【關(guān)鍵詞】電信市場；開放義務(wù)；國家安全；投資保護(hù)；投資仲裁【作者簡介】，博士，副教授，研究方向：國際投資法；，語言與傳播學(xué)院碩士研究生，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法；（通訊作者），碩士，市法學(xué)會(huì)應(yīng)用法學(xué)研究中心，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D996 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

引言

至數(shù)十億美元的賠償

近年來，全球多國逐步開放電信市場，吸引了大量外資，但同時(shí)也帶來國家安全等問題。對(duì)此，一些國家開始收緊開放政策，導(dǎo)致外商投資受損或投資者預(yù)期落空，引發(fā)大量國際投資爭端。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）數(shù)據(jù)，截至2025年2月22日，全球電信市場領(lǐng)域投資仲裁案件已達(dá)98件，其中，已裁決的64件案件中投資者獲益案件34件，占比 53.1% 。若投資者獲得仲裁庭支持，東道國則面臨支付數(shù)百萬美元甚

我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）時(shí)承諾允許外資開展基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)等2。國務(wù)院發(fā)布政策指出，“穩(wěn)妥增加國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)業(yè)務(wù)（外資股比不超過 50% ）、信息服務(wù)業(yè)務(wù)（僅限應(yīng)用商店，不含網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)）、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)（僅限為用戶提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)）等增值電信業(yè)務(wù)開放試點(diǎn)地區(qū)”[3]。截至2024年4月，共1926家外資企業(yè)獲準(zhǔn)在華經(jīng)營電信業(yè)務(wù)4]。我國正在申請(qǐng)加入的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）都設(shè)有數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇的要求，也會(huì)產(chǎn)生促進(jìn)國內(nèi)開放電信市場的效果。

一、我國電信市場開放與安全風(fēng)險(xiǎn)

（一）電信市場的開放趨勢與義務(wù)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、人工智能（AI）、3D打印和大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)的進(jìn)步，使網(wǎng)絡(luò)連接需求不斷上升，需要對(duì)傳統(tǒng)電信基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行持續(xù)的現(xiàn)代化改造，并建設(shè)更多的寬帶網(wǎng)絡(luò)。向外資開放電信市場能增建基礎(chǔ)設(shè)施，從而消除數(shù)字鴻溝

隨著高新技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)入調(diào)整期，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈正在重塑。開放電信市場有助于我國與國際市場接軌，融入全球鏈，在全球電信產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)優(yōu)勢地位。電信行業(yè)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，直接影響我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，其發(fā)展有助于縮小我國與發(fā)達(dá)國家算力基礎(chǔ)設(shè)施上的差距，促進(jìn)人工智能等新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展和升級(jí)。此外，市場開放可以增強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部的競爭壓力，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)升級(jí)，從而提升本國電信企業(yè)在全球市場的競爭力，開拓更多的市場機(jī)會(huì)和合作空間。

1.我國開放電信市場的承諾

WTO反復(fù)提出電信市場自由化與吸引外資的相互作用。我國承諾入世后6年內(nèi)逐步取消國內(nèi)有線通信服務(wù)的地域限制，同意實(shí)施《基礎(chǔ)電信協(xié)議》中體現(xiàn)促進(jìn)競爭的監(jiān)管原則，包括基于成本的定價(jià)、互聯(lián)互通權(quán)以及獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

在此背景下，工業(yè)和信息化部于2024年4月發(fā)布《關(guān)于開展增值電信業(yè)務(wù)擴(kuò)大對(duì)外開放試點(diǎn)工作的通告》，在獲批開展試點(diǎn)的地區(qū)取消互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）、內(nèi)容分發(fā)網(wǎng)絡(luò)（CDN）、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)（ISP）、在線數(shù)據(jù)處理與交易處理、信息服務(wù)中信息發(fā)布平臺(tái)和遞送服務(wù)（互聯(lián)網(wǎng)新聞信息、網(wǎng)絡(luò)出版、網(wǎng)絡(luò)視聽、互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營除外），以及信息保護(hù)和處理服務(wù)業(yè)務(wù)的外資股比限制。

