中圖分類號：D035 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2025017

The \"Tacitness\" and \"Consensus\" of Scientific Decision-Making： Construction and Evolution of British Evidence-Based Decision-Making Governance System

Abstract Evidence-based decision-making，as an important governance meansand tols forthe government to solve complex social problems，respond to major crises andrisk decisions，and improve itsown decision-makingability and credibility，hasatracted muchatentionandrespected indeveloedcountriesrepresentedbythe UK.Thearticletakes the UK as an example.Based on the relevant policies，data and cases of evidence-based decision-making governance，this article analyzes the practical value of evidence-based decision-making governance inpolitics，economy，andsociety， builds the theoretical frameworkof the British evidene-based decision-making governance system，and analyzes structure，elements，characteristicsandmechanisms toprovideinternationalexperienceevidencefortheconstructionoftheev idence-based decision-making governance system in China.The article finds that the British evidence-based decisionmakingwork ispromotedwithamorestandardized，more distinctive，and more in-depth developmentsituation.Thegovernment-led decision-making subjects，expert support subjects，and public-dominated beneficiaries are gradualyreaching“tacitness”and“consensus”of scientific decision-making to ensure that theinterests of multi-party interests are met. Key words evidence-based policy-making; decision-making governance; policy science; scientific evidence

隨著現(xiàn)代社會全球化、科技化、數字化進程不斷加快，人與經濟、環(huán)境健康協(xié)調發(fā)展，社會公平、普惠、共贏以及人人享有發(fā)展成果的需求不斷釋放，政府作為現(xiàn)代社會治理科學化的主導力量，其理性決策成為科學管理時代下政策制定的核心理念，逐漸將公共政策從政治系統(tǒng)一種產品的身份上升為一門“政策科學”，即循證決策（Evidence-basedPolicy-making）。這種理念的起源眾說紛紜，其中廣受學界認可的觀點是以英國首相布萊爾為首的工黨政府將循證決策作為打造“現(xiàn)代化政府”的關鍵因素并提出“行之有效才是硬道理”（WhatMattersisWhatWorks）的口號。此外，早在2004年，英國政府首席社會研究人員辦公室菲利普·戴維斯（PhilipDavies）就在第四次Campell合作年度學術討論會上提到，“循證型政府是可能的，在英國已經建立起來了”[2]。可見，英國作為世界上第一個舉全國之力推行循證決策的國家，基于循證理念制定政策儼然已成為其治理國家的一個重要組成部分，對其他國家循證決策實踐具有不可忽視的啟迪和借鑒意義。

隨著證據這一治理國家決策行為新工具的出現(xiàn)，世界各國都在轉變決策思路，開始朝著“治理”方向演變，以科學證據為基礎的決策治理實踐運動在英國等發(fā)達國家興起并迅速發(fā)展起來[3]。正如布魯塞爾可持續(xù)發(fā)展公共戰(zhàn)略智庫主任路易斯·莫爾曼（LouisMeuleman）所講，“如果沒有有效的治理機制，政策的成功只能靠運氣”“循證決策治理是要解決What（目標是什么？采取哪些舉措？重要轉折點有哪些？）和How（誰做什么？選擇哪些工具和機制？）的問題，是政府、公共機構、私營部門和公民社會之間互動關系的總和\"[4]。可見，現(xiàn)代意義上的循證決策，要從協(xié)同治理談起，探究“多中心化\"共治思想在循證決策治理實踐中的應用。治理不是管理，而是基于正式和非正式制度對多元主體或行動者之間互動和影響的協(xié)調過程5。對于一個國家而言，完善的體系是應用實踐的基礎，更是重要前提。循證決策治理體系的建設水平受到政府系統(tǒng)、科學系統(tǒng)、社會系統(tǒng)多個利益主體行為、相互關系和權力配置等因素的共同影響，對其理論化建構和內涵分析是優(yōu)化治理主體間關系、提升決策效益、提高決策能力的關鍵所在。因此，本文要解決的問題包括：什么是循證決策治理？它的實踐價值在哪兒？影響要素有哪些？具備什么特征？參與治理的主體有誰？按照什么治理方式和要求才能更好地促進決策？

1循證決策治理的實踐價值

循證決策治理作為現(xiàn)代政府決策科學化的一種新工具，強調將經過科學方法檢驗的證據作為政策制定的依據，在衛(wèi)生健康、教育福利、社會保障、預防犯罪、社區(qū)矯正等多領域關注和推廣過程中，體現(xiàn)出其在政治、經濟和社會等方面的較高實踐價值。

