宅基地制度改革作為盤活農(nóng)村閑置土地、強(qiáng)化農(nóng)田保護(hù)的重要政策工具，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異顯著、政策執(zhí)行不均衡的現(xiàn)實(shí)背景下面臨諸多挑戰(zhàn)。相關(guān)部門工作人員通過(guò)全國(guó)范圍實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)采集與典型區(qū)域案例剖析，系統(tǒng)量化評(píng)估改革對(duì)農(nóng)田保護(hù)的實(shí)際效能與影響機(jī)制。研究證實(shí)，改革顯著促進(jìn)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，土壤肥力平均提升 15% ，土地資源配置效率亦得到優(yōu)化。然而，偏遠(yuǎn)地區(qū)存在政策落地困難、資金投入不足等問(wèn)題，制約了改革成效的充分釋放。基于此，針對(duì)性地提出強(qiáng)化資金保障、完善農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制、優(yōu)化監(jiān)管體系等政策建議，為宅基地制度改革深化與農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供科學(xué)依據(jù)與實(shí)踐參考。

2020年6月，《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)，為農(nóng)村宅基地管理與農(nóng)田保護(hù)工作注入新動(dòng)能。該方案明確提出，在嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，探索宅基地流轉(zhuǎn)與復(fù)墾的創(chuàng)新路徑。該政策不僅致力于解決農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)問(wèn)題，還期望通過(guò)優(yōu)化土地資源配置，系統(tǒng)性提升農(nóng)田保護(hù)效能。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、政策執(zhí)行力度不均衡以及農(nóng)民參與積極性不足等因素，成為阻礙改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵瓶頸。當(dāng)前，學(xué)界研究多聚焦于宅基地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益分析，對(duì)其在農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)域的具體作用機(jī)制與實(shí)施效果關(guān)注較少?；诖耍嚓P(guān)部門通過(guò)全國(guó)性實(shí)證研究與區(qū)域案例對(duì)比，系統(tǒng)評(píng)估宅基地制度改革對(duì)農(nóng)田保護(hù)的實(shí)際成效，深入剖析現(xiàn)存問(wèn)題，并提出政策優(yōu)化路徑，以期為完善相關(guān)政策體系提供理論支撐與實(shí)踐指導(dǎo)。

一、宅基地制度改革對(duì)農(nóng)田保護(hù)效能的影響機(jī)制分析

（一）改革對(duì)土地資源配置的影響

在改革過(guò)程中，宅基地的流轉(zhuǎn)與整合促使土地使用權(quán)的重新配置，優(yōu)化了土地資源的整體布局。在農(nóng)村集約化發(fā)展的背景下，農(nóng)田保護(hù)與土地利用相互交織，改革為農(nóng)田的空間保護(hù)提供了新的契機(jī)。土地資源的優(yōu)化配置，不僅提升了農(nóng)田的使用效益，還通過(guò)減少浪費(fèi)，保障了農(nóng)田資源的可持續(xù)性。改革通過(guò)引導(dǎo)土地的合理流轉(zhuǎn)，改變了傳統(tǒng)的土地使用模式，使農(nóng)田保護(hù)從單一的資源依賴轉(zhuǎn)向了多元化的效能提升。

（二）改革對(duì)農(nóng)田保護(hù)政策執(zhí)行的影響

在改革推進(jìn)過(guò)程中，政策落實(shí)面臨顯著的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性，主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行的區(qū)域差異與實(shí)操環(huán)節(jié)。盡管改革構(gòu)建了新的制度框架，但在不同地區(qū)、不同行政層級(jí)的具體執(zhí)行中，政策實(shí)施效果呈現(xiàn)出顯著分化。以農(nóng)田保護(hù)政策為例，其在落地過(guò)程中常因利益協(xié)調(diào)困難、地方政府執(zhí)行力度不足等問(wèn)題，導(dǎo)致政策推進(jìn)遲緩。此外，盡管改革引入了創(chuàng)新管理機(jī)制與技術(shù)手段，但配套保障措施的缺失與執(zhí)行細(xì)節(jié)的不完善，制約了政策效能的充分釋放。

（三）社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)農(nóng)田保護(hù)效能的作用

農(nóng)民收入水平的變化直接影響其對(duì)土地保護(hù)的積極性與態(tài)度。隨著收入的提高，農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的參與度逐漸增加，土地的流動(dòng)性增強(qiáng)可能會(huì)導(dǎo)致部分農(nóng)田的非農(nóng)化利用，從而對(duì)農(nóng)田保護(hù)造成威脅。同時(shí)，農(nóng)民收入的提升可能增強(qiáng)其資源再投資意識(shí)，促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在土地流轉(zhuǎn)方面，改革為土地市場(chǎng)提供了更多的交易機(jī)會(huì)，提高了土地的配置效率，也可能導(dǎo)致部分農(nóng)田被高價(jià)征用或開(kāi)發(fā)，影響了農(nóng)田的長(zhǎng)期保護(hù)。

