中圖分類號：C934 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2025016

Research on the US Governance System of Evidence-Based Policy-Making from the Perspective of Activity Theory

Abstract The United States isoneof theearliestcountries to carryout evidence-based policy-making.The governance of its evdence-based policy-making has been developing continuously ina specific socialand cultural background and institutional environment，forming arelativelycomplete activitysystem，which has atracted theatention of manystudies.This articlereviews thecore viewpoints ofactivity theory andthe governance of evidence-based policy-making，analyzesthe socialbackgroundfactorsand intenal governanceelements thatpromote theformationof the governanceactivity system of evidence-based policy-making inthe US from the perspective of activity theory.Onthis basis，the article constructs a theoretical analysis framework of the US govermance system for evidence-based policy-making，including foursubsystems—evidence-based capacity building，evidence-basedcommunication，publicparticipation inevidencebased，and evidence-basedcollaboration.Italso explores thedynamic mechanismthatsupports theoperation and evolutionof the system from four dimensions—tool empowerment mechanism，policyincentive mechanism，interest-driven mechanismand collaborative cooperation mechanism.Finaly，it systematicallysorts out and proposes the problems and challenges faced by the practice of the US governance of evidence-based policy-making.

Key words American evidence-based policy-making;activity theory;governance of evidence-based policy-making; publicvalue

面對當代錯綜復雜的社會公共問題，現(xiàn)代意義的循證決策繼承了循證醫(yī)學的諸多概念與經(jīng)驗，并通過循證醫(yī)學得到了最充分的闡述和實施。1999年，英國布萊爾政府在其發(fā)布的《現(xiàn)代化政府白皮書》中正式提出“循證決策”這一術語，將對信息和知識的利用置于決策中心2，以區(qū)別于其他類型的決策。在此基礎上形成的循證決策實踐通常是指基于證據(jù)而形成的政策、項目、服務或干預措施[3]。而隨著這種循證決策思潮在全球范圍內逐漸蔓延，以及各國對循證決策研究的不斷深入，循證決策面臨的爭議也隨之而來。主要有兩方面原因導致循證決策受到批判：一是關于證據(jù)內涵的認識，源于循證醫(yī)學領域的證據(jù)觀使部分公共政策研究領域的學者們認為循證決策過分依賴于科學研究產(chǎn)生的證據(jù)，而脫離了公共政策運行的現(xiàn)實政治環(huán)境[4-5]。但決策是一個涉及多因素的復雜過程，證據(jù)只是其中的一部分影響因素，對政治性因素和不同價值性選擇的考量[需要納入循證決策過程。二是關于證據(jù)的濫用問題，往往導致\"基于政策的證據(jù)\"[7]，即決策者有選擇性地使用證據(jù)以支持自己的決策主張，從而扭曲循證決策過程[8]，削弱循證決策的客觀性。這些爭議對循證決策領域造成挑戰(zhàn)的同時，也推動了其自身實踐的改良與升級。各國政府逐漸意識到，循證決策并不是一味地推崇決策過程對于證據(jù)的利用，而是需要對證據(jù)給出綜合性的治理方案。在此背景下，循證決策的治理成為一項重要議題，受到中外學者的共同關注[4，9]。尤其是自新冠肺炎疫情全球爆發(fā)以來，不確定性成為當今社會最為顯著的一大特征，對風險的應對促使多國政府愈加重視回歸以證據(jù)為基礎的決策實踐，通過加強對循證決策的治理以實現(xiàn)更優(yōu)化的決策結果。

為了追求高效政府的建設，美國對循證決策發(fā)展的重視體現(xiàn)在多個層面，在實踐層面的治理活動不斷深化并逐漸自成體系，其數(shù)屆總統(tǒng)曾相繼開展了關于循證決策的不同項目，以推進循證決策實踐的深人發(fā)展。特別是近年來出臺的循證法案更是受到了國內外的關注。但根據(jù)對現(xiàn)有文獻的梳理可知，對美國循證決策治理領域的系統(tǒng)性研究還較為缺乏，國內學者對于循證決策的關注尚處于初步發(fā)展階段，公共管理領域的循證研究較弱[1]，且大多關注一般意義上的循證決策研究，即使是對于國外循證決策與治理領域的研究也多為經(jīng)驗借鑒。而循證決策與治理實踐植根于不同國家公共政策領域特定背景，形成并發(fā)展出各具特色的循證決策與治理機制?；诖耍疚囊牖顒永碚?，系統(tǒng)地分析美國循證決策治理體系，建立對美國循證決策治理更為系統(tǒng)、全面的認知，深化對當代循證決策治理活動的理解與認識。

