員占比 80% 以上，30歲以下青年職工、女性職工占比 46% 以上，這種多元化的代表結(jié)構(gòu)，有效反映了不同職工群體的利益和需求。

外資企業(yè)因文化背景和管理模式的差異，通常對(duì)職代會(huì)制度較為陌生，但近年來(lái)在本地化治理中也逐漸嘗試引入該制度。匯豐人壽保險(xiǎn)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“匯豐公司”）在上海外服雇員工會(huì)的指導(dǎo)下，于2021年正式建立職代會(huì)制度，并且同年12月召開(kāi)第一屆職代會(huì)。匯豐公司職代會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中，廣泛聽(tīng)取職工意見(jiàn)，并審議通過(guò)了《職工代表大會(huì)實(shí)施辦法》《不定時(shí)工作制》等重要規(guī)章制度，這些舉措顯著提升了員工滿(mǎn)意度和企業(yè)凝聚力。匯豐公司根據(jù)自身實(shí)際情況建立職代會(huì)并規(guī)范運(yùn)行，有效拓展了外資企業(yè)在中國(guó)企業(yè)民主管理的實(shí)踐。

以上企業(yè)職代會(huì)在民營(yíng)和外資企業(yè)中的實(shí)踐進(jìn)一步證明，職代會(huì)在其他所有制企業(yè)中也具有較強(qiáng)的適應(yīng)力和發(fā)展?jié)摿?，它不是?guó)有企業(yè)的“專(zhuān)屬制度”，而是具有普遍適用價(jià)值的有效的公司治理工具。

（三）職代會(huì)參與公司治理的現(xiàn)實(shí)困境

1.法律規(guī)范零散缺乏統(tǒng)一性

我國(guó)工會(huì)有統(tǒng)一的《工會(huì)法》予以規(guī)范，而職代會(huì)卻始終沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范對(duì)其運(yùn)行與職能進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，職代會(huì)的相關(guān)規(guī)定散落于《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《工會(huì)法》《公司法》等法律，以及地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和行政性文件之中，呈現(xiàn)出“百花齊放”的零散局面。

現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)職代會(huì)的規(guī)定不僅分散，還多為原則性?xún)?nèi)容，缺乏操作性。例如，《公司法》雖為職代會(huì)參與公司治理提供了一定法律依據(jù)，但僅以少數(shù)條文提及職代會(huì)的設(shè)立、審議建議權(quán)及職工董事和監(jiān)事的選任，對(duì)職代會(huì)參與公司治理的具體職能、運(yùn)行機(jī)制及權(quán)限劃分未做進(jìn)一步規(guī)定，導(dǎo)致其作用落實(shí)更多依賴(lài)于公司章程的具體設(shè)計(jì)，這使得職代會(huì)在實(shí)踐中難以有效嵌入企業(yè)治理框架。除此之外，《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》將職代會(huì)的功能局限于勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)領(lǐng)域，而未涉及其在公司治理中的監(jiān)督和決策功能。且其相關(guān)規(guī)定大多也是一種原則性表述，對(duì)職代會(huì)在企業(yè)治理中的具體職能、參與程序及權(quán)責(zé)劃分等方面未作進(jìn)一步說(shuō)明。

地方性法規(guī)中對(duì)職代會(huì)職權(quán)范圍的規(guī)定更是存在顯著差異，各地對(duì)職代會(huì)職權(quán)范圍和運(yùn)行機(jī)制的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一，這加劇了職代會(huì)適用的不統(tǒng)一性，甚至可能引發(fā)不同規(guī)范之間的沖突。

綜上，碎片化的法律現(xiàn)狀阻礙了職代會(huì)與公司治理結(jié)構(gòu)的有效融合，法律規(guī)范零散缺乏統(tǒng)一性已成為制約職代會(huì)制度作用發(fā)揮的重要因素。

2.強(qiáng)制適用范圍僅限公有制企業(yè)

