第二次世界大戰(zhàn)結束后，美國經(jīng)濟得到更大提升，水利事業(yè)也蓬勃發(fā)展。但由于過度開發(fā)或未能進行有效保護，水土流失、水供應緊張和水污染等問題日益突出。在這種背景下，水資源保護便成為20世紀60年代環(huán)保運動的一個重要內(nèi)容。①在美國，除共同的聯(lián)邦法律之外，各州法律有所不同，包括環(huán)保法律。而美國大多數(shù)大江大河都會流經(jīng)不同的州，州際河流的開發(fā)與治理就成為需要協(xié)調(diào)多個聯(lián)邦主體進行合作才能有效完成的任務。②關于美國學界對州際河流污染治理的研究，大多注重從歷史與現(xiàn)實的層面分析美國水污染治理制度的缺陷。從歷史層面看，出于防范工業(yè)外逃和上游治理、下游得利等因素的考慮，有學者從環(huán)境史的角度揭示了美國早期州際水污染治理陷人了依賴州際關系和州際契約解決水污染的困境。①還有學者指出國會立法與地方（州）立法之間的沖突與博弈也是美國水污染治理在歷史上遭遇挫折的重要原因。②從現(xiàn)實層面看，美國州際河流污染所涉生態(tài)環(huán)境問題尚未能夠通過流域“一體化”制度設計進行有效規(guī)劃和管理。③

波多馬克河（PotomacRiver）是美國東部一條既典型又特殊的跨州河流，它發(fā)源于西弗吉尼亞州，流經(jīng)賓夕法尼亞、馬里蘭、弗吉尼亞三州以及聯(lián)邦首都華盛頓所在的哥倫比亞特區(qū)，最終注入大西洋的切薩皮克灣。這是一條跨越四個州和一個首都特區(qū)的河流，其特殊性在于這條河流的治理不僅涉及各相關州，而且聯(lián)邦政府也直接牽涉其中。本文將基于美國聯(lián)邦環(huán)保局的檔案文獻，以20世紀40年代以來波多馬克河的治理模式演進為案例從環(huán)境史與法律史的雙重角度來分析美國州際河流水污染治理的歷史經(jīng)驗。

一、1965年前波多馬克河的污染和早期的立法治理

波多馬克河位于美國東部，干流全長590公里，流域面積3.7萬平方公里，是美國第21大河流，也是流經(jīng)華盛頓大都會區(qū)（Washington Metropolitan Area）的最大河流，是馬里蘭州南部、弗吉尼亞州北部和哥倫比亞特區(qū)生產(chǎn)和生活用水的主要來源之一。進入20世紀以來，隨著美國工業(yè)化不斷發(fā)展，人口的增加，人口密度較大地區(qū)的河流開始出現(xiàn)由工業(yè)生產(chǎn)和民眾生活造成的污染問題，波多馬克河流經(jīng)華盛頓大都會區(qū)的部分同樣也遭遇這樣的問題。在20世紀早期，波多馬克河華盛頓大都會區(qū)有四處地點曾經(jīng)可以游泳：（1）杰佛遜紀念堂附近的潮汐灣；（2）第14街大橋弗吉尼亞一側(cè)的哥倫比亞島的阿靈頓河灘；（3）巖石溪公園的巖石溪；（4）羅斯林主橋旁邊的河流。潮汐灣曾經(jīng)是最受歡迎的游泳區(qū)域，高峰期曾達到每天2萬人去游泳。1925年之前，一直都可以游泳。但從1920年開始潮汐灣就遭受污染了。1925年2月，聯(lián)邦國會下令，鑒于污染問題，禁止再在潮汐灣游泳。1925年7月，美國公共健康署發(fā)布報告，由于污染原因，波多馬克河不再適合游泳。④

河流的污染開始實質(zhì)上影響人們的生活，相應的治理也逐漸被提上議事日程。根據(jù)美國聯(lián)邦憲法，河流污染的治理是由各州自行處理的，一般來說，聯(lián)邦政府無權介人。然而，美國大部分大型河流都是流經(jīng)兩個或兩個以上的州，因此，跨州河流的治理，需要相關各州的合作，這不僅是環(huán)境問題，更是法律問題。早在1910年，西奧多·羅斯福（TheodoreRoosevelt）總統(tǒng)對各州和聯(lián)邦立法機關發(fā)表講話，倡導一種文明的垃圾排放方式，而不是直接將污水排入飲用水源中。然而，除了個別州積極響應外，大部分州為了自身利益而持反對態(tài)度，認為“在下游有足夠的自凈能力的情形下，要求上游為避免下游水質(zhì)惡化而承擔污水處理的風險支出是違背公平原則的”。①此外，多數(shù)州政府通常不愿意讓地方政府承擔治理污水的成本，擔心過多的規(guī)則會導致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到其他州。②不過，隨著河流環(huán)境的日漸惡化，一些州開始有限合作開展對受污染河流的治理工作。就波多馬克河來說，1940年，美國國會同意馬里蘭州、西弗吉尼亞州、賓夕法尼亞州、弗吉尼亞州和哥倫比亞特區(qū)締結一份契約，并根據(jù)這一契約建立波多馬克河流域州際委員會（Interstate Commission on Potomac River Basin）。③

