中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-8477（2025）04-0147-09

一、引言

《中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》指出：“要毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。要構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度。\"《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出“制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”。為落實(shí)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，司法部、國(guó)家發(fā)展改革委于2024年10月10日發(fā)布了《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》（后文簡(jiǎn)稱《草案》）。《草案》名稱雖然僅涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，但其實(shí)是解決其他所有制經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系問(wèn)題的立法。該法第1、3條明確“保證各類經(jīng)濟(jì)組織公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”“平等對(duì)待、公平競(jìng)爭(zhēng)、同等保護(hù)、共同發(fā)展的原則”是立法目的和宗旨。在《草案》發(fā)布之前，已有多部門就促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題頒布相關(guān)規(guī)定。如2023年7月14日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》；7月19日，最高檢發(fā)布《關(guān)于依法懲治和預(yù)防民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部人員侵害民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益犯罪、為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的意見(jiàn)》；2023年10月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化法治環(huán)境促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見(jiàn)》等?！恫莅浮肥状螌⑸鲜稣咭庖?jiàn)系統(tǒng)化上升至法律層面。2025年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上指出，新時(shí)代新征程民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景廣闊、大有可為，廣大民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家大顯身手正當(dāng)其時(shí)。[

如何實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)平等？這是《草案》需回答的問(wèn)題。欲實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法需要明確其調(diào)整范疇及其限度?！睹駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》既不是類似《公司法》《合伙企業(yè)法》之類的商事主體法，也不是類似票據(jù)法、合同法、證券法之類的市場(chǎng)交易法，更不是行政處罰法、行政許可法等公權(quán)限制法。《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》調(diào)整橫、縱兩個(gè)維度：在縱向上，立法、行政、司法機(jī)關(guān)應(yīng)在對(duì)照國(guó)有企業(yè)待遇后，不過(guò)分限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展權(quán)利；在橫向上，保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不受任何主體的侵犯。調(diào)整技術(shù)上，前者屬于公法，后者屬于私法，因此《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的規(guī)范屬性兼具公、私二元屬性?！恫莅浮肺谋局小耙婪ā币辉~共出現(xiàn)61次。如在“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)組織可以依法平等進(jìn)人”“人格權(quán)益受到惡意侵害的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者有權(quán)依法向人民法院申請(qǐng)采取責(zé)令行為人停止相關(guān)行為的措施”條款中，“依法”中的“法”既可能指向公法，也可能指向私法。邏輯上，主體法、交易法、公權(quán)限制法都是達(dá)成“實(shí)質(zhì)平等”的手段技術(shù)。只有明確立法目的和調(diào)整關(guān)系，《草案》才能最大程度避免“簡(jiǎn)單重復(fù)\"既有法律。

此外，區(qū)分民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織橫、縱向關(guān)系具有三重立法意蘊(yùn)：

其一，區(qū)分“法無(wú)許可不可為”“法無(wú)禁止皆自由”的立法邏輯。如果《草案》調(diào)整的是縱向關(guān)系，那么遵循“法無(wú)許可不可為”的邏輯，立法僅需要對(duì)照國(guó)有企業(yè)規(guī)定公權(quán)力介入的限度設(shè)置引導(dǎo)性的“軟法”即可。若調(diào)整橫向關(guān)系，那么應(yīng)遵循\"法無(wú)禁止皆自由\"邏輯，立法僅需要規(guī)定禁止事項(xiàng)。

其二，區(qū)分管理型與促進(jìn)型的立法模式。雖然法律制裁通常被認(rèn)為包含各種形式的處罰或者通過(guò)賠償給受害者以補(bǔ)償，但當(dāng)試圖通過(guò)法律積極推進(jìn)社會(huì)變遷時(shí)，對(duì)服從法律予以正面的激勵(lì)也常常得到使用，在現(xiàn)代立法中，關(guān)于授權(quán)、補(bǔ)貼、減稅以及其他財(cái)政減免的規(guī)定都是積極獎(jiǎng)勵(lì)的重要例證。[260）為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，《草案》可以分別設(shè)置管理型規(guī)范與促進(jìn)型規(guī)范。前者需要借助具有強(qiáng)制力的法律消除不合理的招投標(biāo)、融資等環(huán)節(jié)的壁壘障礙；后者需要通過(guò)稅費(fèi)減免等手段提高民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的競(jìng)爭(zhēng)力。二者相輔相成，不可偏廢。

其三，區(qū)分促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展與促進(jìn)企業(yè)家精神的立法規(guī)范。2004年《憲法》第11條將“國(guó)家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理\"修改為“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理”。從“引導(dǎo)、監(jiān)督和管理\"到“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)\"的語(yǔ)義變遷中可以發(fā)現(xiàn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“促進(jìn)立法\"具有明確堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。促進(jìn)型規(guī)范可再細(xì)分上述兩種立法規(guī)范。就前者而言，降低民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的準(zhǔn)入門檻、減免稅收等手段均屬促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的手段；就后者而言，區(qū)分民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財(cái)產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)者個(gè)人財(cái)產(chǎn)、保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)產(chǎn)與人身權(quán)利、保護(hù)經(jīng)營(yíng)者對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的控制權(quán)是促進(jìn)企業(yè)家精神的手段?！凹緦O之憂，不在顓臾，而在蕭墻之內(nèi)也?！保ㄕ撜Z(yǔ)·季氏）只有免除民營(yíng)企業(yè)家的后顧之憂，才能最有效地促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大。