當(dāng)前職代會(huì)的強(qiáng)制適用范圍主要局限于公有制企業(yè)，雖然近年來(lái)民營(yíng)公司與外資公司等非公有制企業(yè)開(kāi)始探索設(shè)立職代會(huì)，但是根據(jù)《公司法》等法律規(guī)范可知，非公企業(yè)中的職代會(huì)設(shè)立仍然是非強(qiáng)制性、可選擇性的，更大程度上依賴(lài)企業(yè)的自愿設(shè)立?！豆痉ā返?7條雖然規(guī)定職代會(huì)為企業(yè)民主管理的基本形式，但同時(shí)規(guī)定企業(yè)可以通過(guò)其他形式，即不必建立職代會(huì)，實(shí)行民主管理。這種柔性規(guī)定使得非公企業(yè)職代會(huì)的建制率遠(yuǎn)低于公有制企業(yè)，非公企業(yè)職代會(huì)的建設(shè)長(zhǎng)期處于被忽視的狀態(tài)。此外，即便《企業(yè)民主管理規(guī)定》明確要求職代會(huì)在民營(yíng)企業(yè)中推廣，甚至有些省市的地方性法規(guī)也要求職代會(huì)在民營(yíng)企業(yè)中推行，但由于缺乏法律強(qiáng)制力和約束力，實(shí)踐中仍有許多非公企業(yè)未建立職代會(huì)制度。

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定采取了強(qiáng)制公有制企業(yè)設(shè)置職代會(huì)、鼓勵(lì)非公有制企業(yè)自愿設(shè)置職代會(huì)、允許非公有制企業(yè)另?yè)衿渌裰鞴芾硇问降牟町惢撷?。這種安排雖然在一定程度上考慮了企業(yè)治理模式的多樣性，并尊重了非公企業(yè)的自主權(quán)，但未能有效應(yīng)對(duì)如今非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷增加，非公企業(yè)的數(shù)量持續(xù)上升，職代會(huì)在非公企業(yè)中建制的缺失正逐漸成為職工權(quán)益保障體系中的重要短板。因此，拓展職代會(huì)的強(qiáng)制適用范圍，逐步將其從局限于公有制企業(yè)轉(zhuǎn)向涵蓋非公有制企業(yè)，是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和落實(shí)我國(guó)人民當(dāng)家作主的客觀需要和必然要求。

3.職權(quán)規(guī)定與治理銜接不清

我國(guó)關(guān)于職代會(huì)職權(quán)的規(guī)定主要散見(jiàn)于《企業(yè)法》《公司法》《企業(yè)民主管理規(guī)定》《職代會(huì)條例》等多個(gè)法律規(guī)范中，這些規(guī)定在內(nèi)容上存在明顯的側(cè)重差異和覆蓋空白。例如，《企業(yè)法》和《職代會(huì)條例》只規(guī)定了國(guó)有企業(yè)職代會(huì)的職權(quán)，《企業(yè)民主管理規(guī)定》雖有意做區(qū)分但更多強(qiáng)調(diào)的還是國(guó)有企業(yè)職代會(huì)的職權(quán)，《公司法》對(duì)于職代會(huì)職權(quán)的規(guī)定極為寬泛且缺乏細(xì)化規(guī)定?？梢?jiàn)，職代會(huì)職權(quán)規(guī)定得十分混亂模糊，甚至非公企業(yè)職代會(huì)的職權(quán)規(guī)定幾乎是一片空白。

公司治理作為一套復(fù)雜的制度安排，其核心在于合理分配公司組織體內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)，確保各主體協(xié)調(diào)高效運(yùn)行②。職代會(huì)在公司治理中缺乏清晰的職權(quán)定位，一方面會(huì)導(dǎo)致職代會(huì)在公司治理之中流于形式，難以有效履行治理職責(zé)；另一方面會(huì)造成職代會(huì)與“新三會(huì)”的職權(quán)沖突和銜接困境，降低了治理效率。

四、展望未來(lái)：職工代表大會(huì)參與公司治理的優(yōu)化路徑

2023年新修訂的《公司法》進(jìn)一步完善了企業(yè)民主管理相關(guān)規(guī)定，明確了以職代會(huì)為基本形式的民主管理制度，為此需要在立法的空間范圍內(nèi)，利用公司章程的自治空間或者地方立法，對(duì)職代會(huì)進(jìn)行前瞻性探索，以便更好地發(fā)揮該制度在企業(yè)民主管理中的作用，并為將來(lái)修法做好準(zhǔn)備。

