一、引言

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，地方財(cái)政運(yùn)行模式也發(fā)生重大變化。習(xí)近平總書記指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，“各地區(qū)要結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，走出適合本地區(qū)實(shí)際的高質(zhì)量發(fā)展之路”①。這就意味著，各地區(qū)要綜合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展前景等因素，找準(zhǔn)自身功能定位，形成因地制宜的政策取向，在此基礎(chǔ)上選擇符合地方實(shí)際情況的財(cái)政運(yùn)行模式。實(shí)際上，中國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行模式確實(shí)呈現(xiàn)顯著的區(qū)域異質(zhì)性。以2024年為例，廣東省將新增的5085億元專項(xiàng)債重點(diǎn)投向產(chǎn)業(yè)園區(qū)與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，湖南省創(chuàng)新性地將600億元再融資債券用于置換存量債務(wù)，而新疆維吾爾自治區(qū)則著力于超長(zhǎng)期國(guó)債的創(chuàng)新性應(yīng)用，獲得增發(fā)國(guó)債資金369.9億元，并將其中大部分投向交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些差異化的政策實(shí)踐表明，地方財(cái)政運(yùn)行已深度嵌人區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式來看，財(cái)政制度可被視為特定生產(chǎn)關(guān)系在分配領(lǐng)域的具象化。當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)，本質(zhì)上是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾在區(qū)域尺度上的投射，表現(xiàn)為東部發(fā)達(dá)地區(qū)通過深化財(cái)稅改革以培育新質(zhì)生產(chǎn)力，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍受限于轉(zhuǎn)移支付依賴與非稅收入擴(kuò)張的路徑鎖定。如何從生產(chǎn)關(guān)系適配視角解析地方政策取向?qū)ω?cái)政韌性的作用機(jī)制，成為破解央地財(cái)政博弈困局與區(qū)域發(fā)展失衡的關(guān)鍵命題。

當(dāng)前，學(xué)界圍繞地方政策與財(cái)政運(yùn)行之間關(guān)系的討論形成了兩類研究范式。其一是財(cái)政分權(quán)理論的效率解釋與激勵(lì)分析。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)地方自主權(quán)，通過信息優(yōu)勢(shì)提升資源配置效率。① 錢穎一等提出“市場(chǎng)保護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義”（Market-PreservingFederalism），將財(cái)政分權(quán)視為中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)機(jī)制。②而呂冰洋等指出，財(cái)稅體制在東部地區(qū)側(cè)重于通過分稅發(fā)揮激勵(lì)作用，而在中西部地區(qū)則更強(qiáng)調(diào)平衡功能的發(fā)揮，這表明政策工具效應(yīng)存在顯著的區(qū)域梯度差。③其二是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的批判與建構(gòu)。BobJessop強(qiáng)調(diào)國(guó)家在資本主義積累中的策略性角色，國(guó)家通過制度彈性調(diào)節(jié)資本與社會(huì)的矛盾，其\"策略-關(guān)系”框架（the strategic-relational approach）可以解釋央地財(cái)政博弈中政策邊界的動(dòng)態(tài)調(diào)整。④而David Harvey 則指出，資本過度積累危機(jī)需要通過空間重組實(shí)現(xiàn)“修復(fù)”5，這一邏輯與地方政府依賴土地財(cái)政、專項(xiàng)債的空間化資本循環(huán)高度契合。這兩位學(xué)者的觀點(diǎn)揭示了地方政策的雙重性：既是國(guó)家協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展矛盾的制度工具，也是資本空間擴(kuò)張的載體。孟捷和吳豐華延續(xù)了將地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)歸于租金獲取的觀點(diǎn)，指出地方政府在以土地財(cái)政為核心的戰(zhàn)略投資中，充當(dāng)了租金的生產(chǎn)性分配者和使用者的角色，以此推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)。劉炎和孟祥舟發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)三角“工業(yè)用地彈性出讓”政策能夠促進(jìn)土地集約高效利用、推動(dòng)了制造業(yè)投資的顯著增長(zhǎng)③，但是未進(jìn)一步討論這一政策對(duì)土地財(cái)政替代效應(yīng)的區(qū)域差異。

綜上所述，現(xiàn)有研究在地方政策與財(cái)政運(yùn)行之間關(guān)系的探討方面取得了較為豐富的成果，形成了一定的研究范式，但仍存在可以進(jìn)一步深化之處，具體包括如下三個(gè)方面。其一，理論框架多囿于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)“效率-公平”范式，對(duì)生產(chǎn)關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋有待深化;其二，政策工具分析偏重財(cái)政技術(shù)指標(biāo)，在社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度對(duì)地方政策選擇的制度邊界塑造方面有待拓展；其三，案例研究更多關(guān)注東部發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)“轉(zhuǎn)移支付依賴型”財(cái)政模式問題的探討尚待深人。