二、《草案》調(diào)整的縱向維度- -以國(guó)有企業(yè)為參照系

（一）國(guó)有企業(yè)改革與《公司法》

溯源我國(guó)《公司法》制定歷史可知，國(guó)有企業(yè)一直是《公司法》制定、修訂的重心，民營(yíng)公司的現(xiàn)代規(guī)范制度甚至是從國(guó)企改革中演變而來(lái)的。《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的縱向維度調(diào)整有必要以國(guó)企相關(guān)法律為參照系。1988年實(shí)施的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第2條區(qū)分了國(guó)有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體制度內(nèi)涵仍不明晰。1993年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了區(qū)分，前者歸國(guó)家所有，后者歸企業(yè)享有。1993年版《公司法》延續(xù)了“全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的用語(yǔ)。但學(xué)界對(duì)此有不同看法，有論者認(rèn)為，全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是比所有權(quán)小一點(diǎn)，比經(jīng)營(yíng)權(quán)大一點(diǎn)的權(quán)利。因?yàn)槿绻韧诮?jīng)營(yíng)權(quán)，那就沒(méi)有必要修改；如果等同于所有權(quán)，又會(huì)等同于法人所有權(quán)，而法人所有權(quán)是沒(méi)有被立法所認(rèn)可的。[3]（43）國(guó)企改革經(jīng)歷從“國(guó)家所有權(quán)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”，到“國(guó)家對(duì)企業(yè)有所有權(quán)、企業(yè)對(duì)其財(cái)產(chǎn)有支配權(quán)”，再到“國(guó)家有終極所有權(quán)、企業(yè)有全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，最后到《公司法》中“國(guó)家享有股權(quán)、公司享有其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)\"的歷程。（3]（43）當(dāng)國(guó)企改革實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，進(jìn)而與公司所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分立后，現(xiàn)代民營(yíng)公司核心特征“所有權(quán)（股權(quán)）”與經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”才呼之欲出。從此意義上而言，1992年的《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》和《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》無(wú)疑是國(guó)有企業(yè)股份制改革的產(chǎn)物。[4]（56）

我國(guó)《憲法》規(guī)定，生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。①這也決定我國(guó)企業(yè)立法進(jìn)程只能是“先國(guó)有企業(yè)，后民營(yíng)企業(yè)”。社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和企業(yè)立法的變遷進(jìn)一步印證：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》不是一部可有可無(wú)、追求形式平等的立法，而是國(guó)有企業(yè)改革成熟后，將國(guó)企改革成熟經(jīng)驗(yàn)用于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的總結(jié)性、經(jīng)驗(yàn)性立法。

（二）《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的特殊規(guī)范

《草案》第76條規(guī)定了調(diào)整范圍。②由此可知，《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》調(diào)整兩類主體：一是中國(guó)公民控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織和個(gè)體工商戶；二是前述組織控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織。這表明，國(guó)有資本參股的營(yíng)利法人、非法人組織不屬于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法調(diào)整的范疇。這和《公司法》第168條規(guī)定“國(guó)家出資公司，是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司，包括國(guó)家出資的有限責(zé)任公司、股份有限公司”相對(duì)應(yīng)。

《草案》縱向維度的規(guī)范應(yīng)以國(guó)企為參照系。換言之，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)企之間的差異本質(zhì)上源于生產(chǎn)資料和分配方式的差異，國(guó)企組織治理中的特殊規(guī)范，民營(yíng)企業(yè)應(yīng)予以變通。

1.公司章程

《草案》第38條第二款規(guī)定：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織中的工會(huì)等群團(tuán)組織依法依章程開(kāi)展工作和活動(dòng)，加強(qiáng)職工思想政治引領(lǐng)，維護(hù)職工合法權(quán)益，發(fā)揮在企業(yè)民主管理中的作用，完善企業(yè)工資集體協(xié)商制度，促進(jìn)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。章程是公司根本行為的規(guī)范?！豆痉ā返?73條第二款規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)中，公司職工代表應(yīng)該過(guò)半數(shù)且必須有職工代表。在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織中，因?yàn)榉峙浞绞蕉鄻有詿o(wú)須予以特別規(guī)定，僅需統(tǒng)一適用《公司法》第16條即可。既然《公司法》第16條已經(jīng)規(guī)定了職工的合法權(quán)益應(yīng)該受保護(hù)，那么《草案》沒(méi)有必要再增設(shè)第38條。新增的此條款反而產(chǎn)生了新的問(wèn)題：如果公司章程規(guī)定職工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)低于法律標(biāo)準(zhǔn)，那么該如何認(rèn)定、處理章程條款中的此項(xiàng)約定？為避免產(chǎn)生不必要糾紛，第38條規(guī)定應(yīng)予刪除。此外，《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》國(guó)資發(fā)改革規(guī)[2020]86號(hào)）規(guī)定了國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有全資、控股公司章程的制定程序，強(qiáng)調(diào)其章程制定獲得出資人機(jī)構(gòu)同意的必要性。因民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織不存在履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，故無(wú)須特別規(guī)定。