（一）完善治理模式：職代會(huì)定位和職能的差異化構(gòu)建

真正有效的公司治理模式應(yīng)是與我國(guó)的市場(chǎng)、法律以及文化相契合的產(chǎn)物①。當(dāng)前學(xué)界對(duì)職代會(huì)定位和職能的研究多側(cè)重于“統(tǒng)一模式”，鮮有深度探討其差異化構(gòu)建。公有制企業(yè)與非公企業(yè)在公司目標(biāo)、行為模式上存在較大差異 ② ，職代會(huì)的定位與職能應(yīng)結(jié)合所有制屬性及決策對(duì)職工利益的影響程度進(jìn)行區(qū)分。在差異化的治理模式下，厘清職代會(huì)與其他公司治理主體的關(guān)系，可以推動(dòng)職代會(huì)在現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中的有效嵌入。

1.企業(yè)決策對(duì)職工利益的影響程度區(qū)分

現(xiàn)有研究通常將職代會(huì)參與公司治理的范疇籠統(tǒng)歸為“涉及職工利益的事項(xiàng)”，而未對(duì)企業(yè)決策對(duì)職工利益的影響程度作進(jìn)一步區(qū)分。由于股東會(huì)與職代會(huì)性質(zhì)不同、任務(wù)不同、職權(quán)不同，一個(gè)是決策，一個(gè)是參與，對(duì)公司制企業(yè)發(fā)展都起著重要的促進(jìn)作用，二者同為企業(yè)的兩個(gè)輪子，它們既代表著各自的權(quán)益主體，又共同為企業(yè)負(fù)責(zé)③。企業(yè)決策通常通過(guò)股東會(huì)或董事會(huì)決議的形式做出，實(shí)際上其對(duì)職工利益的影響程度有所不同，可以分為直接影響和間接影響。影響程度的高低決定職代會(huì)參與度的高低，職代會(huì)的參與程度應(yīng)根據(jù)這一影響程度進(jìn)行合理區(qū)分，對(duì)于直接影響職工利益的決策，職代會(huì)應(yīng)擁有較高的參與權(quán)。

直接影響職工利益的決策是指那些涉及職工基本權(quán)益、工作條件、福利待遇、勞動(dòng)保障等事項(xiàng)的決策，這類(lèi)決策通常直接關(guān)系到職工的生活質(zhì)量和工作環(huán)境。間接影響職工利益的決策是指那些表面上不直接涉及職工利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可能對(duì)職工的工作環(huán)境、就業(yè)穩(wěn)定性、職業(yè)發(fā)展等方面產(chǎn)生影響的決策，如企業(yè)市場(chǎng)戰(zhàn)略調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新與生產(chǎn)線改造、重大投資、企業(yè)收購(gòu)合并重組等。從某種程度上說(shuō)，企業(yè)幾乎所有的經(jīng)營(yíng)決策都可能與職工的利益相關(guān)聯(lián)，因此對(duì)于間接影響的范圍需要謹(jǐn)慎把握，擴(kuò)大間接影響的范圍可能會(huì)因職代會(huì)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的過(guò)度干預(yù)而導(dǎo)致效率低下，反之會(huì)削弱職代會(huì)在企業(yè)治理中的作用。對(duì)此，企業(yè)章程和相關(guān)法律規(guī)范需要進(jìn)一步明確間接影響的范疇。明確區(qū)分企業(yè)決策對(duì)職工利益的直接和間接影響，有助于精準(zhǔn)設(shè)定職代會(huì)參與公司治理的職能范圍，厘清職代會(huì)與其他治理主體的職權(quán)邊界。