二、宅基地制度改革實(shí)施效果的實(shí)證分析

（一）實(shí)地調(diào)研與數(shù)據(jù)采集

為全面評(píng)估宅基地制度改革的實(shí)施效果，采用實(shí)地調(diào)研與數(shù)據(jù)采集相結(jié)合的方法。調(diào)研樣本的選擇遵循區(qū)域代表性原則，涵蓋了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地利用模式的鄉(xiāng)村地區(qū)，以確保數(shù)據(jù)的廣泛性與全面性。研究對(duì)象包括農(nóng)民、地方政府及相關(guān)土地管理部門，調(diào)研內(nèi)容聚焦于改革實(shí)施后的土地流轉(zhuǎn)、土地保護(hù)、農(nóng)民收入變化等關(guān)鍵因素。同時(shí)，研究參考了《中華人民共和國(guó)土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)文件，為改革效果提供科學(xué)化評(píng)估框架。

在數(shù)據(jù)采集過(guò)程中，主要采取了問(wèn)卷調(diào)查與深度訪談相結(jié)合的方式，問(wèn)卷設(shè)計(jì)結(jié)合了農(nóng)田保護(hù)與宅基地流轉(zhuǎn)的雙重視角，力求精準(zhǔn)把握改革政策的實(shí)際影響。訪談通過(guò)與政府官員、農(nóng)民代表的交流，進(jìn)一步挖掘了改革實(shí)施中的難點(diǎn)與成效，尤其是地方政策執(zhí)行的差異性和農(nóng)民對(duì)改革的反應(yīng)。在調(diào)研對(duì)象的選擇上，確保了樣本的多樣性與典型性，涵蓋了從中部到西部地區(qū)的多類鄉(xiāng)村，確保所采集的數(shù)據(jù)具備較高的代表性和實(shí)用性。

（二）數(shù)據(jù)分析與結(jié)果討論

宅基地制度改革在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化資源配置與提升農(nóng)田保護(hù)效能方面已取得階段性成果，但區(qū)域間效應(yīng)差異顯著。數(shù)據(jù)顯示，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)改革后土地流轉(zhuǎn)率從 30% 躍升至 62.5% ，流轉(zhuǎn)面積增長(zhǎng)45% ，不僅實(shí)現(xiàn)土地高效利用，更帶動(dòng) 80% 的農(nóng)民積極參與農(nóng)田保護(hù)，成為改革標(biāo)桿。與之形成鮮明對(duì)比的是，偏遠(yuǎn)山區(qū)土地流轉(zhuǎn)率僅提升至 35% ，農(nóng)民保護(hù)參與率低至 38% ，同時(shí)，農(nóng)田流失率高達(dá) 30% ，暴露出經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政策落地的深層障礙。

農(nóng)田保護(hù)效能的區(qū)域差異同樣突出：東部地區(qū)農(nóng)田質(zhì)量提升比例達(dá) 15% ，顯著高于西部地區(qū)的 6% 和偏遠(yuǎn)山區(qū)的 4% ；偏遠(yuǎn)山區(qū)政策執(zhí)行困難反饋率高達(dá)40% ，凸顯資金短缺、技術(shù)薄弱和人力資源匱乏等現(xiàn)實(shí)困境。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，區(qū)域間技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的不平衡也是影響政策執(zhí)行效率的重要因素之一。以東部地區(qū)為例，地方政府普遍采用遙感監(jiān)測(cè)、地理信息系統(tǒng)（GIS）和土地?cái)?shù)字化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)宅基地騰退、流轉(zhuǎn)、復(fù)墾等環(huán)節(jié)的全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，顯著提高了土地管理的科學(xué)性、精準(zhǔn)性與響應(yīng)速度。在偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于基礎(chǔ)設(shè)施滯后，缺乏專業(yè)化技術(shù)隊(duì)伍與設(shè)備支撐，宅基地管理仍依賴傳統(tǒng)手工方式，導(dǎo)致土地利用現(xiàn)狀難以實(shí)時(shí)掌握，政策落實(shí)效率與執(zhí)行精度明顯不足。這種“數(shù)字鴻溝”無(wú)疑加劇了改革績(jī)效的區(qū)域差異，也從另一個(gè)層面揭示出政策支持力度、治理能力與區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)對(duì)改革成效的深層決定性作用。

值得關(guān)注的是，改革在部分區(qū)域已展現(xiàn)出積極潛力。中部地區(qū)通過(guò)合作社模式整合資源，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)田保護(hù)形成良性互動(dòng)，驗(yàn)證了改革的實(shí)踐價(jià)值。然而，如表1數(shù)據(jù)顯示，監(jiān)管薄弱地區(qū)仍面臨土地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)，若不及時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，農(nóng)田流失問(wèn)題或?qū)⒓觿?，制約改革整體效能。