波多馬克河流域州際委員會于1943年發(fā)布了第一份流域水況報告，1945年啟動了第一個減少污染項目。1946年，波多馬克河流域州際委員會自行確定了最低水質(zhì)標準，據(jù)此判斷波多馬克河的水是否適合基本用途。同年，委員會也完成了一份廣泛的工業(yè)污染調(diào)查。1948年6月30日，經(jīng)杜魯門（HarryTruman）總統(tǒng)簽署國會通過的聯(lián)邦《水污染控制法》（TheFederalWaterPolltionControlAct）規(guī)定州政府對水污染治理負主要責任，聯(lián)邦政府負次要責任。聯(lián)邦政府在全國水污染治理方面的權力開始有所增加，它為聯(lián)邦政府持續(xù)深度介入全國范圍內(nèi)的水污染治理開啟了新的期望。④該法案規(guī)定，各州在控制水污染方面負有主要責任和權利;它提供綜合計劃減少水污染，鼓勵州際合作，為各州和市政府提供聯(lián)邦財政援助，為聯(lián)邦水污染控制咨詢委員會提供資金，為聯(lián)邦當局尋求司法命令來減少水污染。它為后來的水污染治理立法提供了總體框架。③該法還授予聯(lián)邦政府對州際污染提起公共損害賠償訴訟的權利，但這種授權是有限的，聯(lián)邦政府只有在取得污染源州的同意并且在一系列的通知、警告、聽證和會議建議之后才可以提起訴訟。①無論如何，美國出現(xiàn)了首部控制水污染的聯(lián)邦法律，給各州和地方政府致力于水污染治理提供了更多法律依據(jù)。

波多馬克河流域州際委員會根據(jù)1948年《水污染控制法》啟動了持續(xù)的流域內(nèi)水質(zhì)樣本項目，開始對流域內(nèi)河流的水質(zhì)進行長期監(jiān)控。當時的工業(yè)污染已經(jīng)使波多馬克河的支流仙納度河成為“生物沙漠”。經(jīng)過波多馬克河流域州際委員會和地方政府合作的專項治理，到1949年，仙納度河狀況得到極大改善。1950年，波多馬克河流域州際委員會在流域內(nèi)建立20個水土保護區(qū)，覆蓋了 98% 的波多馬克河河床。然而政府的治理行動剛剛起步，依然趕不上工業(yè)發(fā)展和人口增長帶來的污染升級。而且1948年《水污染控制法》由于缺乏強制地方政府執(zhí)行有效控制措施的權力保障，地方政府控制水污染的行動收效甚微。該法案認為“水污染主要被視為州和地方的問題，因此，沒有聯(lián)邦要求的目標、目的、限制，甚至指導方針。當涉及執(zhí)行時，聯(lián)邦政府的介人被嚴格限制在涉及州際水域的問題上，并且只有在污染產(chǎn)生的州同意的情況下”。因此，它沒有真正確立美國水污染控制法中的命令控制機制。②

1951年夏季，波多馬克河氧氣釋放過低，導致數(shù)千條魚死亡，《華盛頓郵報》將波多馬克河稱為“露天下水道”。③流經(jīng)首都地區(qū)的波多馬克河的狀況也給聯(lián)邦政府和立法機構以直觀印象。波多馬克河流域州際委員會在1954年發(fā)布重大報告，介紹了波多馬克河在華盛頓大都會區(qū)受污染狀況，以及關于河北岸工業(yè)污染的研究報告。1955年聯(lián)邦國會開始指示陸軍工程兵團（ArmyEngineerCorps）研究河北岸狀況。WR電視臺開通“我們美麗的波多馬克”系列電視廣播節(jié)目，展現(xiàn)了波多馬克河糟糕的狀況。

到1956年，來自華盛頓市的污水排放污染比1932年翻了一番。在水污染治理不僅收效甚微，反而污染范圍與程度加大的嚴峻局面下，國會決定修改1948年《水污染控制法》，并通過了《水污染控制法》1956年修正案。這次修正是針對河流水污染治理的聯(lián)邦權力與州權以及州內(nèi)部環(huán)保部門與經(jīng)濟部門利益之間的一次典型較量。正是在一些遭受嚴重污染州的環(huán)保部門的要求之下，國會通過立法來賦予聯(lián)邦政府不需要相關州的同意就可以參與州際水污染的法律訴訟的權力。 年修正案實際上取消了污染源州對聯(lián)邦管轄的否決權，聯(lián)邦政府可以直接越過所涉州的執(zhí)法與司法機關針對州際污染向污染者提起公共賠償訴訟。③還有一項重要規(guī)定就是聯(lián)邦政府在未來10年內(nèi)每年投入1億美元，總計10億美元，用來支持城市污水處理設施建設。①

在新法的支持下，位于波多馬克河入?？诘母ゼ醽喼輥啔v山德里亞市污水處理廠開始運作，這是華盛頓大都會區(qū)建成的第一個處理廠。同時在波多馬克河流域州際委員會的贊助下，一些民眾成立了清潔波多馬克河公民委員會。此時，波多馬克河也進人“邊污染、邊治理”的循環(huán)過程中。1957年，美國公共健康署宣布整條波多馬克河不再適合游泳。波多馬克河流域州際委員會估計每年大約有6億立方英尺（約16990108立方米）的沉積物注入波多馬克河入?？?。同時，河北岸的第一家污水處理廠在馬里蘭州坎伯蘭市建成，委員會也在波多馬克河大瀑布處建成并運行了一個國家水質(zhì)樣本檢測站。

流域內(nèi)各州都在自已管轄范圍內(nèi)獨自或聯(lián)合行動來進行污染治理。1958年，馬里蘭與弗吉尼亞兩州簽署1958年波多馬克河契約，建立波多馬克河漁業(yè)委員會。從這一年開始，波多馬克河流域州際委員會從流域內(nèi)各機構、各城市以及工業(yè)區(qū)所在各支流的85個水質(zhì)樣本監(jiān)測站收集數(shù)據(jù)。1960年，華盛頓大都會地區(qū)衛(wèi)生咨詢委員會建立，其第一項工作就是在哥倫比亞特區(qū)進行雨污分流。位于馬里蘭州韋斯頓波特的上波多馬克河委員會處理廠開始運行，其目標是清理河北岸的污染。1961年，哥倫比亞特區(qū)在波多馬克河上建設了第一個全自動河水取樣與記錄裝置。除了波多馬克河，美國各地大型河流狀況都不容樂觀。②