有鑒于此，本文從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式出發(fā)，將馬克思主義“生產(chǎn)力-生產(chǎn)關(guān)系\"矛盾運(yùn)動(dòng)原理與財(cái)政分權(quán)理論有機(jī)結(jié)合，基于政策動(dòng)態(tài)和代表性省級(jí)行政區(qū)數(shù)據(jù)，著力闡釋地方政策取向如何通過生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整作用于財(cái)政資源配置，提出“政策適配度-財(cái)政韌性”分析框架，為新時(shí)代構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系提供學(xué)理支撐。在理論創(chuàng)新層面，力求突破傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的“效率-公平”二元框架，將馬克思主義“生產(chǎn)力-生產(chǎn)關(guān)系-上層建筑”矛盾運(yùn)動(dòng)原理引入地方財(cái)政分析，構(gòu)建貫通“中央意志-地方策略-財(cái)政績(jī)效”的理論框架，為解釋中國(guó)財(cái)政制度的社會(huì)主義屬性提供了新的視角。在政策實(shí)踐層面，研究從正向激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)約束兩個(gè)方面揭示了“因地制宜”政策取向的雙重效應(yīng)，表明地方政策的適配性選擇直接影響財(cái)政可持續(xù)性。

二、地方政策取向與財(cái)政運(yùn)行互動(dòng)關(guān)系的歷史演進(jìn)

我國(guó)地方財(cái)政制度與政策取向的互動(dòng)，始終貫穿于社會(huì)主義初級(jí)階段生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)過程，其歷史進(jìn)程可分為四個(gè)階段。

一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949—1979年）實(shí)行財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支。在公有制經(jīng)濟(jì)全面確立階段，財(cái)政體制實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，地方的自主政策空間近乎為零。1950年頒布的《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》將全國(guó)財(cái)政收支、物資調(diào)度、現(xiàn)金管理權(quán)集中于中央，地方財(cái)政支出必須經(jīng)中央核準(zhǔn)。①這一制度保障了重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施，也在客觀上導(dǎo)致地方財(cái)政管理體制僵化。1976年初，財(cái)政部起草了《關(guān)于財(cái)政管理體制問題的通知（草稿）》，決定實(shí)行“定收定支、收支掛鉤、總額分成、一年一變”的財(cái)政管理體制，擴(kuò)大了地方財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限，但地方政策工具僅限于執(zhí)行中央指令性計(jì)劃。數(shù)據(jù)顯示，在1976 年當(dāng)年出現(xiàn)29.6億元的財(cái)政赤字，赤字率達(dá) 3.8% 。②此階段的財(cái)政體制呈現(xiàn)單一公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定財(cái)政制度的剛性特征。

二是改革開放初期（1979—1994年）實(shí)施財(cái)政包干制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利改革，推動(dòng)所有制結(jié)構(gòu)向“以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分并存”轉(zhuǎn)型。1980年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，“分灶吃飯”財(cái)政體制賦予地方財(cái)政留存權(quán)，地方政策創(chuàng)新進(jìn)入活躍期。1984年，江蘇省通過“三免兩減半”稅收優(yōu)惠③，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，成就了以蘇錫常為代表的“蘇南模式”以及蘇北地區(qū)的\"耿車模式”，全省非農(nóng)產(chǎn)值首超農(nóng)業(yè)。1978年廣東省借助“土地有償使用\"試點(diǎn)，揭開了國(guó)有土地使用制度從無償、無限期、無流動(dòng)變?yōu)橛袃?、有限期、可流?dòng)改革的序幕，“土地財(cái)政”呈現(xiàn)雛形。④但是，財(cái)政包干制也在一定程度上導(dǎo)致區(qū)域分化。1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重僅為 22%⑤ ，東部地區(qū)財(cái)政收入穩(wěn)步上升，廣東和江蘇等省份的財(cái)政收入名列前茅③?？梢哉f，這一階段地方差異化的政策取向是區(qū)域生產(chǎn)力水平分化

