近年來，地方政府債務(wù)余額攀升至歷史峰值，與之相伴的是，城投公司有息債務(wù)規(guī)模也呈持續(xù)擴張態(tài)勢。與此同時，地方財政資金面日趨緊張，進一步加劇了地方債務(wù)壓力，使之不斷上揚。隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇，中央與地方政府出臺了一系列化債政策，以“控增化存”為主線推進“一攬子化債”，旨在有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險。在化債政策的現(xiàn)實壓力下，城投公司作為地方政府的重要融資平臺，其轉(zhuǎn)型顯得尤為迫切和關(guān)鍵?？傮w來說，地方城投公司需要通過市場化轉(zhuǎn)型來降低對政府融資的依賴，逐步剝離政府融資職能，轉(zhuǎn)向市場化運營。加速助推城投公司向產(chǎn)業(yè)投資公司（以下簡稱“產(chǎn)投公司”）轉(zhuǎn)型，是當前經(jīng)濟新常態(tài)下城投企業(yè)尋求可持續(xù)發(fā)展路徑的重要舉措。

一、地方城投公司市場化轉(zhuǎn)型情況

（一）城投轉(zhuǎn)型刻不容緩：地方債困局下的破局之需

在地方化債的大背景下，城投公司轉(zhuǎn)型顯得尤為必要。一方面，傳統(tǒng)上依賴資源、依賴土地財政的城投公司面臨更嚴苛的政策環(huán)境與更艱難的財政局面，需要尋找新的發(fā)展模式。隨著國家對地方債務(wù)管控的日益嚴格，土地市場的波動加劇，以往依靠土地出讓收入支撐業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)的模式難以為繼。另一方面，城投公司長期呈現(xiàn)低質(zhì)量發(fā)展特征，積累的問題如債務(wù)多、風(fēng)險大、成本高、活力低等日益突出，需要通過轉(zhuǎn)型來解決這些問題。目前，地方城投公司主要負責政府投資的公益性項目和準公益性項目，業(yè)務(wù)范圍廣泛，主要涵蓋了從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到城市運營的各個領(lǐng)域，其業(yè)務(wù)模式長期依賴政府的支持與信用。然而，由于地方政府無力承擔日益增長的債務(wù)，城投公司被迫向市場化方向轉(zhuǎn)型，從依賴政府信用的舊運營模式轉(zhuǎn)向以盈利為導(dǎo)向的“產(chǎn)投模式”。

（二）城投轉(zhuǎn)型路在何方：深挖本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

當前，地方城投公司的轉(zhuǎn)型態(tài)勢備受關(guān)注，轉(zhuǎn)型路徑呈現(xiàn)多元化，結(jié)合地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢進行市場化改革是城投轉(zhuǎn)型的主要途徑，目前，通常采用的轉(zhuǎn)型途徑包括：一是城投公司改組或新設(shè)轉(zhuǎn)型成為國有資本投資運營公司，一方面，可以通過存量重組進行轉(zhuǎn)型，主要是對原有城投企業(yè)的政府融資職能和相關(guān)業(yè)務(wù)進行剝離，再以無償劃轉(zhuǎn)或者市場化方式取得相關(guān)國有資本，組建國有資本投資或運營公司；另一方面，通過新設(shè)合并進行轉(zhuǎn)型，主要是新成立一家國有資本投資／運營公司，以無償劃轉(zhuǎn)或者市場化方式來重組整合相關(guān)國有資本。改組或新建的國有資本投資／運營公司一般只負責承擔國有資產(chǎn)經(jīng)營管理、國有資本運營等工作，具體經(jīng)營工作則由下屬子公司負責。二是轉(zhuǎn)型為產(chǎn)投公司。城投公司從傳統(tǒng)承接政府項目向經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在具體實踐中，城投公司以實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型為方向，從退出平臺公司名單入手，逐步降低傳統(tǒng)城投類業(yè)務(wù)占比，有序剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)，著力增加產(chǎn)業(yè)板塊比重以優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，同時積極投資布局新能源、硬科技等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)賽道。三是轉(zhuǎn)型為城市綜合運營服務(wù)商。圍繞城市發(fā)展目標，對城市資源和資產(chǎn)進行整合和系統(tǒng)性運作，提供高質(zhì)量的城市運營服務(wù)。城市綜合運營業(yè)務(wù)主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施類及公用事業(yè)類（城市更新、片區(qū)開發(fā)、供水、供電、管廊、環(huán)境治理、公共交通等）、城市服務(wù)類（文化教育、旅游康養(yǎng)）、園區(qū)建設(shè)類（園區(qū)開發(fā)運營、倉儲物流）。通過這些轉(zhuǎn)型方式，旨在持續(xù)提升經(jīng)營效能、有效降低財政風(fēng)險，并增強自身償債實力。