1.1循證決策成為提高政府有效性的重要手段

20世紀70年代石油危機、80年代債務危機和90年代蘇聯(lián)解體等事件的發(fā)生，暴露出政府決策的失靈，也更加體現(xiàn)出政府科學決策的極大必要性，循證決策開始作為提高政府有效性的重要手段迅速發(fā)展起來。所謂循證決策，是把獲得的最佳證據置于政策制定和執(zhí)行的核心位置，協(xié)助政府做出更好、更有效的最優(yōu)決策。與傳統(tǒng)經驗決策不同的是，循證決策實現(xiàn)了政府治理目標的平衡和科學價值的回歸，成為應對政策失敗、推進科學決策、實現(xiàn)良善治理的有效路徑，也逐漸成為現(xiàn)代政府有效性提升的關鍵手段。正如桑德里亞·坦南特（SandriaTennant）等所言，循證決策的最終目標是確保政策干預產生最佳效果，提高政府的有效性，使得公共支出“物有所值”[6]。

1.2循證決策提升財政資金使用效率，改進政府工作績效

與傳統(tǒng)非理性決策相比，循證決策因其依賴海量數據、高質量證據和高新技術而承擔更多的決策成本，但這也在一定程度上避免了政策制定得過于主觀和低效率。從財政支出來看，很多國家強調要考慮決策成本和收益之間的平衡，盡可能實現(xiàn)投資價值最大化，如英國國家衛(wèi)生與臨床優(yōu)化研究所（NICE）通過計算“增量成本效益比\"來幫助國家醫(yī)療保健體系（NHS）將有限的衛(wèi)生資金配置到最優(yōu)的衛(wèi)生服務之中。據英國國王基金評估顯示，僅高血壓服務指南這一項每年就為NHS節(jié)省2.9億英鎊，仿制藥處方率從 20% 增加到 84% ，為NHS節(jié)約藥品開支71億英鎊[。從改進績效來看，信息技術革命的到來使數字政府、開放科學、人工智能等戰(zhàn)略不斷在政府決策中滲透，并將其置于政治議程中更高的位置。正如郁俊莉等所講，信息技術的快速發(fā)展和數據規(guī)模的爆炸式增長催生了“互聯(lián)網 + 政府治理”的出現(xiàn)并推動著政府決策的科學化[8]。

1.3以監(jiān)管評估促透明公開，有效提升政府公信力和執(zhí)行力

聯(lián)合國所有成員國和歐盟于2015年通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，強調公共服務機構的有效、負責和包容構成其可持續(xù)發(fā)展的主要原則，其中問責性和包容性成為政策證據生態(tài)系統(tǒng)科學性的關鍵指標。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）作為擁有30多個成員國的國際組織，定期發(fā)布有關監(jiān)管政策、政府問責和經濟績效的循證分析和建議，如《監(jiān)管政策展望》；還通過監(jiān)管影響評估和事后評估等手段深化監(jiān)管管理，確?？茖W證據分析的獨立性和決策的透明度。可見，政策監(jiān)管與評估是循證決策過程的一部分，是決策證據產生的重要工具，更是提升政府公信力和執(zhí)行力的重要手段之一，如NICE通過網站公開征求評估主題，在評估過程中吸納醫(yī)護人員、患者代表、企業(yè)代表等相關方共同參與，通過政策公開和公眾咨詢增進對政府的信任。

2英國循證決策治理體系的結構與要素分析

經過20多年的實踐探索，英國政府、學術界、智庫、利益相關者、社會公眾等多元參與主體將循證決策作為政策制定、執(zhí)行與評估的核心理念和要求予以內化與執(zhí)行，以政府主導的決策主體、專家主導的支撐主體、公眾主導的受益主體為治理主體，以工具、規(guī)則、資源配置為治理方式，以公眾信任、數據開放、應急響應、全球連接為治理手段，通過治理規(guī)范主體行為，機制促進管理創(chuàng)新，決策實踐實現(xiàn)理念、要素、機制和功能優(yōu)化，從而搭建出一整套展示現(xiàn)代化政府改革價值取向、管理方向和實踐導向的循證決策治理體系（見圖1），為英國政府決策制定的科學化、民主化、專業(yè)化提供重要保障。

英國循證決策治理體系是圍繞公共政策活動而形成的由治理主體、治理方式、治理手段等要素及其相互關系構成的有機整體。其中，治理主體是公共政策活動的組織者、管理者、實施者，是推動實現(xiàn)循證決策治理實踐的主要依托力量。從議程設置角度來看，它是基于科學系統(tǒng)的研究議程、政府系統(tǒng)的政策議程和社會系統(tǒng)的公眾議程的多元思想嵌入。治理方式是公共政策活動中采取的方法或手段，包括法律、獎勵、監(jiān)管、評估等治理工具，法規(guī)引領、指南開發(fā)等治理規(guī)則以及以科研投入為主的資源配置。治理手段是由參與主體共同認可的一套正式或非正式執(zhí)行規(guī)則，如獲取公眾信任、避免數據偏見、提高應急響應、推進全球連接等。與此同時，在多維治理機制的作用下，英國循證決策治理體系逐漸成熟，并呈現(xiàn)出證據化、善治化、效益化、動態(tài)化、情景化和技術化等特征，而這些既是多元主體或行動者參與公共政策活動遵循的原則和方向，也是實現(xiàn)治理自標的重要依托理念，是理性化、高效化、自適化、場景化、智能化決策的目標集合體。

