中圖分類號(hào)：F299.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2025）02-0064-14

中國(guó)是世界大國(guó)和文明古國(guó)，自秦代建立郡縣制以來(lái)，歷經(jīng)數(shù)千年朝代更替、建立新中國(guó)、改革開放等長(zhǎng)周期歷史演進(jìn)，形成了世界上最豐富多元、最為復(fù)雜的行政區(qū)劃制度體系。自黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記提出了行政區(qū)劃本身也是一種重要資源的重要論斷，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下，根據(jù)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略和地方發(fā)展實(shí)際需要，全國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整工作總體穩(wěn)中有序推進(jìn)，走出了一條富有中國(guó)特色的行政區(qū)劃調(diào)整改革之路。截至2023年底，全國(guó)共有省級(jí)行政區(qū)劃單位34個(gè)，地級(jí)行政區(qū)劃單位333個(gè)，縣級(jí)行政區(qū)劃單位2844個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位38658個(gè)，基本適應(yīng)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。黨的二十大報(bào)告對(duì)黨和國(guó)家未來(lái)一個(gè)時(shí)期全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)提出了全新的戰(zhàn)略部署和行動(dòng)綱領(lǐng)。更為重要的是，當(dāng)前中央提出了發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的總體要求，這決定了合理謀劃行政區(qū)劃設(shè)置，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)同融合，促進(jìn)生產(chǎn)要素更加高效配置、更加充分跨區(qū)域流動(dòng)，對(duì)推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。因此，站在新的歷史起點(diǎn)上，全面分析新時(shí)代以來(lái)中國(guó)行政區(qū)劃改革的態(tài)勢(shì)、特點(diǎn)及面臨的主要問(wèn)題，進(jìn)一步謀劃未來(lái)政區(qū)改革的總體方略，對(duì)推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、新時(shí)代以來(lái)我國(guó)總體政區(qū)格局的變動(dòng)趨勢(shì)

黨的十八大以后進(jìn)人新時(shí)代，黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)現(xiàn)歷史性躍升，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從2012年的54萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2023年的126萬(wàn)億元，經(jīng)濟(jì)總量占世界經(jīng)濟(jì)的比重由11.3% 上升到 18% 左右，穩(wěn)居世界第二位，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的年均貢獻(xiàn)率超過(guò) 30% ；人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到12680美元。其間，順應(yīng)治國(guó)理政變革、快速城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家對(duì)行政區(qū)劃也進(jìn)行了諸多適應(yīng)性改革，整體區(qū)劃格局發(fā)生了相應(yīng)的變動(dòng)。對(duì)比分析2011—2023年全國(guó)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)行政區(qū)劃格局呈現(xiàn)如下幾個(gè)總體性變動(dòng)態(tài)勢(shì)（見(jiàn)表1）。

（一）從一級(jí)政區(qū)看，政區(qū)單元總量與類型結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定發(fā)展

一級(jí)政區(qū)的設(shè)置，是國(guó)家權(quán)力分配的重大空間安排?？v觀古今中外，一級(jí)政區(qū)的制度設(shè)計(jì)對(duì)政權(quán)建設(shè)及國(guó)家治理具有特殊重要性，往往因國(guó)家統(tǒng)治需要而不斷調(diào)整變革。中國(guó)自元代以來(lái)實(shí)行的省制，作為一級(jí)政區(qū)，對(duì)于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、治理遼闊疆域、鞏固民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮著不可低估的作用。省制變遷遵循著鮮明的歷史延續(xù)性，新中國(guó)建立之初，中國(guó)總共有50個(gè)一級(jí)政區(qū)單元（1951年達(dá)到53個(gè)），包括30個(gè)省、1個(gè)自治區(qū)、12個(gè)直轄市、5個(gè)行署區(qū)、1個(gè)地方、1個(gè)地區(qū)，后來(lái)隨著20世紀(jì)中后期國(guó)家的省區(qū)撤并重組以及香港、澳門的回歸，截至1999年底，全國(guó)政區(qū)形成了由4個(gè)直轄市、23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、2個(gè)特別行政區(qū)總共34個(gè)一級(jí)政區(qū)構(gòu)成的總體格局，進(jìn)入21世紀(jì)以后的20多年中，盡管我們經(jīng)歷了前所未有的世界百年大變局，但這一政區(qū)格局未曾發(fā)生大的變化，一級(jí)政區(qū)保持長(zhǎng)時(shí)期的穩(wěn)態(tài)發(fā)展格局。

（二）從地級(jí)政區(qū)看，總量基本穩(wěn)定，“撤地設(shè)市”是地級(jí)政區(qū)變動(dòng)的主要趨勢(shì)

經(jīng)歷20世紀(jì)較大力度的“市管縣\"體制改革，由虛變實(shí)的“地級(jí)市”，成為我國(guó)城市型政區(qū)的重要類型，目前占我國(guó)城市建制總數(shù)的 40% 。從2011年到2023年，我國(guó)地級(jí)政區(qū)呈現(xiàn)\"總量幾乎沒(méi)有變化、地區(qū)數(shù)減少、地級(jí)市增加、盟和自治州保持穩(wěn)定”的基本態(tài)勢(shì)。如從數(shù)量上看，地級(jí)政區(qū)的總量從2011年的332個(gè)增加到2023年的333個(gè)，凈增加1個(gè)，變化甚微。從結(jié)構(gòu)上看，其中全國(guó)\"地區(qū)\"數(shù)量從15個(gè)減少到7個(gè)，凈減少8個(gè)；\"地級(jí)市\(zhòng)"增加了，從284個(gè)增加到293個(gè)，凈增加9個(gè)；3個(gè)盟和30個(gè)自治州保持穩(wěn)定。根據(jù)政區(qū)調(diào)整實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，“新設(shè)地級(jí)市\(zhòng)"\"撤地設(shè)市\(zhòng)"\"撤縣設(shè)市\(zhòng)"是形成地級(jí)市數(shù)量增加、地區(qū)數(shù)量減少的主要方式。由于\"地區(qū)\"這一政區(qū)類型主要分布在我國(guó)新疆、西藏、青海等省區(qū)，故黨的十八大以來(lái)我國(guó)地級(jí)市的增量主要來(lái)自西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

