中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2025.02.002

TheRealistic Dilemma and Path to Improve the Case in\"Handling the Complaint Immediately A Practical Investigation Based on K Street in B City

CHENLei，ZHENGMiao

（LawSchool，Capital University of Economics and Business，Beijing lOoo7O，China）

Abstract：Basedonthedataanalysisof554appealsinthe“handingcomplaints”workinKStreet，BCity，itwasfoundthatthe “handlingcomplaints”procedureidlephenomenonoccursfrequentlyduringthecomplaint，andthecomplaintmechanismhasweakindividualesponsebilitoeterogeeousappealparts，nd“anlingcomplaints”asecome“tool”forthappealerstobusethir rights.Thefourbasicelementsofcoectionfrequencyesponseadpowercanbeextractedfromhelitigationfcerelatioshipn thefaclificationofteligationfferelatioshipnthefuture，weshouldstartfromtebasicelementsofthecomplaintadling relationship，andbreakdownthepracticalpainpointsoebyone.Accordingtotheconectingelement，theaceptanceprocesofppealitemsisdividedintodiferenttages;apunishmentmechanismforabuseofrightsisddforfrequencyelements；responseleent areadjustedtroughthehierachicalmanagementofappeals；theassessentsystemisimprovedtooptimizethedrivingforceelements， comprehensivelyimprovethedemandcarringcapacityof“handingcomplaintsimmediately”，andpromotethelong-term，preciseand standardized grass - roots governance.

Keywords：handlethecomplaintsimmediatel；abuseofrights；complaintheterogeneity；elementalizationofthecomplaint-han dling relationship；complaint realization costs

一、問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，這是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)必須堅(jiān)持的方向。”1黨的二十大報(bào)告中多處提及完善社會(huì)治理體系相關(guān)內(nèi)容：“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。上述論斷是中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)中的重要工作要旨。

2024年常住人口已達(dá)到2185.8萬(wàn)[2]。作為一座超大型城市，搭建好超大城市治理體系是強(qiáng)化首都“四個(gè)中心”的重要機(jī)制保障?！敖釉V即辦”是市推進(jìn)基層社會(huì)治理改革，連接群眾與政府之間通暢的問(wèn)題反饋與及時(shí)辦理的良性互動(dòng)機(jī)制[3]。從2017年至今，該制度已基本經(jīng)歷“吹哨報(bào)道”“接訴即辦”“主動(dòng)治理”三個(gè)發(fā)展階段。但值得反思的是，隨著“接訴即辦”制度的普及與常態(tài)化，降低公眾訴求成本、拓寬公眾訴求反映渠道的同時(shí)，惡意投訴、權(quán)利濫用等問(wèn)題也頻繁發(fā)生，已成為“接訴即辦”到“主動(dòng)治理\"深化改革過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)阻力。綜合既有研究來(lái)看，已有學(xué)者從黨建引領(lǐng)、城市治理數(shù)智化、多元共治等方面進(jìn)行了大量的研究，而少有學(xué)者從降低治理成本、預(yù)防制度異化、保障性制度研究等角度就“接訴即辦”受訴中的問(wèn)題展開(kāi)有針對(duì)性的研究。因此如何強(qiáng)化落實(shí)“接訴即辦”的長(zhǎng)效機(jī)制，助力“接訴即辦”訴求受理的良性健康運(yùn)轉(zhuǎn)是未來(lái)“接訴即辦”制度深化改革中的重點(diǎn)內(nèi)容。

有鑒于此，本文以B市K街道2024年1月期間554件訴求為樣本，試圖通過(guò)對(duì)“接訴即辦”受訴過(guò)程中類(lèi)訴的歸納與拓展，深入發(fā)現(xiàn)“接訴即辦”受訴中的突出問(wèn)題，并探討其優(yōu)化路徑和解決方案。

“受訴”一詞并非發(fā)源于“接訴即辦”。若依據(jù)民事訴訟的三階層理論，訴訟具有“起訴要件判斷一訴訟要件判斷一本案要件判斷”的階梯式進(jìn)程[4]。只有符合起訴、訴訟要件判斷的，才進(jìn)入本案要件的判斷程序，也即案件的“受訴”階段。與之不同的是，“接訴即辦”本身并不存在投訴要件的審查，在現(xiàn)行“接訴即辦”的運(yùn)行制度下，接訴即受理。因此本文所述的“受訴”始于社會(huì)公眾與“接訴即辦”連接點(diǎn)的產(chǎn)生時(shí)刻，既包括“接訴即辦”的被動(dòng)發(fā)生，也包括“未訴先辦”的主動(dòng)發(fā)生，終于訴求的辦結(jié)，特此說(shuō)明。

二、“接訴即辦”受訴中的現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)

（一）“接訴即辦”的實(shí)踐現(xiàn)狀：基于B市K街道訴求件的數(shù)據(jù)

本文參照的數(shù)據(jù)主要來(lái)自2024年1月筆者與所在團(tuán)隊(duì)于B市K街道市民訴求處置中心的基層調(diào)研活動(dòng)。B市K街道下轄16個(gè)社區(qū)、3個(gè)行政村和2個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，已形成“社區(qū)、科技園區(qū)、農(nóng)村、集體經(jīng)濟(jì)組織”相融合的復(fù)雜治理結(jié)構(gòu)，涉及居民生產(chǎn)、生活問(wèn)題廣泛，對(duì)“接訴即辦”的深化改革研究具有重要的參考價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

在554件訴求中，訴求件來(lái)源包括“區(qū)轉(zhuǎn)”和“直派”兩類(lèi)，其中“重點(diǎn)訴求\"77件，“非重點(diǎn)訴求”477件，平均每天接訴量36.93件。具體情況如下：根據(jù)對(duì)訴求件一級(jí)問(wèn)題分類(lèi)統(tǒng)計(jì)（詳見(jiàn)表1），其中住房問(wèn)題95件、交通管理問(wèn)題86件、城市建設(shè)問(wèn)題75件、物業(yè)管理問(wèn)題67件，單項(xiàng)訴求占比超過(guò)總訴求的10% ，居總訴求件數(shù)量之首；環(huán)境保護(hù)問(wèn)題40件、公共安全問(wèn)題28件，單項(xiàng)訴求均占比總訴求件的 5% ＼～10% ，位居第二梯隊(duì)；公共服務(wù)問(wèn)題26件、供暖問(wèn)題20件、市政問(wèn)題20件、衛(wèi)生健康問(wèn)題18件、民政事務(wù)問(wèn)題16件、市容環(huán)衛(wèi)問(wèn)題14件，屬于第三梯隊(duì)的訴求內(nèi)容，單項(xiàng)訴求占比總訴求件的 2%～5% 不等；農(nóng)村管理問(wèn)題8件、市場(chǎng)管理問(wèn)題7件、社會(huì)秩序問(wèn)題5件，單項(xiàng)訴求占總訴求件的 1%～2% ；其余訴求內(nèi)容投訴數(shù)量較少，位于第五梯隊(duì)，具體包括垃圾分類(lèi)問(wèn)題4件、咨詢(xún)問(wèn)題4件、企業(yè)服務(wù)問(wèn)題3件、郵政業(yè)服務(wù)管理問(wèn)題3件、公園管理問(wèn)題2件、教育問(wèn)題2件、勞動(dòng)和社會(huì)保障問(wèn)題2件、城市綠化問(wèn)題2件、科體文宣問(wèn)題1件、婦女權(quán)益問(wèn)題1件、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)問(wèn)題1件、社會(huì)治安問(wèn)題1件、防控問(wèn)題1件、其他問(wèn)題1件。

