過去一整年熱議的“內(nèi)卷式”競爭首次被寫入政府工作報告。

今年的政府工作報告指出，縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，要加快建立健全基礎(chǔ)制度規(guī)則，破除地方保護(hù)和市場分割，打通市場準(zhǔn)入退出、要素配置等方面制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的卡點(diǎn)堵點(diǎn)，綜合整治“內(nèi)卷式”競爭。

為什么今年將綜合整治“內(nèi)卷式”競爭寫入政府工作報告？“當(dāng)你看到新能源汽車開始惡性降價，太陽能電池板在歐洲國家被當(dāng)作‘籬笆墻’……就知道問題出現(xiàn)了?！比珖f(xié)委員、上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘接受《中國報道》記者專訪時指出。

高質(zhì)量發(fā)展越來越重要

陸銘長期關(guān)注中國城市化進(jìn)程，他認(rèn)為“內(nèi)卷式”競爭出現(xiàn)的根源之一在于地方以經(jīng)濟(jì)增長（GDP）和稅收增長為重的考核體制。

2012年，陸銘在西部某省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，2011年，該省絕大多數(shù)的縣級固定資產(chǎn)投資增長速度超過50%，有5個縣（區(qū)）的投資增速超過100%。為了爭取項(xiàng)目，地方紛紛采取零地價和稅收優(yōu)惠的政策，甚至有地方采取配贈商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)權(quán)的手段，對于環(huán)境保護(hù)等長期發(fā)展目標(biāo)則較為輕視。

地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)?shù)氐娜温殨r間通常為3—4年，地方政府官員為了GDP增長，紛紛采取“大干快上”的工作方式。10多年過去，地方政府官員“大干快上”的工作方式是否有所轉(zhuǎn)變？

陸銘告訴記者，現(xiàn)在地方政府的考核維度比以前更多元，在人口流出地沒有那么強(qiáng)調(diào)GDP總量考核，但總體上還是沒有擺脫掉GDP的“緊箍咒”。

“如果你去問地方政府現(xiàn)在最大的考核壓力是什么？恐怕還是招商引資。”陸銘在地方調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)工業(yè)園都非常感興趣，但對于發(fā)展服務(wù)業(yè)、提升教育質(zhì)量和醫(yī)療條件，相對來說積極性不高。他認(rèn)為，以GDP增長為中心的考核機(jī)制，已經(jīng)成為當(dāng)前加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的一個“頑疾”。

陸銘指出，對于過去的中國而言，數(shù)字的增長、量的積累是第一要義。但對現(xiàn)在的中國而言，高質(zhì)量發(fā)展和幸福生活的實(shí)現(xiàn)變得越來越重要。短期的、單維度的增長，長期看不一定有回報，反而有可能導(dǎo)致投資過度。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授盧鋒2024年的研究發(fā)現(xiàn)，石化原料、常規(guī)非高端芯片、燃油汽車、新能源汽車、動力電池五行業(yè)出現(xiàn)了新一輪產(chǎn)能過剩壓力?！扒把匦袠I(yè)很快出現(xiàn)過剩的壓力和風(fēng)險，是從未有過的?！北R鋒說。

在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的過程中，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要因地制宜，但地方在實(shí)際操作時也不乏盲目?！霸朴嬎?、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域，因?yàn)槿狈τ嬃恐笜?biāo)，所以無法準(zhǔn)確判斷，但也不排除潛在的過剩風(fēng)險?！标戙懕硎?，“你也增長，我也增長，加在一起可能就會產(chǎn)能過剩?？v深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，綜合整治‘內(nèi)卷式’競爭，就是要解決這個問題。”

人均GDP和消費(fèi)稅“入場”

如何破解地方“內(nèi)卷式”競爭，縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)？

陸銘認(rèn)為，最重要的是改革地方政府激勵機(jī)制。地方政府是會對激勵機(jī)制的改變作出反應(yīng)的。

陸銘建議，在改革激勵機(jī)制時，弱化對GDP增長和稅收增長的考核，如果仍需保持GDP考核，也要區(qū)分GDP總量和人均GDP增長。在人口流入地區(qū)，加大GDP總量增長考核的權(quán)重；在人口流出地區(qū)，則賦予人均GDP增長更高權(quán)重。如果欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)、旅游、自然資源導(dǎo)向?yàn)橹?，人口流出?shí)際上有利于提高人均GDP，便不需要一味追求GDP總量。