的必然結(jié)果。

三是分稅制改革后（1994—2012年）土地財(cái)政擴(kuò)張與政策工具分化并存。1994年分稅制改革重構(gòu)了央地財(cái)政關(guān)系，地方政策取向加速分化。中央與地方之間在財(cái)政方面逐步推動(dòng)形成統(tǒng)一規(guī)范、長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入分成和事權(quán)劃分，以及在規(guī)范基礎(chǔ)上因地制宜、因時(shí)而變的轉(zhuǎn)移支付和支出責(zé)任劃分的整體格局。這一時(shí)期，地方政策工具的選擇呈現(xiàn)區(qū)域梯度特征：東部地區(qū)表現(xiàn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，如上海市2004年率先實(shí)施“招拍掛\"制度，土地溢價(jià)收入用于軌道交通建設(shè)，截至2010年上海市軌道交通的運(yùn)營(yíng)總里程超過400公里；①中部地區(qū)表現(xiàn)為資源依賴，如山西省2006年出臺(tái)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金政策，經(jīng)國(guó)務(wù)院審批同意開展試點(diǎn)，明確有償出讓煤炭資源礦業(yè)權(quán)收取的價(jià)款由中央政府和山西省政府按2：8的比例分成②，與煤炭關(guān)聯(lián)建立起來的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省工業(yè)產(chǎn)值的 80% ，提供的財(cái)政收入占全省的一半以上③;西部地區(qū)表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付依賴，如西藏自治區(qū)2001—2010 年的一般公共預(yù)算中中央補(bǔ)助占比高于 90% ，而政策工具則局限于民生支出配套④。在這一階段，我國(guó)追趕型的增長(zhǎng)體制充分發(fā)揮了地方政府的能動(dòng)作用，形成了地方政府的“企業(yè)家行為”和“準(zhǔn)市場(chǎng)主體地位”，在政策選擇上受到財(cái)政激勵(lì)結(jié)構(gòu)的支持，但仍受限于區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展水平的客觀約束。

四是新時(shí)代以來（2012年至今）實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控與以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的政策適配。2024年我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降 16% ，相較于2021年時(shí)的高位下降約3.8萬億元。與此同時(shí)，我國(guó)地方債務(wù)率攀升，2024年地方政府債務(wù)余額達(dá)到47.5萬億元，占GDP的比重為 60.9% ，較2023年全年增長(zhǎng) 19.4% 。③面對(duì)土地財(cái)政不可持續(xù)與隱性債務(wù)膨脹問題，中央政策安排從“增長(zhǎng)競(jìng)賽\"轉(zhuǎn)向“風(fēng)險(xiǎn)-效率”的平衡。這一階段，地方差異化的政策取向呈現(xiàn)諸多新特征：東部地區(qū)訴諸制度創(chuàng)新，如深圳市在2023年啟動(dòng)“工業(yè)上樓\"計(jì)劃，通過垂直化工業(yè)樓宇模式釋放產(chǎn)業(yè)空間，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚與能效提升，并于2025年規(guī)劃新增1.42億平方米工業(yè)建筑面積；中部地區(qū)尋求債務(wù)化解，如湖南省2023年至2025年5月累計(jì)發(fā)行超900億元再融資債券，用于置換高成本債務(wù)，緩解地方財(cái)政壓力；西部地區(qū)著力于非稅收入改革，如新疆維吾爾自治區(qū)于2021年推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收人的征管改革，青海省則通過構(gòu)建電子化收繳體系、劃轉(zhuǎn)四項(xiàng)非稅收入至稅務(wù)部門征收等措施深化非稅收人改革，累計(jì)減免非稅收人2.06億元，有效提升了監(jiān)管效率。這些地方實(shí)踐印證了“生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平”的規(guī)律，即新時(shí)代因地制宜的政策工具選擇實(shí)質(zhì)是對(duì)土地財(cái)政依賴癥與區(qū)域發(fā)展失衡矛盾的適應(yīng)性調(diào)整。

從地方政策取向與財(cái)政運(yùn)行互動(dòng)關(guān)系的歷史分析著眼，可以發(fā)現(xiàn)：一方面，地方政策取向始終受“生產(chǎn)力水平-財(cái)政制度-政策工具”三元結(jié)構(gòu)的制約，政策差異化的本質(zhì)是區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整能力的體現(xiàn);另一方面，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積的根源在于政策工具與生產(chǎn)力發(fā)展階段的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。因此，在財(cái)政分權(quán)的總體趨勢(shì)下，我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)顯著的區(qū)域異質(zhì)性。在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，討論地方政策取向如何通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系改善財(cái)政資源配置效率，是將“因地制宜”原則納入現(xiàn)代財(cái)政治理分析的題中之義，也是破解“一刀切”政策導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積累和公共服務(wù)失衡問題的可行路徑。

三、差異化地方政策取向的財(cái)政效應(yīng)

地方政府在財(cái)政分權(quán)改革中形成的差異化政策取向空間，本質(zhì)上是社會(huì)主義初級(jí)階段生產(chǎn)關(guān)系動(dòng)態(tài)適配的實(shí)踐載體。近年來，我國(guó)深人推動(dòng)“財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革”，目的是通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來緩解中央集權(quán)與地方自主性之間的矛盾，從而適應(yīng)區(qū)域差異化發(fā)展的生產(chǎn)力需求。從馬克思主義“生產(chǎn)力-生產(chǎn)關(guān)系”矛盾運(yùn)動(dòng)的視角來看，一方面，區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展水平差異與財(cái)政制度供給之間存在結(jié)構(gòu)性張力;另一方面，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整、債務(wù)限額管理框定了地方自主性邊界，進(jìn)而形成了制度彈性空間。

（一）理論基礎(chǔ)

