2025年兩會(huì)政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化宏觀政策民生導(dǎo)向，提出推動(dòng)更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生。在完善社會(huì)保障和服務(wù)政策的措施中，繼續(xù)提高了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是保障和改善民生的主要支撐，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中財(cái)政支出部分的執(zhí)行需要中央和地方事權(quán)支出責(zé)任實(shí)現(xiàn)良好匹配。我國(guó)中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任持續(xù)優(yōu)化，并于2018年出臺(tái)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)），但社保領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任仍有尚待優(yōu)化之處。本文從中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任視角對(duì)優(yōu)化我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行探索，以更為清晰的政府間分擔(dān)機(jī)制更好為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金護(hù)航。

一、我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出分擔(dān)機(jī)制現(xiàn)狀

（一）各類(lèi)型均不同程度依賴(lài)政府財(cái)政補(bǔ)貼

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)依照繳費(fèi)主體主要分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的賬戶(hù)支持方式，并根據(jù)參保類(lèi)型主要由個(gè)人、用人單位、政府財(cái)政等共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金。三類(lèi)基金對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴(lài)程度不同，財(cái)政補(bǔ)貼承擔(dān)兜底功能、調(diào)劑功能、繳費(fèi)支持等功能。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府財(cái)政主要在基金支付不足或是針對(duì)特殊群體時(shí)給予補(bǔ)貼。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)后，2022年中央通過(guò)調(diào)劑金制度平衡地區(qū)間基金收支差異，調(diào)劑比例約占全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出總額的4%。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后，從繳費(fèi)主體看，財(cái)政主要承擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金中單位繳納部分、職業(yè)年金單位繳納部分，以及由相應(yīng)級(jí)別政府根據(jù)地方財(cái)政狀況自行發(fā)放的生活補(bǔ)貼。另外，政府直接或間接承擔(dān)著改革的制度成本，即2014年改革之前視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并而來(lái)，覆蓋了農(nóng)村、靈活就業(yè)人員等無(wú)單位共同支付的社保人群。目的在于解決城鄉(xiāng)二元分割體制下的社保差異問(wèn)題，為農(nóng)民及靈活就業(yè)群體等同樣扎牢養(yǎng)老保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)，由于缺少了單位分擔(dān)部分，因而政府承擔(dān)了更多的補(bǔ)貼責(zé)任。具體而言，政府對(duì)符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中，中央政府承擔(dān)中西部地區(qū)的全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而對(duì)東部地區(qū)給予一半的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，剩余部分需要東部地方政府補(bǔ)齊。此外，地方政府還需對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，適當(dāng)增加補(bǔ)貼金額，繳費(fèi)補(bǔ)貼部分完全由地方政府承擔(dān)。對(duì)于重度殘疾人、低保對(duì)象、特困人員等繳費(fèi)困難群體，地方政府按照每人每年100元的標(biāo)準(zhǔn)為其代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并額外給予30元/年的繳費(fèi)補(bǔ)貼。

（二）地方政府承擔(dān)一定的支出責(zé)任

地方政府承擔(dān)的常規(guī)性補(bǔ)貼為東部地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金中中央補(bǔ)貼外的部分，以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金匹配的繳費(fèi)補(bǔ)貼。國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)文明確了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央與地方的支出分擔(dān)規(guī)則：中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)部分，中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任，中央對(duì)第一檔和第二檔承擔(dān)全部支出責(zé)任，其他檔次則由地方政府與中央政府各分擔(dān)一半。這就意味著地方政府要承擔(dān)除前兩檔外的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼支出。另外，近年來(lái)中央要求地方建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇提升和基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，地方政府要建立高齡養(yǎng)老金和年限養(yǎng)老金，高齡養(yǎng)老金針對(duì)一定高齡人群增加月度補(bǔ)貼金額，年限養(yǎng)老金針對(duì)繳費(fèi)年限超出標(biāo)準(zhǔn)的群體增加補(bǔ)貼力度，這些較為靈活的補(bǔ)助性資金均由地方政府自行承擔(dān)，導(dǎo)致地方政府在中央財(cái)政固定支付之外，承擔(dān)了具有較大不確定性的其他支出，增大了地方政府補(bǔ)助的壓力和不確定性。在省級(jí)及以下地方政府的支出責(zé)任劃分上，事權(quán)和支出責(zé)任較難明確，出現(xiàn)部分省級(jí)政府以支出責(zé)任與下級(jí)共擔(dān)的方式，或是以明確比例的方式轉(zhuǎn)移給地方財(cái)政，部分地區(qū)財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)一步下沉至市縣。

（三）公平目標(biāo)要求持續(xù)提高政府補(bǔ)貼

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度在設(shè)計(jì)之初將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金劃分為體制內(nèi)、體制外，之后擴(kuò)大為有工作者和無(wú)工作者，形成當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民三類(lèi)不同身份主體的制度。不同身份人群間適用不同養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度，而不同制度下養(yǎng)老金繳費(fèi)和預(yù)期收入差異較大，且養(yǎng)老金預(yù)期替代率也不同。由于城鄉(xiāng)居民每月支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金額相對(duì)較低，大多選擇前兩檔支付，導(dǎo)致其退休后可獲取養(yǎng)老金總額低于其他類(lèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。出于保障民生和公平目標(biāo)的考慮，政府需要推動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇逐年提升，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼部分占了主要部分。若想減輕此部分政府補(bǔ)貼壓力，需要穩(wěn)定積極的就業(yè)環(huán)境，讓更多人群持續(xù)就業(yè)并享受由單位共擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金優(yōu)化支出分擔(dān)機(jī)制存在的挑戰(zhàn)