1循證決策治理活動的理論內涵

1.1 活動理論的主要思想

活動理論（ActivityTheory）最早起源于心理學，用來解釋人類行為的本質。其將“活動\"視為最基本的分析單元，區(qū)別于單獨的一項行動，活動是具有延續(xù)性的整體，并且強調一種集體現(xiàn)象。隨著活動理論研究的不斷發(fā)展，對活動理論的應用已超越了學科界限，成為研究各種形式的人類行為與社會實踐的哲學和跨學科的理論分析框架；而如今所廣泛使用的活動理論分析框架也是經(jīng)歷三代活動理論思想演變而來的。第一代活動理論主要是由維果斯基（Vygotski1）提出的中介思想[]，盡管并未形成以活動為單元的分析框架，其中主要思想貢獻在于勾勒出活動理論的核心架構，即主體與客體之間的互動關系有賴于某種中介元素的調節(jié)，開始重視對中介因素的分析，但聚焦于個體層面的活動。第二代活動理論則在此基礎上由列昂節(jié)夫（Leont'ev）提出[12]，突破了個體層面的認知活動，轉而關注個體與社會之間的關系，從共同體層面分析活動結構及其中所涉及的各種形式的沖突與張力?；谇皟纱顒永碚摰暮诵乃枷耄谌顒永碚搫t以芬蘭學者恩格斯托姆（Engestrom）提出的活動系統(tǒng)模型[3]為代表，對活動理論進行模型化，這也是目前活動理論應用最為廣泛的分析框架（見圖1）。

活動理論分析模型將活動視為一個系統(tǒng)，主體（Subject）、客體（Objective）、工具（Tools）、共同體（Community）、規(guī)則（Rules）及分工（Divisionofla-bour）構成了系統(tǒng)的六大要素。其中，主體是指活動的參與者，包括個人、群體及組織群體等不同范圍的參與者?？腕w是指導致某項活動開展的目的和原因，以及活動系統(tǒng)產(chǎn)生的特定結果也會導致客體不斷發(fā)展變化。工具是開展活動的手段，如技術、語言、符號等元素。規(guī)則指文化規(guī)范、正式或非正式的規(guī)則、規(guī)定等。共同體包含了與活動相關的各利益相關者。分工則意味著權責分配，明確不同角色的分工和權力等級的劃分等。在一個活動系統(tǒng)中，主體、客體和共同體屬于核心組件，工具、規(guī)則和分工則屬于輔助組件，但核心組件需要利用輔助組件才能建立聯(lián)系和發(fā)揮功能；系統(tǒng)中每個要素并非獨立的，而是相互影響的，同時也會存在一定的矛盾性，但這種內部矛盾正是活動系統(tǒng)改進與發(fā)展的重要驅動力。

此外，第三代活動理論并不局限于單一的活動系統(tǒng)范圍，還將分析單元拓展至擁有共同客體的多個活動系統(tǒng)所構成的系統(tǒng)網(wǎng)絡，實際上是將活動納入社會整體背景中，不僅關注活動系統(tǒng)內部的結構與矛盾分析，也將活動系統(tǒng)與外部環(huán)境的交互作用凸顯出來。所謂外部環(huán)境本質上是一種特定情景的產(chǎn)物，是受時間和空間因素的影響不斷變化，因此，活動理論也通常會被稱為“文化-歷史\"活動理論，對活動系統(tǒng)所處的社會文化歷史背景的考察也是不容忽視的部分。