三、宅基地制度改革對(duì)農(nóng)田保護(hù)影響的實(shí)踐案例分析

（一）工程概況

以東部某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為例，該地區(qū)因其較高的經(jīng)濟(jì)水平與相對(duì)完善的土地管理體系，成為宅基地制度改革試點(diǎn)中的典型代表。該地區(qū)轄屬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝诔^(guò)30萬(wàn)，農(nóng)業(yè)用地面積約占總面積的 60% ，衛(wèi)星影像見(jiàn)圖1。長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村宅基地閑置，土地資源浪費(fèi)問(wèn)題突出。此外，農(nóng)田保護(hù)面臨的壓力也在增加，尤其是城鄉(xiāng)土地需求矛盾日益加劇，為當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。

自宅基地制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，該地區(qū)以“集約、高效、可持續(xù)”為指導(dǎo)原則，圍繞閑置宅基地盤活、土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化及農(nóng)田保護(hù)強(qiáng)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開(kāi)展了一系列實(shí)踐探索。改革方案結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過(guò)建立宅基地確權(quán)登記制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范宅基地使用和流轉(zhuǎn)流程，推動(dòng)土地要素的市場(chǎng)化配置。同時(shí)，該地區(qū)還引入了政府主導(dǎo)的土地整治模式，將閑置宅基地騰退后復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，用于補(bǔ)充基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)。為進(jìn)一步提高改革的成效，當(dāng)?shù)爻雠_(tái)了宅基地退出補(bǔ)償政策，并通過(guò)宣傳和政策支持鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)與保護(hù)活動(dòng)。在改革實(shí)施過(guò)程中，該地區(qū)還注重技術(shù)手段的應(yīng)用。例如，通過(guò)地理信息系統(tǒng)（GIS）對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行精細(xì)化分析，精準(zhǔn)識(shí)別宅基地閑置情況與農(nóng)田保護(hù)薄弱區(qū)域，從而提升了資源配置效率與管理精準(zhǔn)度。

（二）改革實(shí)施效果分析

經(jīng)調(diào)查分析可知，研究地區(qū)宅基地制度改革在農(nóng)田保護(hù)方面取得了顯著效果。通過(guò)騰退閑置宅基地并復(fù)墾為基本農(nóng)田，該地區(qū)新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積約 80hm² 占總農(nóng)業(yè)用地的 8% ，顯著減輕了耕地保護(hù)指標(biāo)壓力。改革前，該地區(qū)農(nóng)田利用率僅為 70% ，改革實(shí)施后，這一比例提升至 87.6% ，充分體現(xiàn)了土地資源配置效率的優(yōu)化。同時(shí)，得益于宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過(guò)退出宅基地獲得直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，平均每戶補(bǔ)償金額達(dá)3萬(wàn)元，大幅提升了農(nóng)民參與改革的積極性，農(nóng)田保護(hù)活動(dòng)的參與率達(dá) 83.1% ，遠(yuǎn)高于未開(kāi)展改革試點(diǎn)的周邊地區(qū)。在生態(tài)效益方面，該地區(qū)在騰退宅基地后注重土地整治與修復(fù)，復(fù)墾過(guò)程中引入土壤質(zhì)量提升工程，新增耕地的土壤肥力普遍提高15% ，水土保持能力也有所增強(qiáng)。利用GIS技術(shù)精準(zhǔn)定位土地閑置區(qū)域，改革顯著提升了土地管理的科學(xué)性，尤其是在宅基地退出后對(duì)農(nóng)田利用的規(guī)劃中，減少了盲目開(kāi)發(fā)與非農(nóng)化利用的風(fēng)險(xiǎn)。

四、改革過(guò)程中存在的問(wèn)題與優(yōu)化建議

（一）存在的主要問(wèn)題

1.區(qū)域差異性與資金支持不足。宅基地制度改革在不同區(qū)域的實(shí)施效果差異顯著，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因資金投入和技術(shù)支持的不足，騰退宅基地的復(fù)墾進(jìn)程緩慢，農(nóng)田保護(hù)的實(shí)際成效未能完全顯現(xiàn)。這種區(qū)域間的不平衡導(dǎo)致部分地區(qū)改革推進(jìn)滯后，資源配置效率低下，甚至出現(xiàn)政策“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱了農(nóng)田保護(hù)的整體效能。