2.加入CPTPP和DEPA的要求

當(dāng)前，新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則日趨形成，與高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則接軌有助于降低我國與主要經(jīng)濟(jì)體脫鉤的風(fēng)險(xiǎn)。我國正在申請(qǐng)加入DEPA和CPTPP，這勢必面臨進(jìn)一步開放電信市場，以對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則。

DEPA和CPTPP均設(shè)有數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇條款。依據(jù)這些條款對(duì)數(shù)字產(chǎn)品的定義，除電信增值業(yè)務(wù)外，國際通信設(shè)施服務(wù)、衛(wèi)星通信服務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)等服務(wù)也包含在內(nèi)，這將進(jìn)一步擴(kuò)大我國在開放電信市場方面的義務(wù)。

（二）對(duì)外開放電信市場的國家安全風(fēng)險(xiǎn)

國家安全的概念通常是圍繞著武裝攻擊、內(nèi)戰(zhàn)、恐怖活動(dòng)、暴亂或其他與戰(zhàn)爭相關(guān)的情況來界定的。然而，在21世紀(jì)這個(gè)擁有復(fù)雜供應(yīng)鏈和“武器化相互依存”現(xiàn)象的世界里，可被合理認(rèn)定為國家安全范疇的議題范圍已呈指數(shù)級(jí)擴(kuò)大。諸如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、傳染病、網(wǎng)絡(luò)安全、跨國犯罪、腐敗、侵犯人權(quán)以及環(huán)境惡化等多種分散性威脅，即便這些威脅并不涉及軍事層面，也被視作國家安全事務(wù)。隨著安全威脅范圍的擴(kuò)大，可能被視為涉及國家安全的行業(yè)范圍也在擴(kuò)大，不再局限于軍事和國防工業(yè)，還可涵蓋電信、交通、能源、供水、食品供應(yīng)、教育、醫(yī)療服務(wù)以及媒體等諸多領(lǐng)域

1.基礎(chǔ)設(shè)施安全

電信具有戰(zhàn)略屬性，涉及國家安全。美國國際戰(zhàn)略研究中心指出，電信基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備日益依賴外國，可能對(duì)其情報(bào)獲取造成沖擊?？紤]到頻譜分配等公共利益，許多國家電信部門長期對(duì)外資實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。近年來，圍繞5G商品和服務(wù)的安全漏洞引發(fā)了廣泛的關(guān)注，國家安全成為全球5G危機(jī)的核心主題。如果這些設(shè)備被植入后門或惡意軟件，攻擊者就可以遠(yuǎn)程控制設(shè)備，對(duì)通信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行破壞。例如，通過控制基站設(shè)備，中斷通信服務(wù)，影響公共安全和應(yīng)急通信響應(yīng)。

開放電信市場也將帶來芯片、光模塊等電信設(shè)備關(guān)鍵零部件供應(yīng)鏈的國際化。如果國際關(guān)系緊張或供應(yīng)商出現(xiàn)問題（如生產(chǎn)事故、財(cái)務(wù)危機(jī)），可能會(huì)出現(xiàn)零部件供應(yīng)中斷，導(dǎo)致電信設(shè)備無法正常生產(chǎn)和維修，影響通信網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)容和升級(jí)。

2.數(shù)據(jù)安全

外國電信運(yùn)營商和相關(guān)服務(wù)提供商進(jìn)入市場，可能會(huì)利用我國用戶對(duì)數(shù)據(jù)收集規(guī)則不熟悉或信息不對(duì)稱等情況，過度收集用戶數(shù)據(jù)。這種行為不僅涉及大量用戶個(gè)人信息和通信數(shù)據(jù)的違規(guī)操作，更可能危及到公民隱私和國家安全。

電信市場開放后，跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)男枨笤黾?。在跨境?shù)據(jù)傳輸過程中，數(shù)據(jù)可能會(huì)在多個(gè)國家的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行中轉(zhuǎn)，增加數(shù)據(jù)被攔截、竊取或篡改的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在一些國家，政府常常以情報(bào)安全等理由要求企業(yè)提供存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，在這種情況下，我國用戶的數(shù)據(jù)可能會(huì)被非法獲取。

