Analyses and Suggestions on Cases of Illegal Occupation of Forest Land in Construction Projects in City Z，Guizhou Province

DingWenru'Yang Huaqiao2 （1.Management Center of NatureReservesin Zunyi City，ZunYi； 2.Fenghuangshan National Forest Park in Zunyi City，ZunYi ）

Abstract：Basedonanitroductiontothenationalpoliciesregardingtheocupationofforestlandinconstructionprojects，thougha stiticalnalysofsoflegalseostndieraincitro9to，itisfoudattheasofrlaluseof forestlandincostructioprojectsailyicludeisuficitdemostrationofsitesletioninteproectapprovalstageindequateu pervisionandmanagementintheprojectimplementationstage，lenientlawenforcement，andsuperficialdailypublicityandducation. Thereforeitissugestedtoputfoardmedationmeasuresfrotharlyiddledlateagsofeproectostructioding thattheownerunitshoulddeepetheprojectplanminganddesign，theindustrysupervisiondepartmentshouldstandardizetheprojectland useapprovalelnforeenteparentsouldsriclyivestigateandpunishilegalats，andetetoialgoventould strengthenlegalpublicityandeducation.Thoughsientificplaning，supervisionandmanagement，strictlawenforcement，publiyand educationtebloflegaluseoffrstldinstructiproetssouldmedsosteethiepro rational utilization of ecological resources.

Keywords：occupation of forest land； forest land management；project construction；problems；suggestions

林地是陸地生態(tài)的最大載體，有效保護(hù)和合理利用林地，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，追求人與自然和諧共生，是高質(zhì)量發(fā)展的要義。但在實(shí)踐中，因發(fā)展理念偏差、法治意識(shí)薄弱、監(jiān)督管理失位等多種原因，建設(shè)活動(dòng)違法使用林地現(xiàn)象層出不窮，未批先建、超批用地、超期用地、批甲占乙等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，未能有效統(tǒng)籌發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系。深入剖析林地案件發(fā)生原因，對(duì)癥下藥優(yōu)化林地管理措施，加強(qiáng)林地使用監(jiān)督管理，特別是規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目使用林地，杜絕違法使用林地行為迫在眉睫且意義重大。

一、建設(shè)項(xiàng)目使用林地管理有關(guān)政策

就國(guó)家層面而言，我國(guó)總體上是資源匱乏、生態(tài)脆弱、缺林少綠的國(guó)家，向來(lái)高度重視森林資源保護(hù)工作，出臺(tái)系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)森林資源實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)、最合理利用、最優(yōu)化配置。1984年，國(guó)家頒布《森林法》，并在1998年、2009年、2019年進(jìn)行三次修訂，做出建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)不占和少占林地的規(guī)定，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域和生態(tài)脆弱地區(qū)進(jìn)行特別保護(hù)，規(guī)定了林地使用的禁止性、限制性情形和違法使用林地的處罰條款[1]?！缎谭ā访鞔_規(guī)定了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立案追溯標(biāo)準(zhǔn)，《最高人民法院關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)違法使用林地、濫伐林木、盜伐林木等的量刑標(biāo)準(zhǔn)做出具體規(guī)定。2018年，按照黨的十九大報(bào)告提出的“要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”和“堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”的要求，國(guó)家林業(yè)和草原局提出實(shí)施常態(tài)化開(kāi)展森林資源監(jiān)測(cè)、核查、執(zhí)法“三個(gè)全覆蓋”的森林督查工作，每年以縣為單位，通過(guò)遙感影像監(jiān)測(cè)，排查違法用地疑似圖斑，并定期下發(fā)各地開(kāi)展實(shí)地核查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處違法使用林地和破壞森林資源行為，對(duì)林地林木進(jìn)行全天候、全覆蓋、無(wú)死角的監(jiān)督管理[2]

二、2019—2023年貴州省Z市違法使用林地案件分析

（一）從橫向?qū)Ρ瓤?/p>

Z市經(jīng)濟(jì)總量、人口數(shù)量、林地面積均排全省第二，大量的項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)林地使用有客觀需求。2019—2023年，全市累計(jì)辦理林地使用手續(xù)820宗，居全省第一；查處違法使用林地案件1762宗，居全省第二。