2.職代會(huì)在不同所有制企業(yè)中的定位和職能

在公有制企業(yè)中，全體職工作為企業(yè)所有權(quán)的間接主體，天然享有對(duì)企業(yè)治理的參與權(quán)。回顧計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，職代會(huì)曾一度擁有接近現(xiàn)代“新三會(huì)”的廣泛權(quán)力。如今，隨著公有制企業(yè)職代會(huì)成員素質(zhì)不斷提高，尤其是在市場(chǎng)判斷和經(jīng)營(yíng)管理方面的能力增強(qiáng)，公有制企業(yè)職代會(huì)對(duì)企業(yè)決策的參與未必會(huì)降低效能。這些歷史與現(xiàn)實(shí)因素共同為公有制企業(yè)職代會(huì)職能的擴(kuò)展提供了堅(jiān)實(shí)支撐。因此，公有制企業(yè)職代會(huì)應(yīng)當(dāng)定位為兼具職工利益保護(hù)和企業(yè)治理雙重功能的重要主體，成為企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，與“新三會(huì)”形成“三位一體”的公司治理結(jié)構(gòu)。在職能上，公有制企業(yè)職代會(huì)的職能有必要適度擴(kuò)展，超越“直接影響職工權(quán)益”的傳統(tǒng)范疇，對(duì)于間接影響職工權(quán)益的事項(xiàng)也要適當(dāng)參與，以確保各項(xiàng)決策不偏離職工的長(zhǎng)期利益。但這種擴(kuò)展必須保持適度，不能偏離公司治理的基本原則，確保職代會(huì)與“新三會(huì)”形成雙邊共治的關(guān)系，避免職代會(huì)職能過(guò)度擴(kuò)展導(dǎo)致勞動(dòng)單邊治理。

非公企業(yè)始終是“以資本為中心”的，非公企業(yè)職代會(huì)的定位和職能自然應(yīng)當(dāng)弱于公有制企業(yè)。非公企業(yè)職代會(huì)應(yīng)當(dāng)是一種內(nèi)部的協(xié)商性機(jī)構(gòu)，職能聚焦于那些直接影響職工利益的事項(xiàng)。主要體現(xiàn)在對(duì)薪酬、安全、福利等直接影響職工利益事項(xiàng)的知情、建議和監(jiān)督，確保職工能夠知悉企業(yè)重要決策并提出意見(jiàn)，而不直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策。值得注意的是，未來(lái)非公有制企業(yè)則可以根據(jù)企業(yè)規(guī)模和發(fā)展階段逐步調(diào)整職代會(huì)職權(quán)。在初期階段，職代會(huì)可集中于監(jiān)督與協(xié)商職能，而隨著企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大與職工參與度提升，其職能范圍可逐步拓展，以更好平衡資本與勞動(dòng)的利益需求。

通過(guò)構(gòu)建差異化的職代會(huì)參與機(jī)制，公有制企業(yè)和非公企業(yè)能夠在各自治理邏輯中實(shí)現(xiàn)職工權(quán)益保護(hù)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)效能的有機(jī)平衡，從而形成既符合所有制特點(diǎn)又兼顧利益協(xié)調(diào)的治理模式（詳情見(jiàn)表1）。

3.職代會(huì)與“新三會(huì)”的關(guān)系厘清

職代會(huì)與“新三會(huì)”的關(guān)系需要進(jìn)一步理順，具體闡述如下（見(jiàn)表2）：

與股東會(huì)的關(guān)系。在公有制企業(yè)中，職代會(huì)與股東會(huì)通過(guò)共決機(jī)制處理直接影響職工利益的事項(xiàng)。具體而言，在涉及影響職工利益的事項(xiàng)提交股東會(huì)審議前，應(yīng)當(dāng)先確保職代會(huì)的知情權(quán)，企業(yè)管理層需向職代會(huì)詳細(xì)說(shuō)明事項(xiàng)背景、內(nèi)容，職代會(huì)召開(kāi)會(huì)議評(píng)估該事項(xiàng)對(duì)職工利益的影響，明確其對(duì)職工利益的影響是直接影響還是間接影響，并提交意見(jiàn)。如果是直接影響職工利益的事項(xiàng)則由股東會(huì)和職代會(huì)共決，職代會(huì)與股東會(huì)聯(lián)合召開(kāi)會(huì)議，雙方平等行使表決權(quán)，最終決議需通過(guò)雙方多數(shù)同意方可生效。對(duì)于間接影響職工利益的事項(xiàng)，職代會(huì)可以提出建議但不參與表決，確保干預(yù)適度。在非公企業(yè)中，職代會(huì)不直接參與股東會(huì)的決策活動(dòng)，僅限于對(duì)直接影響職工利益的相關(guān)事項(xiàng)提出建議、進(jìn)行監(jiān)督，以此來(lái)影響股東會(huì)決策，但在股東會(huì)決策之前，企業(yè)需向職代會(huì)通報(bào)相關(guān)事項(xiàng)，職代會(huì)有權(quán)提出書(shū)面建議。