（二）“接訴即辦”受訴中程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)

在政府組織中，回應(yīng)主體面臨的多重壓力其中就包括自下而上的社會(huì)壓力[5]?！妒薪釉V即辦工作條例》第八條規(guī)定“訴求人為了維護(hù)自身、他人正當(dāng)權(quán)益或者公共利益，可以就經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、民生需求等方面的事項(xiàng)提出訴求?！痹摋l對(duì)“接訴即辦”的受訴范圍進(jìn)行了列舉，實(shí)踐中又可以拓展為城市綠化、公共安全、公園管理、環(huán)境保護(hù)、交通管理、市容環(huán)衛(wèi)等多個(gè)子事項(xiàng)，以便于全面而廣泛地接納公眾訴求，真正踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的制度初心[6。但同時(shí)，因沒(méi)有對(duì)受訴范圍進(jìn)行任何限制性規(guī)定，能夠符合該受訴范圍的訴求件不計(jì)其數(shù)，訴求原因各不相同，致使部分訴求件在“接訴即辦”受訴中程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)，這也是導(dǎo)致“接訴即辦”“訴累”的重要原因之一。

司法程序中將“因上一環(huán)節(jié)工作的不規(guī)范和不到位導(dǎo)致下一環(huán)節(jié)作出退回或撤銷(xiāo)處理”定義為程序空轉(zhuǎn)[7]。在不同語(yǔ)境下，程序空轉(zhuǎn)的內(nèi)涵有所不同[8]?！敖釉V即辦”受訴中的程序空轉(zhuǎn)并非特指程序上的往復(fù)或循環(huán)，而是指訴求人的訴求內(nèi)容本身具有自主可化解性，或其訴求的解決具有其他前置主體而優(yōu)先訴諸“接訴即辦”的有關(guān)情形。換言之，即使“接訴即辦”不受訴，也不會(huì)影響該訴求的實(shí)質(zhì)性解決，致使“接訴即辦”的受訴實(shí)為“無(wú)用功”。以B市K街道為例，在“接訴即辦”響應(yīng)速度快、有訴必接的優(yōu)勢(shì)下，涉及居民正常生產(chǎn)生活的訴求件數(shù)量較多。其中，訴求人直接尋求12345熱線幫助的訴求件在涉居民生產(chǎn)生活的訴求中占比較多，常見(jiàn)問(wèn)題如戶(hù)內(nèi)水壓、水管問(wèn)題等。但問(wèn)題是，在訴求承辦階段大多數(shù)涉及居民生產(chǎn)生活的訴求件最后仍需回歸于所在物業(yè)，讓其承擔(dān)維修或檢查任務(wù)，或訴求人有時(shí)自行即可完成更換和維修，僅有少部分訴求件涉及外部其他單位和組織的協(xié)調(diào)與配合。目前雖然存在《不計(jì)入考評(píng)或只考評(píng)響應(yīng)率事項(xiàng)清單》，但從該文件名稱(chēng)不難看出，清單名錄內(nèi)所涉事項(xiàng)并非排除在受訴范圍之外，作為行政區(qū)域內(nèi)下屬的承辦機(jī)關(guān)仍然需要?jiǎng)佑萌肆?、物力以回?yīng)訴求人的訴求，而只是將其排除在考核制度之外，無(wú)法解決實(shí)踐中存在的程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題。

程序價(jià)值的體現(xiàn)有時(shí)需要救濟(jì)程序的流轉(zhuǎn)與往復(fù)才得以實(shí)現(xiàn)，因此需要警惕對(duì)程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題的片面認(rèn)識(shí)[9。若將“接訴即辦”比喻為一場(chǎng)由人類(lèi)設(shè)計(jì)的治理試驗(yàn)，“接訴即辦”制度的設(shè)計(jì)原理是面向人民探詢(xún)問(wèn)題解決，并解決問(wèn)題，該治理試驗(yàn)的有效性，應(yīng)從預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、是否經(jīng)濟(jì)高效、是否可持續(xù)三個(gè)方面來(lái)衡量[10]?！叭嗣瘛薄皢?wèn)題”“辦理\"是其中的關(guān)鍵詞，其中社會(huì)民眾的“問(wèn)題”應(yīng)是一個(gè)確實(shí)無(wú)法解決的真問(wèn)題，據(jù)此才向“接訴即辦”提出其訴求，尋求解決方案，使得自身、他人正當(dāng)權(quán)益或者公共利益得以維護(hù)，如此才符合經(jīng)濟(jì)高效的制度運(yùn)行理念。行政機(jī)關(guān)再基于“接訴即辦”中的治理經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、反思和改革，提升主動(dòng)治理能力，從源頭減少訴求的產(chǎn)生，符合可持續(xù)發(fā)展的制度初衷。如上所述，化解“接訴即辦”受訴過(guò)程中的程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題是“接訴即辦”深化改革中的必要要求，也是發(fā)揮其主渠道功能的重要保障。從其危害后果來(lái)看，亦有化解的緊迫性與必要性。

（三）“接訴即辦”受訴機(jī)制對(duì)訴求件異質(zhì)的個(gè)體性回應(yīng)能力較弱

超大型城市具有更高程度的社會(huì)要素多樣性和不同種類(lèi)的利益需求[11」，這是訴求呈現(xiàn)異質(zhì)性特征的根本原因。訴求的異質(zhì)性主要體現(xiàn)為兩個(gè)維度：一是區(qū)域維度，二是個(gè)體維度。由于自然資源、地理位置、功能規(guī)劃以及發(fā)展程度等不同，超大城市內(nèi)部也在進(jìn)行區(qū)域的分化，每個(gè)區(qū)域的組成結(jié)構(gòu)不同，導(dǎo)致各區(qū)域中的主要矛盾和治理重點(diǎn)各不相同，是導(dǎo)致區(qū)域維度上的訴求異質(zhì)性的主要因素。例如，科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)占比較大的區(qū)域因產(chǎn)權(quán)而導(dǎo)致的矛盾糾紛可能為其治理重點(diǎn)，企業(yè)與社區(qū)較多的區(qū)域與物業(yè)管理相關(guān)的矛盾可能頻發(fā)。在個(gè)體維度上，超大城市中區(qū)域人口在文化、民族、職業(yè)、收入水平等方面各具差異，由此產(chǎn)生更多的利益訴求與需求分歧而導(dǎo)致的差異性更為強(qiáng)烈[12]。從目前“接訴即辦”的實(shí)踐中看，“接訴即辦”受訴時(shí)即基于對(duì)訴求內(nèi)容的歸類(lèi)，將不同訴求分派給不同的職能部門(mén)展開(kāi)承辦，如平安辦公室、民生保障辦公室等，在派件和辦件中回應(yīng)了訴求異質(zhì)性，但是在受訴中具有監(jiān)督與鞭策作用的時(shí)限制度卻忽視了訴求的異質(zhì)性。具體而言，時(shí)限制度要求各承辦單位要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成訴求的辦結(jié)，但規(guī)定時(shí)限卻對(duì)所有訴求件“一視同仁”，7日之內(nèi)須完成辦結(jié)，或上報(bào)相關(guān)佐證材料進(jìn)行剔除或掛件，以完成暫時(shí)的“結(jié)案”，而無(wú)論該訴求的內(nèi)容、實(shí)施難度以及其他客觀情況。例如，實(shí)踐中對(duì)于提出依法拆除違法建筑的訴求，受訴中通常包含對(duì)違建現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)查、評(píng)估建筑安全、征詢(xún)法律意見(jiàn)以及通過(guò)合理方式告知違法建筑所有者等行政執(zhí)法中的多項(xiàng)步驟；再如，對(duì)于城市道路改造的民生訴求通常需要協(xié)調(diào)交通規(guī)劃、公共安全、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)的審批和協(xié)作。以B市K街道為例，根據(jù)調(diào)研期間所獲數(shù)據(jù)，涉違法建設(shè)訴求共20件，均未能于7日之內(nèi)真正“案結(jié)事了”，掛件率達(dá)100% ，導(dǎo)致承辦單位在受訴的全過(guò)程中不得不對(duì)該類(lèi)訴求完成“雙結(jié)案”，使得“接訴即辦”長(zhǎng)期處于延期治理與及時(shí)治理的高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)中，從而壓縮了主動(dòng)治理的空間。