1.2 循證決策治理活動

根據(jù)全球治理委員會關于“治理\"的定義[14]，治理是指個人和機構（公共機構與和私人機構）管理各方面共同事務的多種方式的總和。這是一個持續(xù)的過程，通過采取聯(lián)合行動來調節(jié)彼此矛盾或不同的利益沖突關系，因此，以“去中心化”為核心的當代治理活動通常重視推動多元利益相關者共同交流與協(xié)商。循證決策治理則是圍繞循證決策活動開展的各種管理活動的總和，不僅涉及對證據(jù)本身的管理，也包括對循證決策相關活動的指導和控制過程。受循證醫(yī)學思想的影響，“遵循證據(jù)”（Evidence-Based）的實踐長期被視為有效醫(yī)療服務的黃金標準，傳統(tǒng)循證決策理念十分強調證據(jù)在決策中的分量；但由于政治的復雜性，公共決策并不是一個價值無涉的技術議題，政策制定過程是納入多方利益、多重因素共同影響的結果，單一的科學研究知識不足以支持公共政策的決定，外部環(huán)境因素的變化也會影響證據(jù)效用的發(fā)揮。對此，越來越多公共政策專家也逐漸轉向接納一種“證據(jù)知情\"（Evidence-In-formed）[15]決策，將證據(jù)僅視為政策制定考量的一種依據(jù)，并且也有學者提出了對于證據(jù)的“善治”及對循證的治理[1]。治理不僅關心決策結果，也關注決策過程對證據(jù)的合理利用，其本質上是將公共價值屬性融入循證決策中，對決策現(xiàn)實因素的考量是不可或缺的內容。

在現(xiàn)代公共政策制定領域，美國長期關注對證據(jù)的利用，對于循證決策的治理是一項持續(xù)的、長期的實踐活動，而循證決策治理體系的形成與發(fā)展也是在特定背景下塑造的結果。這種治理活動與活動系統(tǒng)中所研究的“活動\"較為契合；同時，循證決策治理體系的形成也意味著具備一定要素及其相互關系，這與活動理論模型的原理具有相通之處。因此，本文在研究美國循證決策治理體系的過程中引入活動理論作為分析框架，并結合該框架重點分析內容，系統(tǒng)地考察美國循證決策治理體系的發(fā)展現(xiàn)狀。

2活動理論視野下美國循證決策治理體系的形成要素分析

根據(jù)上述活動理論的核心思想可知，美國循證決策治理活動系統(tǒng)的發(fā)展既有賴于系統(tǒng)外部的社會背景要素，又受系統(tǒng)內部要素的影響，由這兩方面因素共同推動其循證決策治理體系的形成（見圖2）。

2.1社會背景要素

2.1.1社會項目評估風氣盛行

美國被認為是世界范圍內評估文化指數(shù)最高的國家[17]，系統(tǒng)的評估活動最先主要是針對投入較大、影響深遠的社會項目。二戰(zhàn)后涌現(xiàn)出大量由聯(lián)邦政府或私人資助的發(fā)展項目和國際項目，致力于解決多個公共政策領域問題。由于這些項目花費巨大，項目各方需要知道項目實施結果如何，社會科學領域專家致力于用嚴格的研究方法評估這些社會項目，使得系統(tǒng)的評估活動變得越來越頻繁[18]，美國政府甚至成立專門的部門從事各種法案和政策的成本與效果評估，以及資助相關評估項目的運作，以期從中找尋有效的方案。從本質上看，社會項目就是針對某一社會問題采取的干預措施，對項目干預效果的評估有賴于對證據(jù)的發(fā)現(xiàn)與評估，以便從中獲取行之有效的方法或經(jīng)驗。隨著項目評估的不斷發(fā)展，對有效證據(jù)的研究與交流備受重視，這也推動了循證決策領域長期對于評估獨立性的追求。

2.1.2公共政策作為美國兩黨長期博弈的重要領域

美國政體是兩黨執(zhí)政的國家，黨派紛爭、交替執(zhí)政的體制無疑會增加政府執(zhí)政中的不確定性因素，公共政策正是在這種特殊政體發(fā)展下形成的結果，圍繞不同公共政策問題給出的不同政策方案通常也是引發(fā)社會關注和討論的焦點。受不同意識形態(tài)的影響，兩黨在大多數(shù)公共政策問題上的觀點和看法往往各持己見，圍繞公共政策的辯論更是美國政黨執(zhí)政實際中的一項重要政治議程。利用科學知識并將決策建立在客觀證據(jù)基礎上，能夠在一定程度上減少黨派意識形態(tài)對于決策的影響，盡可能地避免政府績效受損，循證決策由此成為少數(shù)兩黨都非常支持和重視的領域，扭轉了兩黨在公共政策領域長期博弈的傳統(tǒng)。對此，美國循證決策的發(fā)展很大程度上是受到兩黨合作的影響，本質上是為了制定能夠反映出更廣泛觀點和利益的政策，從而產(chǎn)生更全面、更平衡的政策建議。