（三）從縣級(jí)政區(qū)看，政區(qū)總量略有下降，縣級(jí)市有所增加，市轄區(qū)快速增加，縣的數(shù)量持續(xù)減少

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，特別是自黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施和“撤縣設(shè)市\(zhòng)"\"撤縣設(shè)區(qū)\"凍結(jié)期的結(jié)束，“撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)\"等成為地方推動(dòng)城市化發(fā)展的重要政策工具（見(jiàn)圖1），是近年來(lái)我國(guó)縣級(jí)政區(qū)變動(dòng)的主要方式（見(jiàn)圖2）。根據(jù)對(duì)2012—2021年期間變動(dòng)情況的統(tǒng)計(jì)，共發(fā)生50例撤縣設(shè)市、104例撤縣設(shè)區(qū)、28例撤市設(shè)區(qū)、28例撤區(qū)設(shè)區(qū)，2014年到2016年是撤縣設(shè)區(qū)的高潮，2018—2019年撤縣設(shè)市多發(fā)。這一區(qū)劃調(diào)整的綜合結(jié)果，使縣級(jí)政區(qū)呈現(xiàn)市轄區(qū)、縣級(jí)市與縣保持了反向增長(zhǎng)關(guān)系，即市轄區(qū)增加了120個(gè)，縣級(jí)市增加了25個(gè)，而\"縣\"減少了155個(gè)，縣減少的數(shù)量與市轄區(qū)、縣級(jí)市兩者增加的總數(shù)基本相當(dāng)。

（四）從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政區(qū)看，呈現(xiàn)“總量減少、街道和鎮(zhèn)穩(wěn)步增加、鄉(xiāng)急劇減少、民族政區(qū)有增有減”的趨勢(shì)，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、析出街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等成為近十年基層政區(qū)調(diào)整手段

數(shù)據(jù)表明，2012—2021年全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)的總量?jī)魷p少1908個(gè)，單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)的規(guī)模效資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部全國(guó)行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部全國(guó)行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步增加。其中，“鄉(xiāng)\"凈減少5198個(gè)，“街道\"凈增加1731個(gè)，“鎮(zhèn)\"凈增加1639個(gè)，“民族型政區(qū)（民族鄉(xiāng)、蘇木）\"凈減少80個(gè)，其中街道、鎮(zhèn)兩者增加的總和（3370個(gè)）和鄉(xiāng)減少的數(shù)量（5198個(gè)）之間存在1828個(gè)缺口?？梢?jiàn)，這十年也是全國(guó)基層大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并調(diào)整的時(shí)期，傳統(tǒng)的小鄉(xiāng)制不斷向規(guī)模適度的基層政區(qū)新格局轉(zhuǎn)變。

二、新時(shí)代以來(lái)國(guó)家政區(qū)調(diào)整改革的基本特點(diǎn)

自黨的十八大以來(lái)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略為指引，全國(guó)各地有選擇性地開展撤地設(shè)市、撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等多元化的政區(qū)改革，旨在適應(yīng)人口集聚、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化發(fā)展、治國(guó)理政的現(xiàn)實(shí)需求。綜觀近十年來(lái)全國(guó)縣級(jí)以上政區(qū)的調(diào)整改革實(shí)踐，主要呈現(xiàn)出如下幾個(gè)鮮明特點(diǎn)。

（一）全國(guó)政區(qū)的層次幅度關(guān)系尚未發(fā)生根本性變化，縣級(jí)政區(qū)的管理幅度趨向輕微減少例如，從2012到2021年，縱向行政層級(jí)依然保持\"實(shí)五級(jí)”（中央一省一地級(jí)市一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)）格局，中央政府、省級(jí)政區(qū)、地級(jí)政區(qū)的管理幅度沒(méi)有太大變化，如中央政府的管理幅度為34個(gè)；省級(jí)政區(qū)的管理幅度擴(kuò)大為9.79個(gè)，變化甚微；地級(jí)政區(qū)的管理幅度減為8.53個(gè)，基層的縣級(jí)政區(qū)管理幅度有所縮小，減少到13.56個(gè)，十年來(lái)每個(gè)縣級(jí)政區(qū)管理幅度減少0.62個(gè)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政區(qū)的合并調(diào)整趨勢(shì)較為明顯。

（二）民族型政區(qū)保持總體穩(wěn)定，主要調(diào)整改革集中在鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)層面

我國(guó)是由56個(gè)民族組成的中華民族大家庭，新中國(guó)成立后在少數(shù)民族聚居區(qū)建立并實(shí)施了民族區(qū)域自治制度，形成了覆蓋高層、中層、基層各級(jí)政區(qū)的諸如自治區(qū)、自治州、盟、自治縣、旗、自治旗、民族鄉(xiāng)等民族型政區(qū)類型。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演變而形成的這些民族型政區(qū)，既反映著不同民族之間的文化特色，更代表著不同民族發(fā)展的歷史記憶，政區(qū)改革具有較高的敏感性。自黨的十八大以來(lái)，國(guó)家在行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中，遵循民族區(qū)域自治制度，對(duì)少數(shù)民族集聚區(qū)的自治型政區(qū)采取了“總體保持穩(wěn)定”的格局，如全國(guó)省級(jí)的自治區(qū)，地級(jí)的自治州、盟，以及縣級(jí)的自治縣、旗、自治旗等政區(qū)單元，未做任何增減性改革，在維護(hù)我國(guó)少數(shù)民族、邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族和諧等方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的政區(qū)體系中，全國(guó)各地對(duì)民族鄉(xiāng)、蘇木等民族型政區(qū)，進(jìn)行了積極的撤民族鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、增設(shè)蘇木等改革，激發(fā)了基層治理和發(fā)展的活力。