2.刑事合規(guī)與責(zé)任

《草案》的多個(gè)條款涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的刑事責(zé)任。如第39條規(guī)定了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)加強(qiáng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控；第58條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施限制人身自由的強(qiáng)制措施時(shí)應(yīng)避免對(duì)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生影響；第59條規(guī)定征收、征用財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定權(quán)限、條件和程序進(jìn)行；第60條規(guī)定查封、扣押、凍結(jié)涉案財(cái)物時(shí)應(yīng)遵守法定權(quán)限、條件和程序，嚴(yán)格區(qū)分違法所得、其他涉案財(cái)物與合法財(cái)產(chǎn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)者個(gè)人財(cái)產(chǎn)，本人財(cái)產(chǎn)與案外人財(cái)產(chǎn)；第61條規(guī)定涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的案件應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪；如果生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)沒(méi)有違反刑法，不以犯罪論處。上述關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織刑事合規(guī)與責(zé)任的特別規(guī)定必需且必要。

一方面，國(guó)有企業(yè)的工作人員屬于國(guó)家工作人員，其犯罪行為造成的是國(guó)有資產(chǎn)的流失，其社會(huì)危害性遠(yuǎn)高于民營(yíng)企業(yè)，故應(yīng)由公安、檢察院等國(guó)家司法機(jī)關(guān)直接介人。民營(yíng)企業(yè)疑似“犯罪行為”不涉及國(guó)有資產(chǎn)，也很有可能僅屬于民事違約、侵權(quán)或行政違法行為。第39條規(guī)范定位是在違法行為發(fā)生初期，對(duì)糾紛予以及時(shí)分流解決，避免民事、行政糾紛最終上升至刑事糾紛。另一方面，第58至61條規(guī)定的差別對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織刑事責(zé)任有正當(dāng)法理基礎(chǔ)。不同于國(guó)有企業(yè)的董事由政府選派，民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者往往是同企業(yè)榮辱與共的企業(yè)家，其一旦被采取刑事強(qiáng)制措施，對(duì)企業(yè)是重大打擊，故應(yīng)慎用刑事責(zé)任。此外，民營(yíng)企業(yè)家涉嫌的犯罪往往與企業(yè)關(guān)系密切，甚至就是為了獲得民營(yíng)企業(yè)的生存、發(fā)展或取得平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)而發(fā)生的，譬如刑法之前規(guī)定的虛假注冊(cè)罪、抽逃出資罪，現(xiàn)在仍然留存的非法經(jīng)營(yíng)罪、騙取出口退稅罪、合同詐騙罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、非法吸收公眾存款罪、逃稅罪、行賄罪等。而國(guó)有企業(yè)的企業(yè)家涉嫌的犯罪一般與企業(yè)沒(méi)有內(nèi)在關(guān)系，而是利用國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位，為個(gè)人撈取好處涉罪，涉嫌的罪名一般是貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、私分國(guó)有資產(chǎn)罪等。（54再比如，《刑法》第165條、第166條規(guī)定的非法經(jīng)營(yíng)同類營(yíng)業(yè)罪、為親友非法牟利罪指向的犯罪主體均是“國(guó)有公司、企業(yè)\"的高管。針對(duì)民營(yíng)企業(yè)高管類似的不當(dāng)行為交由《公司法》第184條競(jìng)業(yè)禁止、第182條自我交易、第183條公司機(jī)會(huì)篡奪即可。針對(duì)不同所有制企業(yè)高管的行為的區(qū)分處理，證明立法機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)施以公法制裁的審慎。因此，在堅(jiān)持第58至61條的基礎(chǔ)上，《草案》后續(xù)還應(yīng)針對(duì)涉及民營(yíng)企業(yè)主體存在、發(fā)展權(quán)利的罪名進(jìn)一步作出罪與非罪、民事糾紛與刑事糾紛的區(qū)分。

3.企業(yè)家的控制權(quán)