2.1.3政府決策治理中的數(shù)據(jù)文化氛圍日益濃厚

隨著數(shù)字技術對社會各方面的滲透，技術變革驅使政府不斷進行數(shù)字化轉型與升級。在數(shù)字政府的決策模式下，政府決策的依據(jù)是數(shù)據(jù)信息、決策過程是對數(shù)字信息的處理、決策結果是由數(shù)據(jù)中心給出的[19]。為了更好地管理和利用數(shù)據(jù)，對海量、多源異構數(shù)據(jù)的管理也逐漸成為美國政府決策治理發(fā)展非常重視的問題。近年來美國政府部門制定并實施了一系列相關的數(shù)據(jù)治理政策和標準，推動數(shù)據(jù)治理實踐的全面發(fā)展。尤其是面對日益復雜的社會公共問題，決策者越來越意識到明智的決策有賴于充分的信息，特別是基于客觀事實的數(shù)據(jù)信息。建立以數(shù)據(jù)為基礎的決策逐漸成為公共政策領域的廣泛共識和共同行動愿景，而數(shù)據(jù)作為循證決策中證據(jù)的主要來源和載體，尋求對數(shù)據(jù)的治理也成為美國政府加強其證據(jù)能力建設的重要途徑，相關數(shù)據(jù)治理活動亟待與政府循證決策實踐建立銜接機制。

2.2 治理系統(tǒng)內部要素

2.2.1循證決策治理的核心要素

美國循證決策治理活動體系中的核心要素由治理主體、治理客體及治理共同體組成。

（1）治理主體。推動循證決策實踐的各類機構是美國循證決策治理活動主體的主要構成，根據(jù)各自功能主要劃分為四類：一是決策機構。由美國政府決策部門對循證決策的相關問題作出決定，并制定相關的政策法規(guī)。二是行政機構。由于美國行政機構高度職業(yè)化、專業(yè)化，每個行政機構擁有各自事務管轄范圍內的專門人才、知識、經(jīng)驗和能力，對科學理性主義思想的追求推動他們在循證實踐中對證據(jù)的應用。三是非政府資助機構。以美國各類基金會為代表，他們通過各種資助項自傳播自己關于循證決策的觀點或所關注的議程，倡導并推動循證決策的各項實踐。四是第三方機構。包括各類民間團體、智庫、專業(yè)協(xié)會等，主要是循證決策具體實踐的承擔者與實施者，推動證據(jù)的產(chǎn)生、整合、傳遞等。

（2）治理客體。循證決策治理客體的產(chǎn)生、創(chuàng)造和轉化都是為了使治理主體達到特定的活動自的，這是治理活動的邏輯起點。一方面，美國循證決策的根本目的是服務于政府績效的提升，政府績效本質上是以公共價值為基礎的績效產(chǎn)出，與循證決策對公共價值的關注不謀而合[20]，決策者在政策制定過程中不僅具有證據(jù)需求，也需要考慮如何實現(xiàn)政策目標。另一方面，透明度和問責制是美國政府民主治理過程中需要遵循的基本原則，循證決策治理強調的“證據(jù)\"彰顯了證據(jù)管理流程蘊含的公開、透明的思想，循證決策治理不僅要關注證據(jù)本身的質量，還要加強對于循證決策過程的監(jiān)管，保證其中所涉及的證據(jù)具有可復制性、可靠性、有效性等特征[21]，更有效地應對公共決策中透明度和問責制的要求。此外，社會背景的變化和循證決策治理活動的結果也會轉化為新的環(huán)境變量，持續(xù)融入并影響治理活動系統(tǒng)中的客體要素。

（3）治理共同體。共同體是參與循證決策的各利益相關方所組成的群體，關注多元治理主體應該如何合作。由于美國公共政策相關證據(jù)的生產(chǎn)與消費之間的界限變得較為模糊，證據(jù)生產(chǎn)者不僅包括傳統(tǒng)科研人員，政府、民間組織、公眾、媒體等都會成為證據(jù)的來源，其中涉及多方利益的博弈與協(xié)調?；诖耍绹C領域也形成了各種正式與非正式的循證決策治理網(wǎng)絡，如2016年由美國布魯金斯學會、美國城市研究所、美國企業(yè)研究所等機構聯(lián)合成立的循證決策協(xié)作網(wǎng)[22]（Evidence-basedPolicymakingCollaborative）就是通過為決策者提供最佳證據(jù)的工具支持來推廣美國循證決策的領域和范圍。