協(xié)同共治理念下英國循證決策治理體系

循證決策治理各構成要素共生于一個體系之中，彼此相互關聯(lián)、相互促進，治理特征對治理主體和治理方式具有方向引導的作用，二者互相優(yōu)化和調整；治理主體按照治理特征實施公共政策活動，完善治理工具、制定治理規(guī)則、優(yōu)化資源配置；治理方式受治理特征制約，由治理主體實施，并作用于治理機制的健全與完善，通過治理主體、治理方式、治理機制等要素的共同作用，達到一種以協(xié)同共治為目標的穩(wěn)定運行狀態(tài)。

3英國循證決策治理體系的特征分析

循證決策在英國歷經20多年的摸索與建設，逐漸形成極具本國特色和優(yōu)勢的治理體系，主要體現(xiàn)在證據化、善治化、效益化、動態(tài)化、情景化、技術化等特征。

3.1證據化：科學界定證據是實現(xiàn)科學知識證據化的前置條件

科學證據是循證決策的核心要素。證據不同于數據、信息、資料、文件等，是充分考慮領導主張、專家經驗、價值觀、倫理道德等多重因素，結合科學知識，按照一定的流程進行轉化的復雜產物。科學知識證據化的復雜性要求必須優(yōu)先解決證據的內涵與外延問題。根據英國內閣辦公室對證據的描述以及證據審查范圍，提出“元證據-基礎證據-輔助證據”三層證據源體系。元證據，顧名思義就是證據的證據，是對證據的元研究，可按方法劃分為系統(tǒng)綜述類、REA類、范圍審查類等?；A證據，是構成科學證據的主體，是證據轉化過程中的科學知識部分，可按領域劃分為醫(yī)療類、護理類、刑事類等，也可按對象劃分為文獻類、檔案類、互聯(lián)網類等。輔助證據，是除證據中科學知識以外的非科學知識部分，其形成過程缺少一定的科學邏輯和實驗準則，具有不穩(wěn)定性和難把握性，如領導思維、公眾態(tài)度、個人經驗、倫理道德、價值觀或信仰等（見圖2）。

3.2善治化：證據的綜合治理是科學決策的關鍵步驟

證據是政府決策的核心，也是循證決策治理主體參與公共政策活動的必備要素。在分析循證決策治理主體及其相互關系之前，把握好“證據”這個核心要素是重要前提。證據的獲取除對證據范疇進行界定以外，還要經過一定的科學程序轉化為能夠嵌人政策系統(tǒng)的決策證據[10]。這個過程其實是對證據的綜合治理，即證據的“善治”，主要表現(xiàn)有：（1）證據的“小數據”獲取轉向證據的“大數據\"整合；（2）證據的“單向線性\"生產轉向證據的“多向合作\"生產；（3）證據的\"單一來源\"評價轉向證據的“系統(tǒng)綜合評估；（4證據的“自循環(huán)”管理轉向證據的“內外雙循環(huán)\"流動；（5）證據的“偶發(fā)性\"使用轉向證據的“長效性”跟蹤。這也體現(xiàn)出證據綜合治理的過程性轉變，是結合證據鏈各環(huán)節(jié)設計的一系列“善治”手段。如英國監(jiān)管范圍委員會（RHC）[]向政府提供專家建議的獨立監(jiān)管機構，其在循證決策過程中對證據的“善治\"行為及其責任主體和規(guī)則要求也值得借鑒和學習（見圖3）。

3.3效益化：始終以最低成本、最佳效益原則決定資源投人

公共政策活動的成本投人和收益一直是英國政策制定者長期關注的問題，NICE就是憑借開創(chuàng)性地使用成本效益法產生權威建議和指南而獲得國際聲譽的。當然，早在NICE成立之初，衛(wèi)生國務秘書曾明確指示，“應該在建議中同時考慮干預措施的成本和收益，并鼓勵有效利用資源”，這一觀點也在《NHS憲法》中作出承諾，即確保納稅人資金的最佳價值以及有限資源的最有效、公平和可持續(xù)利用。這也在《2012年健康和社會護理法》中再次得到重申，要求找到社會護理衛(wèi)生服務中收益和成本之間的廣泛平衡。但是，我們不應該僅僅以成本效益作為決策的證據依據，而要結合具體問題進行綜合考量?？茖W研究的價值應更多地取決于數據的質量和政府決策的有效性。公共政策所蘊含的思想、理念、政治戰(zhàn)略、方法論等往往比成本、收益這些冰冷的數字更具有意義。