（三）全國(guó)設(shè)市模式多元?jiǎng)?chuàng)新，但也存在城市型政區(qū)的“逆向調(diào)整現(xiàn)象”

縱觀2012—2021年我國(guó)的設(shè)市調(diào)整變革，主要涉及地級(jí)市、縣級(jí)市兩種類型，直轄市政區(qū)保持穩(wěn)定。從地級(jí)市來(lái)看，增加了9個(gè)地級(jí)市，主要采取“新增地級(jí)市\(zhòng)"如設(shè)立三沙市，“地縣合并\"如青海海東市、西藏昌都市、西藏林芝市、西藏山南市、西藏那曲市等，“地市合并\"如西藏日喀則市、新疆吐魯番市、新疆哈密市，縣級(jí)市直升地級(jí)市如海南詹州市等模式。可見(jiàn)，“地級(jí)市”的設(shè)置完成了向老少邊窮地區(qū)的延伸，尤其是人口稀少的青藏高原加快了地改市的步伐，高原地區(qū)一大批面積幾十萬(wàn)平方千米、人口較少的\"地區(qū)\"紛紛變成了“市\(zhòng)"建制。與此同時(shí)，地級(jí)市政區(qū)也出現(xiàn)逆向改革的案例，一個(gè)是2019年根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)，撤銷地級(jí)萊蕪市，其所轄區(qū)域劃歸濟(jì)南市管轄，調(diào)整后，濟(jì)南由原來(lái)市轄8區(qū)2縣變?yōu)槭休?0區(qū)2縣，所轄面積達(dá)到10244平方千米，常住人口870萬(wàn)。另一個(gè)是黑龍江的地級(jí)伊春市，2019年進(jìn)行了諸多改革，將城市型政區(qū)改成了地域型政區(qū)，這在國(guó)內(nèi)一般地級(jí)市政區(qū)改革中是很少見(jiàn)的。這兩個(gè)城市政區(qū)的改革，預(yù)示著資源型城市尤其是資源枯竭型城市、人口大量流失收縮性城市的政區(qū)再改革已經(jīng)啟動(dòng)。

從縣級(jí)市來(lái)看，2012—2021年中西部地區(qū)\"撤縣設(shè)市\(zhòng)"成為全國(guó)縣級(jí)市增長(zhǎng)的主要原因。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)設(shè)市模式經(jīng)歷了改革前城鄉(xiāng)分治下的“切塊設(shè)市”改革后城鄉(xiāng)合治下的“撤縣設(shè)市”，其中20世紀(jì)90年代，全國(guó)尤其是東部地區(qū)出現(xiàn)“撤縣設(shè)市熱”和“設(shè)市大躍進(jìn)”，1996年縣級(jí)市達(dá)到445個(gè)，1997年中央凍結(jié)撤縣設(shè)市，1998年到2013 年的16年，中國(guó)出現(xiàn)縣級(jí)建制市逐年減少的不正?，F(xiàn)象。直至黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出符合條件的縣可有序改市，撤縣設(shè)市再次啟動(dòng)。2012—2021年全國(guó)共發(fā)生了10例新設(shè)縣級(jí)市和50例撤縣設(shè)市，縣級(jí)市數(shù)量保持了上升態(tài)勢(shì)。從地域空間上來(lái)看（見(jiàn)表2），其變動(dòng)軌跡呈現(xiàn)出“東中部\"向\"西部、沿邊\"轉(zhuǎn)移的變動(dòng)特征，西部和沿邊撤縣設(shè)市更是區(qū)域發(fā)展新的增長(zhǎng)極，體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心城市和區(qū)位特殊地位。但最值得一提或最具有創(chuàng)新意義的是，國(guó)家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中指出要“落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市\(zhòng)"的任務(wù)，這一設(shè)想在浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)得到了實(shí)現(xiàn)，即2019年8月26日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級(jí)龍港市，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，而由102個(gè)社區(qū)構(gòu)成。龍港鎮(zhèn)的撤鎮(zhèn)設(shè)市，不是簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃調(diào)整，而是對(duì)傳統(tǒng)設(shè)市模式的一次全新探索和實(shí)踐，對(duì)我國(guó)規(guī)?；菩小版?zhèn)改市”具有重大的示范引領(lǐng)價(jià)值。

（四）“撤市設(shè)區(qū)”\"撤縣設(shè)區(qū)”成為“強(qiáng)省會(huì)”“國(guó)家中心城市”建設(shè)的普遍選擇，一線城市和發(fā)達(dá)地級(jí)市進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”“市管縣\"\"市轄區(qū)\"作為重要的\"縣級(jí)政區(qū)”，是當(dāng)今城市型政區(qū)的重要組成部分，尤其是\"市轄區(qū)”，是城市行政空間的主體，截至2023年底，全國(guó)297個(gè)地級(jí)以上城市（293個(gè)地級(jí)市 個(gè)直轄市）總共下轄977個(gè)\"市轄區(qū)”，平均每個(gè)地級(jí)市下轄3.3個(gè)區(qū)，比12年前每個(gè)城市擁有的3.0個(gè)區(qū)多出0.3個(gè)，可見(jiàn)全國(guó)地級(jí)市的市區(qū)管理幅度有所上升。黨的十八大以來(lái)，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指引下，國(guó)家相繼實(shí)施國(guó)際中心城市、國(guó)家中心城市等戰(zhàn)略，在“市管縣”\"省直管縣”體制博弈和撤縣設(shè)區(qū)政策松動(dòng)下，“撤市設(shè)區(qū)”\"撤縣設(shè)區(qū)”成為我國(guó)大多數(shù)省會(huì)城市、國(guó)家中心城市擴(kuò)大地域空間、做大經(jīng)濟(jì)總量的快速化行政手段，如從