2.2.2循證決策治理的輔助要素

美國循證決策治理活動體系中的輔助要素由治理工具、治理規(guī)則及治理分工組成。

（1）治理工具。在美國循證決策治理活動系統(tǒng)中，治理工具可以分為宏觀工具和微觀工具。以立法和行政措施為主的宏觀工具是美國循證決策治理的基本路徑，來加強政策與證據(jù)之間的聯(lián)結關系。為了配合相關循證決策法案的實施，政府機構專門制定了各種各樣的政策工具來支持循證決策的發(fā)展，如年度評估計劃、學習議程、評估政策等[23]。微觀工具則包括循證決策工作中所利用的各種分析研究方法、政策評估框架、技術手段等。如美國衛(wèi)生與公眾服務部（HHS）、美國勞工部（OES）、評估科學辦公室（OES）等部門都制定了與證據(jù)能力評估相關的分析框架或工具，以及一些非政府機構也建立了自己的一套分析工具。

（2）治理規(guī)則。治理規(guī)則用于約束和指導治理主體的行為，使主體按照一定規(guī)則來調整治理活動。美國循證決策享有充足的政策保障，其治理規(guī)則大多表現(xiàn)為不同層級的政策，用于約束和指導治理主體的行為。根據(jù)其形式與規(guī)模，美國循證決策治理規(guī)則可以分為\"大政策\"和\"小政策”[24]?！按笳摺敝饕陕?lián)邦法律和州級政策組成，包括正式的法律、規(guī)章、條例等，如著名法案《循證決策委員會法案》和《循證決策基礎法案》（以下簡稱《證據(jù)法》）?！靶≌摺敝饕侵笐糜诘胤秸驒C構層面的政策，包括組織指導方針、機構內部的決策或備忘錄及循證實踐的社會規(guī)范等，如環(huán)境保護局（EPA）和疾病控制與預防中心（CDC）等機構制定的用于指導證據(jù)使用的內部法規(guī)。小政策一般需要與大政策相協(xié)調，大政策的形成有時也是受小政策推動的。

（3）治理分工。治理分工是指循證決策治理共同體成員的責任分配，不同的角色如何順利協(xié)作和組織，需要成員進行“任務分割”。美國循證決策治理活動的角色大致可以劃分為決策層、協(xié)調層、執(zhí)行層。決策層負責制定與美國循證決策發(fā)展相關的各項法律、政策和計劃等，他們所制定的政策用于指導循證決策治理全局，如行政管理和預算局（OMB）與聯(lián)邦政府專門設立的循證決策委員會（CEP）。協(xié)調層是負責統(tǒng)籌和管理上述決策執(zhí)行的主體，也是政策的倡議者，其中既有政府內部行政機構進行跨機構之間證據(jù)構建和協(xié)調[25]，也有非政府機構在其中發(fā)揮協(xié)調的職能。執(zhí)行層則涉及對相關治理政策進行具體實施和執(zhí)行，這關系到循證決策各個環(huán)節(jié)與流程的實踐，從證據(jù)生產(chǎn)到證據(jù)整合及證據(jù)應用，涉及對象更加廣泛。

3活動理論視野下美國循證決策治理體系發(fā)展的動力機制分析

結合上述美國循證決策治理體系構成要素及各要素之間的矛盾與聯(lián)系，經(jīng)要素整合與分析后，可以進一步建立美國循證決策治理體系的整體架構，并分析推動其發(fā)展的動力機制（見圖3）。

3.1整體架構

通過將活動系統(tǒng)模型中鄰近的三個要素分別進行組合，美國循證決策治理體系主要由以下四個子系統(tǒng)組成：

（1）由治理主體、治理客體和治理工具組成的循證能力建設子系統(tǒng)。這是整個治理活動中最核心、最基礎的結構，也是實現(xiàn)治理目標的關鍵，需要利用合適的治理工具來完成這一子系統(tǒng)的活動。近年來，美國循證決策治理主體愈發(fā)重視循證能力建設，這涉及對循證知識、技能、資源、文化及行為等多個維度的能力提升[26]，政府也善于借助調查研究、績效測量、政策分析及項目評估等方式來提升其工作人員的循證能力。

