農(nóng)信改革不僅關(guān)乎上千家中小銀行，還涉及地方政府，以及農(nóng)村金融體系的變革。

2025年以來，各地省聯(lián)社改革進(jìn)程加快。江蘇農(nóng)商聯(lián)合銀行、江西農(nóng)商聯(lián)合銀行、河南農(nóng)商銀行先后獲批籌建，截至2月28日，后兩家已正式成立，距離獲批籌建僅一個(gè)月左右。

實(shí)際上，本輪省聯(lián)社改革自2022年啟動(dòng)以來，多地開啟“賽跑”模式，目前，浙江、山西、遼寧、四川、廣西、海南、河南等10個(gè)省份的省級聯(lián)社改革已獲批或落地。此外，多個(gè)省級聯(lián)社改革路徑已明晰。其中多地農(nóng)信機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額超過萬億元，因此新設(shè)機(jī)構(gòu)也被稱為新“萬億銀行”。

省聯(lián)社改革是農(nóng)信社改革的延續(xù)，在進(jìn)一步理順管理體制、提升省內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)金融服務(wù)效能、推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)化解等方面發(fā)揮了重要作用。

2月23日，2025年中央一號文件發(fā)布，要求堅(jiān)持農(nóng)村中小銀行支農(nóng)支小定位，“一省一策”加快農(nóng)村信用社改革，穩(wěn)妥有序推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行改革重組。這已是中央一號文件連續(xù)六年強(qiáng)調(diào)農(nóng)信社改革。

多位受訪人士表示，當(dāng)前改革還有很多工作處于探索階段，需要在風(fēng)險(xiǎn)化解與基層服務(wù)間尋得平衡。

多地籌建提速

“我們門頭的銀行牌子已經(jīng)換了，現(xiàn)在是河南農(nóng)商銀行的一家支行，業(yè)務(wù)沒變，也不用換卡?！痹诤幽限r(nóng)商銀行開業(yè)次日（2月27日），3家被合并的銀行員工表示。

2月26日，河南農(nóng)商銀行舉行開業(yè)儀式。該行同日公告稱，經(jīng)監(jiān)管批準(zhǔn)，原河南農(nóng)商聯(lián)合銀行和鄭州農(nóng)商銀行、榮陽利豐村鎮(zhèn)銀行等共25家機(jī)構(gòu)，以新設(shè)合并方式組建河南農(nóng)商銀行。河南農(nóng)商銀行將承繼25家機(jī)構(gòu)全部資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)和人員等一切權(quán)利義務(wù)，此前所有賬戶和業(yè)務(wù)合同、服務(wù)等均不變。河南農(nóng)商銀行是在1月24日獲得金融監(jiān)督管理總局批復(fù)籌建的，至成立僅一個(gè)多月。

從獲批籌建到成立，時(shí)間更短的是江西農(nóng)商聯(lián)合銀行。1月20日，國家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布批復(fù)，同意籌建江西農(nóng)商聯(lián)合銀行，并要求自批復(fù)之日起6個(gè)月內(nèi)完成籌建工作。不到一個(gè)月，2月18日，江西農(nóng)商聯(lián)合銀行正式成立，成為2025年全國首個(gè)掛牌的省級農(nóng)商聯(lián)合銀行。

于1月2日獲金融監(jiān)督管理總局批復(fù)籌建的江蘇農(nóng)商聯(lián)合銀行也有最新進(jìn)展，2月27日，江蘇省人民政府官網(wǎng)發(fā)布通知稱，經(jīng)江蘇省委、省政府同意，決定組建江蘇農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行。

還有更多省級農(nóng)商行或農(nóng)商聯(lián)合銀行在排隊(duì)“候場”。金融監(jiān)督管理總局今年年初披露的2024年工作綜述顯示，新疆組建全區(qū)統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的方案已獲批。內(nèi)蒙古將把全區(qū)120家地方法人銀行合并組建成自治區(qū)級統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行，預(yù)計(jì)2025年年底前設(shè)立登記。此外，多地政府工作報(bào)告不同程度披露了農(nóng)信改革計(jì)劃，以貴州為例，已連續(xù)兩年提到將組建貴州農(nóng)商聯(lián)合銀行。

實(shí)際上，本輪省聯(lián)社改革自2022年啟動(dòng)以來，步伐一直較快。擁有82家縣級法人行社的浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行、108個(gè)基層行的山西農(nóng)商聯(lián)合銀行、31家農(nóng)商行和農(nóng)信社組建的遼寧省農(nóng)商行等相繼掛牌。截至目前，改革模式獲批或落地的省份有10個(gè)，包括浙江、山西、遼寧、四川、廣西、海南等，其中多地農(nóng)信機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額超過萬億元，因此新設(shè)的省級農(nóng)商銀行或農(nóng)商聯(lián)合銀行也被稱為新“萬億銀行”。