1961年，肯尼迪（JohnKennedy）政府宣布全國河流污染達到非常嚴重的程度，呼呼國會盡快更新立法和加強執(zhí)法。這次諸如環(huán)境保護、教育與醫(yī)療保障等涉及民眾生活質(zhì)量的議題得到了國會的廣泛重視，當年就通過了《水污染控制法》1961年修正案。③該修正案將聯(lián)邦政府的管轄權從州際水污染擴大至所有的水庫、河流、湖泊，在各州政府要求下，聯(lián)邦政府對跨州河流或者任何適航水域的污染均可采取行動。④到1965年，國會又通過了聯(lián)邦《水質(zhì)法》，在衛(wèi)生、教育與福利部下設一名專門負責執(zhí)行聯(lián)邦《水污染控法》的助理部長，并據(jù)此成立了聯(lián)邦水污染控制管理局。該法還要求各州都設立適用于州際河流的水質(zhì)標準，各州針對州際河流的水質(zhì)標準、實施計劃和強制程序需報聯(lián)邦水污染控制管理局審核批準。③這一規(guī)定為各州治理水污染確立了可明確參照與強制執(zhí)行的法律依據(jù)。

20世紀40年代美國地方政府意識到水污染問題后，開啟了各州獨立而分散治理的模式。雖然聯(lián)邦政府通過立法的方式予以介入和支持，但早期的聯(lián)邦立法更多地把水污染治理的責任賦予地方，聯(lián)邦政府主要發(fā)揮輔助作用。即便如此，這也是一個進步，畢竟聯(lián)邦政府開始獲得參與各州環(huán)境治理的部分權力。隨著工業(yè)化進程的加快，水污染程度加重，特別是跨州河流的污染治理遭遇更多困難。一開始是相關的多個州試圖相互聯(lián)合，共同解決跨州河流污染問題。但由于缺乏能夠約束相對獨立的各州行為并照顧各州利益的共同法律，其合作治理效果有限。到60年代聯(lián)邦政府開始更多地介人其中，逐漸修改或制定新的聯(lián)邦法律，將跨州河流水污染治理的權力與責任更多向聯(lián)邦政府傾斜，并發(fā)揮了對各州有力的法律約束與激勵，美國州際河流水污染治理開始由地方分散治理逐步過渡到聯(lián)邦集中治理。

二、1970年《波多馬克河流域契約》和跨州治理的開始

1965年是美國河流水污染治理，特別是波多馬克河治理的關鍵轉(zhuǎn)折年。聯(lián)邦行政與立法部門都加大了對州際河流水污染的關注與治理力度。當年2月8日，約翰遜（LyndonJohnson）總統(tǒng)就自然景觀問題致信國會，其中特別強調(diào)波多馬克河流經(jīng)國家的首都，富含歷史與記憶，它應該被打造成整個國家風光與休閑場所的典范。為實現(xiàn)這一目標，他已經(jīng)要求內(nèi)政部評估陸軍工程兵團正在制定的波多馬克河流域發(fā)展計劃，并與相關各州及地方政府、哥倫比亞特區(qū)、相關聯(lián)邦政府機構合作準備一份計劃來滿足以下目標：（1）清理河流并保持河流的清潔，可用來劃船、游泳和垂釣；（2）通過劃分風景區(qū)等措施保護自然景觀；（3）提供足夠的休閑娛樂設施；（4）完成沿河兩岸的喬治·華盛頓紀念公路的建設。希望這一行動將激勵和啟發(fā)其他擁有城市河流的州與地方政府采取類似的行動。它們能夠為生活在大都會地區(qū)的民眾提供最大程度的娛樂資源。隨后約翰遜在簽署聯(lián)邦《水質(zhì)法》的時候也表示希望到1975年可以實現(xiàn)在波多馬克河游泳的目標。①

為響應總統(tǒng)的提議，1965年馬里蘭、賓夕法尼亞、弗吉尼亞、西弗吉尼亞四州和哥倫比亞特區(qū)委員會任命各自代表聯(lián)合成立了一個波多馬克河流域顧問委員會（ThePotomacRiverBasin AdvisoryCommitte）。同時，聯(lián)邦政府相關部門，如陸軍工程兵團，農(nóng)業(yè)部，衛(wèi)生、教育與福利部，內(nèi)政部，商務部以及其他相關機構，共同組建了一個波多馬克河聯(lián)邦跨部門工作組。該工作組與顧問委員會聯(lián)合對波多馬克河流域進行了長時期的綜合調(diào)查，并在1967年9月由顧問委員會撰寫了第一份調(diào)查報告。報告指出，波多馬克河流域經(jīng)歷了多年干旱，嚴重損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減少了流量，影響了整個流域特別是華盛頓大都會區(qū)的水供給。波多馬克河的干流及支流流量正在經(jīng)歷巨大波動，融化的雪水和春季的大雨又能帶來破壞力很大的洪水；流域內(nèi)的居民和工商業(yè)發(fā)展在過去十年迅速擴張，并且仍在繼續(xù)擴張，這又加大了供水需求以及洪水可能造成的損失。因此，“急須采取措施控制波多馬克河的干流和支流流量，來保證足夠的水供應和防洪，減少沉積，改善水質(zhì)，加強魚類和其他野生動物的保護和培育，促進當?shù)厣?、農(nóng)業(yè)、土壤以及河床的保護”。②

波多馬克河流域顧問委員會的報告進一步指出：“雖然很多州和聯(lián)邦機構對波多馬克河水資源的一個或多個方面都有開發(fā)的興趣和保護的責任，但是都沒有法律權力提供廣泛而長久的指導和控制，也不能在區(qū)域范圍內(nèi)找到最有效利用這些資源的開發(fā)基金，利用波多馬克河及其支流資源的最明智和有效的方式或許就是該流域利益相關方和管制方持續(xù)的全面協(xié)作和綜合計劃。這些計劃的目的是追求最大程度的公共和私人利益來保護、利用、開發(fā)、管理和控制這些水資源，實現(xiàn)這一目的的最好方式就是由一個單一的流域機構來指導實施?！鳖檰栁瘑T會最終建議制定一份全新的跨州與聯(lián)邦契約，并據(jù)此改組之前的波多馬克河流域州際委員會，建立一個由聯(lián)邦政府、流域內(nèi)各州政府、哥倫比亞特區(qū)聯(lián)合賦予權力的流域機構，負責波多馬克河流域水和其他資源的保護、利用、開發(fā)、管理和控制。①委員會同時提交了《波多馬克河流域契約草案初稿》（Potomac River Basin Compact：Preliminary Draft），供聯(lián)邦和相關州政府討論。