（2）由治理主體、治理規(guī)則和共同體組成的循證交流子系統(tǒng)。在循證決策相關的大政策與小政策制定的規(guī)則下，各循證機構與共同體成員之間建立起各種正式或非正式的溝通與交流關系。美國循證決策治理是一個多元利益相關者參與且不斷迭代發(fā)展的復雜過程，其中涉及的參與方往往通過不同政策、計劃或項目聯(lián)結在一起，形成不同類型的交流合作關系。

（3由治理主體、治理客體和共同體組成的公共參與循證子系統(tǒng)。公共參與被視為推動美國民主化和高效化治理發(fā)展的一個重要方式，強調公眾積極參與政策規(guī)劃和制定過程[27]，循證決策無論是從問題的產(chǎn)生，到證據(jù)獲取、評估和應用等過程，都有賴于發(fā)展和維護公共關系。在政策制定過程中，該系統(tǒng)有助于為整合更廣泛的公共意見與決策專業(yè)知識提供對話交流平臺，如2022年\"行動證據(jù)年”28]期間舉辦的“證據(jù)論壇”促進了專業(yè)人士與諸多公共群體之間的更多交流；在政策制定后，也有助于通過證據(jù)公開實現(xiàn)決策透明和問責。

（4）由治理客體、共同體和治理分工組成的循證協(xié)作子系統(tǒng)。循證決策治理需要共同體中各成員彼此協(xié)作，根據(jù)不同角色分工共同發(fā)揮作用。根據(jù)美國循證決策的常規(guī)程序，共同體中不同成員承擔的角色或聚焦的領域有所區(qū)別，如主要承擔研究和統(tǒng)計、評估支持、專業(yè)技術咨詢、政策分析、問責和監(jiān)管等不同職能。

3.2 動力機制分析

美國循證決策治理體系中每個子系統(tǒng)的運行都受到一定機制的調節(jié)，從而推動整個治理體系的發(fā)展，將其歸納為以下四種動力機制：

（1）工具賦能機制。該機制主要支持循證能力建設子系統(tǒng)的運行，圍繞循證能力的提升，政府重視將多種治理工具相結合使用。從宏觀頂層設計看，最主要的工具就是立法，為幫助各行政機構評估自己的證據(jù)建設能力，如《證據(jù)法》就要求政府行政機構必須開展能力評估工作，對其統(tǒng)計、評估、研究和分析工作所涉及的相關要素進行評估。加強政府內部人力資源建設是另一項重要工具，每個政府機構的內部專門設置了評估官、首席數(shù)據(jù)官等專職崗位，加強循證決策與政府日常管理之間的聯(lián)系。此外，投資基礎設施建設也是一種常見工具，如政府專門創(chuàng)建國家安全數(shù)據(jù)服務項目（NSDS）來改善聯(lián)邦機構、決策者及研究者的數(shù)據(jù)共享環(huán)境，提升政府對現(xiàn)有管理數(shù)據(jù)的利用[29]。微觀層面則體現(xiàn)在循證決策過程所涉及的研究分析方法優(yōu)化，特別是各種新模型、證據(jù)庫、系統(tǒng)等工具的應用，有效提高了證據(jù)收集和分析應用的效率。

（2）政策激勵機制。該機制主要支持循證交流子系統(tǒng)的運行，美國循證決策治理主體及其相關利益群體之間的交流很大程度上是受到政策因素激勵的。一方面，政策有助于推動建設共同體交流平臺，如由《循證決策委員會法案》通過并成立的循證決策委員會（CEP），致力于數(shù)據(jù)和證據(jù)系統(tǒng)建設，其成員包括數(shù)據(jù)管理、隱私保護、經(jīng)濟、法律等多個領域的專家，促進了不同領域的專業(yè)人士與政府之間的溝通交流；同時，委員會通過舉辦公開會議也促進了不同群體之間建立聯(lián)系。另一方面，政策有助于推動共同體中的證據(jù)文化建設。美國循證決策領域共同體的發(fā)展，特別是由非政府組織倡導或資助的社會網(wǎng)絡的形成并非基于單一的興趣驅使，而是深受國家政策或政府項目的制度性牽引。如拜登政府提出了應對經(jīng)濟復蘇的美國救援計劃（AmericanRescuePlan），各州政府利用證據(jù)和數(shù)據(jù)驅動的方式投資該計劃并制定了諸多循證政策和計劃；在此背景下，美國循證政策倡導類非營利性組織“美國成果（ResultsforAmerica）”根據(jù)各州的年度投資情況，定期與部分關鍵州合作舉辦會議及其他各項活動[30，以促進同行交流。