除《草案》第5、8條提及“企業(yè)家\"外，其余條款采用“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)者”的表述。不同于國(guó)有企業(yè)的董事由國(guó)資委等上級(jí)政府機(jī)關(guān)指派委任，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)家往往屬于組織的“靈魂人物”。需要注意的是，并非所有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)者都是企業(yè)家。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)家的核心特征有二：其一，對(duì)組織投入最重要的出資，既包括人力資本，也包括貨幣、實(shí)物出資；其二，對(duì)組織享有重大決策權(quán)的控制力。[]（8國(guó)有企業(yè)控制權(quán)變動(dòng)因涉及國(guó)有資產(chǎn)流失受到國(guó)資委的嚴(yán)格監(jiān)管。民營(yíng)企業(yè)的控制權(quán)變動(dòng)則往往被認(rèn)為是市場(chǎng)行為，既有法律對(duì)此疏于關(guān)注與保護(hù)，抑制了民營(yíng)企業(yè)家控權(quán)、行權(quán)的積極性。未來(lái)，《草案》可從以下方面保護(hù)企業(yè)家的控制權(quán)：

一是允許人力資本出資?！豆痉ā返?8條允許股東出資形式包括貨幣、實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)、股權(quán)、債權(quán)，唯獨(dú)沒(méi)有涉及人力資本。相較其他人股的資本，民營(yíng)企業(yè)家的人力資本最為珍貴，也最應(yīng)得到法律保護(hù)。企業(yè)家的人力資本反映其個(gè)人智慧、遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，往往“不足為外人道”，這是因?yàn)樯虡I(yè)信息、理念一旦分享便喪失價(jià)值。因此，《草案》應(yīng)增設(shè)規(guī)定，發(fā)起人可以全體一致同意股東用人力資本出資，并記載于公司章程，但是章程中關(guān)于人力資本出資約定未經(jīng)登記不得對(duì)抗第三人。其他發(fā)起人股東與董事承擔(dān)人力資本出資不實(shí)的連帶責(zé)任。二是控制權(quán)直行機(jī)制?！恫莅浮窇?yīng)該規(guī)定，當(dāng)單獨(dú)或合計(jì)股東的表決權(quán)已達(dá)到公司有關(guān)事項(xiàng)決議通過(guò)的最低限額時(shí)，可以不召開(kāi)股東會(huì)而直接通過(guò)該待決議事項(xiàng)?？刂茩?quán)直行機(jī)制的前提是，股東會(huì)已就控制權(quán)直行機(jī)制作出有效決議或達(dá)成一致同意的股東協(xié)議。三是信義義務(wù)與免責(zé)條款。制度意義上的企業(yè)家有兩類，“第一類是創(chuàng)造社會(huì)上絕大部分人需要但還不明白應(yīng)該是什么的游戲規(guī)則，第二類是創(chuàng)造社會(huì)上已經(jīng)表現(xiàn)出來(lái)需要但還沒(méi)有生產(chǎn)出來(lái)的游戲規(guī)則。\"[7]（363）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織完全奉行市場(chǎng)邏輯，其經(jīng)營(yíng)者的信義義務(wù)應(yīng)該在保護(hù)企業(yè)家創(chuàng)新冒險(xiǎn)精神與自利管控中保持平衡。信義義務(wù)制度發(fā)揮培植“信任與合作”的功能?！恫莅浮芬嗽鲈O(shè)如下條款：一是，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員以及控制股東對(duì)公司負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)。二是，董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員以及控制股東因嚴(yán)重過(guò)失給公司造成損失的應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員違反忠實(shí)義務(wù)，如果其能證明其行為公平的，可減輕、免除責(zé)任。合同、決議規(guī)定減輕或免除董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的條款無(wú)效。

4.審慎認(rèn)定國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)簽訂的估值調(diào)整協(xié)議效力

估值調(diào)整協(xié)議俗稱“對(duì)賭協(xié)議”。關(guān)于民營(yíng)企業(yè)之間的對(duì)賭協(xié)議，我國(guó)司法審查焦點(diǎn)已從“效力”變?yōu)椤奥男小?，即不再認(rèn)定對(duì)賭協(xié)議因違法而無(wú)效，而是交由《公司法》中關(guān)于減資、利潤(rùn)分配調(diào)整。至于國(guó)有企業(yè)參與對(duì)賭協(xié)議的情況，目前司法仍有厚此薄彼、過(guò)度保護(hù)之嫌。國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)簽訂對(duì)賭協(xié)議后，由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)對(duì)賭義務(wù)，如果目標(biāo)公司順利實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)目標(biāo)，那么一般而言不會(huì)產(chǎn)生糾紛。如果目標(biāo)公司未實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)目標(biāo)，需要由國(guó)有企業(yè)履行收購(gòu)股份、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)葘?duì)賭義務(wù)時(shí)，國(guó)有企業(yè)便會(huì)以“處置國(guó)有資產(chǎn)需要履行審批手續(xù)”為由遲延履行，甚至否定合同效力。例如，在國(guó)華實(shí)業(yè)有限公司與西安向陽(yáng)航天工業(yè)總公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛一案中，江蘇省常州市中級(jí)人民法院認(rèn)為：向陽(yáng)公司系國(guó)有單位，其持有的山由帝杉公司的股權(quán)為國(guó)有資產(chǎn)，處置國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)。中國(guó)航天科技集團(tuán)公司是向陽(yáng)公司國(guó)有資產(chǎn)管理的主管部門，未經(jīng)中國(guó)航天科技集團(tuán)公司審批擅自處置國(guó)有資產(chǎn)，屬于損害社會(huì)公共利益的行為。①該案二審法院江蘇省高級(jí)人民法院糾正此錯(cuò)誤，認(rèn)為該對(duì)賭條款應(yīng)適用《lt;合同法gt;解釋（一）》第9條，認(rèn)定案涉股權(quán)回購(gòu)條款未生效。②