1968年，國會通過了聯(lián)邦《自然和風景河流法》（Wildand ScenicRiversAct），進一步推動了聯(lián)邦和各州對河流的保護，華盛頓大都會區(qū)水污染治理也受益于此。1969年4月，第三屆華盛頓大都會區(qū)波多馬克河跨州水污染控制會議在華盛頓召開，這是繼1957年和1958年的前兩屆之后時隔十余年召開的一次重要協(xié)調(diào)會議。會議由聯(lián)邦內(nèi)政部倡議召開，哥倫比亞特區(qū)、弗吉尼亞州、馬里蘭州、跨州部門、內(nèi)政部的代表參加會議。會議主席指出：“跨州的水污染已經(jīng)危及到相關地區(qū)民眾的健康，這次會議的目的是召集各州和跨州機構、內(nèi)政部的代表評估當前的問題，已取得的進展，為未來的行動奠定基礎，給予各州、地方和工業(yè)企業(yè)以機會，根據(jù)州和地方法律來采取補救措施?！雹?/p>

關于華盛頓大都會區(qū)水污染狀況，會議一致認為：（1）哥倫比亞特區(qū)和馬里蘭、弗吉尼亞的水污染控制機構已經(jīng)做出很多投資，建設波多馬克河及華盛頓都會區(qū)的跨州水污染減緩設施。（2）盡管已做出投資，但波多馬克河依然將繼續(xù)遭受到污水排放的污染，這些污水來自聯(lián)合排污系統(tǒng)以及獨立的排污系統(tǒng)、沉積物等。（3）排放和沉積導致水質(zhì)惡化，進而限制了水的使用，導致危及健康的危險狀況出現(xiàn)，也不符合兩州一特區(qū)的水質(zhì)標準。（4）該地區(qū)處于波多馬克河入?？冢嗌程?，共同導致有效的廢水處理更加復雜化。（5）如果不采取糾正措施，隨著都會區(qū)人口的增加，當前的問題會進一步擴大化。（6）如果流域上游不采取有效措施，那么人?？谏嫌蔚貐^(qū)減少污染的困難會更大。③

會議就增強波多馬克河水資源的質(zhì)量和價值，同時要保障地鐵覆蓋的都市區(qū)足夠的排污服務提出以下建議：（1）繼續(xù)運用最可行的最好的污水處理技術來提供最高品質(zhì)的水供應，任何時候都要達到最高標準的水質(zhì)要求。（2）地鐵覆蓋的所有社區(qū)的污水處理和排污項目都要有效協(xié)調(diào)合作，保證最大程度的經(jīng)濟效益。（3）在地鐵都市區(qū)和上游河床地區(qū)最大程度運用有效可行的沉積物控制措施。（4）要有效處理來自聯(lián)邦機構以及工業(yè)、石化設施和船舶的廢水。（5）進一步研究波多馬克河口地區(qū)，為解決污染擴散和入?？诘南嚓P問題提供信息。這些研究應該指明為缺水地區(qū)提供額外水供給的可能。（6）聯(lián)邦、州與地方政府要繼續(xù)努力明確和建立合適的管理機制，如波多馬克河顧問委員會提出的波多馬克河流域契約。①

除了治理原則和方法上的建議，會議在1969年5月復會，專門就水污染治理的具體技術問題進行了評估，就治理行動的每一個細節(jié)都提出了建議，交由聯(lián)邦政府、哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭和弗吉尼亞州及地方政府考慮執(zhí)行：要基于現(xiàn)有排放點數(shù)量，污水處理設施在波多馬克河170公里至146公里處排放水標準應該予以提高；在所有的污水處理廠中都要持續(xù)而有效地運用污水消毒技術以滿足州和聯(lián)邦的水質(zhì)標準；要求建在河邊的工廠在規(guī)定期限內(nèi)建成污水處理設施；聯(lián)邦水污染控制局與州及地方機構、跨州機構合作啟動一項滿足未來水質(zhì)及華盛頓大都會區(qū)排污要求的替代辦法的研究。參會代表所覆蓋的州、縣、市機構要采取行動防止或糾正來自化糞池和原水排放的污染，以上區(qū)域的立法與執(zhí)法機構和哥倫比亞特區(qū)要采取有效的協(xié)調(diào)措施來控制土壤侵蝕。

會議還提出，波多馬克河流域州際委員會要繼續(xù)積極行動控制土壤侵蝕。內(nèi)政部長將要求陸軍工程兵團安裝和維護相關設備，防止廢棄物被沖刷進河口。國家公園管理局要領導一項全面項目，防止各種垃圾和廢棄物進入波多馬克河及其支流；聯(lián)邦水污染控制局與馬里蘭州、弗吉尼亞州、哥倫比亞特區(qū)和波多馬克河流域州際委員會協(xié)作，監(jiān)控流域污水及沉積物控制項目的運行。在聯(lián)邦立法之前，各州要制定統(tǒng)一法規(guī)來控制船舶污染。波多馬克河流域州際委員會、馬里蘭、弗吉尼亞、賓夕法尼亞、西弗吉尼亞各州、哥倫比亞特區(qū)與聯(lián)邦水污染控制局要聯(lián)合研究應該采取哪些管控行動保護河流及入?？冢_保其符合州與聯(lián)邦的水質(zhì)標準。就以上行動，每年5月和11月，要公開召開進展聽證會。②