（3）利益驅動機制。該機制主要支持公共參與循證子系統(tǒng)的運行。在美國循證決策的異質性關系中，不同群體存在多方面利益沖突，循證決策社會合作網(wǎng)絡是以利益為粘合劑；循證決策的發(fā)展不僅取決于證據(jù)本身，還受到多種因素相互博弈與制衡的共同作用[31]，關系到對多方利益的協(xié)調。這種機制通常在美國選舉過程也有所體現(xiàn)。美國總統(tǒng)和州長都是普選產(chǎn)生的，獲取選民的支持是選舉成功的關鍵。這些競選者大多善于在選舉工作中利用循證決策的思維尋求公眾的利益訴求，而循證決策的發(fā)展確實也為選舉工作帶來了長期的利益，如拜登總統(tǒng)在競選時就曾使用行政機構關于種族問題數(shù)據(jù)作為政策提議的證據(jù)支持，促成了他參與競選及施政綱領的一個主要議程。

（4）協(xié)同合作機制。該機制主要支持循證協(xié)作子系統(tǒng)的運行，通過不同機構分工與協(xié)作推動循證決策的全面發(fā)展。由于美國循證決策涉及的職能分工部門較為分散，就政府內部分工而言，參與資助、證據(jù)分析、證據(jù)利用等工作的行政機構通常彼此獨立運作，整體上可能會造成效率低下、重復工作和溝通問題。跨部門協(xié)作通過將循證決策工作納入每個部門的工作流程中，以協(xié)作方式消除信息孤島。如在聯(lián)邦政府的行政部門中，由統(tǒng)計部門和計劃辦公室負責收集大部分政府數(shù)據(jù)，提供項目的趨勢信息或績效信息。同時，各州和地方政府也設有專門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，負責直接收集和存儲數(shù)據(jù)，供研究人員訪問。此外，決策所需的證據(jù)及證據(jù)使用能力不僅來自政府內部，還需要借助政府外部力量，與外部相關群體建立長期的合作關系十分重要。美國政府向來重視外部決策咨詢渠道的建立，與相關循證機構維系長期聯(lián)系，或通過合同形式形成短期合作關系。

4活動理論視野下美國循證決策治理實踐面臨的問題挑戰(zhàn)

4.1循證決策治理的工具主義取向顯著

根據(jù)上述基于活動理論視野構建的美國循證決策治理體系整體情況的分析，其中各要素的發(fā)展狀態(tài)并不總是均衡的，美國政府更重視輔助要素建設，特別是對治理工具的完善。無論是通過各類政策、計劃、項目等方式，本質上都在加強循證決策治理的工具主義取向。如近年來美國政府致力于推動數(shù)據(jù)基礎設施建設，面對高度分權造成的數(shù)據(jù)共享困境，打破各州、各部門之間循證數(shù)據(jù)收集和分析面臨的障礙成為美國循證決策建設的重中之重。就連其出臺的《證據(jù)法》，核心目標也是在于加強聯(lián)邦數(shù)據(jù)的可獲取性與可用性，本質上還是將循證決策治理中的工具問題置于中心。但決策并非一項技術性問題，公共政策的制定不可避免會受到意識形態(tài)的影響，這種過于強調工具主義的循證決策治理很容易異化為“基于政策”的循證實踐，使證據(jù)最終淪為服務政治的工具。