在估值調(diào)整協(xié)議中對(duì)國(guó)有企業(yè)的過(guò)度保護(hù)即是對(duì)民營(yíng)企業(yè)權(quán)利的疏于保護(hù)。這使國(guó)有企業(yè)在估值調(diào)整協(xié)議中只享受權(quán)利、不履行義務(wù)。2025年3月3日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易操作規(guī)則》要求對(duì)國(guó)有企業(yè)簽訂估值調(diào)整協(xié)議做出審慎認(rèn)定。第30條規(guī)定：交易雙方不得在產(chǎn)權(quán)交易合同中或以其他方式約定股權(quán)回購(gòu)、利益補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容，不得以交易期間標(biāo)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)性損益等理由對(duì)已達(dá)成的交易條件和交易價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。第69條規(guī)定：交易各方不得在增資協(xié)議中或以其他方式約定股權(quán)回購(gòu)、股權(quán)代持、名股實(shí)債等內(nèi)容，不得以交易期間企業(yè)經(jīng)營(yíng)性損益等理由對(duì)已達(dá)成的交易條件和交易價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。從這兩個(gè)條文可知，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)針對(duì)國(guó)有企業(yè)是協(xié)議中的目標(biāo)公司而訂立對(duì)賭協(xié)議采嚴(yán)格禁止立場(chǎng)，而對(duì)于國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)針對(duì)其他民營(yíng)企業(yè)的股份產(chǎn)權(quán)而訂立的股權(quán)估值調(diào)整協(xié)議則并未規(guī)定。

事實(shí)上，合理的估值調(diào)整協(xié)議不會(huì)使國(guó)有企業(yè)權(quán)利受損，進(jìn)而顯失公平。這是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)在初始投資時(shí)即屬超過(guò)股票票面價(jià)值的“溢價(jià)投資”，履行估值調(diào)整結(jié)果無(wú)非是使國(guó)有企業(yè)溢價(jià)價(jià)款在目標(biāo)公司增資擴(kuò)股。退一步而言，即便估值調(diào)整協(xié)議的回購(gòu)約定顯失公平，最終還有行政審批手續(xù)決定合同條款是否能夠“生效”進(jìn)而“實(shí)際履行”，國(guó)有企業(yè)僅需承擔(dān)締約過(guò)失、違約責(zé)任而非實(shí)際回購(gòu)責(zé)任。如果一律禁止國(guó)有企業(yè)參與目標(biāo)公司為非國(guó)有企業(yè)的估值調(diào)整協(xié)議，這對(duì)于某些在發(fā)展初期亟待獲得投資研發(fā)的高科技民營(yíng)企業(yè)是不利的。

因此，建議在《草案》中增設(shè)條款：國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)簽訂的關(guān)于其他民營(yíng)企業(yè)業(yè)績(jī)補(bǔ)償?shù)膶?duì)賭協(xié)議，其合同效力應(yīng)審慎認(rèn)定。

三、《草案》調(diào)整的橫向維度一以個(gè)體工商戶和非法人組織為例

《草案》第67條第一款規(guī)定：“本法所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的由中國(guó)公民控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織和個(gè)體工商戶，以及前述組織控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織。\"這表明《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在調(diào)整的橫向維度上至少應(yīng)包括營(yíng)利法人、非法人組織和個(gè)體工商戶三類商事主體。對(duì)于營(yíng)利法人而言，其有以《公司法》為代表的法律提供適用或類推適用的模板。對(duì)于個(gè)體工商戶而言，除《民法典》第54、56條以及《個(gè)體工商戶條例》等行政法規(guī)外，沒(méi)有“法律”層面的專門的立法，且由于個(gè)體工商戶在商事主體中的定位模糊不清，進(jìn)而如何“促進(jìn)個(gè)體工商戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展\"的思路也不清晰。對(duì)于非法人組織而言，自《民法典》將“其他組織\"更改為“非法人組織”后，也一直缺乏對(duì)其內(nèi)涵外延的專門立法。換言之，《草案》對(duì)營(yíng)利法人與非法人組織和個(gè)體工商戶這兩類主體應(yīng)有所側(cè)重和不同，但令人遺憾的是，其并未對(duì)不同類型的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織提供針對(duì)性的規(guī)范供給。