在這次會議的推動下，契約修改立法也繼續(xù)取得進展，經(jīng)過聯(lián)邦水污染控制局多次研究并與波多馬克河流域顧問委員會溝通，修正案的最終版本于1970年9月由國會以立法的形式予以通過，形成1940年《波多馬克河流域契約》的1970年修正案（以下簡稱《1970年契約》），同時根據(jù)《1970年契約》組建新的波多馬克河流域州際委員會，授予其更多和更大的行政權力來直接管轄整個波多馬克河流域水資源的開發(fā)和保護。《1970年契約》指出，減少州際河流現(xiàn)有污染和控制未來的污染，最好通過一個代表各州的聯(lián)合機構來推進，這些州要全部或部分位于任何州際河流流經(jīng)的區(qū)域內(nèi)。鑒于污染的管理、控制和預防直接受到所述河流中的水量以及這些水可使用的用途的影響，需要通過合作、支持并協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州、地方和私人機構、團體以及與該保護區(qū)的水和相關土地資源的開發(fā)、利用和保護有關的利益攸關方，對開發(fā)和使用水的計劃進行整合和協(xié)調(diào)。因此，馬里蘭州、西弗吉尼亞州、賓夕法尼亞州、弗吉尼亞州以及哥倫比亞特區(qū)在此創(chuàng)建波托馬克河流域保護區(qū)，包括所有波托馬克河及其支流流經(jīng)的地區(qū)；并據(jù)此根據(jù)契約規(guī)定的組織章程設立波托馬克河流域州際委員會。①

1970年波多馬克河流域州際委員會由每個簽署方根據(jù)本州法律選出的三名成員和美國總統(tǒng)任命的三名成員組成。委員會具有如下職責：（1）收集、分析、解釋、協(xié)調(diào)、總結、分發(fā)有關技術資料和其他資料，進行研究或主持研究工作，編制本保護區(qū)水污染和其他水問題的報告。（2）為推動制定統(tǒng)一的法律、規(guī)章或條例以減少和控制河流的污染并加以利用、保護和開發(fā)保護區(qū)相關的水和土地資源，與簽署方的立法和行政機關或同類其他機構以及其他委員會和聯(lián)邦、地方政府和非政府機構、組織、團體和個人進行協(xié)調(diào)。（3）就河流污染問題以及有關保護區(qū)的水資源和相關土地資源的利用、保護和發(fā)展，以及委員會就這些問題所訂定的目標、意見、目的和建議，向公眾發(fā)布信息。（4）與污染和其他水問題相關的公共和非公共機構及組織進行合作，協(xié)助并提供聯(lián)系，以制定和協(xié)調(diào)河流污染治理或利用、保護及發(fā)展其他水資源或相關土地資源的計劃、項目和其他活動，并贊助與上述活動有關的合作行動。（5）在其制定期間或之后的任何時間，由其自行決定任何公共或私人機構或組織對河流污染、水或相關土地資源的利用、保護或開發(fā)的任何計劃或項目，進行審查和提出意見。（6）（a）制定合理的最低標準，并在需要時修訂并推薦給簽署機構，以處理現(xiàn)已排放或?qū)砼欧胖帘Ｗo區(qū)河流的污水和工業(yè)或其他廢物，以及確保保護區(qū)中各種溪流的清潔度；（b）建立合理的實體機構、化學和細菌學的水質(zhì)標準，以適應各種使用分類。

此外，根據(jù)這一契約，簽署方相互同意：（1）在保護區(qū)內(nèi)減輕現(xiàn)有污染、防止未來污染，規(guī)劃利用、保護和開發(fā)區(qū)域內(nèi)的水和土地資源等方面，進行忠實的合作。（2）在切實可行的情況下，就減輕和控制污染以及管制和使用這些河流，制定充分及統(tǒng)一的法律。②

1970年波多馬克河流域州際委員會從此具備了有針對性和權威性的執(zhí)法權，可以有效執(zhí)行與波多馬克河水資源治理相關的聯(lián)邦、地方法律和本契約。相較以往，該委員會有了更突出的特征：一、它是獲得聯(lián)邦國會法律授權而成立的，聯(lián)邦政府作為主體之一直接參與；二、它具備流域內(nèi)跨州的、專門的立法權與行政執(zhí)法權，具備州際管轄權；三、除了自籌經(jīng)費，它還能同時獲得聯(lián)邦與相關州政府財政支持；四、該委員會把流域內(nèi)水資源的開發(fā)、利用及保護的權利與義務集中行使，責任明確；五、在聯(lián)邦法律未覆蓋的領域，該委員會可自行制定相關環(huán)保標準并有權強制實施。

由1940年版《波多馬克河流域契約》到《1970年契約》變遷的案例可見，聯(lián)邦政府對州際河流水污染治理的參與力度和程度有了質(zhì)的改變，通過進一步的聯(lián)邦立法，將州際河流水污染治理的主要責任和權力轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦政府。這種條件下，聯(lián)邦政府立法與行政措施的雙重介人比較容易解決同一流域內(nèi)不同州之間難以有效協(xié)調(diào)的最大難題。這種模式通過對各州都有約束力的聯(lián)邦法律確保了相關各州權責與利益的合理分享，同時發(fā)揮了聯(lián)邦政府與各州政府不同主體的積極性，既能分擔治理責任，又能通過提升治理效果來共享治理成果，逐步由聯(lián)邦集中治理向聯(lián)邦牽頭、多元主體共同治理模式的過渡。

三、波多馬克河水污染治理的成效

《1970年契約》和波多馬克河流域州際委員會還得益于20世紀60年代末到70年代，美國全國范圍內(nèi)支持和呼呼加強環(huán)境保護的總體氛圍的推動。從60年代末開始，美國國內(nèi)環(huán)保運動愈加興起和高漲。環(huán)保運動提高了整個社會對環(huán)境破壞的認識，公眾的生態(tài)環(huán)保意識明顯增強。環(huán)保運動不僅關注荒野和自然資源，還關心影響人類健康和生存的一切外部因素，諸如空氣質(zhì)量、水質(zhì)、職業(yè)健康與安全、工業(yè)污染、城市污染等，從而大大拓寬了環(huán)境的概念。①1970年，有超過2000萬人參加了首屆世界地球日活動，控制污染成為重要的全國性政治議題。②聯(lián)邦立法與行政機關開始做出更多回應，并采取相應措施來改善和保護環(huán)境，其中就包括水污染的治理。