3.4動態(tài)化：科學決策的協(xié)同模式呈現(xiàn)典型的動態(tài)調節(jié)特征

通常，循證社會科學研究關注的是動態(tài)變化的社會問題，加上治理環(huán)境的復雜性和治理主體的多元化，導致循證決策治理成為一種協(xié)調解決政策制定者、學術界、社會公眾等多主體之間合作與沖突關系的動態(tài)治理手段，是尋求領導能力、科學證據、公共價值三要素達成動態(tài)平衡的過程。當然，這里的動態(tài)性還包括決策方案的動態(tài)演化，是在決策過程中通過相互對話、互相協(xié)商和反復協(xié)調來尋求最佳且一致決策方案的動態(tài)調整過程。英國政府建有中期審查機制，會定期對中長期戰(zhàn)略進行中期評估，尤其是研究脫歐、新冠肺炎大流行等重大事件對戰(zhàn)略實施的潛在影響，反思過去戰(zhàn)略實施進展情況和出現(xiàn)的新問題，進而結合新變化制定新的行動，以應對新需求和挑戰(zhàn)。如英國數字、文化、媒體和體育部（DCMS）與英國科學、創(chuàng)新和技術部（DSIT）于2019年6月發(fā)布《英國開放政府國家行動計劃2019-2021》[12]，一年后又聯(lián)合發(fā)布《數字國家數據 360^° 宣言》3]，就政府如何收集、管理、共享和使用數據提出共同的數據愿景，為開放政府國家行動提供內容補充。

英國監(jiān)管范圍委員會（RHC）基于證據的決策治理框架

3.5情景化：決策行為中的“情景化科學”出現(xiàn)

有學者認為循證決策涉及四個基本要素，包括科學證據、專業(yè)人員、特定用戶以及具體情境[14]。在當前風險不確定的時代背景下，基于特定情景的循證決策工作變得異常重要，這就是“情景化科學”或“情境敏感性”[15]。政府決策行為中的\"情景化科學”是在追求完備且高質量證據的同時，充分考慮經濟、文化、價值觀、信仰習俗等情景因素，對決策方案進行優(yōu)化和改良，降低決策失誤。如英國外交、聯(lián)邦與發(fā)展辦公室（FCDO）發(fā)布的《如何注意：評估證據的強度》修訂版）指南中指出，高質量研究的評估原則涉及概念框架、透明度、適宜性、文化敏感性、有效性、可靠性和說服力七個方面[16]，強調如果沒有考慮當地的文化因素，很可能產生不可信的結果，甚至會影響觀察到的任何行為和趨勢，如某團隊計劃研究一個宗教保守國家提高女孩入學率的方案，如果該研究未能明確考慮父母對女童教育支持的社會文化因素，就可能忽略方案有效或無效的真正原因。由此可見，不同證據有不同的適用情境，只有與具體的決策情境相關聯(lián)，證據才算有效[7]。

3.6技術化：技術賦能公共決策議題正如火如茶地展開

隨著大數據、人工智能技術時代的到來，以政府數字化、技術化、智能化轉型賦能循證決策的國家行動戰(zhàn)略陸續(xù)展開，技術的嵌入也為提升政府敏感度、反應靈活度提供了絕佳的工具和平臺。2023年2月，英格蘭健康教育（HEE）發(fā)布《人工智能和數字醫(yī)療技術能力框架》，建立數字、人工智能和機器人技術教育（DART-Ed）計劃，旨在讓醫(yī)療保健勞動力做好技能儲備以實現(xiàn)數字未來[18]；英國研究與創(chuàng)新部（UKRI）借助機器學習技術，跟蹤研究了1.9萬名年輕人的生活，預測青少年自我傷害的早期預警信號并檢測出風險因素，如情緒調節(jié)困難、冒險行為和睡眠不佳等，提前干預高危年輕人的自殘、自殺等行為；由英國經濟和社會研究委員會（ESRC）和UKRI支持開發(fā)的風險與安全工具GRiST也提供了一個線上決策支持系統(tǒng)，能夠幫助心理健康和社會護理專業(yè)人員更好地了解并干預自殺、自殘和傷害他人等嚴重事件的風險。

4英國循證決策治理體系的機制分析

治理體系的機制設計是治理主體按照一定科學有效的治理方式和要求形成的一套共同認可的正式或非正式執(zhí)行規(guī)則。本節(jié)將圍繞治理主體、治理方式、治理手段三方面分析英國循證決策治理體系的運行機制和可能的矛盾點。

4.1治理主體

（1）倡導決策主體與學術界的全流程式“相互 奔赴”

循證決策強調將科學證據植人政策啟動到政策落地的全流程之中，涉及議程設置、政策辯論、政策決策與推廣、政策執(zhí)行、政策教育、政策評估等環(huán)節(jié)[9]。英國政府積極倡導政府與學術界的深入接觸，優(yōu)先通過制定行動指南，鼓勵雙方在以證據為依托的政策制定過程中進行有效接觸。2013年1月，英國政府科學辦公室（GOS）發(fā)布一項針對政策制定者的行為指南，即《與學術界接觸：如何進一步加強開放政策制定》[20]。該指南認為政策制定者需要建立起一個健全完善的證據基礎，而這些證據多半來自學術界；還向學術界告知政策制定者是在政治、收益（方案成本是多少？需要多久才能實施？是否需要通過議會立法？）和證據（證據的指向是什么？是明確的？有爭議的？還是無結論的？）的多元平衡下作出決定的。與此同時，GOS也為學者制定了行為指南《與政府接觸：學者指南》21，再次強調科學建議和證據對于制定好的政策至關重要，希望各級政府和學術界能夠相互配合，將科學證據嵌入政策制定的全流程，幫助政策制定者獲取最佳證據以支持有效決策，使社會公眾從中受益。