“接訴即辦”實(shí)現(xiàn)了對(duì)訴求的分類(lèi)規(guī)整，有利于為決策參考與高效治理進(jìn)一步提供事實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)訴求的分類(lèi)思想也體現(xiàn)了對(duì)訴求異質(zhì)性的關(guān)注，但遺憾的是，訴求的異質(zhì)性?xún)H得到了“接訴即辦”受訴機(jī)制中的局部保障，縱觀“接訴即辦”的運(yùn)行全貌，目前缺乏對(duì)訴求異質(zhì)性的完整制度關(guān)照。時(shí)限制度的現(xiàn)有缺陷只是對(duì)“接訴即辦”受訴機(jī)制缺乏對(duì)訴求異質(zhì)性與個(gè)體性關(guān)照能力的局部呈現(xiàn)。除此之外，在受訴范圍、受理方式等問(wèn)題上也同樣呈現(xiàn)出了不同程度上對(duì)訴求異質(zhì)性的回應(yīng)缺失。“接訴即辦”的運(yùn)行規(guī)則本身不應(yīng)成為治理端口前移的絆腳石，訴求的異質(zhì)性對(duì)訴求解決和治理方式的精準(zhǔn)性和靈活性提出了更高的要求，否則會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)訴求與治理制度的“差序格局”，損耗本就匱乏的公共資源。

（四）“接訴即辦”成為訴求人濫用權(quán)利之“工具”趨勢(shì)明顯

《市接訴即辦工作條例》第二條指出，“本條例所稱(chēng)接訴即辦工作，是指本市對(duì)自然人、法人或者其他組織提出的涉及本行政區(qū)域的咨詢(xún)、求助、投訴、舉報(bào)、建議等訴求給予快速響應(yīng)、高效辦理、及時(shí)反饋和主動(dòng)治理的為民服務(wù)機(jī)制”。誠(chéng)然，“接訴即辦”作為公眾參與社會(huì)治理的有效途徑，已在基層治理和糾紛解決中凸顯成效，但“接訴即辦”兼具公共性和私利性，并且其私利性和公共性存在一定程度的張力。實(shí)踐運(yùn)行中，其既可以表現(xiàn)出強(qiáng)烈的公共服務(wù)性特征，同時(shí)在部分訴求件中又表現(xiàn)出某些破壞公共性的傾向。個(gè)體對(duì)于公共服務(wù)的需求是無(wú)限的，個(gè)體要求供給的訴求是非理性且無(wú)序的[12]。不可否認(rèn)的是，“接訴即辦”有時(shí)也被訴求人的私權(quán)利和私利性所“驅(qū)使”，進(jìn)而呈現(xiàn)出“接訴即辦”工具化之傾向。個(gè)別訴求人通過(guò)“接訴即辦”機(jī)制以達(dá)到自己的非正當(dāng)性私人目的，在此情形下占據(jù)了基層各行政機(jī)關(guān)、街道辦、社區(qū)服務(wù)站等行政資源，易給“接訴即辦”的良性運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的異化隱憂。

具體而言，“接訴即辦”成為訴求人濫用權(quán)利之“工具”可分為“顯性”工具化和“隱性”工具化兩大類(lèi)?！帮@性”工具化表現(xiàn)為訴求人直接地濫用“接訴即辦”平臺(tái)，以謀求私益的最大化，通常此種直接的濫訴在接訴時(shí)工作人員根據(jù)以往工作經(jīng)驗(yàn)或系統(tǒng)提示即可識(shí)別出來(lái)?！半[性”工具化則側(cè)重描述訴求人對(duì)“接訴即辦”平臺(tái)、公共權(quán)力的隱蔽性運(yùn)用，例如不實(shí)訴求、惡意訴求、惡意串聯(lián)等情形。在接訴時(shí)訴求人的投訴或建議并不能直接引起受訴人的警惕，或發(fā)現(xiàn)其存在明顯不妥或不實(shí)之處，而需通過(guò)后期辦件、回訪或查證，才能明晰其中弊病。

1.濫用投訴現(xiàn)象頻發(fā)：訴求人濫用權(quán)利的顯性工具

“濫用”一詞多表示為“不加選擇、沒(méi)有節(jié)制”之意[13]?！盀E用投訴”著重從頻率和次數(shù)角度出發(fā)，對(duì)這部分訴求進(jìn)行歸納概括。在同一考核期間內(nèi)以相同時(shí)間間隔為一個(gè)時(shí)間段，通過(guò)訴求人的投訴次數(shù)（不限于相同的投訴方式，包括熱線、網(wǎng)上平臺(tái)、微信公眾號(hào)等）可以對(duì)“濫用投訴”類(lèi)訴求進(jìn)行清晰地展示。根據(jù)匯總篩選和分析，本文認(rèn)為同一時(shí)間段內(nèi)針對(duì)同一訴求的投訴次數(shù)超過(guò)四次的投訴可以被認(rèn)為是\"濫用投訴”。B市K街道的數(shù)據(jù)樣本中，符合“濫用投訴”條件的訴求件總計(jì)53件，占總件數(shù)554件中接近 10% ；同時(shí)，同一考核期內(nèi)達(dá)到10次以上的頻繁投訴以上的件數(shù)有13件，占比超過(guò)全部“濫用投訴”訴求件的 26% （詳見(jiàn)表2）。

濫用投訴多圍繞訴求人的根本目的展開(kāi)，指訴求人以同一終端訴求為目的，而以相同或多種類(lèi)似訴求多次向12345熱線或其他“接訴即辦”平臺(tái)進(jìn)行投訴或持續(xù)申訴的訴求形態(tài)，企圖為保障自身利益需求開(kāi)拓路徑。