1970年1月，尼克松（RichardNixon）總統(tǒng)簽署聯(lián)邦《環(huán)境政策法》，同時宣布20世紀70年代將是“環(huán)境的十年”。2月，尼克松發(fā)布行政令，要求所有聯(lián)邦設施在1972年底前達到衛(wèi)生、教育和福利部制定的空氣和水污染控制標準。鑒于1965年聯(lián)邦《水質(zhì)法》存在的一些缺陷，尼克松政府推出了國家水污染控制項目，以此來彌補該法缺少對遠期目標的具體規(guī)定所帶來的問題。③尼克松政府的另一重要舉措就是在1970年7月成立聯(lián)邦環(huán)境保護局（EPA），旨在將分散的環(huán)保職能歸并起來統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和領導。④

這一時期，行政部門的努力與國會的熱情保持了一致，從而達到了共同進步的效果，國會也積極繼續(xù)推進環(huán)保立法。由此，包括空氣污染控制法、水污染控制法等許多既有環(huán)保法案獲得了重大修訂，出現(xiàn)了一次環(huán)保立法高潮。③這次立法高潮的一個最突出進展就是《水污染控制法》1972年修正案——《清潔水法》（CleanWaterAct）的出臺。新法案確立了向美國水體排放污染物的基本框架；給予聯(lián)邦環(huán)保局足夠的權限執(zhí)行污染控制項目，如設置工業(yè)廢水標準；維持了對地表水體污染物設定標準的要求；規(guī)定個人向可通航的水體釋放污染物也是違法的，除非獲得法律許可；聯(lián)邦政府資助在授權建設的項目下建設下水道污染物處理設施；承認要制定計劃來處理非點源污染造成的嚴峻問題。

以上聯(lián)邦環(huán)保行政和立法措施的提升給包括華盛頓大都會區(qū)在內(nèi)的區(qū)域水污染治理創(chuàng)造了更多有利條件，州際河流開發(fā)與治理因此得到了更多法律及行政上的支持與保障，同時也推動了地方環(huán)保立法的進展。包括波多馬克河在內(nèi)的美國河流污染與治理之間的博弈進人了新階段。1972年聯(lián)邦《清潔水法》通過后，賓夕法尼亞州就通過了沉積物控制法。1973年，弗吉尼亞州也通過了侵蝕與沉積物控制法。1975年，波多馬克河流域州際委員會開始關注華盛頓地鐵覆蓋區(qū)域污水處理問題，控制污水排放對波多馬克河的影響。到1976年，河流環(huán)境開始明顯改善，游艇開始重新出現(xiàn)在波多馬克河上。1978年，波多馬克河首屆年度皮劃艇大賽舉辦。1979年，波多馬克流域水質(zhì)繼續(xù)改善，在華盛頓地鐵覆蓋范圍的廣泛水域重新允許進行水上運動。1980年，流域內(nèi)的所有地方污水處理廠都實現(xiàn)了二次處理。在西弗吉尼亞州凱澤流域可以捉到魚了，表示北岸水況改善了。1981年，在華盛頓市中心廣場，1萬人參加了為期一周的慶?；顒?，慶祝更清潔、可以釣魚的波多馬克河的回歸，并舉行了首屆波多馬克河流節(jié)。①

至此，波多馬克河治理取得階段性的重大成功。1977年，《清潔水法》再次得到修正，加強了對有毒污染物的管控，并允許各州承擔更多規(guī)范性責任。②波多馬克河流域各州積極響應。1984年，弗吉尼亞北部地區(qū)的廢水處理廠主動施加磷限制。1985年，馬里蘭州發(fā)布禁用磷酸肥的禁令。1986年，華盛頓地鐵區(qū)域內(nèi)主要的污水處理廠都實現(xiàn)了除磷功能，哥倫比亞特區(qū)也啟動了禁止使用磷酸鹽去污的禁令。1987年，《清潔水法》又一次被修正，加大了對水污染行為的懲罰力度，建立切薩皮克灣項目辦公室，進一步支持波多馬克河人?？谇兴_皮克灣的治理。③

同樣在1987年，波多馬克河支流之一的阿納科斯蒂亞河河床恢復委員會成立，該委員會建議全流域禁止使用磷酸鹽去污。1988年，弗吉尼亞州也發(fā)布禁止使用磷肥的禁令。就在這一年，波多馬克河在華盛頓大都會區(qū)的流域內(nèi)發(fā)現(xiàn)了78種魚類，哥倫比亞特區(qū)開始重新發(fā)放釣魚許可證。到1991年底，布什（GeorgeH.W.Bush）總統(tǒng)宣布1992年為“清潔水年”，1992年10月為“清潔水月”，特別紀念1972年《清潔水法》出臺20周年。④

盡管治理成就明顯，但波多馬克河的保護行動一直在持續(xù)，因為現(xiàn)代工業(yè)社會的人類活動難免會危害自然環(huán)境。1993年輸油管道破裂，40萬加侖（約1818立方米）柴油流入弗吉尼亞北部一條支流，油污進入波多馬克河干流。當年，馬里蘭、西弗吉尼亞和波多馬克河流域州際委員會簽署合作協(xié)議加入了國家水質(zhì)評估項目來恢復波多馬克河北岸的水質(zhì)。1997年，波多馬克河流域州際委員會又啟動了波多馬克河水源地分水嶺治理項目，為西弗吉尼亞州的農(nóng)民提供聯(lián)邦和州基金來執(zhí)行水質(zhì)保護措施。1998年，聯(lián)邦政府啟動了聯(lián)邦清潔水行動計劃，強調(diào)利用分水嶺來恢復國家水質(zhì)。在這一背景下，馬里蘭州通過了本州的《水質(zhì)改善法》來解決營養(yǎng)物水污染問題。波多馬克河也在這一年被選為美國遺產(chǎn)河流之一。