（一）個(gè)體工商戶

個(gè)體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。①1986年《民法通則》第26、28、29條首次明確了個(gè)體工商戶的基本概念和債務(wù)承擔(dān)，除改“核準(zhǔn)登記”為“依法登記”，改“公民\"為“自然人\"外，其他與《民法典》規(guī)定差別不大。 年國(guó)務(wù)院《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》第2條以財(cái)產(chǎn)私人所有、雇員8人以上作為認(rèn)定私營(yíng)企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。③私營(yíng)企業(yè)分為獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)和有限責(zé)任公司三種。雇員8人是區(qū)分個(gè)人獨(dú)資企業(yè)與個(gè)體工商戶的標(biāo)準(zhǔn)。④1999年的《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》替代《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》后，8人劃分標(biāo)準(zhǔn)隨即成為歷史，二者界分標(biāo)準(zhǔn)在于是否形成經(jīng)營(yíng)實(shí)體。促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)首先要保障個(gè)體工商戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)。一方面，個(gè)體工商戶是最“弱小\"的民營(yíng)商主體，其權(quán)利地位如果能得到法律的切實(shí)保障，將會(huì)帶來(lái)“促進(jìn)法”的體系效應(yīng)。另一方面，個(gè)體工商戶的準(zhǔn)入門檻低，若能對(duì)其予以充分保護(hù)，無(wú)疑能吸引更多自然人選擇個(gè)體工商戶形式經(jīng)營(yíng)。因此，《草案》應(yīng)設(shè)“個(gè)體工商戶的發(fā)展促進(jìn)\"專章，從以下方面進(jìn)一步完善個(gè)體工商戶的法律制度。

1.設(shè)立

對(duì)比《民法通則》與《民法典》可以發(fā)現(xiàn)，個(gè)體工商戶的設(shè)立由“核準(zhǔn)登記\"改為“登記”，即登記從實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)變成了形式審查?！缎姓S可法》第12條規(guī)定“企業(yè)或者其他組織的設(shè)立”需要設(shè)立行政許可。而個(gè)體工商戶不屬于企業(yè)或者其他組織，那么此種登記顯然不是行政許可。有論者主張，應(yīng)對(duì)個(gè)體工商戶采取登記豁免。[8（122）然而，2022年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第6條仍規(guī)定個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)依法登記。個(gè)體工商戶是商個(gè)人，其主體資格不應(yīng)以有無(wú)登記而被剝奪限制。

因此，《草案》應(yīng)就個(gè)體工商戶的設(shè)立形成專門條文：個(gè)體工商戶應(yīng)依法登記。未經(jīng)登記的個(gè)體工商戶，其民事權(quán)利能力不受影響。

2.設(shè)立人的\"經(jīng)營(yíng)能力”

設(shè)立人需要具備何種身份才能成立個(gè)體工商戶？問(wèn)題的關(guān)鍵在于是否要求設(shè)立人具有“經(jīng)營(yíng)能力”。1987年《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》第2條規(guī)定，申請(qǐng)個(gè)體工商戶的城鎮(zhèn)待業(yè)人員、農(nóng)村村民以及國(guó)家政策允許的其他人員需要有“經(jīng)營(yíng)能力”。2011年《個(gè)體工商戶條例》第2條規(guī)定，個(gè)體工商戶是“有經(jīng)營(yíng)能力的公民”。2016年修訂的《個(gè)體工商戶條例》未修訂此條。2022年《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》第2條規(guī)定，依法登記的個(gè)體工商戶須為在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的有經(jīng)營(yíng)能力的公民。可見(jiàn)，我國(guó)立法一直堅(jiān)持公民需要具備“經(jīng)營(yíng)能力”才能設(shè)立個(gè)體工商戶。但立法與司法實(shí)踐均未進(jìn)一步規(guī)定經(jīng)營(yíng)能力。筆者認(rèn)為，未來(lái)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的相關(guān)立法應(yīng)該刪除“經(jīng)營(yíng)能力\"的限制，理由如下：其一，個(gè)體工商戶可以個(gè)人經(jīng)營(yíng)，也可以家庭經(jīng)營(yíng)。對(duì)于家庭經(jīng)營(yíng)的個(gè)體工商戶，即便其個(gè)別家庭成員屬于“未滿十六周歲的未成年人”，其他家庭成員仍能實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理。其二，《民法典》第19、22條規(guī)定了限制民事行為能力人實(shí)施民事法律行為的效力。②如上所述，限制民事行為人當(dāng)然具備設(shè)立個(gè)體工商戶的民事權(quán)利能力，但其經(jīng)營(yíng)行為只能通過(guò)法定代理、意定代理處理。其三，若剝奪、限制民事行為能力人設(shè)立個(gè)體工商戶的能力，那么也將相應(yīng)剝奪限制弱勢(shì)群體謀生的“最后一根稻草”。其四，個(gè)體工商戶的債務(wù)由個(gè)人或家庭的全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)，注冊(cè)資本的資本安全保障作用不發(fā)生作用。其五，立法中的“有經(jīng)營(yíng)能力\"實(shí)際想管控的是類似《公司法》第178條的歷史經(jīng)營(yíng)失信設(shè)立人。