“濫用投訴”的訴求人大致有以下兩種動(dòng)因：第一種動(dòng)因來(lái)源于解決方案實(shí)質(zhì)上沒(méi)有達(dá)到訴求人滿意的程度或未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，而通過(guò)追加投訴或借助其他相關(guān)事由另訴，從而導(dǎo)致的“每日一電”現(xiàn)象。大多數(shù)訴求在首次接訴時(shí)就被認(rèn)定為是合理訴求，由于后訴與前訴的內(nèi)容相同或相似，所以訴求人的后期追訴和另訴內(nèi)容的合理性也不會(huì)遭到質(zhì)疑，直到實(shí)地調(diào)查走訪時(shí)才發(fā)現(xiàn)訴求人訴求仍是原初訴求。第二種動(dòng)因來(lái)源于實(shí)踐中的客觀因素，指因?qū)嵤╇y度與客觀履行時(shí)間，針對(duì)提出的方案訴求人未能看到直接效果，從而進(jìn)行的反復(fù)、多次投訴。針對(duì)該類(lèi)動(dòng)因而產(chǎn)生的重復(fù)訴求，受訴人通常依據(jù)“解釋優(yōu)先”原則，向訴求人如實(shí)反饋辦件情況，做好解釋和安撫工作，繼續(xù)積極協(xié)調(diào)并持續(xù)跟進(jìn)，按時(shí)提交剔除或掛件申請(qǐng)，但實(shí)踐中仍會(huì)有訴求人將個(gè)人權(quán)益受到持續(xù)侵害的原因歸結(jié)于政府不作為，進(jìn)而進(jìn)行反復(fù)投訴。

2.惡意投訴與虛假投訴占比較高：訴求人謀取不當(dāng)利益的隱性工具

訴求人對(duì)“接訴即辦”制度的“隱性”工具化運(yùn)用可劃分為惡意投訴和虛假投訴兩種形態(tài)。當(dāng)訴求人因不屬于“接訴即辦”可管轄事由而與被訴人產(chǎn)生糾紛后，以實(shí)現(xiàn)自身訴求或滿足自身不當(dāng)利益、情感為主要目的，借機(jī)利用“接訴即辦”公共資源向被訴人進(jìn)行威脅、施壓或報(bào)復(fù)的投訴，可以稱(chēng)其為惡意投訴。訴求人因?qū)υ谙仍V求的解決方案不滿或?qū)嵸|(zhì)上未滿足或達(dá)到預(yù)期目的而以相同的理由再次進(jìn)行投訴或發(fā)泄不滿情緒的，為虛假投訴。

惡意投訴與虛假投訴在定義上具有一定的相似性，對(duì)于具有相似性的異化訴求形態(tài)，首先需進(jìn)行概念的厘清，否則缺乏前提性共識(shí)的知識(shí)生產(chǎn)將無(wú)法助益實(shí)踐問(wèn)題的解決[14]。事實(shí)上，二者在實(shí)踐特征上有著較為明顯的區(qū)別。其一，訴求人所訴的事實(shí)依據(jù)不同。惡意投訴中訴求人所提供的事實(shí)依據(jù)不一定真實(shí)、客觀，存在訴求人提供的事實(shí)依據(jù)為其故意夸大、捏造，與實(shí)際不符;而虛假投訴中的事實(shí)依據(jù)一定為虛假、不實(shí)的。其二，被訴人不同。雖然訴求人均具有“因自身利益未實(shí)現(xiàn)或心理上的不滿足”的主觀要件，但是其主觀惡意所指向的對(duì)象是不同的，惡意投訴的終端對(duì)象是廣義上的被訴人，也即除該訴求件的承辦單位，包括自然人、法人、其他社會(huì)團(tuán)體等在內(nèi)的主體均為惡意投訴中的被訴人；而虛假投訴中的被訴人僅限于與承辦該訴求件的相關(guān)單位，包括直接承辦單位、協(xié)辦單位等。值得注意的是，虛假投訴與上述濫用投訴并非對(duì)立關(guān)系，對(duì)于某些在內(nèi)容上既滿足惡意投訴的特征、又符合“濫用投訴”的頻率的訴求而言具有重合性。其三，實(shí)際訴求不同。惡意投訴中的實(shí)際訴求一定包含含訴求，即其私人目的，是否包含承辦單位真正接辦的訴求則不予考慮；虛假投訴中的實(shí)際訴求為訴求人的在先訴求或原初訴求，其虛假投訴中的不作為并非其真實(shí)訴求，同時(shí)由于其事實(shí)依據(jù)的虛假性也不可能成為其實(shí)際訴求。

在同一考核期內(nèi)仍以相同時(shí)間間隔為一個(gè)時(shí)間段，B市K街道的數(shù)據(jù)樣本中，惡意投訴與虛假投訴共計(jì)109件，占比約19. 7% 。其中惡意投訴占比較大，共計(jì)訴求88件;虛假投訴占比較小，共計(jì)訴求21件（詳見(jiàn)表3）。

三、“接訴即辦”受訴中訴辦關(guān)系的要素化

（一）“接訴即辦”受訴中訴辦關(guān)系要素化的理論基礎(chǔ)

基層治理樣態(tài)具有多樣性，基于訴辦關(guān)系的視角，可以大致將其分為被動(dòng)式回應(yīng)和主動(dòng)式回應(yīng)兩個(gè)范疇[15]。其中被動(dòng)式回應(yīng)又可以進(jìn)一步劃分為\"接訴即辦”“應(yīng)訴慢辦”等多種形態(tài)，主動(dòng)式回應(yīng)又可以具化為“未訴先辦”“不訴自辦”等多種形態(tài)。需要注意的是，一個(gè)理想且可行的基層治理樣態(tài)，應(yīng)當(dāng)是一種由被動(dòng)式回應(yīng)和主動(dòng)式回應(yīng)共同構(gòu)成的，基于混合型訴辦關(guān)系而形成的治理樣態(tài)[15]。因此，從訴辦關(guān)系的范疇層面上講，主動(dòng)式回應(yīng)與被動(dòng)式回應(yīng)之間并無(wú)優(yōu)劣之分，基層治理需要不同治理樣態(tài)間的相互調(diào)節(jié)，但是從訴辦關(guān)系的形態(tài)上看，便需要對(duì)其進(jìn)行優(yōu)劣之評(píng)價(jià)。例如，“接訴即辦”與“應(yīng)訴慢辦”雖同屬被動(dòng)式回應(yīng)，但顯然“應(yīng)訴慢辦”并非基層治理所追求的目標(biāo)。與此同時(shí)，不同訴辦關(guān)系、不同訴辦形態(tài)又是由訴辦關(guān)系中的基本要素所直接決定的，因此在厘清訴辦關(guān)系、訴辦形態(tài)、訴辦元素之關(guān)系的基礎(chǔ)之上，基于實(shí)踐中的“痛點(diǎn)”展開(kāi)對(duì)訴辦關(guān)系基本元素的認(rèn)識(shí)是解決接訴即辦受訴問(wèn)題的基本要求，并能夠?yàn)榇颂峁┝己玫募偨饴窂健?/p>

（二）“接訴即辦”受訴中訴辦關(guān)系基本要素化的提煉

1.訴辦關(guān)系的連接要素

任何關(guān)系都體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的互動(dòng)，只要有互動(dòng)就包含著或多或少的聯(lián)結(jié)點(diǎn)[16]，因此可以尋找訴辦關(guān)系中的\"聯(lián)結(jié)點(diǎn)”并將其作為基本要素之一。事實(shí)上，訴辦關(guān)系的起點(diǎn)始于該連接點(diǎn)，主要指的是市民群眾與“接訴即辦”在特定領(lǐng)域或事項(xiàng)上形成的互動(dòng)節(jié)點(diǎn)，這些節(jié)點(diǎn)源于二者與公共服務(wù)、物業(yè)管理、公共安全等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生的交集，具體則表現(xiàn)為社會(huì)公眾向“接訴即辦”提出的各類(lèi)訴求上。