從生產(chǎn)力水平區(qū)域差異性與財(cái)政制度的互動(dòng)邏輯來看，中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的核心矛盾在于不同地區(qū)生產(chǎn)力水平差異所導(dǎo)致的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整能力分化。從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式出發(fā)，地方財(cái)政政策對(duì)“資本積累-社會(huì)再生產(chǎn)”矛盾的調(diào)節(jié)體現(xiàn)為生產(chǎn)關(guān)系適配這一核心功能。一方面，資本積累要求剩余價(jià)值向生產(chǎn)性領(lǐng)域集中，另一方面，社會(huì)再生產(chǎn)需要保障勞動(dòng)力再生產(chǎn)的公共支出。這種適配本質(zhì)上是國(guó)家通過財(cái)政制度彈性將資本邏輯嵌入社會(huì)再生產(chǎn)的過程①，實(shí)現(xiàn)“積累體制”與“社會(huì)保護(hù)”的動(dòng)態(tài)平衡。在這一過程中，不同地方政府采取差異化的政策工具以調(diào)和二者張力。以土地要素為例，東部地區(qū)通過諸如工業(yè)用地分層確權(quán)的產(chǎn)權(quán)細(xì)分等方式，創(chuàng)新傳統(tǒng)公有制的實(shí)現(xiàn)形式，同時(shí)探索實(shí)踐以土地增值收益反哺保障性住房，2023年東部地區(qū)省級(jí)行政區(qū)的地均稅收產(chǎn)出達(dá)490.92億元/平方公里，是中西部地區(qū)與東北地區(qū)各省份總和的2.3倍。②而與此同時(shí)，中西部資源型地區(qū)則更多依賴中央轉(zhuǎn)移支付與非稅收人擴(kuò)張以保障基本公共服務(wù)。如湖南省 2023年中央下達(dá)轉(zhuǎn)移支付5072.7億元，占本級(jí)財(cái)政收入比重超過 64% 。③概言之，這種由生產(chǎn)力水平差異體現(xiàn)的區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整能力的差異，直接塑造了地方財(cái)政工具的選擇空間。

從國(guó)家治理現(xiàn)代化中“中央集中統(tǒng)一”與“地方自主性”的辯證關(guān)系來看，新時(shí)代央地財(cái)政關(guān)系呈現(xiàn)制度統(tǒng)一性和政策彈性化的雙重特征。具體而言，中央集中統(tǒng)一體現(xiàn)為制度剛性約束，即國(guó)家作為資源配置中樞，集中財(cái)稅收入實(shí)施跨區(qū)域再分配，確保國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目落地，同時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)防控上通過法律和政策工具設(shè)定統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，約束地方經(jīng)濟(jì)行為中的負(fù)外部性;地方自主性表現(xiàn)為彈性試驗(yàn)改革，即通過差異化的競(jìng)爭(zhēng)策略，地方政府在中央框定的政策自主性邊界內(nèi)探索政策創(chuàng)新，即“制度彈性空間”①，進(jìn)而形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并通過政策工具包組合應(yīng)對(duì)特定挑戰(zhàn)。進(jìn)一步，中央部委通過試點(diǎn)、評(píng)估等路徑將地方經(jīng)驗(yàn)制度化，推動(dòng)基層創(chuàng)新的縱向提煉推廣;同時(shí)地方政府通過組建政策學(xué)習(xí)共同體實(shí)現(xiàn)橫向模仿競(jìng)爭(zhēng)，形成制度擴(kuò)散的政策學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)。在這一過程中，中央政府通過統(tǒng)一規(guī)范的制度框架設(shè)定邊界，地方在邊界內(nèi)探索生產(chǎn)關(guān)系適配路徑，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)控制閉環(huán)、發(fā)展動(dòng)能迭代的動(dòng)態(tài)平衡，形成“頂層設(shè)計(jì)-基層創(chuàng)新-制度擴(kuò)散\"的正向循環(huán)（圖1）。

（二）分析框架

立足于“生產(chǎn)力水平-財(cái)政制度”與“中央集中統(tǒng)一-地方自主性”這兩對(duì)關(guān)系，可以構(gòu)建“三維機(jī)制聯(lián)動(dòng)\"的分析框架。生產(chǎn)關(guān)系適配機(jī)制通過稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)財(cái)政資源再分配，資源配置效率機(jī)制依托全要素生產(chǎn)率提升對(duì)沖政策試驗(yàn)成本，風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)控制機(jī)制則在“財(cái)政安全閾值\"約束下實(shí)現(xiàn)央地博弈動(dòng)態(tài)均衡，三者協(xié)同作用構(gòu)成中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的底層邏輯。其一是生產(chǎn)關(guān)系適配機(jī)制。即地方政府通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分和收益分配重構(gòu)等方式調(diào)整生產(chǎn)要素配置，以適配不同區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系特征。其二是資源配置效率機(jī)制。具體體現(xiàn)為地方政府通過空間匹配和邊際調(diào)適來優(yōu)化資本循環(huán)路徑與財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)。其三是風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)控制機(jī)制。即中央通過制度設(shè)計(jì)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)閾值，由地方政策選擇實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑的管控。在此基礎(chǔ)上，設(shè)置財(cái)政績(jī)效表現(xiàn)、財(cái)政韌性指數(shù)和政策適配指數(shù)，實(shí)現(xiàn)效應(yīng)評(píng)估（表1）。