3.意識(shí)形態(tài)安全

目前，我國電信市場開放的部門排除了互聯(lián)網(wǎng)新聞信息、網(wǎng)絡(luò)出版、網(wǎng)絡(luò)視聽、互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營，但CPTPP和DEPA等國際協(xié)定中數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇要求，可能會(huì)給這些領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制形成壓力。外國電信企業(yè)可能會(huì)利用其優(yōu)勢地位推廣其文化產(chǎn)品，造成意識(shí)形態(tài)滲透風(fēng)險(xiǎn)。

二、規(guī)制電信市場對(duì)投資者的影響

（一）對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響

政府出于保護(hù)國家安全的目的，可能會(huì)終止外資電信企業(yè)的經(jīng)營許可。

如Devas訴印度案中，印度以國家安全為由，撤銷了Devas公司的S波段電磁頻譜使用特許協(xié)議，導(dǎo)致投資者遭受重大損失，引發(fā)投資爭端。印度主張政府收回S波段頻譜，旨在實(shí)現(xiàn)國防、準(zhǔn)軍事部隊(duì)、鐵路和其他公共事業(yè)服務(wù)的需要。

投資者根據(jù)母國毛里求斯與印度簽訂的雙邊投資協(xié)定，認(rèn)為印度的措施相當(dāng)于征收且未給予合理賠償，違反了協(xié)定中關(guān)于公平和公正待遇以及不得非法征收等條款。

Rumeli訴哈薩克斯坦案中，哈薩克斯坦政府的合同終止、資產(chǎn)凍結(jié)、管理層變更和資產(chǎn)強(qiáng)制出售等行為引起仲裁。投資者Rumeli的子公司KaR-Tel與哈薩克斯坦交通和電信部（MTT）簽署了許可協(xié)議，獲得為期15年的無線電頻譜使用權(quán)，用于在哈開展電信業(yè)務(wù)。KaR-Tel公司又與哈薩克斯坦國家投資簽署了投資合同。將投資活動(dòng)的目標(biāo)定性為“在哈薩克斯坦共和國境內(nèi)建立和探索GSM（900）標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字蜂窩無線電話連接”。根據(jù)合同，KaR-Tel獲得稅收減免等優(yōu)惠。投資合同的期限定于2009年7月31日到期。然而2001年，原股東Investel的股權(quán)益被哈薩克斯坦政府單方面轉(zhuǎn)讓給哈薩克斯坦有限責(zé)任合伙企業(yè)TelecomInvest。投資者稱，哈薩克斯坦的投資委員會(huì)非法終止了與KaR-Tel的投資合同，違反了合同中規(guī)定的終止和暫停機(jī)制，剝奪了投資者對(duì)終止合同提出質(zhì)疑的權(quán)利，且通過司法機(jī)構(gòu)將投資者逐出KaR-Tel公司，沒有給予投資者適當(dāng)?shù)馁r償。

Telenor訴匈牙利案中，投資者認(rèn)為匈牙利的一系列政策，特別是對(duì)于公共移動(dòng)無線電服務(wù)的提供商PannonGSM（Telenor全資子公司）的處罰，構(gòu)成對(duì)Telenor投資的間接征用，且未能給予公平和公正待遇。匈牙利政府對(duì)公共電話服務(wù)的重組給Telenor的競爭對(duì)手提供了便利，使得原本擁有特許經(jīng)營權(quán)的Telenor遭受不必要的損失，這些行為違反了雙方1991年簽訂的《匈牙利和挪威之間的雙邊投資協(xié)定》。匈牙利政府在仲裁庭中并未對(duì)此做出明確回答，而是就管轄權(quán)提出異議。仲裁結(jié)果認(rèn)為匈牙利的行為并未對(duì)Telenor的投資產(chǎn)生重大負(fù)面影響，且由于IIAs的限制和最惠國待遇條款的解釋，Telenor關(guān)于公平和公正待遇的索賠也不屬于仲裁庭的管轄范圍。最終Telenor的所有索賠都被駁回。