2012年到2021年，全國(guó)地級(jí)及以上城市共發(fā)生132例撤市撤縣設(shè)區(qū)，其中104例為撤縣設(shè)區(qū)，占到 78.8% ，2014年到2016年達(dá)到高潮（見(jiàn)圖3），在空間上也呈現(xiàn)東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，從而在全國(guó)范圍內(nèi)形成借助行政區(qū)劃手段做大做強(qiáng)中心城市人口與經(jīng)濟(jì)總量的所謂\"強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略。如今一線超大特大城市和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的省會(huì)城市、地級(jí)城市，已率先步人“無(wú)縣時(shí)代”，成了“純市區(qū)城市”，實(shí)現(xiàn)了地域空間上的完全城市化格局（見(jiàn)表3）。與此同時(shí)，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，在\"十四五\"規(guī)劃中，也提出了諸多撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市的區(qū)劃設(shè)想，如河北衡水、安徽滁州、浙江嘉興、陜西漢中、安徽蕪湖、江西贛州、江西九江等多地均提出撤縣設(shè)市設(shè)區(qū)，逐步向\"無(wú)縣\"狀態(tài)靠攏的意味亦相當(dāng)明顯。

（五）中心城區(qū)實(shí)施“大區(qū)制”成為特大或超大城市整合發(fā)展的政區(qū)新選擇

黨的十八大以來(lái)，上海、北京、深圳等超大城市為了進(jìn)一步增強(qiáng)核心城區(qū)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，其中心城區(qū)的政區(qū)改革出現(xiàn)了從“小區(qū)制\"走向\"大區(qū)制”的趨勢(shì)，如北京在2010年將東城區(qū)和崇文區(qū)合并成為新的東城區(qū)，面積達(dá)到41.84平方千米，常住人口86.5萬(wàn)人；將西城區(qū)和海淀區(qū)合并成為新的西城區(qū)，面積達(dá)到50.70平方千米，常住人口124.6萬(wàn)人，在此基礎(chǔ)上，將新設(shè)立的東城區(qū)和西城區(qū)兩個(gè)城區(qū)作為一個(gè)統(tǒng)一的首都核心功能區(qū)，編制了統(tǒng)一的首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，通過(guò)政區(qū)和規(guī)劃相協(xié)調(diào)，促進(jìn)北京首都核心城市能級(jí)的提升。上海則對(duì)黃浦、盧灣、靜安等面積較小、人口較少的區(qū)，進(jìn)行了合并調(diào)整，即在2011年將盧灣區(qū)和黃浦區(qū)合并成立新的黃浦區(qū)的基礎(chǔ)上，2015年將靜安區(qū)與閘北區(qū)撤二建一，設(shè)立新的“靜安區(qū)”，實(shí)現(xiàn)了資源有效整合與輻射帶動(dòng)發(fā)展。杭州在2021年合并上城區(qū)和江干區(qū)，設(shè)立新的上城區(qū)；合并下城區(qū)和拱墅區(qū)，設(shè)立新的拱墅區(qū)，實(shí)現(xiàn)了小區(qū)的合并整合?？梢?jiàn)，一些大城市或超大城市為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，紛紛轉(zhuǎn)向以“大區(qū)制\"為取向的內(nèi)部政區(qū)優(yōu)化重組，旨在聚合中心城區(qū)能級(jí)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

（六）探索實(shí)施以都市圈、城市群為主體的松散型跨省市功能區(qū)建設(shè)

隨著我國(guó)城市區(qū)域化、區(qū)域城市化發(fā)展進(jìn)程的加快，一些超大城市開始跨越行政區(qū)劃邊界，與周邊城市共同形成了都市圈、城市群等新型空間形態(tài)，如我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等地區(qū)。此時(shí)，如何處理好跨省市之間的關(guān)系，成為區(qū)域?qū)用嫘姓^(qū)劃改革的一個(gè)重要議題。為此，近年來(lái)國(guó)家制定實(shí)施的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件，提出了全面促進(jìn)城市群、都市圈發(fā)展的戰(zhàn)略部署，同時(shí)編制實(shí)施了一大批具體的城市群、都市圈規(guī)劃，旨在打造跨省市新型戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。最具有代表性的是2019年國(guó)家在滬蘇浙交界的上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，設(shè)立\"長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”，全面開啟了“不破行政隸屬，打破行政邊界”的跨政區(qū)改革探索，這一制度改革取得了顯著成效，為全國(guó)實(shí)施跨域治理提供了豐富的制度經(jīng)驗(yàn)。

三、新征程我國(guó)行政區(qū)劃體系存在的主要問(wèn)題

作為國(guó)家權(quán)力空間投影的行政區(qū)劃，是國(guó)家治理的一項(xiàng)基本制度。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)設(shè)置、依法管理，保持國(guó)家政區(qū)格局的戰(zhàn)略性、規(guī)范性、科學(xué)性、有效性，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證?？v觀黨的十八大以來(lái)我國(guó)政區(qū)改革管理的歷程發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的行政區(qū)劃格局基本適應(yīng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治社會(huì)穩(wěn)定的需要，形成了中央統(tǒng)籌依法管理、保持總體穩(wěn)定與必要性改革相結(jié)合、科學(xué)審慎調(diào)整等基本經(jīng)驗(yàn)，為全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家打下了堅(jiān)實(shí)的政區(qū)基礎(chǔ)。但與此同時(shí)，根據(jù)黨的二十大報(bào)告提出的全面發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新趨勢(shì)、新要求、新任務(wù)，我國(guó)行政區(qū)劃體系依然存在不適應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略要求，有待繼續(xù)深度改革與優(yōu)化調(diào)整。這些不適應(yīng)性矛盾或問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）省制政區(qū)：一級(jí)政區(qū)數(shù)量少、空間規(guī)模差異大，“插花地”多，與國(guó)家高效能治理新要求不相適應(yīng)