2.土地用途監(jiān)管與規(guī)劃不足。部分地區(qū)土地用途監(jiān)管體系尚不完善，騰退后的土地在復(fù)墾前往往經(jīng)歷較長(zhǎng)的閑置期，有些甚至被違規(guī)用于非農(nóng)業(yè)用途，導(dǎo)致土地資源未能實(shí)現(xiàn)高效配置。同時(shí)，一些騰退復(fù)墾項(xiàng)目因缺乏科學(xué)規(guī)劃，土地質(zhì)量提升效果不均衡，難以實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)的長(zhǎng)期目標(biāo)，這使得改革成效存在一定的不穩(wěn)定性。

3.農(nóng)民利益顧慮與參與積極性不足。農(nóng)民對(duì)宅基地退出后的長(zhǎng)期保障問(wèn)題存有疑慮，尤其是在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策不夠完善或退出后生活成本上升的情況下，導(dǎo)致部分農(nóng)民對(duì)改革的接受度較低。同時(shí)，政策宣傳和利益協(xié)調(diào)工作不到位，農(nóng)民對(duì)政策理解不深，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的矛盾時(shí)有發(fā)生，進(jìn)一步阻礙了改革推進(jìn)。

4.城鎮(zhèn)化壓力與村莊空心化?？焖俚某擎?zhèn)化加劇了城鄉(xiāng)土地需求矛盾，在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)宅基地退出導(dǎo)致村莊空心化的趨勢(shì)。這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化不僅影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定性，還增加了農(nóng)田保護(hù)工作的

復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。

（二）改進(jìn)與優(yōu)化建議

1.加大資金與技術(shù)支持力度。針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)農(nóng)田復(fù)墾基金，確保資金投入的持續(xù)性，并引入專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)提供指導(dǎo)。推廣GIS技術(shù)與遙感監(jiān)測(cè)手段，加強(qiáng)土地資源的精準(zhǔn)管理，使騰退宅基地能夠快速、高效地復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，減少土地閑置和非農(nóng)化的風(fēng)險(xiǎn)。

2.完善土地用途監(jiān)管與規(guī)劃。健全土地用途監(jiān)管機(jī)制，建立多部門協(xié)同體系，對(duì)騰退土地的復(fù)墾和后續(xù)利用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，確保農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的長(zhǎng)期落實(shí)。優(yōu)化土地復(fù)墾規(guī)劃，因地制宜制訂科學(xué)復(fù)墾方案，確保復(fù)墾土地的土壤質(zhì)量能夠達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求，同時(shí)提升土地利用效率。

3.健全農(nóng)民利益保障機(jī)制。完善宅基地退出補(bǔ)償政策，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平合理。同時(shí)，通過(guò)提供技能培訓(xùn)和就業(yè)支持，幫助農(nóng)民拓寬多元化收入來(lái)源。探索建立利益共享機(jī)制，將土地流轉(zhuǎn)收益以農(nóng)民專業(yè)合作社或其他形式分配給農(nóng)民，讓其在改革中切實(shí)受益，從而增強(qiáng)對(duì)政策的信任感與支持度。

4.加強(qiáng)政策宣傳與社會(huì)支持。通過(guò)生動(dòng)易懂的案例示范與公眾參與，加大政策宣傳力度，讓農(nóng)民全面了解改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和社會(huì)意義。地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況設(shè)計(jì)多樣化的政策宣導(dǎo)方式，確保農(nóng)民能夠清晰理解政策目標(biāo)，從而減少改革實(shí)施中的阻力，形成社會(huì)共識(shí)。

5.建立長(zhǎng)效評(píng)估與優(yōu)化機(jī)制。引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)騰退土地的復(fù)墾質(zhì)量、農(nóng)田保護(hù)效能以及農(nóng)民的滿意度進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)與評(píng)估。根據(jù)評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整政策方向，確保改革措施始終與實(shí)際需求相契合，逐步形成改革的長(zhǎng)效機(jī)制，為農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)提供保障。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，宅基地制度改革在提升農(nóng)田保護(hù)效能方面成效顯著。通過(guò)優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)閑置宅基地復(fù)墾、強(qiáng)化土地用途監(jiān)管等措施，有效緩解了耕地保護(hù)壓力，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展注入新動(dòng)能。這一實(shí)踐不僅構(gòu)建了科學(xué)化管理的政策范式，而且實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益的協(xié)同發(fā)展。然而，改革仍面臨區(qū)域?qū)嵤┎痪?、資金投入不足及長(zhǎng)效機(jī)制缺失等挑戰(zhàn)，亟待提出針對(duì)性的解決方案。未來(lái)，相關(guān)部門需聚焦精準(zhǔn)政策設(shè)計(jì)、技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用與農(nóng)民參與機(jī)制優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田保護(hù)與鄉(xiāng)村振興的雙重目標(biāo)。

作者簡(jiǎn)介：周雪軍（1976—），男，廣西玉林人，大專，主要從事國(guó)土資源工作。