① 周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社，2017年，第256頁。

四、案例研究與實(shí)證檢驗(yàn)

（一）案例選?。旱湫蛥^(qū)域政策實(shí)踐

為了驗(yàn)證區(qū)域差異化財(cái)政政策的效應(yīng)，本文遵循分層抽樣原則選取案例，依據(jù)政策適配度的典型性和區(qū)域財(cái)政政策特征的異質(zhì)性設(shè)定篩選標(biāo)準(zhǔn)。第一，財(cái)政自給率梯度分層標(biāo)準(zhǔn)。以2023年地方政府財(cái)政收入與支出的比值為核心指標(biāo)，將樣本劃分為高（財(cái)政自給率不小于 80% ）、中（財(cái)政自給率在 40% 至 79% ）低（財(cái)政自給率小于 40% ）三檔。第二，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)。參照財(cái)政部隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)（分為紅、橙、黃、綠四個(gè)等級(jí)），覆蓋債務(wù)治理政策的差異化場(chǎng)景。這一設(shè)計(jì)通過多維指標(biāo)交叉驗(yàn)證，確保案例覆蓋“生產(chǎn)關(guān)系適配”的典型模式，增強(qiáng)樣本代表性與結(jié)論外推效度。

依據(jù)國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)站和各省級(jí)行政區(qū)政府財(cái)政廳公開數(shù)據(jù)，在財(cái)政自給率方面，廣東省、湖南省、新疆維吾爾自治區(qū)2023年的財(cái)政自給率依次為 82.1%.53.6% 和 28.7% ，分別對(duì)應(yīng)于高自給率的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型適配”、中等自給率的“風(fēng)險(xiǎn)防控型適配”和低自給率的“轉(zhuǎn)移支付依賴型適配”；在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，廣東省、湖南省、新疆維吾爾自治區(qū)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)依次為綠色、黃色和橙色，分別對(duì)應(yīng)低、中、高風(fēng)險(xiǎn)閾值。①由此，選取廣東省、湖南省和新疆維吾爾自治區(qū)作為典型案例，三地分別代表東部發(fā)達(dá)地區(qū)、中部轉(zhuǎn)型發(fā)展地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其政策實(shí)踐具有顯著的區(qū)域異質(zhì)性特征，能夠反映我國(guó)財(cái)政政策差異化調(diào)控的各種不同模式。

1.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)導(dǎo)向

廣東省作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量第一大省，2024年一般公共預(yù)算收入達(dá)1.35萬億元，連續(xù)34年居全國(guó)首位；一般公共預(yù)算支出為1.8萬億元，其中民生支出1.28萬億元，占比超過七成。其政策實(shí)踐呈現(xiàn)三大特征：一是結(jié)構(gòu)性減稅與創(chuàng)新投人并重。在稅收收人同比下降 4.2% 的背景下，通過非稅收入增長(zhǎng) 3% 實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，重點(diǎn)加大了科技支出與教育支出，其中省級(jí)投人114億元支持“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”科技創(chuàng)新專項(xiàng)，支持“十大產(chǎn)業(yè)集群”建設(shè)，同時(shí)教育支出保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。二是債務(wù)工具創(chuàng)新應(yīng)用。全年發(fā)行地方政府債券6812.71億元，其中新增專項(xiàng)債5085億元，重點(diǎn)投向產(chǎn)業(yè)園區(qū)與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)深中通道、黃茅?？绾Ｍǖ赖戎卮箜?xiàng)目建設(shè)，形成“專項(xiàng)債 + 超長(zhǎng)期特別國(guó)債”組合拳。三是粵港澳協(xié)同機(jī)制。橫琴粵澳深度合作區(qū)通過一級(jí)財(cái)政管理創(chuàng)新，著力提升灣區(qū)軟硬聯(lián)通水平，通過省級(jí)財(cái)政支持灣區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，體現(xiàn)了跨境要素整合的政策導(dǎo)向。

2.風(fēng)險(xiǎn)防控與基層保障協(xié)同

湖南省作為中部人口大省，2024年財(cái)政政策呈現(xiàn)明顯的三重屬性：一是收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在稅收收入同比下降 2.98% 的壓力下，通過國(guó)有資源盤活使非稅收入增長(zhǎng) 13.4% ，其中國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增長(zhǎng) 25.2% ，有效緩解基層財(cái)政壓力。二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋。嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)限額管理，年末債務(wù)余額占全年債務(wù)限額的比例控制在 88.16% ，創(chuàng)新使用再融資債券置換存量債務(wù)，使債務(wù)利息支出占比降至 2.76% 。三是民生支出增長(zhǎng)。