（一）部分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任尚有進(jìn)一步優(yōu)化空間

中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的匹配是動(dòng)態(tài)平衡的，隨央地關(guān)系在不同領(lǐng)域的改革推進(jìn)情況及各級(jí)政府財(cái)政狀況作出調(diào)整和平衡。在此過(guò)程中，相對(duì)清晰的各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分十分關(guān)鍵，雖然通過(guò)了國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)文，但在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金領(lǐng)域仍缺乏進(jìn)一步的細(xì)化方案，容易帶來(lái)支出責(zé)任模糊等問(wèn)題。突出體現(xiàn)在省級(jí)以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上，公開(kāi)材料顯示十余個(gè)省在承擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付責(zé)任上存在較為模糊的共擔(dān)情況。另外，以東、中、西部作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央政府是否全額補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也有進(jìn)一步優(yōu)化的空間?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)與地區(qū)內(nèi)人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、年均收入水平等因素高度相關(guān)，可考慮以更為精細(xì)的測(cè)算方式確定中央政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金不同補(bǔ)助比例的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，優(yōu)化現(xiàn)有以東、中、西部地理區(qū)域劃分支出責(zé)任補(bǔ)貼分擔(dān)比例的方式。

（二）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)有待優(yōu)化

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)以工資性收入為主，設(shè)置上年度地區(qū)平均工資60%的低限和300%的高線(xiàn)，配以單一繳費(fèi)率，難以避免地造成退休金收入的部分累退性。工資低于當(dāng)?shù)厣夏甓绕骄べY60%的勞動(dòng)者，實(shí)際繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)占應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)的比重略高于標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)率；而工資超過(guò)上年平均工資300%的收入群體，加之繳費(fèi)基數(shù)不包括資本性收入以及一些不易評(píng)估度量的其他收入，其實(shí)際繳費(fèi)率略低于名義繳費(fèi)率。另外，企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)認(rèn)定在理解和執(zhí)行上尚待進(jìn)一步統(tǒng)一。有些企業(yè)僅按照基本工資作為繳費(fèi)基數(shù)，導(dǎo)致員工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)處于較低水平，不利于其后續(xù)獲得足夠的養(yǎng)老保障。

三、提升我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出分擔(dān)機(jī)制的思路和建議

（一）進(jìn)一步明晰政府間事權(quán)和支出責(zé)任

隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)以及稅務(wù)部門(mén)管理征收之后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的事權(quán)和支出責(zé)任也要進(jìn)一步匹配。在中央和地方財(cái)政關(guān)系上，中央承擔(dān)更多基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任。在地方各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系上，省級(jí)政府承擔(dān)更多支出責(zé)任，減輕市縣政府的支出共擔(dān)部分，避免由于模糊的共擔(dān)事項(xiàng)造成相互推諉職責(zé)不清的問(wèn)題。另外，在相關(guān)數(shù)據(jù)信息較容易獲取的當(dāng)下，可在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域同樣進(jìn)行精細(xì)化管理，將全國(guó)各省份按照影響因素進(jìn)行排序后確定中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和比例，以此優(yōu)化當(dāng)前以東、中、西地理區(qū)劃區(qū)分財(cái)政補(bǔ)貼份額和比例的方式。

（二）優(yōu)化完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基數(shù)設(shè)置

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金回歸“基礎(chǔ)性”屬性，在養(yǎng)老金發(fā)放上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在逐步增加財(cái)政對(duì)領(lǐng)取較低檔退休金人員收入支持的基礎(chǔ)上，限制對(duì)領(lǐng)取遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)厣弦荒昶骄べY多倍的退休人員的財(cái)政補(bǔ)貼金額。與此同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化制度細(xì)節(jié)，考慮取消繳費(fèi)基數(shù)下限，提升繳費(fèi)基數(shù)上限。在稅務(wù)部門(mén)做實(shí)基數(shù)的基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步取消繳費(fèi)基數(shù)的60%的最低基數(shù)限制，利于減少低于平均工資60%水平的繳費(fèi)者所承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金壓力，鼓勵(lì)繳費(fèi)者按照自身實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)繳納保費(fèi)，增加對(duì)處于繳費(fèi)基數(shù)下限勞動(dòng)者的繳費(fèi)補(bǔ)貼，減少其轉(zhuǎn)向當(dāng)期繳費(fèi)負(fù)擔(dān)更輕但未來(lái)獲益更低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。另外，建議進(jìn)一步將高線(xiàn)由300%提升到400%，增加較高收入群體的繳費(fèi)力度。

（三）建立收支缺口常態(tài)化應(yīng)對(duì)和預(yù)警機(jī)制

針對(duì)歷史遺留的養(yǎng)老金制度性轉(zhuǎn)軌缺口，建議由中央財(cái)政設(shè)立專(zhuān)有基金承擔(dān)此部分支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)原有改制成本與現(xiàn)有賬戶(hù)的分離，并為地方財(cái)政解鎖，便于其輕裝上陣。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)和精算系統(tǒng)，對(duì)基本養(yǎng)老金基金賬戶(hù)收支信息進(jìn)行精算和準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，及時(shí)識(shí)別預(yù)警新增缺口，預(yù)留兜底資金。

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所助理研究員）