訴辦關(guān)系的連接要素是不穩(wěn)定也是不確定的。伴隨著連接要素的產(chǎn)生，一方面，可以向“接訴即辦”直接展示出主體和領(lǐng)域、事項(xiàng)兩個(gè)維度的信息，這不僅是國(guó)家了解人民群眾政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的良好渠道，從治理角度上看，通過(guò)深入分析和透視訴辦關(guān)系的連接要素，可以更好把握受訴中訴求件的本質(zhì)和規(guī)律，從實(shí)體和程序角度對(duì)訴求件的受訴過(guò)程進(jìn)行調(diào)試，例如可用于避免“接訴即辦”受訴中的程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題。另一方面，“接訴即辦”已初步完成從局部思維到系統(tǒng)思維、從文字思維到數(shù)字思維的治理創(chuàng)新[]，充分利用好多重主體與領(lǐng)域、事項(xiàng)的交叉維度，間接展示其隱含信息，這也是篩選、識(shí)別惡意投訴、虛假投訴等符合特定構(gòu)成要件的訴求件所必需的信息保障。

2.訴辦關(guān)系的頻率要素

訴辦關(guān)系中的頻率要素，主要用于描述一段時(shí)間內(nèi)訴辦關(guān)系連接要素的發(fā)生次數(shù)，是衡量社會(huì)公眾與“接訴即辦”連接緊密程度的重要指標(biāo)。訴辦關(guān)系的發(fā)生頻率并不是一成不變的。一方面，與上文所述的區(qū)域性和個(gè)體性的異質(zhì)性有關(guān)，不同地域?qū)τ谕活I(lǐng)域、事項(xiàng)的訴求頻率不同，同一地域內(nèi)不同群體對(duì)同一領(lǐng)域、事項(xiàng)的訴求頻率也不相同;另一方面，同一領(lǐng)域內(nèi)不同事項(xiàng)的訴求發(fā)生頻率也會(huì)隨社會(huì)的發(fā)展而變化，例如“雙減”政策頒布初期，作業(yè)負(fù)擔(dān)、課外培訓(xùn)等問(wèn)題成了教育領(lǐng)域訴辦關(guān)系的發(fā)生焦點(diǎn)，其辦件數(shù)量遠(yuǎn)超教育領(lǐng)域中的其他事項(xiàng)，頻率之高尤為顯著。

政府對(duì)市民訴求實(shí)現(xiàn)了近乎“全響應(yīng)”的回應(yīng)效果[18]。雖然\"接訴即辦”對(duì)待社會(huì)公眾的咨詢(xún)、建議和投訴是全面而廣泛的，但訴辦關(guān)系的發(fā)生頻率應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定在合理的區(qū)間范圍內(nèi)，或與過(guò)往頻率趨于一致。頻率過(guò)低說(shuō)明社會(huì)公眾缺乏與國(guó)家、政府間溝通和交流的主動(dòng)性；頻率太高說(shuō)明社會(huì)公眾與國(guó)家、政府間的互動(dòng)過(guò)多，亦非正常現(xiàn)象。訴辦關(guān)系中的頻率要素并非對(duì)訴求件數(shù)的直接反映，但理論上訴辦關(guān)系的發(fā)生頻率與社會(huì)公眾的訴求件數(shù)量呈正相關(guān)，也即訴辦關(guān)系的發(fā)生頻率越高，意味著“接訴即辦”所要受理的訴求件就越多。所謂現(xiàn)有實(shí)踐中的濫訴現(xiàn)象，其關(guān)注的核心焦點(diǎn)就是訴辦關(guān)系的非正常發(fā)生頻率。

3.訴辦關(guān)系的響應(yīng)要素

訴辦關(guān)系的發(fā)生具有臨時(shí)性和偶然性，并非常態(tài)化的，當(dāng)民有所“呼”時(shí)，政府有所“應(yīng)”，從而建立起訴求人與受訴人之關(guān)系，接收訴求人的訴求并進(jìn)行回應(yīng)。在被動(dòng)式回應(yīng)下，回應(yīng)的應(yīng)然狀態(tài)應(yīng)當(dāng)為反應(yīng)是及時(shí)的、措施是積極的[19]，訴辦關(guān)系的響應(yīng)要素就是用來(lái)反映受訴人對(duì)投訴人應(yīng)答的敏捷程度，目前“接訴即辦”的三率考核亦有對(duì)“響應(yīng)率”進(jìn)行評(píng)價(jià)。

訴辦關(guān)系中的響應(yīng)要素由受訴的強(qiáng)度與速度兩個(gè)方面構(gòu)成。其中受訴的強(qiáng)度受利益關(guān)系的敏感性及所需投人行政資源的多少所影響，利益關(guān)系敏感度、矛盾尖銳、涉及主體范圍廣的訴求則需要“接訴即辦”為其配置較高的受訴強(qiáng)度，應(yīng)及時(shí)組織、集中、調(diào)配人力、物力、財(cái)力迅速響應(yīng)，如特殊天氣下的交通管理、公共安全等；反之，利益關(guān)系敏感度低、急迫性輕微、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的訴求，所需配置的受訴強(qiáng)度則相對(duì)較小，如圍繞個(gè)體利益而展開(kāi)的以調(diào)解、疏通工作為主的一般鄰里糾紛。一般而言，受訴強(qiáng)度高的訴求件受訴時(shí)間短，但受訴的強(qiáng)度與受訴的速度并不必然呈正相關(guān)關(guān)系，也主要取決于訴辦關(guān)系中連接要素的特點(diǎn)。對(duì)于權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明、存有歷史遺留問(wèn)題、涉及多行政主體協(xié)同辦理及存在其他法定程序的訴求，如違法建筑問(wèn)題等，即便予以配置較高的受訴強(qiáng)度，也難以保證其辦結(jié)時(shí)間。

在訴辦關(guān)系視角下，響應(yīng)要素主要與訴求的異質(zhì)性相對(duì)應(yīng)，處理好受訴的強(qiáng)度與速度問(wèn)題，使得社會(huì)公眾與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)處于最優(yōu)狀態(tài)，既是“接訴即辦”的基本要求，也是“未訴先辦”的重要保障。

4.訴辦關(guān)系的動(dòng)力要素

訴辦關(guān)系中的動(dòng)力要素是推動(dòng)政府部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在接訴時(shí)迅速響應(yīng)、高效辦理，在“未訴”時(shí)合理預(yù)判、先行化解的關(guān)鍵要素，包括但不限于以集體績(jī)效激勵(lì)為代表的內(nèi)源動(dòng)力，以檢查督辦、三率考核為首的外源動(dòng)力，以及由外在驅(qū)動(dòng)向內(nèi)在驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)化形成的內(nèi)生動(dòng)力[3]，它們共同構(gòu)成了“接訴即辦”工作模式的核心驅(qū)動(dòng)力。