（二）從案件類型看

三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，均有涉及違法使用林地。森林督查常用統(tǒng)計(jì)案件類型20種，Z市有13種類型案件超50宗（如圖1所示），共1456宗、占 83% 。公路建設(shè)（農(nóng)村公路、高速公路、等級(jí)道路、產(chǎn)業(yè)道路，其他道路）、自建房舍、采石采砂、養(yǎng)殖、毀林開(kāi)墾涉案較多，涉及案件數(shù)1126宗、占 64% 。

（三）從占地面積看

近五年Z市共查處違法使用林地案件1762宗，面積為955公頃，其中高速公路、采石采砂、等級(jí)道路、養(yǎng)殖、勘查采礦、農(nóng)村公路、毀林開(kāi)墾、自建房舍等8種

類型案件占地面積比較大（如圖2所示），共涉及占地534公頃、占比 56% ，其他12種類型案件涉及占林地421公頃、占比 44% 。

三、建設(shè)項(xiàng)目違法使用林地的原因剖析

（一）項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺深度

一是設(shè)計(jì)與施工“兩張皮”。項(xiàng)目設(shè)計(jì)成果不能滿足實(shí)際施工需求，施工營(yíng)地、進(jìn)場(chǎng)道路、邊坡開(kāi)挖、臨時(shí)棄土場(chǎng)、采石（砂）場(chǎng)、攪拌場(chǎng)、表土堆放場(chǎng)等附屬工程設(shè)施未通盤(pán)考慮或設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致林業(yè)部門(mén)依據(jù)項(xiàng)目業(yè)主提供的項(xiàng)目設(shè)計(jì)資料做出的使用林地許可與實(shí)際情況不符。

二是線性工程偏離現(xiàn)象多。公路、燃?xì)夤艿馈⑤斪冸姷染€性工程，因地質(zhì)、施工條件、邊坡、與林地林木所有人協(xié)商不成等原因，線性走向發(fā)生偏離或整體位移，導(dǎo)致出現(xiàn)未批先占、少批多占、批甲占乙等違法行為。

三是施工監(jiān)管不到位。一些項(xiàng)目的工程發(fā)包、施工管理、施工監(jiān)理等環(huán)節(jié)存在問(wèn)題，如不規(guī)范發(fā)包、不按設(shè)計(jì)和專項(xiàng)方案施工、施工管理缺失，不正確履行監(jiān)理職責(zé)，在施工過(guò)程中強(qiáng)推強(qiáng)挖、放坡式開(kāi)挖和野蠻施工，未采取邊坡穩(wěn)固措施、坡頂荷載過(guò)大，引起邊坡失穩(wěn)、坡頂邊開(kāi)裂，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)塌方，最終遠(yuǎn)超紅線用地。

（二）依法用地意識(shí)弱

一是“邊批邊建”。部分納入政府調(diào)度的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共民生事業(yè)項(xiàng)目、重大招商引資項(xiàng)目，片面強(qiáng)調(diào)工程進(jìn)度和投資進(jìn)度，項(xiàng)目在林地報(bào)批階段就開(kāi)工建設(shè)。

二是“未批先占”。部分礦山開(kāi)采周期長(zhǎng)，采取滾動(dòng)開(kāi)礦的方式生產(chǎn)，業(yè)主開(kāi)采過(guò)程中發(fā)現(xiàn)新礦體，在利益驅(qū)動(dòng)下，心存僥幸，未批先占越界開(kāi)采，新增違用林地。有的項(xiàng)目臨時(shí)使用林地到期，未恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，需繼續(xù)使用的未辦理延期手續(xù)，形成超期用地。自建房舍、毀林開(kāi)墾、養(yǎng)殖等群眾性建設(shè)活動(dòng)，用地人不了解林地使用的有關(guān)規(guī)定，擅自使用林地發(fā)展產(chǎn)業(yè)或改善居住條件。

（三）監(jiān)管機(jī)制有漏洞

一是屬地監(jiān)管存在盲區(qū)。主要表現(xiàn)為日常監(jiān)管存在漏洞，由于項(xiàng)目建設(shè)多，林地面積大，加之一些用地行為具有隱蔽性，導(dǎo)致屬地主管部門(mén)未能實(shí)時(shí)掌握轄區(qū)項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)情況，沒(méi)有第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)擅自使用林地的行為。