2002年是《清潔水法》通過30周年，小布什（GeorgeW.Bush）總統(tǒng)也宣布2002—2003年度為“清潔水年”。①到2004年，波多馬克河流域州際委員會牽頭，與用水實體、各州及相關聯(lián)邦機構合作建立了“波多馬克河流域飲用水源保護伙伴關系”，專注保護流域內(nèi)生活的數(shù)百方人以波多馬克河為飲用水源的水質(zhì)。為了繼續(xù)減少水污染源，2010年，弗吉尼亞和馬里蘭州立法禁止在洗滌劑添加磷酸鹽。同一年，奧巴馬（BarackObama）總統(tǒng)簽署了一項《切薩皮克灣單日最大承載量》（ChesapeakeBay TMDL）行政令，強制在整個海灣范圍內(nèi)進行污染控制。 ②₂₀₁₄ 年，切薩皮克灣周邊各行政區(qū)簽署了《切薩皮克灣分水嶺協(xié)議》，致力于合作恢復海灣、周邊支流與陸地的環(huán)境。2020年是波多馬克河流域州際委員會成立80周年，它幾經(jīng)演變，直到今天也一直為保護和利用波多馬克河流域水資源持續(xù)發(fā)揮著積極作用，這得益于聯(lián)邦與相關地方立法及執(zhí)法的保障。

四、波多馬克河水污染與治理的影響因素總結

美國河流出現(xiàn)污染的情況以及存在治理的難題，既有全球水污染的共同原因，也有美國自身因素。當水污染達到一定程度的時候，必然會反過來影響流域內(nèi)民眾的生活，進而引起當?shù)卣c社會的反應，最終會產(chǎn)生治理的需求。從二十世紀二三十年代開始，當波多馬克河中下游出現(xiàn)污染的時候，就有要求治理的呼聲，直到40年代初地方政府才開始采取行動。然后早期治理行動緩慢、效果不佳，污染情況有增無減。其中一個主要原因就是最初享有境內(nèi)河流管轄權的不同州政府的態(tài)度是不一致的，同時又缺少足以要求不同州采取共同措施的強制性法律。一般來說，河流下游受污染程度會高于上游。因此，對于跨越多州的河流來說，上游州并不愿意承擔過多的責任并付出更多治理成本。而且各州法律對水污染治理的要求并不一致，如果沒有有效的跨州協(xié)調(diào)和共同的治理標準，很難實現(xiàn)跨州河流水污染的有效治理。波多馬克河早期的水污染治理主要面臨的就是這一困境。巧合的是波多馬克河除了流經(jīng)幾個州，還穿越聯(lián)邦首都哥倫比亞特區(qū)，使得聯(lián)邦政府也成為直接的當事方，這也為聯(lián)邦政府最終介入各州的水污染治理提供了一個機會。從40年代末開始，聯(lián)邦國會逐步制定全國性法律并投人聯(lián)邦資源來參與跨州河流的水污染治理，這成為扭轉(zhuǎn)美國跨州河流水污染治理困境的重大轉(zhuǎn)折。

回顧波多馬克河的治理過程，可以總結出美國治理州際河流水污染的幾個特點：第一，聯(lián)邦立法有效介人跨州河流水污染治理。在環(huán)保行政執(zhí)法皆有法可依，相關立法與時俱進的前提下，治理的行政權力逐步由州政府向聯(lián)邦政府聚集。1948年美國首部聯(lián)邦《水污染控制法》生效，規(guī)定州政府對水污染治理負主要責任，聯(lián)邦政府負次要責任。但在跨州水域污染治理方面，聯(lián)邦的管轄權仍然有限。后來，國會多次修改《水污染控制法》。其中1956年修正案取消了污染源州對聯(lián)邦管轄權的否決。1961年修正案將聯(lián)邦政府的管轄權從州際水污染擴大至所有可航水域，只是聯(lián)邦政府對州內(nèi)的水污染行使管轄權必須事先取得州政府的同意?；?972年修正案通過的《清潔水法》繼續(xù)擴大聯(lián)邦政府行使管轄權的范圍，將“可航水域”界定為“包括領海在內(nèi)的全部水域”，并成立了聯(lián)邦環(huán)保局負責聯(lián)邦范圍內(nèi)的相關行政執(zhí)法。1977年修正案加強了聯(lián)邦政府的強制力，將許多違法行為納入聯(lián)邦政府管轄，擴大了聯(lián)邦政府起訴對象的范圍。1987年修正案調(diào)高了聯(lián)邦環(huán)保局對違法者進行民事處罰的最高額度，授權聯(lián)邦環(huán)保局一定的行政處罰權，同時還加強了刑事處罰規(guī)定。隨著聯(lián)邦法律的不斷完善，聯(lián)邦政府的地位和作用逐漸加強，并逐步確立起在水污染控制中的主導地位。

第二，明確聯(lián)邦與地方的立法范圍，由聯(lián)邦制定全國性水污染控制法，各州在此基礎上可以制定本州的水污染控制具體標準和規(guī)范。聯(lián)邦《水污染控制法》第510條規(guī)定：“各州、政府分支機構或州際機構不能采用或?qū)嵤┍纫勒毡痉ù_立的任何排放限制、排放標準、禁止性規(guī)定、污水預處理標準或執(zhí)行標準更寬松的標準?！雹儆陕?lián)邦環(huán)保局統(tǒng)領全國的水污染控制工作和水污染控制法律的實施，監(jiān)督各州和地方政府對聯(lián)邦環(huán)保法律的執(zhí)行。州政府在水污染治理中的很多活動都要受到環(huán)保局的制約。在州優(yōu)先或者地區(qū)優(yōu)先的觀念下，國會允許各州制定和實施切實可行的政策，但是如果州政府沒能完成任務，環(huán)保局有權廢除州優(yōu)先或者地區(qū)優(yōu)先的原則以采取必要的行動。②水治理權力逐漸向聯(lián)邦政府集中便于加強分工合作、減少利益沖突，盡可能地避免或者減少聯(lián)邦政府其他部門及各個州之間在防控與治理河流水污染的過程中因私廢公，實現(xiàn)流域水污染的統(tǒng)一監(jiān)管。