管理幅度和管理層級(jí)，是行政區(qū)劃縱向結(jié)構(gòu)的兩個(gè)主要維度，一個(gè)國(guó)家采取什么樣的縱向結(jié)構(gòu)，是受多因素綜合影響的結(jié)果。一般而言，一個(gè)國(guó)家的行政管理幅度與層級(jí)數(shù)量呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，管理幅度越小，行政層級(jí)越多，反之亦然。當(dāng)今，我國(guó)擁有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)單元，即中央政府的管理幅度為34個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)，縱向?qū)蛹?jí)普遍達(dá)到中央一省一地級(jí)市一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)。與世界同等面積規(guī)模大國(guó)的一級(jí)政區(qū)設(shè)置相比，如美國(guó)設(shè)50個(gè)州、1個(gè)特區(qū)，俄羅斯有85個(gè)一級(jí)聯(lián)邦主體政區(qū)，我國(guó)一級(jí)政區(qū)存在省區(qū)數(shù)量少、省級(jí)政區(qū)規(guī)模過(guò)大、省區(qū)間面積人口懸殊、直轄市數(shù)量偏少且不平衡等主要問(wèn)題。實(shí)際上，這種管理幅度偏小的一級(jí)政區(qū)格局，是造成行政層級(jí)多、管理效率低下、政府機(jī)構(gòu)臃腫等問(wèn)題的癥結(jié)所在，換句話說(shuō)，如果中央政府的管理幅度偏少或者沒(méi)有省區(qū)劃小的同步改革，解決制約行政效率的層級(jí)過(guò)多問(wèn)題就非常困難。同時(shí)，作為具有悠久歷史的省級(jí)政區(qū)，如今的省界劃分依然具有元代省制\"犬牙交錯(cuò)\"的影子，在\"行政區(qū)經(jīng)濟(jì)\"運(yùn)行的格局下，容易造成跨省經(jīng)濟(jì)區(qū)域的剛性分割，最典型的例子是跨越蘇魯皖豫四省交界的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，正是政區(qū)分割、邊界沖突導(dǎo)致了其成為東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一塊“洼地”。此外，省級(jí)政區(qū)邊界上的矛盾沖突和眾多跨省“插花地”，也是一個(gè)值得高度關(guān)注的重大政區(qū)改革問(wèn)題。省級(jí)政區(qū)存在的上述問(wèn)題，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其對(duì)所謂的高效能治理帶來(lái)一定的潛在負(fù)面影響。

（二）市制政區(qū)：城市等級(jí)結(jié)構(gòu)極化、政區(qū)的廣域性態(tài)勢(shì)有違高質(zhì)量發(fā)展總要求

中國(guó)的城市型政區(qū)，即市制是一個(gè)非常復(fù)雜的體系，也是極其重要的一類政區(qū)，覆蓋全國(guó)多數(shù)以上的人口，也是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要單元。根據(jù)前文所述，21世紀(jì)以來(lái)隨著中國(guó)城市化快速發(fā)展，全國(guó)各地不同程度地實(shí)施了撤地改市、撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、城區(qū)合并、鎮(zhèn)改市等改革調(diào)整，最終形成了一個(gè)多類型、多層級(jí)（直轄一省會(huì)一副省級(jí)一地級(jí)一縣級(jí)市）的獨(dú)特城市政區(qū)體系，基本適應(yīng)了國(guó)家治理和城市化發(fā)展的需要。但同時(shí)也導(dǎo)致了許多問(wèn)題，具體有三：一是城市等級(jí)結(jié)構(gòu)兩極分化顯著，大都市圈內(nèi)部中小城市發(fā)育不足，縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)較為滯后，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是在所謂“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略下，諸多省會(huì)城市或地級(jí)市利用撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)等方式，市區(qū)空間得到快速擴(kuò)張，空間城市化明顯快于人口城市化，使得我國(guó)的城市實(shí)則成為一個(gè)“小城區(qū) + 大農(nóng)村”的城鄉(xiāng)混合區(qū)域，結(jié)果導(dǎo)致嚴(yán)重的\"半城市化\"或\"假性城市化\"問(wèn)題，城市人均、地均產(chǎn)值等效益指標(biāo)普遍較低，如我國(guó)某市 11% 的工業(yè)用地產(chǎn)生的地均工業(yè)總產(chǎn)值僅為紐約的 45% 、東京的22% ，這與全面推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的要求還有顯著差距。三是市轄縣體制的\"層級(jí)多、市縣關(guān)系不順\"等老問(wèn)題依然突出，同級(jí)城市之間差異懸殊，市轄區(qū)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、特大城鎮(zhèn)面臨\"小馬拉大車\"\"身大衣小\"等難題，嚴(yán)重抑制了城市化發(fā)展的內(nèi)在活力。與此同時(shí)，在一些人口流失嚴(yán)重的地級(jí)市、縣級(jí)市，面臨著行政編制、行政成本的不合理支出問(wèn)題。

（三）縣級(jí)政區(qū)：縣數(shù)減少不利于糧食安全，縣城發(fā)展滯后妨礙全民共同富裕戰(zhàn)略實(shí)施

縣制自建立以來(lái)，已經(jīng)持續(xù)存在了兩千余年，是我國(guó)行政區(qū)劃體系中一種最具穩(wěn)定性的政區(qū)類型，在保障國(guó)家安全穩(wěn)定中發(fā)揮著十分重要的基礎(chǔ)性作用。但進(jìn)人21世紀(jì)以來(lái)，尤其是自2012年到2023年，全國(guó)共撤銷了154個(gè)縣，平均每年減少13個(gè)縣，縣的數(shù)量開始穩(wěn)步減少。一方面，從政區(qū)性質(zhì)定位上看，縣作為我國(guó)重要的地域型政區(qū)，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展是其首要職責(zé)和核心任務(wù)，撤縣設(shè)區(qū)的政區(qū)性質(zhì)變化必將給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)一定的沖擊。從這個(gè)意義上說(shuō)，盡管當(dāng)前我國(guó)的糧食生產(chǎn)取得了歷史最好成績(jī)，但未來(lái)若縣的數(shù)量持續(xù)減少的話，勢(shì)必對(duì)全國(guó)糧食生產(chǎn)帶來(lái)一定的潛在沖擊。另一方面，中國(guó)不同區(qū)域的縣，在人口、面積、經(jīng)濟(jì)等方面存在巨大的空間差異，根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2021（縣市卷）》，納入統(tǒng)計(jì)的2075個(gè)縣域單位中，戶籍人口在10萬(wàn)人到20萬(wàn)人之間的縣（市）有228個(gè)，10萬(wàn)人以下的縣（市）有206個(gè)，其中5萬(wàn)人以下的袖珍縣（市）有90個(gè)，而大部分“小、弱\"縣在各自“強(qiáng)省會(huì)\"戰(zhàn)略的虹吸效應(yīng)下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨諸多困難，縣城硬件軟件建設(shè)滯后，集聚帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)。黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。很顯然，當(dāng)前這種縣域政區(qū)發(fā)展格局，與黨的二十大提出的城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)和中國(guó)式現(xiàn)代化、共同富裕等國(guó)家戰(zhàn)略要求不相適應(yīng)。因此，如何突出因地制宜，審慎推行縣制改革，是關(guān)乎國(guó)家安全穩(wěn)定發(fā)展的重大政治之舉。