但在土地出讓收入嚴(yán)重下滑，近些年來持續(xù)實(shí)施減稅政策的背景下，由于缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的收入作為支撐，加大投資和大項(xiàng)目的招商引資仍是地方政府短期增收的主要舉措。如果著眼更長期、更高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)，地方政府發(fā)展的支撐從哪兒來？我國四大稅種中唯一尚未實(shí)行央地共享的消費(fèi)稅成為突破口。

在財稅體制改革方面，陸銘建議加快推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，逐步拓展消費(fèi)稅征收的范圍，并把消費(fèi)稅過渡到普遍征收的零售稅。隨著消費(fèi)稅逐步增長，逐步調(diào)低增值稅稅率，直到消費(fèi)稅和所得稅成為主要稅種的時候，可以取消增值稅。

“隨著消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，收入來源可以更多反映本地人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)活動總量，稅收高低更多與消費(fèi)者在哪兒掛鉤，這會帶來地方政府行為邏輯的根本改變，為了增加消費(fèi)，政府會更有動力提升城市生活品質(zhì)和營商環(huán)境。”陸銘指出，對于那些人口大量流出的地方，則要保障由上級政府轉(zhuǎn)移支付來提供公共支出。

這兩年開始，消費(fèi)稅央地共享、消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移議題被頻繁提及。今年的政府工作報告也特別提到，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財力。

破除地方保護(hù)和市場分割

陸銘認(rèn)為，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的另一桎梏來自地方保護(hù)和市場分割。

“你到上海和江蘇的交界處會看到，一邊是昆山的高樓和開發(fā)區(qū)，一邊是上海的農(nóng)田，按理說，這里早就應(yīng)該連片發(fā)展了?！标戙懱岬降默F(xiàn)象，在中國很常見。按行政管轄邊界進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致在行政邊界出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營活動、車流等諸多變量的不連續(xù)，也束縛了地方政府推進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)的手腳。

尤其是在北京、上海等跨省的都市圈，地方政府因?yàn)槭苤朴谝呀?jīng)批復(fù)的長期的城市發(fā)展規(guī)劃，在推進(jìn)都市圈一體化發(fā)展方面缺乏動力和能力。

對此，陸銘建議，應(yīng)在都市圈范圍之內(nèi)重新科學(xué)估計人口增長形勢，并且在都市圈范圍之內(nèi)形成與人口增長掛鉤的建設(shè)用地增長機(jī)制，以及一體化的軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制，打破按行政區(qū)劃設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)邊界的傳統(tǒng)做法，探索都市圈內(nèi)深層次的成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制。

以行政區(qū)劃為界的地方保護(hù)和市場分割，還有諸多表現(xiàn)，返投本地也是其中一種。陸銘在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象近些年在地方極為普遍。通俗來說，返投本地就是政府基金在投資時通常要求被投資主體將一定比例的投資收益再次投入本地企業(yè)或項(xiàng)目。珠海市財政局去年2月發(fā)布的一份文件即規(guī)定，珠海市市級政府投資基金投資主體的返投比例應(yīng)不低于1.2倍。

“為什么市場投資沒有這樣的要求？”陸銘認(rèn)為，核心還是激勵機(jī)制不一樣，市場考慮投資回報，政府考慮的是地方GDP最大化。因而他建議，將公平競爭審查范圍擴(kuò)展到此類地方主導(dǎo)的投資行為，嚴(yán)格規(guī)定不能設(shè)置返投本地的要求。“反投本地實(shí)際上就是市場分割，不利于資源優(yōu)化配置?！?/p>

去年開始，破除壁壘的“有形之手”陸續(xù)發(fā)揮效力。2024年8月《公平競爭審查條例》開始實(shí)施，其中明確，禁止各地政府給予特定經(jīng)營者以稅收優(yōu)惠或財政獎勵。2025年1月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》也明確，鼓勵降低或取消返投比例。