綜上，《草案》應(yīng)該就個(gè)體工商戶設(shè)立人資格形成專門條文：自然人在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)，可以依法登記為個(gè)體工商戶。有《公司法》第178條第一款情形之一的，不得登記。③

3.國(guó)籍

《民法典》第54條規(guī)定與2016年修訂的《個(gè)體工商戶條例》（已失效）第27條以及2022年發(fā)布的《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》第37條就個(gè)體工商戶設(shè)立人的國(guó)籍問(wèn)題產(chǎn)生嚴(yán)重分歧?！秱€(gè)體工商戶條例》第27條、《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》第37條均規(guī)定，“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民，臺(tái)灣地區(qū)居民\"有權(quán)申請(qǐng)登記個(gè)體工商戶。④那么，個(gè)體工商戶的設(shè)立人究竟是否需要中國(guó)國(guó)籍？《民法典》于2020年通過(guò)，《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》是2022年發(fā)布的，按照“新法優(yōu)于舊法”與“默示修改”的法理，似乎堅(jiān)持設(shè)立人國(guó)籍是立法者的真實(shí)意圖。值此《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》制定契機(jī)，有必要徹底回應(yīng)此問(wèn)題。此處涉及的核心問(wèn)題是，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是否包括外資經(jīng)濟(jì)？以個(gè)體工商戶為代表的典型“小微”民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織是否歡迎外資，進(jìn)而外資是否包括在《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法范疇中？民營(yíng)經(jīng)濟(jì)有三類概念范疇：其一，經(jīng)營(yíng)方式、主體、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬為標(biāo)準(zhǔn)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征在于以市場(chǎng)為導(dǎo)向的民間經(jīng)營(yíng)機(jī)制。其二，所有制形式與經(jīng)營(yíng)方式結(jié)合。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)界定為除國(guó)有、國(guó)營(yíng)以外的所有制形式和經(jīng)營(yíng)方式。其三，以所有制范疇界定。狹義僅指?jìng)€(gè)體、私營(yíng)經(jīng)

② 《民法典》第19條規(guī)定：“八周歲以上的未成年人為限制民事行為能力人，實(shí)施民事法律行為由其法定代理人代理或者經(jīng)其法定代理人同意、追認(rèn);但是，可以獨(dú)立實(shí)施純獲利益的民事法律行為或者與其年齡、智力相適應(yīng)的民事法律行為”；第22條規(guī)定：“不能完全辨認(rèn)自己行為的成年人為限制民事行為能力人，實(shí)施民事法律行為由其法定代理人代理或者經(jīng)其法定代理人同意、追認(rèn);但是，可以獨(dú)立實(shí)施純獲利益的民事法律行為或者與其智力、精神健康狀況相適應(yīng)的民事法律行為?！?/p>

③ 《公司法》第178條第一款規(guī)定：“有下列情形之一的，不得擔(dān)任公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員：（一）無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力；（二）因貪污、賄賂、侵占財(cái)產(chǎn)、挪用財(cái)產(chǎn)或者破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，被判處刑罰，或者因犯罪被剝奪政治權(quán)利，執(zhí)行期滿未逾五年，被宣告緩刑的，自緩刑考驗(yàn)期滿之日起未逾二年；（三）擔(dān)任破產(chǎn)清算的公司、企業(yè)的董事或者廠長(zhǎng)、經(jīng)理，對(duì)該公司、企業(yè)的破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)破產(chǎn)清算完結(jié)之日起未逾三年；（四）擔(dān)任因違法被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉的公司、企業(yè)的法定代表人，并負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉之日起未逾三年；（五）個(gè)人因所負(fù)數(shù)額較大債務(wù)到期未清償被人民法院列為失信被執(zhí)行人?！?/p>

④ 《個(gè)體工商戶條例》（已失效）第27條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民，臺(tái)灣地區(qū)居民可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)登記為個(gè)體工商戶”。2022年發(fā)布的《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》第37條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民，臺(tái)灣地區(qū)居民可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)登記為個(gè)體工商戶?！?/p>

濟(jì)。[9172）不難看出，前兩種民營(yíng)經(jīng)濟(jì)包含外資經(jīng)濟(jì)，第三種排斥之。在個(gè)體工商戶中不宜采取第三種狹義的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)范疇。

《草案》應(yīng)明確如下立場(chǎng)：不應(yīng)限制個(gè)體工商戶設(shè)立人的國(guó)籍，未來(lái)應(yīng)統(tǒng)一恢復(fù)至“自然人”身份。這不僅是因?yàn)椤睹穹ǖ洹返姆晌浑A高于行政法規(guī)的《條例》，更是因?yàn)槿缦略颍浩湟唬覈?guó)《憲法》第18條規(guī)定，允許外國(guó)企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織投資或進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作。①其二，《草案》第76條第二款規(guī)定：“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織涉及外商投資的，同時(shí)適用外商投資法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定”，個(gè)體工商戶涉及外資僅需要同時(shí)適用相關(guān)法律即可，沒(méi)有必要限制設(shè)立人的國(guó)籍。更何況即便設(shè)立人是外國(guó)國(guó)籍，其設(shè)立投資的資本仍有可能屬于中國(guó)資本。