（四）基層政區(qū)：面積規(guī)模財(cái)力懸殊，資源錯(cuò)配有違城鄉(xiāng)社會(huì)精細(xì)化治理新趨勢(shì)

基層政區(qū)主要包括縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市區(qū)派出機(jī)構(gòu)街道兩類?；鶎诱^(qū)的科學(xué)劃分和高效治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基所在，更是滿足人民群眾對(duì)美好生活期待的重要保障。盡管過(guò)去十年，全國(guó)基層政區(qū)進(jìn)行了適度合并和規(guī)?；亟M的改革，部分解決了基層政區(qū)過(guò)于碎片化的問(wèn)題，也探索形成了“鎮(zhèn)改市\(zhòng)"\"鎮(zhèn)管社區(qū)\"\"基本管理單元\"等多種模式。但總體來(lái)看，不管是全國(guó)層面，還是單個(gè)城市層面，基層政區(qū)依然面臨著治理單元人口規(guī)模超大的治理難題。進(jìn)人21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)平均每個(gè)街道覆蓋8萬(wàn)人，最大服務(wù)人口包括流動(dòng)人口超過(guò)100萬(wàn)間，2016年我國(guó)非縣級(jí)政府駐地鎮(zhèn)中，20萬(wàn)人以上鎮(zhèn)有24個(gè)，10—20萬(wàn)人的鎮(zhèn)有72個(gè)，5萬(wàn)—10萬(wàn)人的鎮(zhèn)有262個(gè)。如典型的東莞虎門鎮(zhèn)、長(zhǎng)安鎮(zhèn)，2024年人口均超過(guò)80萬(wàn)，人口規(guī)模體量非常之大；有些城郊接合部的街鎮(zhèn)和社區(qū)具有很大的人口密度，而較低的行政建制等級(jí)決定了其人力資源和財(cái)力資源配置無(wú)法滿足實(shí)際需求，資源空間錯(cuò)配導(dǎo)致基層治理超載運(yùn)轉(zhuǎn)、公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)的精細(xì)化治理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種局面除了抑制經(jīng)濟(jì)活力的釋放外，對(duì)社會(huì)高效能治理、打造高品質(zhì)生活以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化都是不利的。同時(shí)，也存在一些省區(qū)的街鎮(zhèn)具有\(zhòng)"多、小、密、弱\"特征，對(duì)要素流動(dòng)性、市場(chǎng)邊界和專業(yè)分工產(chǎn)生強(qiáng)約束，難以形成規(guī)模收益和集聚效應(yīng)，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)[8]。

（五）跨域政區(qū)：行政區(qū)經(jīng)濟(jì)小循環(huán)依然存在，各自為政有違建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)新格局

隨著百年未有之大變局的加速演進(jìn)，加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是我國(guó)應(yīng)對(duì)未來(lái)國(guó)際復(fù)雜環(huán)境和不確定性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略。這就要求全國(guó)各地要主動(dòng)打破行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束，消除限制經(jīng)濟(jì)要素跨界自由流動(dòng)的體制障礙，共同營(yíng)造公平、統(tǒng)一、開放的跨區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈和市場(chǎng)體系，以統(tǒng)一大市場(chǎng)激活釋放我國(guó)超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)走向高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)此，近年來(lái)我國(guó)長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)都市圈、城市群，率先探索了跨域協(xié)同治理的諸多創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，取得一定成效。盡管如此，但從本質(zhì)上看，我國(guó)現(xiàn)有的跨省市治理模式在政治地位、政治權(quán)力、財(cái)政保障、利益分配等方面，尚缺乏足夠的強(qiáng)制力、約束性，跨省市有機(jī)融合和一體化發(fā)展還存在很大困境。全國(guó)各省區(qū)乃至市、縣等層面以及生產(chǎn)、消費(fèi)、交易、流通等領(lǐng)域，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)\"的小循環(huán)格局依然明顯，行政邊界在要素流動(dòng)、資源配置、服務(wù)供給、市場(chǎng)監(jiān)管等方面仍然發(fā)揮著“無(wú)形之墻”和\"有形之手”的功效，市場(chǎng)\"無(wú)形之手”的決定性作用依然不夠充分。這與加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、以全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)為基礎(chǔ)的新發(fā)展格局不相適應(yīng)。

四、新征程我國(guó)創(chuàng)新行政區(qū)劃改革的總體思路及策略

行政區(qū)劃作為國(guó)家治理的根本制度，具有鮮明的戰(zhàn)略性、政治性、敏感性和復(fù)雜性，需要穩(wěn)中求進(jìn)、科學(xué)論證、審慎改革。但其固有的上層建筑屬性，也決定了順應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的發(fā)展，對(duì)其實(shí)施漸進(jìn)性改革的必然性和必要性，尤其是在我國(guó)特殊體制下，“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)\"。行政區(qū)劃是一個(gè)縱橫嵌套的整體系統(tǒng)，這決定了在我們面對(duì)上述諸多區(qū)劃問(wèn)題時(shí)，其調(diào)整改革創(chuàng)新既要注重因地制宜，盡力通過(guò)局部調(diào)整解決好當(dāng)下的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更要注重“系統(tǒng)思維”\"頂層設(shè)計(jì)”“戰(zhàn)略規(guī)劃”，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，努力增強(qiáng)行政區(qū)劃體系的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、適應(yīng)性、前瞻性，從而形成與發(fā)展中大國(guó)國(guó)情相符合、中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代行政區(qū)劃體系。未來(lái)，在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國(guó)行政區(qū)劃改革創(chuàng)新理應(yīng)遵循以下路徑和策略。