社會(huì)保障和就業(yè)支出、教育支出占一般公共預(yù)算支出 34.3% ，凸顯“?；久裆钡恼邇?yōu)先級(jí)。

3.中央轉(zhuǎn)移與資源開發(fā)聯(lián)動(dòng)

新疆維吾爾自治區(qū)的財(cái)政政策集中體現(xiàn)了邊疆地區(qū)政策的特殊性：一是轉(zhuǎn)移支付依賴度高。2024年中央補(bǔ)助收入3983.1億元，占一般公共預(yù)算收入（含中央補(bǔ)助）的 49% ，其中一般性轉(zhuǎn)移支付占比 87.5% ，強(qiáng)力支撐了自治區(qū)重大戰(zhàn)略的實(shí)施。二是資源財(cái)政特征顯著。礦產(chǎn)資源出讓收入拉動(dòng)非稅收入增長(zhǎng) 23.3% ，資源稅收入173.2億元，形成“資源開發(fā)-財(cái)政收入-生態(tài)保護(hù)\"關(guān)聯(lián)機(jī)制。三是超長(zhǎng)期國(guó)債創(chuàng)新應(yīng)用。2024年，獲得增發(fā)國(guó)債資金369.9億元，重點(diǎn)支持交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，專項(xiàng)債務(wù)付息支出占政府性基金預(yù)算支出的 10.3% 。

三地實(shí)踐印證了在財(cái)政收入增長(zhǎng)約束下，地方政府須在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)防控、民生保障三種不同的政策取向之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)權(quán)衡。廣東通過高能級(jí)要素集聚突破發(fā)展瓶頸，湖南著力構(gòu)建財(cái)政安全網(wǎng)，新疆則依托中央轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，這就形成了差異化的地方政策取向范式，也為檢驗(yàn)財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制的區(qū)域差異性提供了樣本。

（二）政策適配度與財(cái)政韌性關(guān)系的實(shí)證檢驗(yàn)

基于財(cái)政韌性概念與政策適配度測(cè)度方法，本文提出以下研究假設(shè)：地方政府政策適配度對(duì)財(cái)政韌性具有正向促進(jìn)作用，但區(qū)域異質(zhì)性顯著影響作用強(qiáng)度。為驗(yàn)證該假設(shè)，構(gòu)建“政策適配指數(shù)-財(cái)政韌性指數(shù)”面板數(shù)據(jù)模型。

1.理論框架與模型構(gòu)建

政策適配度（policyfitness）的測(cè)度基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，通過指標(biāo)篩選、權(quán)重賦值和適配度計(jì)算，量化政策與區(qū)域條件的匹配程度。①具體指標(biāo)包括科學(xué)技術(shù)支出占比、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)支出和生態(tài)補(bǔ)償支付等。財(cái)政韌性的定義與測(cè)度借鑒國(guó)際貨幣基金組織（IMF）《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)框架》的核心維度，并結(jié)合中國(guó)地方財(cái)政特征進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整。IMF將財(cái)政韌性定義為“抵御財(cái)政沖擊與恢復(fù)平衡的能力”，其測(cè)度涵蓋三個(gè)維度：一是收入穩(wěn)定性，用一般公共預(yù)算收入波動(dòng)率的倒數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)差的倒數(shù)）來衡量;二是支出剛性，用財(cái)政自給率（地方收入/支出）來度量;三是融資脆弱性，用債務(wù)付息支出占比來測(cè)度。利用上述三個(gè)指標(biāo)的加權(quán)和（各指標(biāo)的權(quán)重依據(jù)熵值法確定）構(gòu)建財(cái)政韌性指數(shù)。建立如下面板數(shù)據(jù)模型：

FR_it=α+βPA_it+γX_it+μ_i+λ_t+ε_it

其中， FR 代表財(cái)政韌性指數(shù)， PA 表示政策適配度指數(shù)， X 代表控制變量組（包括人均GDP、城鎮(zhèn)化率、資源依賴度三個(gè)變量）， ?_?μ 與 λ 分別表示地區(qū)和時(shí)間固定效應(yīng)， i 和 χ_t 分別代表地區(qū)、年份， αβ_?γ 為待估計(jì)參數(shù)， ε 為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

2.數(shù)據(jù)處理與變量校驗(yàn)