與董事會(huì)的關(guān)系。職代會(huì)可在董事會(huì)制定涉及職工利益的決策之前，主動(dòng)提出職工的需求和建議，推動(dòng)董事會(huì)將其納人決策考量。在公有制企業(yè)中，直接影響職工利益的事項(xiàng)由職代會(huì)和董事會(huì)共決，間接影響事項(xiàng)則以建議形式推動(dòng)董事會(huì)納入決策考量。在非公企業(yè)中，職代會(huì)只對(duì)直接影響職工權(quán)益的董事會(huì)決議擁有建議和監(jiān)督權(quán)。此外，職代會(huì)還可能與董事會(huì)形成一定的監(jiān)督關(guān)系，尤其是在涉及職工權(quán)益保護(hù)的決策中，董事會(huì)需定期向職代會(huì)報(bào)告決策進(jìn)展，確保職工知情權(quán)的落實(shí)。

與監(jiān)事會(huì)的關(guān)系，公有制和非公企業(yè)職代會(huì)是一致的。職代會(huì)與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能雖有重疊，但各有側(cè)重，形成協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)事會(huì)的主要職能是監(jiān)督董事會(huì)和高層管理人員的經(jīng)營(yíng)行為，而職代會(huì)則側(cè)重于監(jiān)督企業(yè)對(duì)職工權(quán)益的保護(hù)。然而，在公司治理中監(jiān)督不力是一個(gè)普遍性問(wèn)題，其中監(jiān)事會(huì)幾乎成為擺設(shè)①。職代會(huì)與監(jiān)事會(huì)兩者協(xié)同互補(bǔ)，不僅彌補(bǔ)了單一監(jiān)督機(jī)制的不足，還能有效防范“內(nèi)部人控制” ① 的現(xiàn)象。

最后，為保障職代會(huì)作用的有效發(fā)揮，有必要建立職代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，而不是由工會(huì)委員會(huì)充當(dāng)職代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。工會(huì)主要承擔(dān)集體談判等職能，與職代會(huì)在具體職責(zé)和運(yùn)行機(jī)制上有所區(qū)別，且部分企業(yè)并未設(shè)立工會(huì)。單獨(dú)設(shè)立職代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，不僅能夠有效協(xié)調(diào)資本與勞動(dòng)的關(guān)系，還能優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。

（二）擴(kuò)大強(qiáng)制適用范圍：從“所有權(quán)性質(zhì)”到“職工規(guī)?！钡臉?biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變

職代會(huì)邊緣化的原因不僅在于受到“新三會(huì)”的沖擊，還與其適用范圍過(guò)小密切相關(guān)。盡管職代會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出從單一的國(guó)企模式向多類(lèi)型企業(yè)推廣的趨勢(shì)，但在非公企業(yè)中的制度化落實(shí)仍顯不足，導(dǎo)致其在非公有制企業(yè)中的“缺席”。有必要對(duì)符合特定條件的非公有制企業(yè)提出強(qiáng)制建制要求，以進(jìn)一步擴(kuò)大職代會(huì)的實(shí)際影響力。

1.建立以職工規(guī)模為核心的強(qiáng)制建制標(biāo)準(zhǔn)

在過(guò)去，職代會(huì)只存在于公有制企業(yè)之中，以至于傳統(tǒng)觀念將“公有制企業(yè)”與職代會(huì)緊密聯(lián)系在一起，認(rèn)為職代會(huì)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以“所有權(quán)性質(zhì)”為依據(jù)。這一認(rèn)知得益于我國(guó)以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)體制，這種經(jīng)濟(jì)體制直接肯定了所有權(quán)性質(zhì)對(duì)于職工參與公司治理的決定性作用②。職代會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)被視為公有制企業(yè)的“專(zhuān)屬制度”。