（二）對(duì)投資者合理預(yù)期的影響

政府也可能會(huì)出于多種原因調(diào)整其電信政策，如促進(jìn)市場競爭、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步或響應(yīng)社會(huì)變化對(duì)電信市場嚴(yán)加監(jiān)管，包括對(duì)許可證的更新、服務(wù)質(zhì)量的要求、價(jià)格控制以及對(duì)外資所有權(quán)的限制等。這些政策的調(diào)整可能會(huì)對(duì)投資者造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，違反投資的合理期待原則。

伯利茲政府曾分別被Dunkeld國際投資公司和英國加勒比銀行有限公司（BCB）提起仲裁。2009年，伯利茲政府頒布了一系列法案和控制令，強(qiáng)制收購?fù)赓Y企業(yè)的股份或權(quán)益。Dunkeld和BCB認(rèn)為，此行為使自己的投資遭受損失，便先后提起國際仲裁。Dunkeld認(rèn)為伯利茲政府對(duì)其在伯利茲電信公司（Telemedia）中的股份進(jìn)行強(qiáng)制收購的行為，違反了英國-伯利茲投資協(xié)定]。同樣地，BCB認(rèn)為伯利茲政府對(duì)其在伯利茲電信公司（Telemedia）和陽光控股有限公司（Sunshine）的強(qiáng)制性收購獲取貸款和安全協(xié)議權(quán)益的行為也違反了投資協(xié)定。在兩次仲裁中，伯利茲政府均表示電信是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵部門，在發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中扮演著不可或缺的角色，特別是在全球危機(jī)背景下。因此，不允許該部門出現(xiàn)無管制的壟斷和濫用行為。伯利茲政府認(rèn)為其行為是為了公共目的，即穩(wěn)定和改善電信行業(yè)，提供可靠的電信服務(wù)。最終仲裁庭認(rèn)為伯利茲政府未能證明其征用行為符合《協(xié)定》第5條所要求的“公共目的”。

（三）對(duì)投資者市場準(zhǔn)人機(jī)會(huì)的影響

GlobalTelecom訴加拿大案中，GlobalTelecom是埃及的一家移動(dòng)電信公司，參與了加拿大2008年AWS頻譜拍賣，并在加拿大市場進(jìn)行投資，期望獲得對(duì)加拿大運(yùn)營商WindMobile的投票控制權(quán)。然而，加拿大政府以國家安全審查為由阻止了GlobalTelecom的行動(dòng)。GlobalTelecom認(rèn)為加拿大政府的行為構(gòu)成了對(duì)其投資的不公平和不公正待遇。

SabaFakes訴土耳其案中，土耳其政府辯稱Uzan家族存在大規(guī)模銀行欺詐行為，轉(zhuǎn)移了約60億美元的儲(chǔ)蓄存款，并通過復(fù)雜的雙重記賬系統(tǒng)進(jìn)行洗錢，且其在Telsim（Uzan家族間接持有大約67% 的股份）的財(cái)務(wù)操作上存在違規(guī)行為，最終導(dǎo)致Telsim被接管并出售。SabaFakes認(rèn)為根據(jù)其與Uzan家族的HakanUzan存在的一項(xiàng)口頭協(xié)議，自已是Telsim股份的法定持有者，政府調(diào)查和訴訟對(duì)其所擁有的Telsim的股份造成損失，違反了荷蘭與土耳其之間的雙邊投資協(xié)定，特別是關(guān)于公平公正待遇和投資征用賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。此外，土耳其政府認(rèn)為SabaFakes的索賠行為是“濫用程序”的表現(xiàn)，并主張其不是真正的投資者，也沒有在土耳其進(jìn)行真正的投資。仲裁庭最終認(rèn)為投資者的投資不符合ICSID公約和荷蘭-土耳其BIT的標(biāo)準(zhǔn)，因此駁回了申訴方的申請(qǐng)，并決定由申訴方承擔(dān)所有相關(guān)費(fèi)用[12]。