首先，樣本數(shù)據(jù)選取與調(diào)整。樣本涵蓋資源型地區(qū)（寧夏回族自治區(qū)、山西?。⒔?jīng)濟(jì)多元地區(qū)（山東省、上海市）和生態(tài)功能區(qū)（青海?。?015—2023年的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及省級(jí)行政區(qū)的財(cái)政年鑒。對(duì)統(tǒng)計(jì)口徑差異問題的處理如下：采用分段回歸法控制結(jié)構(gòu)性斷點(diǎn)以處理寧夏的企業(yè)所得稅統(tǒng)計(jì)口徑變化，通過線性插補(bǔ)法修正山東在2017年的專項(xiàng)收入調(diào)整。其次，政策適配度指數(shù)的構(gòu)造。利用主成分分析（PCA）提取方差貢獻(xiàn)率排名前三的主成分（累計(jì)方差貢獻(xiàn)率達(dá)到 82.6% ， KMO=0.784 ）：第一主成分反映科技創(chuàng)新投入（科學(xué)技術(shù)支出占比的載荷值最高）;第二主成分反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)支出的載荷值最高）;第三主成分反映生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)度（生態(tài)補(bǔ)償支付的載荷值最高）。最后，內(nèi)生性控制。Hausman檢驗(yàn)的 p 值為0.023，小于0.05，表明固定效應(yīng)模型更合適。為緩解內(nèi)生性問題，對(duì)政策適配度指數(shù)進(jìn)行滯后一期處理。

3.實(shí)證結(jié)果

采用固定效應(yīng)模型對(duì)模型（1）進(jìn)行基準(zhǔn)回歸，政策適配度的回歸系數(shù)為0.174且通過顯著性檢驗(yàn)（ plt;0.01? ），這表明政策適配度每提升1個(gè)單位，財(cái)政韌性增長(zhǎng)0.174個(gè)單位。區(qū)域異質(zhì)性分析表明：政策適配度與資源型地區(qū)交互項(xiàng)的回歸系數(shù)為-0.083（ plt;0.05 ），說明資源依賴的路徑鎖定效應(yīng)削弱了政策適配度的邊際貢獻(xiàn)；經(jīng)濟(jì)多元地區(qū)的政策適配效應(yīng)為0.211（ _{（plt;0.01）} ），生態(tài)功能區(qū)的政策適配效應(yīng)顯著 （0.157，plt;0.05） 。用赤字率替換基準(zhǔn)回歸中的被解釋變量財(cái)政韌性指數(shù)，重新進(jìn)行回歸，結(jié)果與基準(zhǔn)回歸的結(jié)論一致;引入GMM估計(jì)，Sargen檢驗(yàn)的p值為0.318，排除序列相關(guān)性影響;加入疫情沖擊虛擬變量重新回歸，發(fā)現(xiàn)政策適配度提升可降低外部沖擊對(duì)財(cái)政收人的抑制效應(yīng)。

4.對(duì)異質(zhì)機(jī)制的闡釋

從支出結(jié)構(gòu)分解可知：寧夏的農(nóng)林水事務(wù)支出占比超過 20% ，高于省級(jí)行政區(qū)該項(xiàng)財(cái)政支出的中位數(shù)，可將寧夏歸為生產(chǎn)性支出主導(dǎo)區(qū)，其政策適配度對(duì)財(cái)政收人的長(zhǎng)期彈性（0.122）低于短期彈性（0.198），體現(xiàn)出投資回報(bào)的周期特性；上海的教育和醫(yī)療合計(jì)支出占比為 24% ，高于 75% 的省級(jí)行政區(qū)，可將上海歸為民生支出主導(dǎo)區(qū)，其財(cái)政適配度與財(cái)政韌性的相關(guān)系數(shù)達(dá)到 0.43（plt;0.01） ，反映出民生投入可以通過消費(fèi)傳導(dǎo)來鞏固稅基。空間杜賓模型顯示，毗鄰的省級(jí)行政區(qū)之間政策適配度的空間溢出效應(yīng)為0.094（ plt; 0.1），但資源型地區(qū)呈現(xiàn)虹吸效應(yīng) （-0.062，plt;0.1） 。

5.基于工具變量法的補(bǔ)充檢驗(yàn)

為增強(qiáng)實(shí)證結(jié)論的穩(wěn)健性，針對(duì)政策適配度與財(cái)政韌性之間潛在的雙向因果問題，基于工具變量法進(jìn)行補(bǔ)充檢驗(yàn)。在工具變量選取上，以“中央政策試點(diǎn)批次”作為政策適配度的工具變量。試點(diǎn)批次分配由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌，比如2015年專項(xiàng)債改革試點(diǎn)、2020年土地集約利用試點(diǎn)，與地方財(cái)政韌性無直接關(guān)聯(lián)（排他性約束通過政策文件驗(yàn)證），但是顯著影響地方政策適配度，因?yàn)閮呻A段最小二乘法（2SLS）的第一階段回歸結(jié)果為 plt;0.01 且F值（12.37）大于10，這就說明工具變量與自變量的相關(guān)性較強(qiáng)。第二階段的回歸結(jié)果表明，政策適配度的回歸系數(shù)仍顯著為正（0.162， plt;0.05 ），與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致。