無(wú)論企業(yè)性質(zhì)如何，都應(yīng)具備一定程度的產(chǎn)業(yè)民主。正如從國(guó)家制度層面來(lái)看，無(wú)論是資本主義還是社會(huì)主義國(guó)家，對(duì)民主的需求和追求都具有共同性，這一原則同樣適用于企業(yè)層面，即產(chǎn)業(yè)民主是不同國(guó)家共同的追求。以所有權(quán)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的職代會(huì)建制邏輯在早期確有其合理性，但這一標(biāo)準(zhǔn)逐漸顯現(xiàn)出局限性，難以適應(yīng)擁有龐大數(shù)量的非公企業(yè)的治理需求。許多非公企業(yè)雖然在實(shí)踐中存在設(shè)立職代會(huì)的嘗試，但由于缺乏強(qiáng)制性規(guī)定，這種擴(kuò)展往往會(huì)流于形式，無(wú)法真正覆蓋職工規(guī)模較大的非公企業(yè)。由此，建立以“職工規(guī)?！睘楹诵牡膹?qiáng)制建制標(biāo)準(zhǔn)成為推動(dòng)職代會(huì)廣泛設(shè)立的必要路徑。

“職工規(guī)?！弊鳛槁毚鷷?huì)的強(qiáng)制建制標(biāo)準(zhǔn)具有理論和實(shí)踐的雙重支持。一方面，人力資本論認(rèn)為，職工為公司提供勞動(dòng)和股東為公司提供資本一樣，甚至職工提供的“物質(zhì)\"資本對(duì)于公司的發(fā)展更為重要，其權(quán)益和參與機(jī)制理應(yīng)得到保障③。另一方面，歷史實(shí)踐表明，我國(guó)企業(yè)治理中已有按照職工規(guī)模設(shè)置治理結(jié)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，20世紀(jì)40年代的工廠職工代表會(huì)議制度便規(guī)定，50人以上的大型工廠須設(shè)立職代會(huì)?，F(xiàn)行《公司法》對(duì)職工董事和職工監(jiān)事的設(shè)置也體現(xiàn)了以職工規(guī)模為依據(jù)的實(shí)踐邏輯。

對(duì)此，我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)采取“強(qiáng)制公有制企業(yè)和大規(guī)模的非公有制企業(yè)設(shè)置職代會(huì)、鼓勵(lì)小規(guī)模的非公有制企業(yè)自愿設(shè)置職代會(huì)”的方式，將大規(guī)模的非公有制企業(yè)納入職代會(huì)強(qiáng)制建制范圍。

值得注意的是，強(qiáng)制建制標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變并不會(huì)與職代會(huì)職權(quán)的差異化設(shè)計(jì)相沖突。在未來(lái)，職代會(huì)在所有企業(yè)中都可能得到強(qiáng)制建制，但不同所有制形式的企業(yè)可以根據(jù)其治理結(jié)構(gòu)的不同，賦予職代會(huì)不同層次的職權(quán)。這種差異化設(shè)計(jì)與強(qiáng)制建制的結(jié)合，將有助于在各類(lèi)企業(yè)中實(shí)現(xiàn)職代會(huì)功能的有效發(fā)揮，促進(jìn)勞資雙方的和諧共贏。

2.強(qiáng)制建制標(biāo)準(zhǔn)之細(xì)化

在確立以職工規(guī)模為核心的強(qiáng)制建制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是確保非公企業(yè)職代會(huì)有效建制的關(guān)鍵。多國(guó)實(shí)踐表明，“50人”是職工治理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制建制的普遍門(mén)檻。例如，荷蘭規(guī)定職工人數(shù)超過(guò)50人的企業(yè)需設(shè)立工廠委員會(huì)；日本的《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》要求50人以上的企業(yè)成立勞動(dòng)管理委員會(huì);法國(guó)則以50人為門(mén)檻要求企業(yè)設(shè)立職工委員會(huì);瑞典的《合作法案》明確規(guī)定50人以上企業(yè)需建立勞資合作委員會(huì)。另外從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，職代會(huì)的設(shè)立需要一定的人力和物力成本，50人以上的企業(yè)能夠更好地分擔(dān)這些成本。反之，強(qiáng)制50人以下企業(yè)設(shè)立職代會(huì)可能導(dǎo)致治理成本過(guò)高，反而不利于制度落實(shí)。因此，“50人”是職工治理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制建制的合理分界點(diǎn)，我國(guó)非公企業(yè)職代會(huì)的強(qiáng)制建制應(yīng)以50人作為門(mén)檻。對(duì)于未達(dá)職工規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的非公企業(yè)雖然不被強(qiáng)制設(shè)立職代會(huì)，但可以以區(qū)域（行業(yè)）性質(zhì)的職代會(huì)作為替代形式。