（2）證據支撐主體的政策轉化與行業(yè)影響

近年來，隨著20世紀末逐漸興起的智庫以及主動輔助政府或提供建議的大學、科研機構等專業(yè)機構數量的上升，為決策所需的科學證據提供了堅強支撐。這些證據支撐機構注重證據的政策轉化，試圖通過政策文件引用、領導培訓、咨政報告提交等方式發(fā)揮作用。英國工程和物理科學研究委員會（EPSRC）于2023年5月對所資助研究機構產出的政策類成果進行影響評估[22]，發(fā)現(xiàn) 40% 是通過參與咨詢或指導委員會， 29% 是為國家咨詢機構提供意見，17% 為政府從業(yè)人員或研究人員提供培訓（見圖4）。據報告表示，與發(fā)表在相同期刊上的其他論文相比，EPSRC資助的相關論文被引用的頻率要高1.7倍，產出成果被40個不同國家（包括歐盟）的1800多個相關政策文件引用，被470多份英國各級官方出版物引用。通過統(tǒng)計2017年-2022年EPSRC資助產出政策類成果的行業(yè)影響分布（見圖5），展示出其資助的工作在多大程度上影響到不同行業(yè)的政策或實踐，其中能源、環(huán)境等行業(yè)表現(xiàn)最突出，零售、休閑和體育等行業(yè)表現(xiàn)最差。但是，UKRI在2022年對所有資助的高等教育機構進行了一項調查，整理了來自78個機構的77份答復，顯示高校科研人員希望服務于政府等決策相關者的需求和抱負，但不希望將自已局限于從事由外部資助者支配的研究，以避免因資助所帶來的研究偏見[23]。

（3）以社會活動家為主體的公益民間組織享有更多協(xié)商對話機會

現(xiàn)階段，很多學者認為公眾的態(tài)度與訴求屬于重要的證據初始來源，比研究證據更易獲取、成本更小，公眾的廣泛參與和協(xié)商對話也是循證決策的重要環(huán)節(jié)[24]。自18世紀以來，英國陸續(xù)成立了許多公益性非營利民間組織，其中國家登記造冊的有16.4萬個，從業(yè)人員達到60萬人[25]，這其中也包括由知識分子、政治家、社會活動家等構成的影響公共政策的公益性游說組織，它們旨在通過參與咨詢和競選活動幫助制定更好的政策，以社會活動家為主體的希拉·麥基尼基金會（SMK）就是其中之一。SMK曾在2021年進行了一次調查，調查顯示 98% 的社會活動家認為民間社會組織為改變政府決策而運動是合法的，他們參與的活動有影響中央或地方政府政策的1 89% ）影響立法的（ 79% 等（見圖6；同時，這些社會活動家認為有意義（或發(fā)揮作用）的參與渠道多數是自行組織的公共辯論活動（ 48% ）、社交媒體（ 44% ）、與政府公務員/官員的直接討論 （29% ）等（見圖7）。但是，據SMK2023年8月發(fā)布的最新報告《捍衛(wèi)我們的民主空間：行動呼呼》[26]顯示，民間社會組織認為他們的建議并未被政府代表傾聽，還表示政策制定者如果不聽取他們的意見，民眾就會失去對他們的信任，這也進一步印證了2022年發(fā)布的IPPR民意調查結果[27]，即民眾對政治家的信任度急劇下降，2/3的民眾表示政治家“只是為了自己”，只有 4% 的人認為政府議員正在盡最大努力為國家發(fā)展作出貢獻。