（一）相對(duì)穩(wěn)定省制：適時(shí)增設(shè)直轄市或跨界設(shè)省，整合消除省際間不合理的“插花地”。

省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)是一級(jí)行政區(qū)劃（省制）的四種基本類型，自治區(qū)、特別行政區(qū)作為民族型、特殊型政區(qū)，不能輕易變動(dòng)，省、直轄市應(yīng)是省制改革的重點(diǎn)。因此，在保持省制相對(duì)穩(wěn)定的原則下，從政治邏輯適度轉(zhuǎn)向發(fā)展邏輯和治理邏輯，借助增設(shè)直轄市和省區(qū)劃小，構(gòu)筑管理幅度更趨科學(xué)合理的省制體系，是從根本上解決我國(guó)行政區(qū)劃層次多、效率低這一核心問(wèn)題的前提，也是充分發(fā)揮大城市的核心帶動(dòng)作用，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略需要。未來(lái)的省制改革主要遵循四個(gè)思路：一是借鑒重慶模式與經(jīng)驗(yàn)，選擇東部雙中心省區(qū)（山東有濟(jì)南、青島，廣東有廣州、深圳，遼寧有大連、沈陽(yáng)，海南有?？凇⑷齺啠┖椭形鞑繂沃行氖^(qū)，積極探索增設(shè)直轄市改革，讓擁有最高地方權(quán)力的直轄市成為激發(fā)帶動(dòng)都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎。二是全面梳理各種形式的不合理跨省“插花地\"或\"飛地”，穩(wěn)步推動(dòng)\"飛地\"與鄰近省份相融合，消除跨省管理存在的矛盾和低效問(wèn)題。三是對(duì)歷史上形成的“犬牙交錯(cuò)\"型省界進(jìn)行調(diào)查研究，適時(shí)啟動(dòng)個(gè)別相鄰省界的再調(diào)整，以消除省界對(duì)完整自然區(qū)和統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)的人為阻隔。四是在遠(yuǎn)離各自行政中心、地處多省份交界地區(qū)、缺乏核心大城市帶動(dòng)的顯著經(jīng)濟(jì)洼地等區(qū)域（如淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)），適時(shí)啟動(dòng)組建新省的科學(xué)論證和大型民意調(diào)查，消除多省邊界對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合與經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的崛起。

（二）規(guī)范并激活市制：逐漸取消地級(jí)市，嚴(yán)格控制“撤市設(shè)區(qū)”穩(wěn)步推行“鎮(zhèn)改市”理順優(yōu)化城市內(nèi)外政區(qū)的層次、幅度與秩序。

在中國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入后半程的當(dāng)下及未來(lái)，在進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有市制的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑與高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理要求相適應(yīng)的城市現(xiàn)代區(qū)劃制度，進(jìn)一步激活市制，發(fā)揮城市的綜合作用，是全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要制度保障。為此，要重點(diǎn)推動(dòng)以下改革：一是除了人口明顯持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)的市（縣級(jí)市或地級(jí)市）外，嚴(yán)格控制一些地級(jí)市的“撤市設(shè)區(qū)\"行為，避免出現(xiàn)“城市化水平越高、城市數(shù)量反而減少\"的不正?，F(xiàn)象。二是在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”\"省直管縣體制\"試點(diǎn)基礎(chǔ)上，參照海南模式，選擇東部有條件的省區(qū)，先行開展\"取消地級(jí)市\(zhòng)"的市制改革試點(diǎn)，探索省直管縣市的合理幅度，與此同時(shí)，同步探索實(shí)施“市縣分等制”，積累形成\"省直管市（縣）分等制\"的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)成熟后再向其他省區(qū)推廣復(fù)制。三是參照龍港模式，有序穩(wěn)步推動(dòng)非縣政府駐地人口大鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)改市”，前期實(shí)行\(zhòng)"縣下轄市\(zhòng)"制度，等達(dá)到一定人口規(guī)模以后，納人“市（縣）分等\"體系中。四是引導(dǎo)超大城市、特大城市推行城區(qū)的科學(xué)化調(diào)整與改革，重點(diǎn)推行小區(qū)合并、大區(qū)拆分、功能區(qū)轉(zhuǎn)行政區(qū)三種模式，努力在經(jīng)濟(jì)整合與社會(huì)治理精細(xì)化之間取得平衡，最大限度地發(fā)揮大城市特有的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效應(yīng)。