盡管“50人”的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)具有通用性，但在具體執(zhí)行中，還需結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和勞動(dòng)密集程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，對(duì)于技術(shù)密集型行業(yè)，因崗位專(zhuān)業(yè)化程度高，可適當(dāng)提高門(mén)檻（如提高至100人），以避免建制成本過(guò)高。良好的公司治理應(yīng)當(dāng)是“低成本—高收益”，而不應(yīng)當(dāng)是“高成本一低收益”①。

任何強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施都需要責(zé)任追究機(jī)制作為保障。《企業(yè)民主管理規(guī)定》（2012年）要求非公企業(yè)建立職代會(huì)，但因缺乏剛性約束，實(shí)踐中落實(shí)情況不盡如人意。為確保落實(shí)職代會(huì)的強(qiáng)制建制，需建立多層次的責(zé)任追究機(jī)制。一方面，可設(shè)定行政責(zé)任（甚至刑事責(zé)任），對(duì)未按規(guī)定設(shè)立職代會(huì)的企業(yè)施以罰款或責(zé)令限期整改。另一方面，應(yīng)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與信用責(zé)任體系，限制未按規(guī)定設(shè)立職代會(huì)的企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)人或政策優(yōu)惠資格。

（三）職代會(huì)立法與公司治理的雙軌協(xié)同

為改變職代會(huì)“邊緣化”的現(xiàn)狀，推動(dòng)其與公司治理的深度融合，有必要制定專(zhuān)門(mén)的《職工代表大會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《職代會(huì)法》），并通過(guò)與《公司法》的協(xié)調(diào)運(yùn)作，形成層次清晰、邏輯嚴(yán)密的法律體系。

《職代會(huì)法》應(yīng)作為調(diào)整職代會(huì)的基礎(chǔ)性法律，專(zhuān)注于職代會(huì)的組織與構(gòu)成、議事規(guī)則、運(yùn)作和適用范圍以及與工會(huì)的關(guān)系的規(guī)定，確保職代會(huì)在法律上具有獨(dú)立地位。在立法內(nèi)容上，需系統(tǒng)規(guī)范職代會(huì)的組織構(gòu)成、議事規(guī)則以及與工會(huì)的關(guān)系，避免職能混淆。同時(shí)，《職代會(huì)法》中應(yīng)專(zhuān)設(shè)“公司治理”章節(jié)，明確職代會(huì)在不同所有制企業(yè)中的定位和職能。例如，在公有制企業(yè)中，職代會(huì)可參與涉及職工核心利益事項(xiàng)的共決，而在非公有制企業(yè)中，則側(cè)重建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，還需規(guī)定職代會(huì)的強(qiáng)制設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，以職工規(guī)模為核心，并明確企業(yè)未依法設(shè)立職代會(huì)的法律責(zé)任。

《公司法》作為企業(yè)治理的核心法律規(guī)范，主要統(tǒng)籌公司治理結(jié)構(gòu)與治理主體之間的關(guān)系，細(xì)化職代會(huì)在公司治理中的運(yùn)行規(guī)則。在內(nèi)容安排上，《公司法》應(yīng)明確職代會(huì)與股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職權(quán)劃分，特別是在“直接影響”和“間接影響”職工利益事項(xiàng)的參與機(jī)制上，制定具體清單，確保職代會(huì)的作用精準(zhǔn)落實(shí)。同時(shí)，應(yīng)完善職代會(huì)與“新三會(huì)”的銜接機(jī)制，明確其在治理過(guò)程中的參與形式、建議反饋及決議執(zhí)行的保障措施。