（二）非法人組織

2017年《民法總則》將“其他組織\"替換為“非法人組織”?！睹穹ǖ洹费永m(xù)此立法用語(yǔ)，由此形成第三章“法人\"中營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人、非法人組織四種分類。然而，《民法典》立法用語(yǔ)更替并沒(méi)有帶動(dòng)其他法律的協(xié)同修改。其他法律還保留“其他組織”用語(yǔ)，例如2022修正的《最高人民法院關(guān)于適用lt;中華人民共和國(guó)民事訴訟法gt;的解釋》第52條。[016《草案》未來(lái)應(yīng)在統(tǒng)一民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織中的非法人組織在民事訴訟、行政責(zé)任、刑事責(zé)任方面努力：

一是《民事訴訟法》第51條第一款規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人?！边@里的其他組織與《民法典》第102條范疇同一。未來(lái)《民事訴訟法》及其解釋的修訂應(yīng)該排除不屬于“非法人組織”但仍具備民事訴訟當(dāng)事人資格者，如此能使得應(yīng)訴和責(zé)任承擔(dān)主體統(tǒng)一。例如，《最高人民法院關(guān)于適用lt;中華人民共和國(guó)民事訴訟法gt;的解釋》第52條規(guī)定的“（五）依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的法人的分支機(jī)構(gòu)”不可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。由此統(tǒng)一民事主體和民事訴訟主體。二是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等行政法中“其他組織”的范疇等同于《民法典》第102條，立法用語(yǔ)可以直接變更為“非法人組織”，修改理由同上。三是刑法中有必要區(qū)分單位犯罪與有組織犯罪。刑法之所以沒(méi)有采用法人犯罪而代之以單位犯罪，主要原因在于“單位犯罪”可以概括更多雖非法人但亦屬于一定組織體所實(shí)施的犯罪。[（262）在單位犯罪中，排除\"法人\"后的\"單位\"范疇?wèi)?yīng)等同于《民法典》第102條中的非法人組織。其余屬于有組織犯罪中的“組織”，例如黑社會(huì)團(tuán)伙。以此避免將“有組織犯罪”不當(dāng)擴(kuò)張至民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織中的非法人組織。

四、結(jié)論

在所有新設(shè)立法中，必要性至關(guān)重要，進(jìn)而要求新的立法都要通過(guò)必要性測(cè)試。[12]（53）立法的事項(xiàng)或許習(xí)以為常，但老調(diào)重彈是為了區(qū)隔其他范疇，更是為了表征、象征立法事項(xiàng)的重要性，進(jìn)而凝聚社會(huì)共識(shí)?！睹駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對(duì)于堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。立法正視了當(dāng)前民營(yíng)企業(yè)運(yùn)行中被歧視、不公平對(duì)待的問(wèn)題，將黨的方針政策上升至法律。這使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織不再僅僅是公有制經(jīng)濟(jì)主體的單方面附屬一“非公有制經(jīng)濟(jì)組織”，而是獲得了獨(dú)立名稱和法律范疇，也將保護(hù)位階、保護(hù)強(qiáng)度提升至史上最高。如果說(shuō)陽(yáng)光是最好的防腐劑，那么實(shí)質(zhì)平等便是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的催化劑?！睹駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》采“促進(jìn)法”立法模式也因應(yīng)契合針對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)“鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)\"的政策方針。

但必須指出的是，《草案》當(dāng)前還存在三方面不足：一是立法技術(shù)停留在政策立法，既缺少體系化的制度法理考慮，也缺失切實(shí)的法律責(zé)任，“軟法”“倡導(dǎo)性規(guī)則”比重過(guò)多。二是調(diào)整范疇橫跨公平競(jìng)爭(zhēng)、投資融資促進(jìn)、科技創(chuàng)新、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、服務(wù)保障、權(quán)益保護(hù)、法律責(zé)任，面面俱到，卻失之原則和空泛。三是立法限度上，不少條款重復(fù)了《憲法》《公司法》《民法典》《行政處罰法》等相同或可以類推適用的規(guī)范。

筆者認(rèn)為，需要明確《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法坐標(biāo)軸，找到相應(yīng)的立法定位，進(jìn)而確定其立法內(nèi)容與體系。首先，《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》必須是一部基于經(jīng)濟(jì)組織“民營(yíng)”所有制而生的法，在縱向上，立法、行政、司法機(jī)關(guān)應(yīng)在對(duì)照國(guó)有企業(yè)待遇后，不過(guò)分限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展權(quán)利；其次，《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是一部以“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織\"類型化而橫向展開(kāi)的立法，應(yīng)該重點(diǎn)選取有針對(duì)性、代表性、急需解決的具體制度問(wèn)題予以專章回答，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)其他民營(yíng)組織“立標(biāo)桿、樹(shù)旗幟\"的“領(lǐng)頭羊”體系作用。

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