根據(jù)各地披露的最新數(shù)據(jù)，江蘇全省農(nóng)商銀行系統(tǒng)2023年年末資產(chǎn)總額已達(dá)4.4萬億元、四川農(nóng)商銀行系統(tǒng)截至2024年年末擁有2.4萬億元資產(chǎn)規(guī)模、河南農(nóng)商聯(lián)合銀行2024年年末資產(chǎn)總額達(dá)2.58萬億元、廣西農(nóng)商聯(lián)合銀行2024年年末總資產(chǎn)達(dá)1.37萬億元。

“因?yàn)楹芏噢r(nóng)信機(jī)構(gòu)下沉到縣鎮(zhèn)村，吸收的存款規(guī)模很可觀，我們整個(gè)系統(tǒng)的存款規(guī)模與工農(nóng)中建（中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行）四大行省級分行存款規(guī)?？偤拖喈?dāng)?！比A北一家省聯(lián)社原分社主任稱。

改革“多面開花”

在本輪省聯(lián)社改革啟動(dòng)前，監(jiān)管部門定調(diào)，按照因地制宜、“一省一策”的原則定制省級聯(lián)社改革方案。目前呈現(xiàn)出的改革“多面開花”。

從改革路徑看，主要有聯(lián)合銀行模式、統(tǒng)一法人模式（省級農(nóng)商銀行）、金融控股公司模式和金融服務(wù)公司模式。多數(shù)采用前兩種，例如遼寧、海南采用了省級農(nóng)商銀行的統(tǒng)一法人模式，浙江、山西、四川、廣西選擇了農(nóng)商聯(lián)合銀行的兩級法人模式。

農(nóng)商聯(lián)合銀行與農(nóng)商銀行，名稱上僅兩字之差，法人結(jié)構(gòu)上卻有著根本不同。省級農(nóng)商聯(lián)合銀行模式有兩級法人，即在成立新一級獨(dú)立法人的同時(shí)，保有下轄各家銀行的獨(dú)立法人地位，也被稱為“大平臺+小法人”結(jié)構(gòu)。省級農(nóng)商銀行的模式僅保留唯一的省級獨(dú)立法人地位，在集中配置資源、提升經(jīng)營管理合力、打造品牌形象等方面更具優(yōu)勢。

“農(nóng)商聯(lián)合銀行模式的優(yōu)勢是改革成本較低，保留地方靈活性，貼近縣域經(jīng)濟(jì)需求。有助于平穩(wěn)過渡，避免短期內(nèi)大規(guī)模整合帶來的震蕩，適合業(yè)務(wù)成熟、風(fēng)險(xiǎn)分散的地區(qū)，改革阻力較小。劣勢是保留二級法人可能導(dǎo)致管理權(quán)責(zé)不清，省聯(lián)社行政干預(yù)仍存在，一定程度上削弱了下級機(jī)構(gòu)的自主性，且改革初期成員機(jī)構(gòu)之間如何互為支撐、協(xié)調(diào)利益也是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分散程度不足?！币晃唤鹘鹑谙到y(tǒng)人士表示。

除了區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、機(jī)構(gòu)存量風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)信系統(tǒng)中有無綜合實(shí)力較強(qiáng)機(jī)構(gòu)等，省聯(lián)社改革的路徑選擇還要考慮很多因素。

海南農(nóng)商銀行董事長李曉剛于2024年S月接受媒體采訪時(shí)談到，起初在鞏固縣域法人行社基礎(chǔ)之上，擬采取“1+N”模式，即組建海南農(nóng)商銀行再控股全省保留的N家法人行社。但考慮到海南的特殊省情，以及建設(shè)自由貿(mào)易港、更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興、提升農(nóng)信社風(fēng)險(xiǎn)防控能力等自身實(shí)際需要，改革模式最終選擇了由“1+N”模式向“統(tǒng)一法人”模式轉(zhuǎn)變。

在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，目前除浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行維持“下參上”的股權(quán)結(jié)構(gòu)外，其他省聯(lián)社在改制后，大股東多為各省財(cái)政廳或省內(nèi)國企，且大股東持股比例相對較大、擁有較強(qiáng)控制權(quán)。

由于情況復(fù)雜，多地農(nóng)信系統(tǒng)深化改革采取“分步走”策略，且改革不僅限于省級層面。比如河南省農(nóng)商銀行2023年先選擇了成立河南農(nóng)商聯(lián)合銀行，2024年“變道”，將河南農(nóng)商聯(lián)合銀行與鄭州農(nóng)商銀行等24家法人機(jī)構(gòu)以新設(shè)合并方式組建河南農(nóng)商銀行。