通過(guò)《職代會(huì)法》宏觀闡述職代會(huì)在公司治理中的重要性與總體架構(gòu)，同時(shí)在《公司法》中細(xì)化其運(yùn)行規(guī)則和程序，宏觀與微觀相輔相成，形成“頂層設(shè)計(jì)—細(xì)節(jié)落實(shí)”的立法體系。這一雙層次立法設(shè)計(jì)既能從頂層保障職代會(huì)制度化實(shí)施，又通過(guò)具體規(guī)則的細(xì)化推動(dòng)職代會(huì)在公司治理中的有效運(yùn)作，為完善我國(guó)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

五、結(jié)語(yǔ)

職代會(huì)作為我國(guó)企業(yè)民主管理的重要形式，經(jīng)歷了從政治化工具向法律化治理主體的轉(zhuǎn)型，其發(fā)展軌跡既折射出經(jīng)濟(jì)體制變革的歷史演進(jìn)，又反映出企業(yè)治理模式不斷調(diào)整的必然趨勢(shì)。然而，在現(xiàn)代公司治理體系下，職代會(huì)面臨法律規(guī)范零散、適用范圍受限、職能定位模糊等問(wèn)題，導(dǎo)致其在部分企業(yè)中流于形式，治理效能未能充分發(fā)揮。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，國(guó)有企業(yè)的職代會(huì)運(yùn)行較為規(guī)范，在協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、保障職工權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用，部分民營(yíng)和外資企業(yè)的探索也顯示出職代會(huì)的適應(yīng)性與發(fā)展?jié)摿ΑＨ欢?，職代?huì)在非公企業(yè)中的覆蓋率較低，法律對(duì)其強(qiáng)制建制缺乏明確規(guī)定，加劇了制度邊緣化問(wèn)題。

2023年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《公司法》進(jìn)行了修訂，雖然作出許多新的規(guī)定，但仍然存在原則性過(guò)強(qiáng)等問(wèn)題，需要利用法律和制度空間，予以?xún)?yōu)化。未來(lái)，職代會(huì)制度的優(yōu)化應(yīng)聚焦三方面：一是構(gòu)建差異化職權(quán)模式，結(jié)合企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)及職工利益受影響程度，厘清職代會(huì)職能以及各治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系；二是擴(kuò)大強(qiáng)制適用范圍，由“所有權(quán)性質(zhì)”向“職工規(guī)?！鞭D(zhuǎn)變，提高制度適用性;三是完善立法，制定《職代會(huì)法》，并在《公司法》中細(xì)化職代會(huì)治理規(guī)則，推動(dòng)其與公司治理體系深度融合。

職代會(huì)制度的未來(lái)發(fā)展，既關(guān)乎企業(yè)內(nèi)部治理的優(yōu)化，也關(guān)乎勞動(dòng)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在新時(shí)代，應(yīng)在保留傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上充分挖掘職代會(huì)在企業(yè)治理中的制度價(jià)值，讓這一具有中國(guó)特色的民主管理形式煥發(fā)新的活力，使其真正成為保障職工權(quán)益、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系和促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度。

Abstract：The Workers’ Congress isa distinctive form of democratic management with Chinese characteristics and should be an integral part of corporate governance. Historically，it has evolved from a political tool to a legal mechanism，showing significant differences acrossvarious economic systems and ownership structures.In practice，the current operation of the Workers 'Congress in state-owned enterprises is relatively standardized， demonstrating notable advantages. Some private and foreign - funded enterprises have also made initial explorations，but the system still faces challenges such as fragmented legal norms，limited applicability，andunclear functional roles. Considering historical trends and current issues，it is necessary to develop diffrentiated authority models based on the nature of ownership，expand the scope of mandatory application based on the scale of employees，and promote the deep integration of the Workers' Congress into corporate governance through specialized legislation. This will further enhance the corporate governance structure and strengthen the protection of employee rights.

Key words： Workers’ Congress； corporate governance; nature of ownership ; protection of employee rights

（責(zé)任編輯：龐嘉萍）