4.2 治理方式

（1）多元化治理工具為循證決策行動提供有效保證

工具是治理活動的穩(wěn)定保障和支撐。本文結合英國實際，將治理工具歸納為權威工具、激勵工具、監(jiān)管工具、評估工具、能力工具、技術工具、學習工具等七大類。權威工具是促進循證決策活動有序開展的法律手段，如早期的白皮書《現(xiàn)代化政府》《21世紀的專業(yè)政策制定》《合力致勝》等文件，還有審計署《現(xiàn)代的政策制定：確保政策交付物有所值》教育部《教育卓越無所不在》等。激勵工具是對循證決策活動的獎勵、補貼、稅收優(yōu)惠等，如英國于2022年啟動“政策獎學金計劃”，來自英國24個部門的11名學者花費一年時間開展應對具有國家重要意義的政策挑戰(zhàn)，如減少不平等、凈零排放和國家安全等領域；ES-RC于2013年啟動\"影響力獎\"評選[28]，共設立5個組別，其中包括“突出公共政策影響獎”，獲獎者將得到1萬英鎊的獎勵，用于進一步的知識交流、公眾參與或其他與影響力相關的活動。監(jiān)管工具是確保政策更明智、更有針對性、更低成本的監(jiān)管手段，也是政府決策前的必經程序。英國成立獨立的監(jiān)管政策委員會（RPC）、監(jiān)管執(zhí)行局（BRE）、RHC等監(jiān)管機構，負責對影響英國經濟、商業(yè)等領域的證據進行審查并向政府提供公正的專家建議。評估工具是對政策制定與資源投入行為的影響評估或成本效益評估，如NICE通過衛(wèi)生技術評估幫助NHS將有限的衛(wèi)生資源投入最優(yōu)的衛(wèi)生服務中。此外，公眾、媒體等社會群體參與也為政策評估提供證據補充。如英國統(tǒng)計局自2008年開始[29]，每年會對政府內部、公眾、媒體等提出的有關統(tǒng)計數據問題進行案例分析和說明，確保社會對統(tǒng)計數據持有信任的態(tài)度。通過統(tǒng)計2017年以來公眾、媒體等數據用戶關注的個案數量及領域分布，發(fā)現(xiàn)相比其他用戶，近年來公眾對統(tǒng)計數據的關注從 26.6% 增加到 53.3% ；對衛(wèi)生和社會保健領域數據的關注越發(fā)強烈，尤其是2020年新冠疫情爆發(fā)，相關案例占比從 16.5% 躍升至 71.5% （見圖8）。

此外，能力工具是提高政府循證決策能力和意識的管理手段。早在2005年，基于證據的政策研究方法便被英國政府納人政策制定的內部培訓之中，并視為政府專業(yè)技能（PSG）的評價標準之一；英國國家政府學院負責公務員的循證技能培訓，培訓他們如何解釋、使用證據。技術工具是借助新技術輔助政府高效、高質量決策的智能系統(tǒng)、軟件等，如英國人力資源部門面向就業(yè)決策的人工智能系統(tǒng)、BABLAI的自動化就業(yè)決策工具（AEDT。學習工具是輔助政府及利益相關者開展循證決策活動的相關證據源、工具包等，如英國循證政策與實踐中心（EP-PI）的健康改進有效性評價數據庫DoPHER、教育捐贈基金會（EEF）的教學工具包、警官學院（COP）的減少犯罪工具包等。

（2）規(guī)則約束依舊是決策治理的主要武器

規(guī)則是治理主體之間合法合規(guī)互動和開展工作的行為準則。英國循證決策治理的規(guī)則主要體現(xiàn)在專項法規(guī)引領、工作指南開發(fā)、職業(yè)標準界定、國際倡議融入四個方面。第一，英國政府始終以立法先行的思路引領和帶動政策領域改革。以衛(wèi)生健康領域為例，1948年頒布《國家衛(wèi)生法》，決定建立國家醫(yī)療保健體系（NHS），2012年頒布《衛(wèi)生和社會保健法案》，要求衛(wèi)生部承擔“保障用戶獲取和使用醫(yī)療衛(wèi)生科研證據服務\"的職責[30]，同年《NHS憲法》發(fā)布，闡述NHS原則、核心價值和工作要求[31]。第二，指南是行業(yè)實踐工作的重要依據。隨著NICE、EIF等指南的不斷開發(fā)與完善，證據的篩選標準更加有章可循、有據可查。此外，英國還建立了諸多指南檢索平臺，如NICE指南檢索平臺、英國電子指南庫等。第三，GOS設有面向政府決策的政府科學與工程（GSE）專業(yè)崗位，致力于增強政府科學決策的信心和能力，包括有效利用證據和數據的技能。GOS在2021年11月發(fā)布的《政府科學與工程：職業(yè)框架》[32]中，重點強調要具備提供和處理證據的能力。第四，近些年循證決策之所以愈演愈烈，離不開國際組織的倡導與推動。歐盟發(fā)布《政策制定的科學證據》，指出成員國有責任在政策制定中利用科學的證據；之后，歐盟發(fā)起循證政策與實踐項目，來增進證據生產者和應用者之間的互動，提高循證意識和能力[33]；2020年，歐盟委員會發(fā)布年度工作計劃，提出重點將提高優(yōu)先事項確定能力和循證決策能力[34]。但隨著英國退出歐盟，獲得來自國際組織的專項支持勢必造成影響。正如國家統(tǒng)計局（ONS）最近的一項研究顯示，脫歐、新冠肺炎疫情爆發(fā)等事件對英國的全球供應鏈產生明顯影響， 16% 的企業(yè)聲稱全球供應鏈中斷，全球供應鏈壓力處于歷史高位，盡管有跡象表明這些壓力可能已經達到高峰并開始略有放緩[35]。