動(dòng)力要素在“接訴即辦”中的作用是顯著的，在不同訴辦關(guān)系、不同治理樣態(tài)下，需要運(yùn)用好動(dòng)力要素的治理工具價(jià)值[20]，使不同的動(dòng)力要素單獨(dú)或共同作用于“接訴即辦”的運(yùn)行系統(tǒng)，推動(dòng)系統(tǒng)發(fā)展或變化。例如，在被動(dòng)式回應(yīng)的運(yùn)行初期，響應(yīng)率、辦結(jié)率作為考核的主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)來(lái)自外源動(dòng)力的督促和激勵(lì)。在“接訴即辦”的深化改革中，“未訴先辦”治理模式逐漸成為實(shí)踐和發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要探索[21]，致力于改變傳統(tǒng)城市治理中過(guò)于注重瑣碎事情并以形式為主導(dǎo)的治理模式，其核心從原來(lái)的“已訴”轉(zhuǎn)為“未訴”，即在社會(huì)民眾未提出訴求之前，政府通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析群眾訴求、采取用戶(hù)訪談等方式，主動(dòng)了解群眾需求，對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注的共性問(wèn)題通過(guò)制定主動(dòng)治理項(xiàng)目清單，將治理端口前移，超前性主動(dòng)回應(yīng)市民需求，以增強(qiáng)基層治理的精準(zhǔn)性。在推動(dòng)訴辦關(guān)系實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)式回應(yīng)向主動(dòng)式回應(yīng)的進(jìn)程中，除了優(yōu)化訴辦關(guān)系中的其他要素以減小實(shí)踐中治理端口前移的阻力之外，動(dòng)力端所需要的是對(duì)問(wèn)題預(yù)測(cè)、專(zhuān)項(xiàng)整改、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等主動(dòng)治理的考評(píng)元素，使得激勵(lì)的重心從原來(lái)防范“接訴即辦”到“應(yīng)訴慢辦”的退化向“接訴即辦”賦能“未訴先辦”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

四、“接訴即辦”受訴機(jī)制的完善路徑

治理觀念的現(xiàn)代化要求“接訴即辦”在正常運(yùn)行的過(guò)程中也要不斷探尋社會(huì)聲音，并對(duì)社會(huì)需求進(jìn)行回應(yīng)，城市治理逐步走向分散、動(dòng)態(tài)治理形態(tài)[22]?！敖釉V即辦”制度是“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”治理形態(tài)的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制和保障路徑，常態(tài)化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化是“接訴即辦”深化改革的未來(lái)方向，綜合提升訴求承載力，是完善“接訴即辦”受訴機(jī)制的首要目標(biāo)。

（一）程序分流：區(qū)分“接訴即辦”的訴求受理方式

在多重因素的共同作用下，訴多人少是“接訴即辦”面臨的重大挑戰(zhàn)?！胺?wù)型政府”是“接訴即辦”機(jī)制固化的實(shí)踐歸宿[22]，在通過(guò)“未訴先辦”改善“訴多”的同時(shí)，還需要進(jìn)一步細(xì)化“接訴即辦”的受訴工作，實(shí)現(xiàn)程序分流，既要保障好“接訴即辦”解決群眾急難愁盼問(wèn)題的兜底功能，又要以合理利用基層自治組織與行政資源為準(zhǔn)則。

基層社會(huì)的低成本治理是實(shí)現(xiàn)基層治理可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題[23]。訴求解決過(guò)程中所形成的相關(guān)成本，本文暫且將之統(tǒng)稱(chēng)為“訴求實(shí)現(xiàn)成本”。事實(shí)上，通過(guò)合理承擔(dān)訴求實(shí)現(xiàn)成本可以進(jìn)一步對(duì)限縮和細(xì)化“接訴即辦”受訴范圍的正當(dāng)性和合理性進(jìn)行論證。目前來(lái)看，“接訴即辦”堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的初心，實(shí)行訴求人訴求實(shí)現(xiàn)成本全部豁免原則，也即自訴求人投訴、受理直至訴求解決、回訪，訴求人無(wú)需承擔(dān)任何成本。但這并不意味著“接訴即辦”應(yīng)額外承擔(dān)本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的訴求實(shí)現(xiàn)成本。換言之，“接訴即辦”對(duì)訴求實(shí)現(xiàn)成本的承擔(dān)應(yīng)具有必要性，承擔(dān)訴求實(shí)現(xiàn)成本的前提應(yīng)是該訴求實(shí)現(xiàn)成本屬于訴求人自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，最終由“接訴即辦”承擔(dān)，如此才具備資源分配的合理性。

具體而言，可將“接訴即辦”的受訴機(jī)制區(qū)分“準(zhǔn)受訴程序”和“受訴程序”，以實(shí)現(xiàn)“接訴即辦”受訴程序的分流。“準(zhǔn)受訴程序”并非不再將該訴求納入“接訴即辦”的受訴范圍，采取不予理會(huì)、拒之門(mén)外之對(duì)策?！笆茉V”此時(shí)應(yīng)作狹義解釋?zhuān)词茉V后需要對(duì)訴求件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察、調(diào)研等實(shí)際辦理。

其一，依據(jù)訴辦關(guān)系的連接要素，通過(guò)程序要件對(duì)訴多人少的矛盾問(wèn)題予以回應(yīng)。例如在涉及居民生產(chǎn)生活且同時(shí)也屬于物業(yè)管理范疇的訴求件，遵循“物業(yè)前置”原則，先行進(jìn)入“準(zhǔn)受訴程序”，當(dāng)訴求人再訴物業(yè)不作為或物業(yè)表示無(wú)法解決時(shí)，轉(zhuǎn)入“接訴即辦”的“受訴程序”進(jìn)行實(shí)質(zhì)辦理，如此程序上的優(yōu)化有助于促進(jìn)制度規(guī)約、政府引導(dǎo)、政企合作、社會(huì)組織參與協(xié)商的治理體系的形成[24]，也可以對(duì)訴求實(shí)現(xiàn)成本的承擔(dān)合理性進(jìn)行研判，合理運(yùn)用公共和行政資源，提升訴求的解決效率，避免“程序空轉(zhuǎn)”的出現(xiàn)。

其二，依據(jù)訴辦關(guān)系的連接要素，嚴(yán)格執(zhí)行程序分流。目前“接訴即辦”從對(duì)訴求的處理形式上總體可以分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是直接答復(fù)，另一類(lèi)是派單另作處理。但實(shí)踐中仍有將可以直接答復(fù)的訴求派單另作處理的情形，例如訴求人要求交管局歸還其扣押的違規(guī)電動(dòng)三輪車(chē)。該訴求屬于涉法涉訴類(lèi)案件，應(yīng)當(dāng)給予直接答復(fù)，向訴求人進(jìn)行解釋說(shuō)明工作，而非受訴后派單進(jìn)行實(shí)際辦理。對(duì)于涉及涉法涉訴、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行政調(diào)解、政策法規(guī)、執(zhí)法辦案、黨務(wù)人事的訴求，應(yīng)當(dāng)遵照區(qū)分原則，進(jìn)入“接訴即辦”的“準(zhǔn)受訴程序”，接訴時(shí)由接訴人進(jìn)行口頭解釋?zhuān)⒚鞔_告知訴訟等其他解決途徑，而非直接進(jìn)入“受訴程序”。

（二）分級(jí)管理：加強(qiáng)“接訴即辦”對(duì)訴求異質(zhì)的個(gè)體性回應(yīng)