第三，聯(lián)邦政府不斷與時俱進地加強立法與修法的針對性、適應性，確保聯(lián)邦政府的污水治理援助贈款不斷增加，聯(lián)邦的強制執(zhí)行力得到適當加強。一方面，聯(lián)邦環(huán)保行政和立法措施為州際河流開發(fā)與治理提供法律及行政上的支持與保障，譬如《水質(zhì)法》要求各州都設立水質(zhì)標準，各州針對州際河流的水質(zhì)標準、實施計劃和強制程序需報聯(lián)邦水污染控制管理局審核批準。這一規(guī)定為各州治理水污染確立了可明確參照與強制執(zhí)行的法律依據(jù)。國會自1948年頒布《水污染控制法》以來，多次根據(jù)形勢的變化對其進行修改以適應不同時期的政治、經(jīng)濟、環(huán)境以及社會的發(fā)展狀況。同時聯(lián)邦在治理水污染方面立法和行政舉措的努力也推動了地方環(huán)保立法的進展，各州在環(huán)保上的責任感已然勝過了聯(lián)邦。另一方面，聯(lián)邦對各州水污染防治項目提供財政支持，政府（一般是聯(lián)邦環(huán)保局和地方政府擔責）對污染企業(yè)減排污染進行數(shù)額較大的財政支持（含無償援助和貸款）和經(jīng)濟激勵（如減免稅收）。③聯(lián)邦資助是州和地方用于水污染治理方面非常重要的資金來源。違反水污染防治法律的行為，可能面臨著民事、行政、刑事等不同程度的罰金或者監(jiān)禁等處罰。

第四，跨州河流相關各州及地方政府同意合作并自愿讓渡部分權力，地方立法與行政手段相結合，成立跨州河流治理的聯(lián)合行政機構來執(zhí)行各州共同制定的州際河流治理法律法規(guī)。波托馬克河流域州際委員會的建立和運行就是一個典型案例。流域內(nèi)各州及哥倫比亞特區(qū)政府先共同制定一份對參與方有約束力的契約，根據(jù)此契約組成一個專門的州際委員會并得到聯(lián)邦國會的認可和支持，有權在流域內(nèi)的河流開發(fā)、利用和治理上自行立法和執(zhí)法。而且該委員會還得到參與方的財政支持，其運營不以營利為目的，只為公共利益服務。委員會的具體職能綜合了河流的開發(fā)、利用、治理和公共服務而不僅限于污染治理這一項。這種理念更加便于委員會協(xié)調(diào)各方利益，并把波多馬克河的資源利用與保護利益最大化，而不是把開發(fā)和保護對立起來。

第五，大型河流的開發(fā)、保護和治理常態(tài)化、長期化進行，具體治理措施和技術也要隨著污染和破壞來源的變化與時俱進地、有針對性和適應性地不斷更新和完善。波多馬克河流域州際委員會最初成立于1940年，經(jīng)過1970年的重大調(diào)整，一直到今天仍在積極運作，為波多馬克河流域的治理持續(xù)發(fā)揮關鍵作用。而且該流域的水污染治理也特別倚重相關排污、防污技術的應用。總之，流域經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)的可持續(xù)治理協(xié)同推進也是值得重視的另一經(jīng)驗。

結論

美國州際河流水污染的治理經(jīng)歷了從分散治理到集中治理，再到多元主體合作治理的過程，取得了明顯成效。聯(lián)邦政府與州和地方政府在水污染治理過程中展開合作，通過立法和行政手段相結合，多個聯(lián)邦主體協(xié)調(diào)合作進行跨州河流的開發(fā)與治理。很多地方的河流水質(zhì)明顯改善，游泳、垂鈞、皮劃艇等水上休閑娛樂項目再次出現(xiàn)在曾一度被關閉的河流、湖泊中。就像多重因素造成環(huán)境特別是水污染的產(chǎn)生一樣，環(huán)保與水污染治理的成果同樣得益于州與聯(lián)邦政府的共同認知與重視，環(huán)境保護的社會運動與政府有效而負責任的反應，立法與行政措施的協(xié)調(diào)利用，環(huán)?？萍歼M步等多重因素的共同作用。

就波多馬克河水污染治理的案例來說，整個歷程展現(xiàn)了聯(lián)邦、州與地方政府、民間環(huán)保運動和治污技術因素在州際河流治理中的協(xié)同作用。第一，聯(lián)邦政府和州政府共同制定了一系列法規(guī)和政策，監(jiān)管和保護波多馬克河的水質(zhì)、河岸環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)；嚴格控制了工業(yè)排放、農(nóng)業(yè)污染和城市污水處理。第二，相關技術發(fā)展的貢獻也在治理波多馬克河歷程中貫穿始終，為波多馬克河治理提供關鍵物質(zhì)支持。第三，波多馬克河治理的成功彰顯了聯(lián)邦、地方政府和民眾社會之間合作與協(xié)調(diào)的重要性?？绮块T、跨領域合作可以整合資源、共同制定政策，推動治理工作更加全面和有效。其中經(jīng)濟利益向環(huán)境利益的妥協(xié)，州政府權力向聯(lián)邦政府有選擇性的讓渡，聯(lián)邦立法與地方立法的結合，專門性立法與相應行政執(zhí)法機構的有效配合是最為重要的歷史經(jīng)驗，值得當前各國在跨行政區(qū)甚至跨國河流水污染治理進程予以參考或借鑒。

（責任編輯：李強）