當(dāng)前，我國電信市場開放政策正逐步放寬外資股比限制，以吸引更多全球要素進(jìn)人中國市場。政府通過深化電信體制改革和修改立法等方式，為外國投資者提供更多的市場準(zhǔn)人機(jī)會(huì)?，F(xiàn)有的國際投資仲裁爭端，大多采取國際投資仲裁程序。然而國際投資仲裁程序往往耗時(shí)且成本高昂，結(jié)果也并不一定符合仲裁提起方預(yù)期。因此，對(duì)開放電信市場的東道國而言，如何在吸引外國投資和保護(hù)國家安全及市場秩序之間找到平衡點(diǎn)，是一個(gè)不容忽視的挑戰(zhàn)。

三、投資仲裁對(duì)電信市場政策的約束

全球230多個(gè)國家和地區(qū)共簽訂5700多項(xiàng)國際投資協(xié)定（IIAs），締約方規(guī)制外資時(shí)要遵守IIAs下公平公正待遇、不得非法征收等外資保護(hù)義務(wù)，避免歧視或損害其他締約方的投資者，否則投資者可依IIAs中投資仲裁條款對(duì)東道國提起仲裁，即由中立的仲裁庭解決IIAs的違反和解釋等問題[13]，而 95% 的IIAs設(shè)置投資仲裁條款作為投資爭端的解決方式[14]。我國與108個(gè)經(jīng)濟(jì)體簽訂了130余項(xiàng)IIAs[15]，均訂有投資仲裁條款。近6年，電信市場領(lǐng)域的投資仲裁案增長迅速，東道國國家安全審查、反壟斷審查和市場政策收緊是最為常見的爭端誘因。

（一）征收條款對(duì)撤銷特許權(quán)的約束

一些國家準(zhǔn)許外資電信企業(yè)進(jìn)入本國市場后，出于國家安全考慮會(huì)撤銷頒發(fā)給企業(yè)的特許協(xié)議，收回許可的經(jīng)營事項(xiàng)。在多個(gè)投資爭端中，東道國撤銷外資企業(yè)獲許經(jīng)營的頻譜，被認(rèn)定為對(duì)外資企業(yè)財(cái)產(chǎn)的征收。

在Devas訴印度案中，根據(jù)協(xié)定第11（3）條規(guī)定的國家安全例外條款，允許任一締約方為保護(hù)其基本安全利益而采取行動(dòng)，即使這些行動(dòng)可能會(huì)限制投資。仲裁庭考慮印度政府撤銷協(xié)定的行為是否超出保護(hù)國家安全所必需的范圍。如果印度政府的決定是為保護(hù)其基本安全利益，這一決定則不受協(xié)定約束。如果行為超出了保護(hù)國家安全所必需的范圍，則構(gòu)成對(duì)投資者投資的征用，根據(jù)協(xié)定第6條規(guī)定，必須給予公平和公正的補(bǔ)償，因此印度政府基于非安全考慮做出的決定，應(yīng)向投資者支付補(bǔ)償。

Rumeli訴哈薩克斯坦案中，根據(jù)國際法和雙邊投資協(xié)定，任何對(duì)外國投資的征用必須基于合法的理由和程序，這意味著哈薩克斯坦在對(duì)電信市場進(jìn)行政策調(diào)整時(shí)，必須確保其行為符合國內(nèi)法律和國際義務(wù)。如果哈薩克斯坦的政策導(dǎo)致外國投資者的資產(chǎn)被征用，投資者有權(quán)獲得及時(shí)、充分和有效的補(bǔ)償。仲裁庭認(rèn)定投資者的投資在哈薩克斯坦法律框架內(nèi)未違反任何法律或國際公共政策，哈薩克斯坦擅自終止與KaR-Tel（Rumeli控股公司）的投資合同的一系列行為未能給予投資者公平和公正的待遇，未能提供透明的法律框架和決策過程，其行為在程序上存在嚴(yán)重缺陷，且沒有給予投資者適當(dāng)?shù)馁r償，所以哈薩克斯坦應(yīng)對(duì)其非法行為導(dǎo)致的投資者損失進(jìn)行補(bǔ)償。