4.2多元主義對公共價值的撕裂加劇

美國循證決策治理體系構建了一個多方參與的共同體，決定政策結果的因素不僅來自客觀證據(jù)，更受到?jīng)Q策自身價值體系的影響，它反映了某種公共訴求及利益偏好。這套價值體系植根于美國多元主義的民主價值觀，多元主義的影響不僅體現(xiàn)在循證決策的價值體系中，也滲透在科學研究領域。在拜登政府執(zhí)政期間，美國曾試圖強化科學在公共決策中的作用，并通過推動科學領域的多元化、公平性與包容性機制的建設，以增強科學在政治決策中的合法性；但這種努力在特朗普政府上臺后面臨較大挑戰(zhàn)。盡管美國循證決策中對理性主義的追求使決策重視利用科學研究證據(jù)，但當產(chǎn)生證據(jù)的科學研究越來越擁護多元主義價值，證據(jù)的客觀性也越容易受到影響。而隨著多元主義價值對美國社會的撕裂進一步加劇，這種帶有價值性的證據(jù)又會進一步引導公共價值的判斷，導致循證決策領域的公共價值選擇將變得更加困難，這對于美國循證決策中利益協(xié)調空間的沖擊是深層次的，也是長遠的。

4.3政治極化或將進一步削弱循證決策的客觀性

循證決策具有高度的政治性，政治背景對決策判斷的影響是不可避免的，只關心對證據(jù)的使用無法真正推動循證決策的長期發(fā)展。在拜登政府執(zhí)政期間，美國政府延續(xù)對證據(jù)和評估關注的傳統(tǒng)[32，并為美國循證決策建設增添新舉措，如發(fā)布《關于通過科學誠信和循證決策恢復對政府信任的備忘錄》，提出將科學決策工作與“不當?shù)恼胃深A\"隔離[33]，又如啟動“行動證據(jù)年”，從多領域推動政府的科學決策文化；但即便如此，政府這種理想與現(xiàn)實總存在諸多差距，科學理性與政治性在美國循證決策過程中交織在一起，難以實現(xiàn)平衡。尤其是在特朗普重返白宮之后，美國政府在循證決策領域的表現(xiàn)呈現(xiàn)出明顯的矛盾性，伴隨著美國社會政治極化現(xiàn)象日益顯著，政治性力量不斷增強，將會進一步削弱決策中的科學理性。同時，政治極化也進一步加劇了美國社會中不確定性因素、公共價值的分裂及各種不平等現(xiàn)象，公眾參與決策的積極性愈發(fā)受挫，都將影響循證決策的客觀性。

5結語

快速變化的全球格局中，日益增長的不確定性導致現(xiàn)代政府決策環(huán)境日趨復雜，特別是新世紀以來呈現(xiàn)出百年未有之大變局，尋找當今問題的解決方案需要政府內外的多方協(xié)作來推動循證決策。美國循證決策治理體系是在特定社會背景下形成與發(fā)展的，是循證決策實踐漸進式累積的過程。通過利用活動理論構建美國循證決策治理體系的概念框架，由此形成了包括內部要素與外部因素相互影響的循證決策治理活動系統(tǒng)，其中外部因素主要源于美國社會背景，內部因素既包含由治理主體、治理客體、治理共同體組成的核心要素，也包含由治理工具、治理規(guī)則、治理分工組成的輔助要素。根據(jù)不同要素之間的關系，美國循證決策治理體系可以劃分為循證能力建設、循證交流、公共參與循證及循證協(xié)作四個子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)分別受到工具賦能機制、政策激勵機制、利益驅動機制及協(xié)同合作機制的調節(jié)與支持，從而成為循證決策治理體系不斷發(fā)展的推動力。但受制于美國政治發(fā)展的影響，政府對循證決策治理的工具主義取向越發(fā)明顯，多元主義對公共價值的撕裂、政治極化的影響都將對美國循證決策治理造成多重挑戰(zhàn)。通過對美國循證決策治理體系進行剖析所觀察到的一些現(xiàn)象與規(guī)律，在為我國循證決策建設提供啟發(fā)的同時，也有助于我們更加客觀地看待美國循證決策所標榜的“基于證據(jù)”思想，為循證決策找尋更適合本國國情的、科學的發(fā)展道路。

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作者簡介：鄒婧雅（1993-），女，講師，研究方向：智庫理論研究與評價、美國中國學、檔案資源開發(fā)利用；盧柯全（1995-），男，博士研究生，研究方向：智庫理論研究與評價、圖書館史、檔案及博物館；李剛（1969-），男，教授，博士生導師，研究方向：智庫評價理論與方法、智庫信息系統(tǒng)與知識管理、社會科學評價理論與方法、圖書館與檔案學理論基礎。