五、結(jié)論與政策建議

先后從理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)兩個(gè)方面，探討了政策適配度對(duì)財(cái)政韌性的作用機(jī)制，結(jié)果表明，政策適配度提升了財(cái)政韌性的非對(duì)稱效應(yīng)，在產(chǎn)業(yè)多元、創(chuàng)新密集的發(fā)達(dá)地區(qū)，這一作用機(jī)制更顯著。研究結(jié)果為評(píng)估區(qū)域財(cái)政政策效能提供了量化工具，也為“分類指導(dǎo)”原則下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革提供了依據(jù)。從政策設(shè)計(jì)來看，要建立“政策適配度-財(cái)政韌性”的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，對(duì)資源型地區(qū)設(shè)置差異化適配閾值；優(yōu)化跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，通過橫向轉(zhuǎn)移支付消化政策外溢成本；強(qiáng)化民生與創(chuàng)新支出，釋放經(jīng)濟(jì)多元地區(qū)財(cái)政韌性的提升潛力。

第一，建立“政策適配度-財(cái)政韌性”動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，實(shí)施資源型地區(qū)差異化適配策略。研究發(fā)現(xiàn)，資源型地區(qū)因路徑依賴效應(yīng)，政策適配度對(duì)財(cái)政韌性的邊際貢獻(xiàn)顯著低于其他區(qū)域。對(duì)此，需要構(gòu)建以“適配閾值”為核心的分區(qū)監(jiān)測(cè)機(jī)制：一方面，依托財(cái)政韌性指數(shù)，從收入穩(wěn)定性、支出剛性、融資脆弱性三個(gè)維度出發(fā)，結(jié)合政策適配度指數(shù)，設(shè)計(jì)實(shí)時(shí)預(yù)警系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)評(píng)估政策實(shí)施效能;另一方面，針對(duì)資源型地區(qū)設(shè)定低于全國(guó)均值的適配閾值，允許其結(jié)合資源稟賦調(diào)整政策重心，如延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型周期、增加資源稅返還比例，避免盲目追求“高適配”導(dǎo)致財(cái)政收支失衡。同時(shí)，可以將中央轉(zhuǎn)移支付與適配度達(dá)標(biāo)率掛鉤，激勵(lì)地方政府提升政策精準(zhǔn)性。

第二，優(yōu)化跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，以橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)沖政策外溢成本?？臻g效應(yīng)分析表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政策適配度的提升會(huì)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生正向溢出，但資源型地區(qū)因虹吸效應(yīng)可能加劇區(qū)域失衡。為此，需要建立“受益者付費(fèi)”補(bǔ)償機(jī)制。譬如，對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的生態(tài)功能區(qū)，由受益地區(qū)按經(jīng)濟(jì)輻射強(qiáng)度分?jǐn)偵鷳B(tài)補(bǔ)償成本;對(duì)資源輸出型地區(qū)，通過橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償其能源價(jià)格管制導(dǎo)致的財(cái)政收入損失。此外，可以探索“政策適配度-財(cái)政韌性”協(xié)同考核機(jī)制，將跨區(qū)域合作成效納入地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)地區(qū)間政策協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

第三，強(qiáng)化民生與創(chuàng)新支出，釋放經(jīng)濟(jì)多元地區(qū)財(cái)政韌性的提升潛力。實(shí)證結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)多元地區(qū)政策適配度的邊際效應(yīng)較高，數(shù)字經(jīng)濟(jì)支出彈性系數(shù)與民生投入的稅基鞏固效應(yīng)尤為突出。可以從兩方面發(fā)力：一是擴(kuò)大民生支出占比，重點(diǎn)強(qiáng)化教育、醫(yī)療等普惠服務(wù)，通過人力資本積累與消費(fèi)擴(kuò)容增強(qiáng)稅源穩(wěn)定性；二是設(shè)立“創(chuàng)新韌性基金”，將科技支出占比、數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值等指標(biāo)納入適配度考核，引導(dǎo)地方政府優(yōu)先布局5G、人工智能等戰(zhàn)略領(lǐng)域。對(duì)于生態(tài)功能區(qū)，要側(cè)重生態(tài)補(bǔ)償支付與綠色產(chǎn)業(yè)培育，構(gòu)建“綠水青山”向“財(cái)政韌性”轉(zhuǎn)化的長(zhǎng)效機(jī)制。

概言之，政策設(shè)計(jì)要遵循“分類指導(dǎo)、動(dòng)態(tài)適配、區(qū)域協(xié)同”原則，通過監(jiān)測(cè)體系完善、補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新與支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)財(cái)政韌性提升與區(qū)域均衡發(fā)展的雙重目標(biāo)。這不僅有助于化解當(dāng)前地方財(cái)政可持續(xù)性的壓力，也為構(gòu)建新發(fā)展格局下的韌性經(jīng)濟(jì)體系提供了實(shí)踐路徑。

[責(zé)任編輯：來向紅]