（二）公平公正待遇條款對(duì)市場收緊政策的約束

東道國可能會(huì)出于促進(jìn)市場競爭、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步等原因調(diào)整其電信政策，對(duì)電信市場加強(qiáng)監(jiān)管。然而，政策的變動(dòng)可能會(huì)影響電信企業(yè)的盈利模式和市場預(yù)期，尤其是對(duì)已經(jīng)根據(jù)原有政策做出長期投資決策的外國投資者，政策的改變可能會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，從而產(chǎn)生爭端。

在Telenor訴匈牙利案中，仲裁庭認(rèn)為Telenor未能提供足夠的證據(jù)證明匈牙利的行為構(gòu)成征用，匈牙利對(duì)Pannon（Telenor的全資子公司）資產(chǎn)進(jìn)行的一系列行為，并沒有導(dǎo)致Telenor的投資產(chǎn)生重大負(fù)面影響，并且根據(jù)BIT的限制和MFN條款的解釋，Telenor關(guān)于公平和公正待遇的索賠也不屬于仲裁庭的管轄范圍。最終Telenor的所有索賠都被駁回[18]

GlobalTelecom訴加拿大案中，GlobalTelecom認(rèn)為加拿大政府的政策變化違反了其對(duì)外國投資者的承諾，違反了其合理期待。如果仲裁庭認(rèn)定加拿大未能妥善處理外國投資者的權(quán)益，則可能會(huì)影響加拿大作為投資目的地的國際聲譽(yù)。仲裁庭最終裁定加拿大政府的行為是基于合法的國家利益進(jìn)行的，在審查過程中程序正當(dāng)公正，且GlobalTelecom未能證明加拿大的行為不合理或違反BIT下的FET標(biāo)準(zhǔn)[19]

四、我國電信市場政策的合規(guī)路徑

（一）保持政策靈活性

盡管長期以來，國家安全審查被認(rèn)為是保護(hù)國家安全的措施，涉及一國核心政治問題，不可被法庭（如國際法院、仲裁庭）等法律機(jī)構(gòu)所審查[20。但近年來投資仲裁實(shí)踐通過在個(gè)案裁定在逐步確定“國家安全”的邊界，這也對(duì)東道國超出國家安全范疇措施的合理性形成審查[2

數(shù)字時(shí)代背景下，新技術(shù)和新業(yè)態(tài)層出不窮，政策的制定需要一同保持高度靈活性，以適應(yīng)快速發(fā)展的技術(shù)和變化的市場需求。

1.設(shè)立定期評(píng)估機(jī)制

對(duì)國家安全隱患實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，結(jié)合技術(shù)發(fā)展和市場反饋及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整。同時(shí)，設(shè)立專家咨詢團(tuán)隊(duì)，對(duì)新興技術(shù)和業(yè)務(wù)模式進(jìn)行前沿性研討，確保政策法規(guī)能夠快速響應(yīng)行業(yè)發(fā)展需求，避免僵化。

2.完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律法規(guī)體系

電信企業(yè)對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)有較高要求。但我國個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)存在較大限制，可能給投資者帶來額外的成本負(fù)擔(dān)，從而引發(fā)爭議。而事實(shí)上， 86% 的OECD國家允許個(gè)人信息可在隱私保護(hù)法相似的國家間跨境轉(zhuǎn)移， 97% 的OECD國家在保障措施到位情況下可以允許個(gè)人信息等跨境流動(dòng)[22]。

我國可參考OECD國家的做法，允許個(gè)人信息在隱私保護(hù)水平相當(dāng)?shù)膰议g跨境流動(dòng)，對(duì)特殊情況的數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移制定具體條件。這樣有利于減少電信企業(yè)因數(shù)據(jù)流動(dòng)限制措施遭受損失而引發(fā)爭端。

3.加強(qiáng)監(jiān)管手段的多樣性

我國的電信市場監(jiān)管政策存在一定滯后，導(dǎo)致監(jiān)管能力偏弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足。電信業(yè)務(wù)涉及國家安全，有力的安全保障是電信市場開放的重要前提，監(jiān)管體系不完善會(huì)在一定程度上阻礙電信市場的開放步伐。目前，除了傳統(tǒng)的行政監(jiān)管手段，還可充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引入第三方評(píng)估、行業(yè)自律等多元化監(jiān)管方式。這不僅可以增強(qiáng)監(jiān)管的靈活性，還能提高監(jiān)管的效率和公信力。同時(shí)，建立健全投訴舉報(bào)、信息披露等機(jī)制，為公眾參與監(jiān)管創(chuàng)造條件。