新疆、四川、安徽、云南等地還在穩(wěn)步推進(jìn)組建、籌建地市統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行。其中，新疆是在南疆四地州統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行籌建完成的基礎(chǔ)上，推進(jìn)統(tǒng)一法人模式的全區(qū)農(nóng)信改革，組建新疆農(nóng)商銀行；四川則是在省級農(nóng)商聯(lián)合銀行開業(yè)后，繼續(xù)完成達(dá)州、南充兩家地市統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行籌建開業(yè)，并推進(jìn)形成“省投市、市投縣”的股權(quán)治理結(jié)構(gòu)，即省農(nóng)商聯(lián)合銀行參股各地市農(nóng)商銀行，地市農(nóng)商銀行入股當(dāng)?shù)乜h級農(nóng)商銀行。

廣西農(nóng)商聯(lián)合銀行董事長羅軍稱，推進(jìn)組建地市級農(nóng)商銀行將是未來進(jìn)一步深化市縣農(nóng)合機(jī)構(gòu)改革的重要手段，整合重組工作遵守“先易后難、穩(wěn)妥推進(jìn)”“先試點(diǎn)、再推廣”的原則。

農(nóng)信改革歷程曲折

不難看出，省聯(lián)社改革面臨的格局復(fù)雜，這與歷史包袱有關(guān)。實(shí)際上，省聯(lián)社改革是農(nóng)信社改革的延續(xù)，自上世紀(jì)80年代開始，農(nóng)信社改革已經(jīng)歷多個(gè)階段。

我國農(nóng)村信用合作社最初是一個(gè)不以盈利為目標(biāo)的資金互助組織，改革開放后，向合作金融組織方向轉(zhuǎn)變。上世紀(jì)90年代，隨著四大行股份化改造，經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)逐漸從農(nóng)村撤離，農(nóng)村信用社為爭搶農(nóng)村市場，進(jìn)一步向商業(yè)化方向發(fā)展。但當(dāng)時(shí)的農(nóng)信社的法人治理結(jié)構(gòu)存在較大問題，風(fēng)險(xiǎn)防范不到位的情況時(shí)有發(fā)生。有數(shù)據(jù)顯示，在2003年改革前夕，除上海市外，農(nóng)村信用社處于全行業(yè)虧損狀態(tài)，資不抵債的信用社超過60%。

同一時(shí)期的城市信用社也面臨相似的拐點(diǎn)。

“那時(shí)我們市的城市信用社資產(chǎn)也是負(fù)數(shù)，出了很大風(fēng)險(xiǎn)，處理起來非常困難，最后退出市場了?！币晃辉谌A中某市擔(dān)任過市長助理的現(xiàn)金融業(yè)人士表示。亦有公開資料顯示，城市信用社自1985年誕生至1994年年末飆升至約5200家，不良率也大幅飆升。1995年，國務(wù)院發(fā)布通知，由央行主導(dǎo)將全國的城市信用社整合為城市合作銀行，后又陸續(xù)更名為城市商業(yè)銀行。

農(nóng)信社改革緊隨其后。2003年6月，國務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，選擇8省（市）開展試點(diǎn)，各地紛紛建立省級聯(lián)社。央行同時(shí)發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)，置換不良貸款。農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量顯著改善，不良貸款比例從2002年年底的36.9%下降至2006年年末的11.6%。

2010年，原銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見》，將農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)總體改制為股份制金融企業(yè)，改制后的農(nóng)信社成為合作銀行或農(nóng)商銀行。新一輪改革序幕拉開，農(nóng)信社開始全面向商業(yè)化方向轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在的許多農(nóng)商銀行都脫胎于此。

不過改制中仍有不少難題。

農(nóng)信系統(tǒng)遍布在全國20多個(gè)省份，數(shù)量龐大。即便近年呈下降趨勢，根據(jù)金融監(jiān)管總局披露的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人名單，截至2024年6月末，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社仍分別達(dá)1577家、23家、483家，在全國4425家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中占比近半。

“農(nóng)信的整合繁復(fù)，牽一發(fā)而動(dòng)全身?！庇斜O(jiān)管人士曾表示，農(nóng)信改革不僅關(guān)乎上千家中小銀行，還涉及地方政府，以及農(nóng)村金融體系的變革。