（三）保護(hù)穩(wěn)定縣制：嚴(yán)格限制“撤縣改區(qū)”，探索推行縣分等制，整合精簡(jiǎn)人口小縣機(jī)構(gòu)。

縣作為我國(guó)歷史最悠久的政區(qū)，是基層群眾重要的生存家園和心靈歸屬，對(duì)保持政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（尤其是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展）社會(huì)安寧具有多種重大意義。近期有觀點(diǎn)支持將人口小縣進(jìn)行合并的主張，筆者以為這種大動(dòng)作的調(diào)整改革，將會(huì)導(dǎo)致被合并縣城更大、更快地衰落，也給邊緣地區(qū)人民群眾辦事帶來(lái)更大麻煩，總體上不利于社會(huì)的和諧安寧。未來(lái)中國(guó)的城市化水平無(wú)論多高，農(nóng)業(yè)仍然十分重要，農(nóng)民永遠(yuǎn)不能消失，農(nóng)村還得繼續(xù)存在。除非一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)、城市化水平非常之高，否則不能輕易進(jìn)行撤縣或并縣的改革?？傮w上，國(guó)家對(duì)縣要實(shí)施保護(hù)戰(zhàn)略，遵循穩(wěn)定縣制的大方針，嚴(yán)格限制一些大城市在\"強(qiáng)省會(huì)\"\"中心城市\(zhòng)"名義下絞盡腦汁推行\(zhòng)"撤縣設(shè)區(qū)\"的做法，確?？h域成為國(guó)家糧食安全、人民群眾心靈家園的“堅(jiān)強(qiáng)后方”。具體而言，對(duì)縣域政區(qū)可以推行如下探索：一是借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，探求實(shí)行現(xiàn)代版“縣分等制”，適度提高邊疆地區(qū)的市縣等級(jí)，促進(jìn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展和社會(huì)安全穩(wěn)定。二是對(duì)人口小縣，不做撤并調(diào)整，而是按照實(shí)有人口對(duì)其治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合性重塑，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員，用最少、最強(qiáng)的公共人力資源促進(jìn)當(dāng)?shù)刈畲蟪潭鹊陌l(fā)展和服務(wù)，讓邊緣地區(qū)人民共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)共同富裕真正走實(shí)走心。

（四）細(xì)化基層政區(qū)：構(gòu)筑資源空間合理配置、精細(xì)化治理的行政區(qū)一社區(qū)體系。

大量分布在城鄉(xiāng)空間的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居村委（社區(qū)）等基層政區(qū)，是整個(gè)行政區(qū)劃體系的基本網(wǎng)格，發(fā)揮著幾乎所有國(guó)家政策落實(shí)落地“最后一公里\"職能，尤其是街道和居村委（社區(qū)），其高效能、精細(xì)化治理能力，直接關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)、行政縱向負(fù)責(zé)的優(yōu)勢(shì)，按照科學(xué)化、精細(xì)化原則，加大區(qū)劃調(diào)整與資源優(yōu)化配置，積極構(gòu)筑具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)縱向“行政區(qū)—社區(qū)\"體系。具體而言，除有序推動(dòng)“鎮(zhèn)改市\(zhòng)"外，一是在鄉(xiāng)村地區(qū)（主要在縣域范圍內(nèi)），按照人口變化趨勢(shì)，適時(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村（社區(qū)）的合理化合并調(diào)整，積極解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的\"小、散、弱\"問(wèn)題，形成“縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)（行政村或中心村）—自然村”的“兩級(jí)政府一三級(jí)管理—四級(jí)網(wǎng)絡(luò)\"架構(gòu)。二是在城市地區(qū)，在虛化區(qū)政府（減少層級(jí)）的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行\(zhòng)"街道政府化（街區(qū)政府）\"改革，拆分規(guī)模過(guò)大的居委會(huì)（自治社區(qū)），形成市（政府）一區(qū)（派出機(jī)關(guān)）一街區(qū)（政府）—社區(qū)（自治組織）兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)的新型\"行政區(qū)一社區(qū)\"管理體制拉近政府與群眾之間的距離，并按實(shí)有人口下沉式配置行政管理資源，實(shí)現(xiàn)基層的高效、廉潔、精細(xì)治理。

（五）創(chuàng)新跨域政區(qū)：探索推動(dòng)跨省市城鎮(zhèn)群、都市圈、城市群等治理共同體和單一功能的跨域管理區(qū)或服務(wù)區(qū)新模式。

以超大城市為核心的城鎮(zhèn)密集區(qū)，組建以功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)為主的都市圈、城市群，跨越行政邊界走向跨界共治，是城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，也是區(qū)劃改革和區(qū)域治理創(chuàng)新的迫切重大議題。對(duì)此，我國(guó)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、南京都市圈等地區(qū)已經(jīng)形成了一些有益的跨界共治模式和經(jīng)驗(yàn)。未來(lái)，在此基礎(chǔ)上，順勢(shì)繼續(xù)推動(dòng)跨域政區(qū)的改革創(chuàng)新，重點(diǎn)實(shí)施兩種改革方案：一是以建設(shè)高質(zhì)量一體化發(fā)展的大都市圈為目的，建立有權(quán)力、有資金、有權(quán)威、有能力的\"大都市圈統(tǒng)一行政機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)的跨界統(tǒng)籌規(guī)劃與利益協(xié)調(diào)，為全面構(gòu)筑全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)提供引擎。二是實(shí)行行政區(qū)與服務(wù)區(qū)相分離的改革，探索設(shè)立單一功能的“空氣管理區(qū)”\"水源保護(hù)區(qū)”\"港區(qū)\"\"文化保護(hù)區(qū)\"\"公園管理區(qū)\"等跨界服務(wù)區(qū)，切實(shí)推動(dòng)公共服務(wù)的跨界一體化和均等化。

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The Evolution Trends， Main Challenges， and Reform Strategies of China's Administrative Divisions Since the New Era

TAO Xidong，MA Bingbing

Abstract： Administrative divisions， serve as the spatial projection of national power， and an important resource in their own right， require institutional innovation aligned with evolving domestic and international political-economic dynamics.Establishing scientific， standardized， and efficient administrative systems is fundamental to optimizing resource allocation and advancing the modernization of China's governance framework. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， urban-focused reforms-including county-to-city conversions， county-to-district restructuring， town-to-city upgrades， and grassroots mergers-have reshaped the national administrative landscape. These initiatives have led to a certain degree of new institutional patterns， accumulating reform experience such as strengthening the leadership of the Party Central Committee and legally arrow grounded coordination. However， challenges persist across China's provincial-level divisions， urban administrative regions， county-level jurisdictions， and grass roots units in meeting the demands of comprehensively advancing Chinese $＼ulcorner$ style modernization. On the basis of a systematic analysis of historical and practical adjustments， this study proposes overall reform strategies in multi tiered administrative divisions through top-level institutional design.

Key words： administrative landscape； evolutionary trends； main challenges； reform strategies

責(zé)任編輯：翟祎