二是行業(yè)監(jiān)管存在不足。主要表現(xiàn)為項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)督作用發(fā)揮不到位，在監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)全過(guò)程監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施的合法性，但更多關(guān)注項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度，在督促指導(dǎo)用地單位依法使用林地、保證項(xiàng)目合法的責(zé)任落實(shí)上力度不足。

三是資金監(jiān)管亟待規(guī)范。部分上級(jí)財(cái)政投入項(xiàng)目，要求地方按相應(yīng)比例匹配項(xiàng)自資金，由于地方財(cái)力有限，匹配資金無(wú)法到位。有的項(xiàng)自在下達(dá)資金計(jì)劃時(shí)，沒(méi)有預(yù)算工程間接費(fèi)繳納植被恢復(fù)費(fèi)，地方財(cái)政也無(wú)力承擔(dān)，因此無(wú)法完善林地使用手續(xù)。

四、促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范使用林地的建議

（一）主動(dòng)靠前服務(wù)

一是提前介入作為。在項(xiàng)目選址階段，林業(yè)部門(mén)要主動(dòng)與項(xiàng)目業(yè)主取得聯(lián)系，全面掌握重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目前期工作開(kāi)展情況、用地規(guī)模、進(jìn)度安排、存在困難等，對(duì)項(xiàng)目使用林地的必要性、選址合理性和用地規(guī)模等提出意見(jiàn)建議，對(duì)特定項(xiàng)目不符合國(guó)家和?。▍^(qū)、市）有關(guān)禁止性、限制性規(guī)定的，及時(shí)提出優(yōu)化選址意見(jiàn)，避免項(xiàng)目建設(shè)走彎路[3]。二是形成工作合力。工程項(xiàng)目從提出到竣工驗(yàn)收，需要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目審批和環(huán)評(píng)、安評(píng)、能評(píng)、水保、移民安置、土地、施工許可等多項(xiàng)審批，涉及多個(gè)政府部門(mén)，林地許可只是其中一環(huán)，這就需要包括林業(yè)在內(nèi)的各行政許可部門(mén)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)介入服務(wù)，加大指導(dǎo)力度，督促完善相關(guān)手續(xù)[4]

（二）加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

一是突出“兩個(gè)嚴(yán)禁”。對(duì)已提交使用林地申請(qǐng)還未審核同意的項(xiàng)目，嚴(yán)禁“邊批邊建”“未批先建”。嚴(yán)禁“少批多占”超范圍使用林地和\"批甲占乙”異地占用林地，對(duì)未按規(guī)定使用林地和采伐林木的違法行為，應(yīng)及時(shí)予以制止并依法查處[5]。二是加強(qiáng)“批后監(jiān)管”。通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”執(zhí)法檢查和日常監(jiān)督等，督導(dǎo)相關(guān)單位或個(gè)人嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的面積、地點(diǎn)、范圍和用途使用林地[6]

（三）精準(zhǔn)確定用地范圍

一是精準(zhǔn)實(shí)施用地審批。林業(yè)部門(mén)在受理建設(shè)項(xiàng)目使用林地申請(qǐng)時(shí)，要嚴(yán)格按照項(xiàng)目批準(zhǔn)文件明確的用地范圍進(jìn)行審核批準(zhǔn)，需要編制施工圖設(shè)計(jì)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以施工圖范圍為準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目業(yè)主提交的使用林地可行性報(bào)告中未明確工程附屬設(shè)施用地的，要督導(dǎo)其在“保障措施”章節(jié)交待清楚解決問(wèn)題的辦法[7]。二是規(guī)范組織項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目建設(shè)單位要切實(shí)履行依法用地主體責(zé)任，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的用地范圍、面積、用途、期限使用林地，建立違法用地預(yù)防預(yù)警機(jī)制[8]三是嚴(yán)格落實(shí)行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起有關(guān)項(xiàng)自依法用地的監(jiān)管責(zé)任，特別是作為業(yè)主單位和資金管理單位的政府部門(mén)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位管理情況、項(xiàng)自建設(shè)情況等要進(jìn)行監(jiān)管和督促，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止施工單位未批先建、邊批邊建、少批多占等違規(guī)行為，督促其主動(dòng)辦理用地手續(xù)。