總體來說，特別是從政策導(dǎo)向來看，國家鼓勵地方城投公司通過市場化轉(zhuǎn)型，參與到地方產(chǎn)業(yè)培育與升級中。這不僅有助于化解地方債務(wù)風(fēng)險，還能為地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入新動力。未來，地方城投公司仍需進一步發(fā)力，持續(xù)通過剝離政府融資職能、合理出售資產(chǎn)、革新業(yè)務(wù)模式與投融資方式等手段，不斷強化自身造血能力，從而穩(wěn)步實現(xiàn)從依賴政府信用向市場化運營的根本性轉(zhuǎn)變。在這一過程中，城投公司還需注重人才隊伍建設(shè)，引入具備產(chǎn)業(yè)投資、資本運作經(jīng)驗的專業(yè)人才，提升團隊的市場化運營能力。同時，加強與金融機構(gòu)的合作，創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅實的資金保障。

二、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)投企業(yè)” 的典型案例

一是合肥模式。該模式主要是指合肥市建設(shè)投資控股有限公司（以下簡稱“合肥建投”）的成功案例。合肥建投從最初的傳統(tǒng)政府融資平臺，逐步轉(zhuǎn)型為服務(wù)城市建設(shè)和運營、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國有資本投資運營公司，特別是以京東方項目為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資布局，使合肥建投成為全國城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的典范。合肥建投的轉(zhuǎn)型之路，主要通過產(chǎn)業(yè)項目投資和產(chǎn)業(yè)基金投資（以股權(quán)投資參與定向增發(fā)），參與投資集成電路、新型顯示、新能源汽車、應(yīng)急安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，推動京東方、蔚來、歐菲光等重要戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目，隨著產(chǎn)業(yè)集群逐步構(gòu)建，已經(jīng)成功打造了國內(nèi)配套最完善、產(chǎn)線最齊全的千億級新型顯示產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)了合肥大規(guī)模集成電路制造項目零的突破。合肥建投成功轉(zhuǎn)型為國有資本投資運營公司后，財務(wù)表現(xiàn)強勁、資產(chǎn)和收入穩(wěn)步增長、債券利差有所下行、融資成本有所改善，市場化轉(zhuǎn)型效果顯著，資本市場對其信用資質(zhì)認可度越來越高，為合肥市的產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。

二是河南新鄉(xiāng)模式。該模式主要是指新鄉(xiāng)國有資本運營集團有限公司（以下簡稱“新鄉(xiāng)國資”）的成功案例。新鄉(xiāng)國資通過一系列有力的市場化轉(zhuǎn)型措施，通過整合市縣資源，集中力量支持重點項目建設(shè)，成功實現(xiàn)了從傳統(tǒng)城投企業(yè)向現(xiàn)代化國有資本投資運營公司的轉(zhuǎn)變。新鄉(xiāng)國資在政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，主要通過劃入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)主體和其他國資公司股權(quán)的方式進行轉(zhuǎn)型。具體來說，一方面劃入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)主體增加營業(yè)收入，例如，通過劃入資產(chǎn)方式，將上市公司新鄉(xiāng)化纖、雙鷺藥業(yè)納入合并報表范圍；另一方面，劃入其他國資公司股權(quán)以豐富業(yè)務(wù)種類、擴大資產(chǎn)規(guī)模，通過戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合，新鄉(xiāng)國資實現(xiàn)了7家市本級、6家縣（市）級、3家區(qū)級、3家管委會和2家局屬控股企業(yè)股權(quán)劃轉(zhuǎn)，整合及新設(shè)二級參控股公司33家，實現(xiàn)了國資國企“從散到整”“從小到大”的重大跨越；同時，按照現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展要求，針對業(yè)務(wù)同質(zhì)、資源分散問題進行戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，構(gòu)建了8大業(yè)務(wù)板塊，推動了新鄉(xiāng)市乃至河南省的經(jīng)濟社會發(fā)展。