一位資深金融業(yè)人士也表示，此前很多農(nóng)信機(jī)構(gòu)并入省聯(lián)社，多是人員、資產(chǎn)并表，實(shí)際的人事權(quán)還是以各地市的組織部門為準(zhǔn)，在一些地方就會有權(quán)力尋租空間。另一方面，許多農(nóng)信機(jī)構(gòu)股東數(shù)量過于龐大，可能有幾百甚至上千個(gè)股東，都是民營企業(yè)或個(gè)人，股權(quán)梳理起來比較棘手。

功能重構(gòu)與平衡

“受到技術(shù)發(fā)展、綜合金融服務(wù)需求增加、產(chǎn)業(yè)集中化趨勢下出現(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)過剩等外部因素影響，以及息差縮窄下經(jīng)營壓力加大、不良走高等內(nèi)部因素影響，中小農(nóng)商銀行的整合是大勢所趨，可以整合現(xiàn)有資源形成業(yè)務(wù)合力，同時(shí)需要重構(gòu)農(nóng)信機(jī)構(gòu)功能?！鼻笆鼋鹘鹑谙到y(tǒng)人士表示。

從本輪省聯(lián)社改制方向來看，監(jiān)管部門明確將省聯(lián)社定位為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理規(guī)范的金融企業(yè)”，期望通過“明晰功能定位、規(guī)范履職行為，增強(qiáng)兩級法人之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系”等方式，來打造“統(tǒng)分結(jié)合、多級經(jīng)營、功能互補(bǔ)、治理有效的農(nóng)信社體系”。

“這意味著，各省聯(lián)社本次改革的重點(diǎn)在于梳理省聯(lián)社股權(quán)結(jié)構(gòu)、規(guī)范公司治理體系、厘清與下屬行社業(yè)務(wù)分工、明確省聯(lián)社重點(diǎn)業(yè)務(wù)范圍等?！迸d業(yè)研究團(tuán)隊(duì)稱。

值得一提的是，伴隨新“萬億銀行”排隊(duì)登場，多地還進(jìn)行了增資、剝離不良、反腐等一系列動(dòng)作，一邊化解歷史包袱，一邊理順管理體制、提升專業(yè)化治理能力。

在資本補(bǔ)充方面，2023年年底的中央金融工作會議強(qiáng)調(diào)要“拓寬銀行資本金補(bǔ)充渠道”，提升支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力以及化解部分機(jī)構(gòu)存量風(fēng)險(xiǎn)。例如改制后的四川農(nóng)商聯(lián)合銀行注冊資本由3000萬元飆升至220億元，來自省級及21個(gè)市（州）的34家國有企業(yè)成為該行股東；河南省財(cái)政廳發(fā)行規(guī)模282億元、期限十年的專項(xiàng)債，為河南省內(nèi)26家中小銀行提供資本補(bǔ)充，包括19家農(nóng)商銀行和7家農(nóng)信社。

剝離不良方面，海南市縣行社采取清收一批、轉(zhuǎn)讓一批、核銷一批、重組一批等方式，控新降舊化解不良；同時(shí)通過結(jié)構(gòu)化不良貸款反委托交易模式，與資產(chǎn)公司開展合作，對部分不良貸款實(shí)施剝離處理，為海南農(nóng)商銀行減壓降負(fù)。

此外，監(jiān)管部門一直加強(qiáng)對農(nóng)信系統(tǒng)的監(jiān)管執(zhí)法力度。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，通過省聯(lián)社改革理順管理體制，建立現(xiàn)代企業(yè)治理方式可以有效減少系統(tǒng)內(nèi)腐敗，促使省聯(lián)社從“行政管理”向“專業(yè)化治理”轉(zhuǎn)變。

多地農(nóng)信系統(tǒng)今年年初召開的工作會議透露了加大服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、深化農(nóng)信系統(tǒng)功能的計(jì)劃。對于省聯(lián)社改革的后續(xù)發(fā)展，多位受訪人士認(rèn)為，目前一些工作仍處于探索階段，需要在風(fēng)險(xiǎn)化解與基層服務(wù)間尋得平衡。

“確保金融業(yè)務(wù)的可持續(xù)性至關(guān)重要。”前述曾擔(dān)任過市長助理的金融業(yè)人士稱，農(nóng)信機(jī)構(gòu)合為一家銀行后，要警惕權(quán)限上收、不再發(fā)揮下沉作用，還有統(tǒng)一授信，只做大客戶、不做小客戶等可能出現(xiàn)的問題。

另有受訪人士稱，機(jī)構(gòu)高速成長過程中都不可避免地會積累一定風(fēng)險(xiǎn)，要正視這些問題。我國在實(shí)施類似策略時(shí)一直有很好的掌控，從而保證風(fēng)險(xiǎn)可控。此外，需要足夠時(shí)間來整合和重整資產(chǎn)，徐徐圖之，不能操之過急。（微信公眾號“21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道”）