（3）科研投入具有鮮明的價值導向

循證決策治理作為一項規(guī)模龐大、范圍廣泛、因素復雜的工程，除依賴多主體協(xié)同參與以外，資源投入也是影響因素之一，而這種投入更看重所帶來的收益，價值導向更為突出。對于英國而言，投資科研所帶來的政策影響效益越發(fā)明顯。英國每年在社會和經濟研究上支出超過1.5億英鎊，其中僅ESRC就支出5000萬英鎊。通過對ESRC未來三年研究預算進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)預算多數分配給更核心的研究與創(chuàng)新項目，其他預算分配比例差別不大（見圖9）。據報告顯示，約有4000名社會研究人員和分析員在政府部門工作。在如此多的資金和人員投入下，如果英國政府還沒有實現(xiàn)循證決策，這似乎是一件很令人遺憾的事。此外，自2013年3月以來，ESRC已經對英國有效工作中心（WhatWorksCentres，WWCs）累計投資1000多萬英鎊。從投資比重來看，ESRC對各中心的投資占比均超過總資金的1/3，有些中心甚至達到一半（見圖10）。為了衡量投資效益，ESRC委托經濟前沿咨詢公司（FrontierEconomics）進行評估，發(fā)現(xiàn)：2014年-2020年期間，WWCs完成了300項證據審查，開發(fā)的證據工具包也被廣泛使用，如減少犯罪工具包月瀏覽量從4000次增加到近1.5萬次（2015年4月至2019年10月），發(fā)布數百個博客和政策簡報，Twitter粉絲總數超過20萬。然而，據ESRC表示，他們每年僅有不到 1% 的資金用于WWCs。可見，WWCs所產生的效益遠遠超過ESRC的投資成本，足以證明WWCs的價值所在[36]。

4.3 治理手段

（1）以更審慎的方式獲得公眾對政府及其行為的信任

21世紀初，英國政府便對公眾參與展現(xiàn)出極為重視的態(tài)度。2000年11月，英國首相布萊爾簽署《咨詢實務準則》，通過立法明確公眾咨詢六項標準及咨詢規(guī)劃、咨詢方式及其評價等內容，為公眾咨詢提供了詳細的操作細則；自2011年2月起，英國政府邀請民眾在網上評議新法案，并把網民的評議交由議院相關委員會討論，使之成為立法過程中一個法定的程序；還設立用于公眾對話的國家中心科學智慧平臺Sciencewise[37]，為媒體、公眾與科學家提供科學與技術相關議題的自由研討平臺。此外，英國政府還借助社區(qū)、第三方組織保障公眾參與有效性，如通過社區(qū)對政策法規(guī)草案或意見稿進行討論；邀請大學或科研單位等對公眾意見進行分析，從中不作干涉，直接形成供決策者使用的研究證據或方案。但是，脫歐公投事件引發(fā)人們對全民參與決策方式合理性的討論，有人認為這是直接民主的一次大膽嘗試，但也有人認為這種直接民主無法作出更為科學、謹慎的決策。循證決策的核心是證據，證據存在的意義是保證決策質量。面對影響廣泛的公共政策活動，英國更應以直接且審慎的態(tài)度對待，將直接民主和間接民主相結合，既發(fā)揮直接民主對政策決策的正當性作用，也發(fā)揮間接民主對政府決策的科學性作用，避免決策失誤。

（2）以更開放的思維避免人工智能等技術帶來的數據偏見

隨著社會各界對數據要求不斷提升，一些強有力的數據開放共享制度陸續(xù)出臺，如ICO的數據共享業(yè)務守則[38]、NASP的安全處理開放和共享數據方法[39]等。但是，在確保數據共享的公共利益之下，大數據、人工智能等技術如何更好地挖掘數據潛力并服務于決策一直是英國政府不斷探索的問題。為此，DCMS與DSIT聯(lián)合制定《英國開放政府國家行動計劃2019-2021》，強調人工智能等技術推動英國經濟邁向數據驅動型，開放數據的利用潛力值得受到關注，并在此計劃中承諾八項內容，分別是授權數據、公眾參與數據政策制定、開放政策制定、開放合同數據、自然資源透明度、民主創(chuàng)新方案、有效知識共享、地方透明度等。但是，隨著數據開放程度不斷加大，高新技術推動實現(xiàn)公共政策的智能化決策，導致出現(xiàn)數據偏見現(xiàn)象，人工智能決策的客觀性遭到質疑，數據驅動型公共決策活動越發(fā)難以推進。為此，英國政府嘗試以更開放的態(tài)度對待智能化技術對公共決策和影響，一方面要求決策者參與智能化決策過程，保持對人工智能系統(tǒng)所作出的決策負責，不能利用技術掩蓋問責；另一方面在保證數據開放的同時，保障個人數據安全，及時向公眾披露某技術在特定問題上的用途及方式以及對公眾生活產生的影響，讓公眾知曉技術的安全性以及利用技術作決策的可靠性。