三是上海城投模式。該模式主要指上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司（以下簡稱“上海城投”）的成功案例。上海城投長期作為上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的主力軍，在城市發(fā)展進程中積累了豐富資源與經(jīng)驗。隨著城市發(fā)展進入新階段，其積極向產(chǎn)投方向轉(zhuǎn)型，以契合城市功能提升與產(chǎn)業(yè)升級需求。在轉(zhuǎn)型路徑上，上海城投深度挖掘城市更新領(lǐng)域潛力。例如在舊區(qū)改造、歷史風(fēng)貌保護等項目中，不再單純以建設(shè)者角色參與，而是通過資本運作，聯(lián)合各類專業(yè)機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)主體，將城市更新項目打造為集商業(yè)、文化、居住等多元功能融合的產(chǎn)業(yè)載體。以某一核心區(qū)域的城市更新項目為例，上海城投投入資金進行基礎(chǔ)設(shè)施升級與空間改造，同時引入文化創(chuàng)意、科技服務(wù)等產(chǎn)業(yè)企業(yè)，打造出具有區(qū)域影響力的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)了城市空間價值提升與產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的雙贏。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，上海城投充分發(fā)揮自身在水務(wù)、固廢處理等方面的基礎(chǔ)優(yōu)勢，向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸投資布局。通過股權(quán)投資、項目合作等形式，參與環(huán)保技術(shù)研發(fā)企業(yè)投資，推動新技術(shù)在污水處理、垃圾資源化利用等環(huán)節(jié)的應(yīng)用，不僅提升了自身環(huán)保業(yè)務(wù)的科技含量與運營效率，還培育出一批具有市場競爭力的環(huán)保產(chǎn)業(yè)子公司，助力上海環(huán)保產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，提升城市綠色發(fā)展水平。此外，上海城投積極參與智慧城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資，圍繞智慧交通、智慧能源等領(lǐng)域，與科技企業(yè)合作，構(gòu)建城市智慧運營體系，為城市高效運轉(zhuǎn)提供技術(shù)支撐，通過多領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)投資與運營，成功從傳統(tǒng)城投向具備多元產(chǎn)業(yè)投資運營能力的“產(chǎn)投企業(yè)”轉(zhuǎn)型。

三、相關(guān)建議

一是精準錨定轉(zhuǎn)型定位，全力培育市場化經(jīng)營理念。對于城投公司而言，明確轉(zhuǎn)型定位、提升市場化經(jīng)營理念是實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的核心要義。城投公司需深刻認知當前市場環(huán)境與自身發(fā)展需求，通過科學(xué)合理的方式，精準厘清政府與自身之間的責任邊界。在此基礎(chǔ)上，確立清晰、切實可行的轉(zhuǎn)型目標，并深入剖析自身資源、能力及市場趨勢，制定切合實際的轉(zhuǎn)型策略，精準規(guī)劃產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型路徑。在實踐過程中，要充分運用市場化手段，推動城投公司從單純的投融資主體，逐步蛻變成為全方位服務(wù)區(qū)域綜合發(fā)展的多元化“產(chǎn)投”平臺，實現(xiàn)角色的深度轉(zhuǎn)換與升級，深度融入市場競爭格局。

二是系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型策略，綜合考量多元因素。城投公司實施產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，需通盤考量多方面關(guān)鍵因素，制定系統(tǒng)且具針對性的策略。首先，打造市場化的產(chǎn)業(yè)主體是重中之重。加快“退平臺”進程，堅決剝離政府融資職能，促使自身成長為獨立的市場化主體，通過市場化收入維持穩(wěn)健運作。同時，積極設(shè)立全新產(chǎn)業(yè)主體，為轉(zhuǎn)型發(fā)展注入新動力。其次，要大力優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，全力滿足“335”指標要求。細致梳理現(xiàn)有資產(chǎn)類別，著力提升經(jīng)營性資產(chǎn)在資產(chǎn)總額中的比重，適時注入如商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)資產(chǎn)等能穩(wěn)定產(chǎn)生現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有效降低財務(wù)風(fēng)險，夯實資產(chǎn)根基。再者，圍繞新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)以及智慧城市等具有廣闊發(fā)展前景的領(lǐng)域，積極推進業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，通過合理布局投資項目，推動業(yè)務(wù)模式向多元化方向發(fā)展，進而顯著提升自身盈利能力與市場競爭力。

三是構(gòu)建專業(yè)化、市場化決策機制，筑牢運營效率提升根基。建立專業(yè)化、市場化的決策機制，是城投公司提升運營效率、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。城投公司應(yīng)著力構(gòu)建科學(xué)專業(yè)的市場化決策與運作體系，對投資項目進行全面、深入的可行性與盈利性分析評估，從源頭上把控投資風(fēng)險，確保每一個投資項目都具備良好的經(jīng)濟效益與發(fā)展前景。同時，嚴格管控融資風(fēng)險，制定嚴謹?shù)娜谫Y策略與風(fēng)險防范預(yù)案。在內(nèi)部管理機制方面，加快推進體制機制改革，在授權(quán)經(jīng)營、選人用人、薪酬績效以及中長期激勵體系等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面引入市場化機制，充分調(diào)動員工的工作積極性與創(chuàng)造性，提升整體運營效率。此外，必須建立健全現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營管理制度，明確法人治理結(jié)構(gòu)，強化內(nèi)部管理流程與監(jiān)督機制，確保城投公司在復(fù)雜多變的新經(jīng)濟形勢下，能夠高效運作、穩(wěn)健前行，持續(xù)為地方經(jīng)濟繁榮貢獻力量。

（作者單位：山東省財金研究院有限公司）