（二）遵守正當(dāng)程序

正當(dāng)程序是IIAs下的一項(xiàng)重要義務(wù)。諸多仲裁案的仲裁庭認(rèn)為正當(dāng)程序是公平與公正待遇的構(gòu)成要素。目前，我國已簽署多項(xiàng)國際投資協(xié)議，這些協(xié)議旨在促進(jìn)和保護(hù)國際投資，為投資者提供更加穩(wěn)定和可預(yù)測的投資環(huán)境。因此，在開放電信市場過程中，確保政策制定和執(zhí)行過程公開透明尤為重要。

1.保持政策的透明度和穩(wěn)定性

IIAs中公平公正待遇條款要求東道國確保政策透明度，如果否決外資進(jìn)人市場，需將決定和依據(jù)及時(shí)告知投資者，保障其知情權(quán)，便于投資者及時(shí)調(diào)整商業(yè)策略減少損失。這種做法對(duì)于營造一個(gè)穩(wěn)定、透明的投資環(huán)境至關(guān)重要，能夠降低因政府信息公布的不透明、不及時(shí)給投資者造成損失。

在Devas案中，仲裁庭認(rèn)為東道國違反正當(dāng)程序，未及時(shí)通知投資者終止投資協(xié)議，不能以國家安全為由免責(zé)。東道國應(yīng)在做出審查決定時(shí)及時(shí)通知投資者，而不是7個(gè)月后才告知，這已超出正當(dāng)程序?？梢姵绦虻恼?dāng)與否對(duì)仲裁的最終結(jié)果有重要影響。

2.建立健全投訴和救濟(jì)機(jī)制

要建立健全投訴和救濟(jì)機(jī)制，為外商投資企業(yè)提供必要的維權(quán)途徑，增強(qiáng)外商對(duì)東道國市場的信心，促進(jìn)市場公平競爭，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。此外，在完善相關(guān)機(jī)制時(shí)，可以適當(dāng)拓展參與范圍，積極聽取來自電信行業(yè)內(nèi)外各方的聲音，包括運(yùn)營商、消費(fèi)者代表以及行業(yè)專家等。這不僅是對(duì)民眾意見的尊重，也有助于政府收集更多元化的觀點(diǎn)，使最終制定的方案更具合理性。

3.進(jìn)行法律審查

電信行業(yè)是戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，關(guān)系國家安全和公共利益。其政策制定和調(diào)整往往會(huì)對(duì)外商投資產(chǎn)生很大影響。因此，在制定或調(diào)整電信政策時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行嚴(yán)格的法律審查，確保新政策的制定和實(shí)施符合本國相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，也符合所簽署的IIAs中的國際義務(wù)規(guī)定。政策制定要符合市場經(jīng)濟(jì)體制，保障市場主體對(duì)公正市場的正當(dāng)合理期待。

總之，遵守正當(dāng)程序是開放電信市場和吸引外商投資的必要環(huán)節(jié)。這不僅有利于營造穩(wěn)定、透明和可預(yù)期的投資環(huán)境，增強(qiáng)外商投資者的信心，還為未來可能引發(fā)的投資爭端提供可靠的證明基礎(chǔ)。

（三）爭端預(yù)防與抗辯

在電信市場監(jiān)管中，投資爭端一旦發(fā)生，進(jìn)入仲裁階段則意味著雙方當(dāng)事人需要舉證證明自己的觀點(diǎn)。此時(shí)，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)有足夠的證據(jù)來支持其監(jiān)管決策，證明其決策的科學(xué)性和合理性。為應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的投資爭端，我國應(yīng)當(dāng)注意加強(qiáng)舉證意識(shí)，在開放電信市場時(shí)便做好全方位的準(zhǔn)備。