從某種意義上來(lái)說(shuō)，“接訴即辦”快節(jié)奏、短迭代的工作方式依賴(lài)于對(duì)復(fù)雜性問(wèn)題的界定和分解[25]分級(jí)管理可以用于調(diào)節(jié)訴辦關(guān)系的響應(yīng)要素，實(shí)現(xiàn)對(duì)訴求件的進(jìn)一步分流，保障糾紛解決的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理。依據(jù)分級(jí)管理的思路，根據(jù)訴求人提出訴求的事項(xiàng)與緊急程度，配置不同的辦結(jié)時(shí)限，使糾紛解決逐漸演進(jìn)為一套高度自洽，專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化、系統(tǒng)化，有理論予以支撐的系統(tǒng)[26]

其一，從緊急程度上進(jìn)行分級(jí)。在實(shí)踐中其實(shí)已有對(duì)訴求件根據(jù)緊急程度進(jìn)行分類(lèi)的意識(shí)，但訴求件在派單時(shí)其緊急程度幾乎都被列入“普通”，加上目前所有訴求件的辦件時(shí)間均為7天，因此對(duì)緊急程度的分級(jí)沒(méi)有發(fā)揮出實(shí)際作用。具體而言，可以將緊急程度具體劃分為特急、緊急與普通三大類(lèi)。其中特急為突發(fā)事件，事關(guān)重大需要緊急處理，或直接涉及居民生產(chǎn)生活的訴求件（例如水壓、室內(nèi)暖氣、煤氣公共安全類(lèi)等生活、民政事項(xiàng)）；緊急為涉及重要工作須以較快速度辦理的訴求件（包括交通管理、城市建設(shè)等公共服務(wù)事項(xiàng)）；普通為一般投訴，訴求人提出對(duì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的訴求和建議，希望政府予以重視的訴求件。

其二，根據(jù)緊急程度為訴求件配置不同的辦結(jié)時(shí)限。依據(jù)緊急程度對(duì)訴求件進(jìn)行分級(jí)的最終目的是為其配置不同的辦結(jié)時(shí)限，如此既可以集中力量辦大事，又可以從制度層面減輕基層治理的工作壓力。具體而言，特急訴求件為突發(fā)事件、直接涉及居民日常生產(chǎn)生活等訴求，需要于當(dāng)天立即辦理，且仍需要在7日之內(nèi)辦結(jié)；緊急訴求件不直接涉及居民生產(chǎn)生活，且可能涉及其他政府部門(mén)配合執(zhí)行，因此時(shí)限較特急相比可以進(jìn)行適量的放寬設(shè)計(jì)，正常辦理即可，于10日內(nèi)完成辦結(jié)；普通訴求件可以于14日內(nèi)辦結(jié)，但考慮到時(shí)限較長(zhǎng)，應(yīng)增設(shè)一次“中間回訪”，以告知訴求人目前的辦件進(jìn)度并做好其他安撫或解釋工作。

（三）機(jī)制供給：增設(shè)對(duì)濫用、惡意和虛假投訴的懲戒規(guī)則

社會(huì)治理活力的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于融合治理資源，減少社會(huì)“內(nèi)耗”[27]。為“接訴即辦”制度能夠可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)盡可能減少其運(yùn)行中的“阻力”與“磨損”。從法理上看，惡意投訴與虛假投訴本身即為超出合理范疇的非誠(chéng)信行為，違反了權(quán)利行使的正當(dāng)性、合理性原則，構(gòu)成權(quán)力濫用，長(zhǎng)此以往將“磨損”基層治理主體的信心。同時(shí)，基于上述訴求實(shí)現(xiàn)成本理論，對(duì)于濫用、惡意和虛假投訴的訴求人而言，其需要負(fù)擔(dān)的訴求成本為零，而反觀接訴和承辦單位，由于濫用、惡意和虛假訴求件的特殊性，其需要負(fù)擔(dān)的訴求實(shí)現(xiàn)成本將可能擴(kuò)大至原訴求實(shí)現(xiàn)成本的數(shù)倍。對(duì)此，沒(méi)有理由再對(duì)訴求人實(shí)行“訴求實(shí)現(xiàn)成本豁免”，應(yīng)聚焦訴辦關(guān)系的頻率要素，聯(lián)合訴辦關(guān)系的連接要素，通過(guò)強(qiáng)化程序性直接規(guī)制以外的其他程序?qū)E用、惡意和虛假投訴的訴求規(guī)制[28]，增設(shè)懲戒規(guī)則以正視聽(tīng)。

第一，應(yīng)當(dāng)明確濫用投訴、惡意投訴、虛假投訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，濫用投訴較惡意投訴和虛假投訴的主觀惡性與損害后果較輕，且訴求人往往存在真實(shí)訴求，應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分對(duì)待?；谏衔膶?duì)惡意投訴和虛假投訴的概念界定，對(duì)相關(guān)訴求人的警示與懲戒，應(yīng)以投訴人的主觀惡意、行為頻率與內(nèi)容惡性為主，以訴求人的態(tài)度、輿論壓力、社會(huì)影響等因素為輔。在主觀惡意層面，投訴人明知其投訴內(nèi)容不實(shí)而故意投訴，以達(dá)到其不正當(dāng)目的的，應(yīng)認(rèn)定為惡意。除此之外，其訴求內(nèi)容與所投訴事項(xiàng)無(wú)直接關(guān)聯(lián)，以投訴為形式表達(dá)其他需求與意見(jiàn)，引導(dǎo)政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)處理其他隱藏問(wèn)題，因此還應(yīng)充分考量其隱藏性、非相關(guān)性、引導(dǎo)性等。需要注意的是，由于民眾訴求的表達(dá)失誤或受訴人的理解偏差，可能導(dǎo)致對(duì)惡意投訴和虛假投訴的錯(cuò)誤認(rèn)定，對(duì)此表達(dá)性、描述性與理解性的錯(cuò)誤不應(yīng)當(dāng)成為定性依據(jù)，也應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取訴求人的陳述申辯。對(duì)于濫用投訴，在頻率層面，應(yīng)以一個(gè)考核月為期，在同一考核月內(nèi)基于相同或類(lèi)似訴求的投訴數(shù)量達(dá)到四次以上，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為濫用投訴，同時(shí)由于濫用投訴與虛假投訴具有關(guān)聯(lián)性，可以進(jìn)行相互佐證和關(guān)聯(lián)認(rèn)定。