（3）以更精簡的過程提高風險危機的應急決策能力

新冠肺炎疫情的爆發(fā)既體現(xiàn)出公共衛(wèi)生系統(tǒng)應對緊急風險的乏力，也體現(xiàn)出政府科學決策模式的滯后性和遲鈍性。在當前復雜且不穩(wěn)定的時代，基于證據的科學決策行動應該如何快速響應以避免類似瘋牛病、口蹄疫、燃料危機等事件的發(fā)生，這是英國政府亟須解決的問題。近年來，英國政府吸取教訓，不斷創(chuàng)新工作機制，以簡化決策流程、提升決策效率的方式提高應對風險危機的能力。如英國已經形成從中央到部門的首席科學顧問制度，為政策制定者建立了一個科學嚴密的證據供給網絡，能夠更快、更及時地對緊急事件作出反應。值得注意的是，據統(tǒng)計，超過2/3的部門首席科學顧問曾經或正在大學或研究機構任職，其在保證決策咨詢獨立性的同時，是否能夠避免借助職位便利為自己謀求更多科研資源的情況。英國還建立了科學和技術咨詢小組（STACs），在地方發(fā)生緊急情況時及時向地方戰(zhàn)略協(xié)調小組（SCG）提供專家建議，這在地方危機應對行動中發(fā)揮了重要作用。當然，也有人鼓勵將決策和問責制下放給地方，通過更精簡的決策過程提高效率和速度。

（4）以更主動的行為連接全球科學與政策生態(tài)系統(tǒng)

英國脫歐后，為應對變化推行全球戰(zhàn)略，向更廣泛的世界釋放更多來自英國的力量，以更為主動的行為與全球建立聯(lián)系，國際監(jiān)管合作戰(zhàn)略（IRC）的實施就是其一。英國借助自身監(jiān)管體系的領先地位，審查并尋求改進國際監(jiān)管合作戰(zhàn)略，并向監(jiān)管機構、標準機構、相關行業(yè)和企業(yè)發(fā)出證據呼呼，以告知其發(fā)展。國際監(jiān)管合作是國家之間為促進監(jiān)管的設計、監(jiān)測、執(zhí)行或事后管理的合作而達成的正式或非正式協(xié)議或組織安排。根據IRC戰(zhàn)略4o，圍繞三個目標展開，其中目標一強調基于英國政府內部的監(jiān)管工作協(xié)調，并通過論壇實現(xiàn)監(jiān)管機構的相互聯(lián)系和對接；目標三是站在全球視角，借助敏捷國家政府間網絡、將監(jiān)管實踐和監(jiān)管合作（GRPRC）寫入各國自由貿易協(xié)定，以此鞏固英國監(jiān)管體系在全球的領導地位，盡可能避免因歐盟退出而帶來的全球合作鏈斷裂連鎖反應（見圖11）。

5結語

在全球動蕩變革時代，世界各國面臨金融、能源、氣候、疫情等各種危機治理問題，循證決策成為政府應對重大危機與風險決策、提升自身決策能力與公信力的重要手段。經過20多年的探索與發(fā)展，英國循證決策治理體系越發(fā)成熟，儼然成為政策制定者化解決策風險的一種有效制度選擇。經過以上一系列結構、要素、特征及機制分析，可以發(fā)現(xiàn)英國循證決策工作正在以更加規(guī)范、更具特色、更為深入的態(tài)勢全力推進，服務公共決策的證據源體系逐漸建立起來，證據綜合治理過程逐步嵌入決策體系，資源投入在最佳效益評估中實現(xiàn)科學分配，學術界、社會活動家、媒體等參與主體與決策系統(tǒng)關系越發(fā)緊密，智能化決策工具正慢慢在政府決策中滲透，這些現(xiàn)象都在直接或間接地體現(xiàn)循證決策對英國理性化決策行為的改變和優(yōu)化，對其他國家循證決策治理實踐極具參考和借鑒意義。當然，英國在循證決策治理體系建構過程中也暴露出諸多問題，如證據有時會成為政府粉飾決策合理性的借口、證據政策影響評估的科學量化方法尚且不完善、人工智能技術模糊了關鍵決策的責任歸屬、政策制定的直接民主所帶來的決策后果難以估量等，但這并不影響多元參與主體的協(xié)同共治過程中正在逐漸形成的一種科學決策的“默契”和“共識”，以確保多方利益訴求得到滿足。

于國家而言，推行循證決策并非一蹴而就，需要在決策主體、支撐主體、受益主體共同參與下進行目標定位、方式創(chuàng)新和機制設計，這將是一項關系復雜且要素眾多的綜合性工程。為此，我們更應持續(xù)關注發(fā)達國家循證決策的發(fā)展動向和治理模式變化，更好地汲取經驗，完善我國的循證決策治理體系，進一步推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

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作者簡介：呂誠誠（1993-），女，講師，研究方向：智庫建設與評價、健康信息行為與決策科學、情報科學理論與方法研究；郭紅玉（1984-），女，省中醫(yī)院主任中醫(yī)師，講師，研究方向：循證醫(yī)學、循證衛(wèi)生決策；李剛（1969-），男，大學信息管理學院教授，博士生導師，研究方向：智庫評價理論與方法、智庫信息系統(tǒng)與知識管理、社會科學評價理論與方法、圖書館與檔案學理論基礎。