1.定期收集數(shù)據(jù)并分析

首先，必須系統(tǒng)地搜集涉及電信市場的各類數(shù)據(jù)，包括外資企業(yè)的運(yùn)營數(shù)據(jù)（用戶數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、市場占有率和營收等）和安全記錄（監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)泄露、網(wǎng)絡(luò)攻擊等安全問題的發(fā)生情況）等。在收集安全記錄時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)采取的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行評(píng)估，以確保市場的安全穩(wěn)定運(yùn)行。其次，深入分析收集到的數(shù)據(jù)，觀察電信市場的動(dòng)態(tài)變化、競爭格局及潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為政策制定者提供科學(xué)依據(jù)。最后，注意數(shù)據(jù)收集不僅要覆蓋面廣，更要保證數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性和準(zhǔn)確性以便及時(shí)掌握市場的最新動(dòng)向，為后續(xù)的政策調(diào)整和市場監(jiān)管提供有力依據(jù)。

2.定期發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

一方面，報(bào)告應(yīng)當(dāng)覆蓋電信市場可能面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，如技術(shù)故障、網(wǎng)絡(luò)攻擊和數(shù)據(jù)泄露等。這有利于提升市場參與者和消費(fèi)者對(duì)電信市場安全性的信心，有助于建立一個(gè)信息共享的環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)間的協(xié)作與信任。此外，報(bào)告還可以為政府提供重要信息，幫助政府做出符合市場的決策。另一方面，監(jiān)管部門可以建立一個(gè)快速響應(yīng)系統(tǒng)，以增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的實(shí)效性和及時(shí)性。風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)迅速更新，并及時(shí)向公眾發(fā)出預(yù)警，這不僅保護(hù)了消費(fèi)者的權(quán)益，還維護(hù)了市場的公平競爭。

3.爭端中充分舉證抗辯

當(dāng)政府出于國家安全等考量做出交易否決或撤銷特許權(quán)等決定時(shí)，必須提供充分的證據(jù)證明，避免因不能舉證而在國際爭端中敗訴。積極參與爭端預(yù)防解決機(jī)制也有助于我國完善電信市場環(huán)境，保障各國在電信行業(yè)的全球貿(mào)易中享有平等機(jī)會(huì)和公正待遇，促進(jìn)行業(yè)健康與平衡發(fā)展。

綜上，我國在開放電信市場過程中，應(yīng)注重保持政策的靈活性、遵守正當(dāng)程序，并加強(qiáng)舉證意識(shí)。這樣我國電信市場的開放政策才能穩(wěn)步推進(jìn)，在逐步對(duì)外開放過程中更好地對(duì)標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，從而在全球電信市場中扮演更加積極和建設(shè)性的角色。

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（責(zé)任編輯：李娟）

Telecom Market Opening and Risks of InvestmentDisputes

LIUYu'，GUANLulu2，YINYanna3

（1.School of Law，Beijing Technology and Business University， Beijing 1OoO48， China; 2.School of Languages and Communication，Beijing Technology and Business University，Beijing 1Oo048，China; 3.Applied Jurisprudence Research Center， Beijing Law Society，Beijing 1O1117， China）

Abstract： Many countries around the world are opening up their telecom markets to boost the development of the digital economyand integrate into the global industrial chain.Againstthis backdrop，China is also gradually advancing the opening of its telecom market to fulfillits WTOaccesioncommitmentsandalign with the new-generation international rules.However，due to national securityconcerns，many countries tighten their policies afteropeningup the telecom market，which impairs the rights and interests offoreign-invested enterprises，including property rights，legitimate expectations，and market accessopportunities，triggering a large number of investment disputes. Based on case analysis，this study argues that China should maintain policyflexibility，such as：seting upan evaluation mechanism and improving cross-border data flow regulations; abiding by due process，ensuring fair treatment， improving thecomplaint mechanism，etc.; strengthening the awareness of evidence-collection，collecting andanalyzing data，and issuing risk reports，in order to steadily implement the telecom market opening policyand respond to international competition.

Key Words： Telecom market; Opening obligations; National security; Investment protection; Investment arbi