第二，應(yīng)當(dāng)增設(shè)濫用投訴、惡意投訴、虛假投訴的信用懲戒機(jī)制。目前適用我國(guó)個(gè)人失信懲戒之領(lǐng)域只涉及金融、司法、醫(yī)療和交通[29]，通過(guò)將個(gè)人或組織的信用記錄與其不當(dāng)行為掛鉤，對(duì)不當(dāng)行為進(jìn)行有效懲戒，促使公眾更加理性、誠(chéng)信地參與基層治理和社會(huì)生活。相應(yīng)地，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)組建獨(dú)立于受訴單位的“接訴即辦”監(jiān)督與檢查部門(mén)，對(duì)濫用、惡意、虛假投訴進(jìn)行認(rèn)定并實(shí)施相應(yīng)的懲戒措施。未來(lái)可以通過(guò)草擬“關(guān)于處置濫用、惡意、虛假投訴舉報(bào)行為暫行規(guī)定”，建立“異常訴求人名錄”。參照我國(guó)個(gè)人失信懲戒中信譽(yù)罰、限制行為罰兩種類(lèi)型，針對(duì)惡意投訴和虛假訴求的行為，根據(jù)行為的惡劣程度、發(fā)生頻率、對(duì)他人或社會(huì)公共利益造成的影響，根據(jù)信用評(píng)價(jià)體系和懲戒標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)涉及濫用、惡意、虛假投訴的個(gè)人或組織實(shí)施相應(yīng)的信用懲戒措施。具體措施可以包括但不限于：扣除信用積分、降低信用等級(jí)、延長(zhǎng)處理時(shí)間、限制一定期限內(nèi)向“接訴即辦”投訴的權(quán)利等。同時(shí)，應(yīng)將懲戒結(jié)果及時(shí)告知訴求人，并允許其提出異議和申訴。最后，為了鼓勵(lì)個(gè)人或組織積極參與社會(huì)治理，也應(yīng)建立信用修復(fù)機(jī)制，對(duì)于受到信用懲戒的個(gè)人或組織，可以通過(guò)積極貢獻(xiàn)等“優(yōu)良表現(xiàn)\"恢復(fù)信用。

（四）考核優(yōu)化：實(shí)現(xiàn)未訴先辦與主動(dòng)治理的前端激勵(lì)

目前“接訴即辦”工作的考核制度以“三率”為主要指標(biāo)，“三率”中響應(yīng)率權(quán)重占 10% ，解決率權(quán)重占50% ，滿意率權(quán)重占 。響應(yīng)率重點(diǎn)體現(xiàn)基層組織在工作中的態(tài)度，考核辦理過(guò)程是否做到快速接訴、快速辦理和快速回復(fù)，訴求分類(lèi)精準(zhǔn)、派單流轉(zhuǎn)精準(zhǔn)、責(zé)任落實(shí)精準(zhǔn)、問(wèn)題施策精準(zhǔn)、跟進(jìn)監(jiān)督精準(zhǔn)和雙向反饋精準(zhǔn)；解決率是訴求獲得最終解決的結(jié)果導(dǎo)向的體現(xiàn)，同時(shí)也是檢驗(yàn)“接訴即辦”效果客觀指標(biāo)的直接、有力的呈現(xiàn)，通過(guò)民眾的反饋形成；滿意率引入了主觀指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這既是對(duì)基層組織解決問(wèn)題的做法是否滿意的評(píng)價(jià)，也是對(duì)問(wèn)題解決與否及解決效果是否滿意的評(píng)價(jià)。綜合來(lái)看，以“三率”為核心的考核制度已基本成熟。但值得注意的是，目前三率權(quán)重占比不均，且民眾對(duì)滿意的感知和接受程度存在差異并具有主觀性，將其作為評(píng)估指標(biāo)也增加了考核結(jié)果的不確定性與非客觀性。同理，因績(jī)效倒逼，實(shí)踐中同樣存在著“誰(shuí)投訴多、嗓門(mén)大，誰(shuí)的問(wèn)題就解決得快”的現(xiàn)象。最重要的是，由于“三率”考核中的考核元素限定，各單位為在月度綜合考評(píng)中獲得不錯(cuò)的排名，在“接訴即辦”工作中也會(huì)對(duì)應(yīng)“三率”對(duì)號(hào)入座，對(duì)于不屬于參與考核元素的工作事項(xiàng)便不具有積極性與主動(dòng)性，缺乏制度激勵(lì)。因此須從“三率”考核機(jī)制入手，改變單一的評(píng)價(jià)體系，在考核制度中增加新的考核元素，實(shí)現(xiàn)對(duì)未訴先辦與主動(dòng)治理的前端激勵(lì)，以改善訴辦關(guān)系中的動(dòng)力要素。

第一，完善對(duì)“三率”考核的內(nèi)部?jī)?yōu)化。其一，在“三率”考核中引入多維度考核指標(biāo)。除響應(yīng)率、解決率、滿意率等基本指標(biāo)外，還應(yīng)考慮訴求的復(fù)雜性、處理難度、社會(huì)影響等因素，對(duì)于復(fù)雜性強(qiáng)、社會(huì)影響大的訴求件在加權(quán)計(jì)算時(shí)可以給予更高的權(quán)重，全面評(píng)估承辦單位的工作績(jī)效和治理能力；其二，擴(kuò)大計(jì)入績(jī)效考核的訴求范圍。將“未訴先辦”的訴求解決也納入績(jī)效考核中，包括對(duì)共性問(wèn)題、區(qū)域問(wèn)題、預(yù)測(cè)問(wèn)題及其他專(zhuān)項(xiàng)、綜合治理等“先辦”事項(xiàng)，強(qiáng)化對(duì)開(kāi)展主動(dòng)治理的考評(píng)激勵(lì)，推動(dòng)“未訴先辦”常態(tài)化。

第二，加快落實(shí)區(qū)域性自我激勵(lì)與自我反饋機(jī)制?！叭省迸琶哂泄δ芫窒扌裕瑹o(wú)法對(duì)轄區(qū)內(nèi)部的治理效果進(jìn)行呈現(xiàn)，有學(xué)者曾提出“基數(shù)訴求比”考評(píng)辦法，完成對(duì)自身訴求量的歷史比較[31]?？紤]到各轄區(qū)基層治理的重難點(diǎn)問(wèn)題不同，可以將申報(bào)考核事項(xiàng)自主權(quán)下放至各轄區(qū)，就各區(qū)域基層治理中的重難點(diǎn)問(wèn)題按季度進(jìn)行歷史比較，結(jié)合數(shù)據(jù)分析結(jié)果對(duì)治理效果明顯的單位進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，以推動(dòng)治理精準(zhǔn)化。

結(jié)語(yǔ)

面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)和紛繁的群眾訴求，常態(tài)化的“接訴即辦”工作會(huì)面臨更多阻力和挑戰(zhàn)，進(jìn)而有效治理的實(shí)現(xiàn)難度也將大幅增加。本文通過(guò)對(duì)B市K街道的訴求情況及“接訴即辦”實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，“接訴即辦”受訴中程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)，受訴機(jī)制對(duì)訴求件異質(zhì)的個(gè)體性回應(yīng)能力較弱，“接訴即辦”成為訴求人濫用權(quán)利之“工具”趨勢(shì)明顯，是當(dāng)前“接訴即辦”受訴中的突出問(wèn)題，最終導(dǎo)致治理端口的前移受阻，主動(dòng)治理存在阻力?！敖釉V即辦”受訴機(jī)制的完善不僅需要有效的制度指引，更需要改革者和治理者的實(shí)踐積累。基層治理的長(zhǎng)效化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化應(yīng)作為未來(lái)“接訴即辦”深化改革的主要目標(biāo)，未來(lái)還需要更多研究者、改革者和治理者圍繞訴辦關(guān)系的基本要素提供更為優(yōu)質(zhì)的實(shí)踐方案，并將其納入立法工作與改革方案中，助力“接訴即辦”受訴運(yùn)行的動(dòng)態(tài)、健康發(fā)展。

（項(xiàng)目組成員王宇軒、李奕豐、陳京京、李姝亭、王嘉祺為本文提供了數(shù)據(jù)分析，在此一并致謝）。

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[責(zé)任編輯：葉慧娟]