（四）提升監(jiān)管能力

一是穩(wěn)定監(jiān)管隊(duì)伍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要根據(jù)轄區(qū)林地面積配備林業(yè)專職人員，保持林業(yè)監(jiān)管人員數(shù)量充足且隊(duì)伍穩(wěn)定，避免基層林業(yè)工作者身兼數(shù)職、頻繁變動(dòng)。二是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)[9]。通過(guò)線上培訓(xùn)、集中培訓(xùn)等方式，促進(jìn)從業(yè)人員能力提升，并全面覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，特別是從調(diào)查監(jiān)測(cè)、行政管理、行政執(zhí)法等方面開(kāi)展培訓(xùn)，提高從業(yè)人員利用專業(yè)設(shè)備監(jiān)測(cè)森林資源動(dòng)態(tài)變化情況的能力。三是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。實(shí)施基層林業(yè)管理機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目，改造維修鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站房，采購(gòu)先進(jìn)資源管理設(shè)備，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理機(jī)構(gòu)改進(jìn)辦公條件，推廣先進(jìn)技術(shù)，優(yōu)化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。

（五）強(qiáng)化執(zhí)法工作

一是從嚴(yán)查處違法行為。對(duì)違法行為突出的項(xiàng)目，追究用地單位和有關(guān)負(fù)責(zé)人法律責(zé)任，納入企業(yè)信用負(fù)面清單。二是從嚴(yán)追究責(zé)任。對(duì)于財(cái)政投資類項(xiàng)目違法使用林地問(wèn)題，除依法追究施工單位法律責(zé)任外，還倒查業(yè)主單位和有關(guān)人員“一崗雙責(zé)”落實(shí)情況[10]。三是依法追究責(zé)任。依法追究違法林政案件主體經(jīng)濟(jì)處罰、補(bǔ)植復(fù)綠、恢復(fù)林地生產(chǎn)條件責(zé)任，嚴(yán)禁以行化刑、降級(jí)處理、替代受罰等[11]

（六）注重宣傳教育

一是加大宣傳力度。在全社會(huì)加大依法使用林地的宣傳力度，經(jīng)常性開(kāi)展“五進(jìn)”活動(dòng)，在重要區(qū)位增設(shè)宣傳設(shè)施，普及林地使用的法律知識(shí)[12]。二是加強(qiáng)警示教育。梳理不同類型典型案例，制作警示教育片、警示評(píng)論，針對(duì)性開(kāi)展以案說(shuō)法，提升宣傳感染力、影響力、傳播力[13]。三是創(chuàng)新宣傳方式。推進(jìn)依法使用林地宣傳成為農(nóng)村普法的重要內(nèi)容，通過(guò)農(nóng)村大喇叭、院壩會(huì)、放電影等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式進(jìn)行宣傳，推動(dòng)保護(hù)森林資源、依法使用林地成為共識(shí)[14]

（七）減少行政干預(yù)

一些項(xiàng)目建設(shè)違法使用林地未受到打擊查處，很重要的原因是林業(yè)管理工作帶有行政色彩，為了招商引資項(xiàng)目順利推進(jìn)、重大建設(shè)項(xiàng)目能夠盡快形成實(shí)物工程、入庫(kù)項(xiàng)目能夠盡快形成有效投資等，行政力量會(huì)無(wú)形之中為違法用地者撐腰，一定程度上阻礙林地管理工作的有序開(kāi)展[15]。所以，應(yīng)建立健全依法用地干部追責(zé)制，對(duì)未正確履行監(jiān)管責(zé)任，只重項(xiàng)目建設(shè)不重資源保護(hù)，甚至不惜違法用地也要推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任部門(mén)和負(fù)責(zé)人員，應(yīng)嚴(yán)肅追究自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目使用林地管理是實(shí)現(xiàn)森林資源有效保護(hù)和合理利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有進(jìn)行有序的管理才能長(zhǎng)久地使用，資源優(yōu)勢(shì)才能源源不斷轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)自建設(shè)事前論證、事中管理和事后檢查，增強(qiáng)用地單位和個(gè)人依法用地意識(shí)，減少主觀和客觀因素導(dǎo)致的未批先建、超批多占、批甲占乙等問(wèn)題，維護(hù)正規(guī)的林地管理秩序。

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作者簡(jiǎn)介：丁文儒（1993—），男，漢族，貴州人，工程師，研究方向?yàn)榱值毓芾怼?/p>

通信作者：楊華僑（1991—），男，土家族，重慶黔江人，副主任，研究方向?yàn)榱值毓芾怼?/p>

（責(zé)任編輯：馮小衛(wèi)）