內(nèi)容摘要：全過(guò)程人民民主重大理念貫穿于立法工作。小小聯(lián)系點(diǎn)，民主大舞臺(tái)。立法聯(lián)系點(diǎn)一頭連著立法機(jī)關(guān)，一頭連著人民群眾，作為一種全方位、全天候、全景式的存在，是深入踐行全過(guò)程人民民主的鮮活載體和生動(dòng)縮影，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黑龍江；全過(guò)程人民民主；地方立法

2019年11月，習(xí)近平總書記在上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道考察時(shí)，同正在參加立法意見征詢的社區(qū)居民代表親切交流時(shí)指出：“我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！盵1]

這是習(xí)近平總書記首次提出全過(guò)程人民民主重大理念。這一重大理念，始于立法工作、貫穿于立法工作。小小聯(lián)系點(diǎn)，民主大舞臺(tái)。立法聯(lián)系點(diǎn)一頭連著立法機(jī)關(guān)，一頭連著人民群眾，作為一種全方位、全天候、全景式的存在，是深入踐行全過(guò)程人民民主的鮮活載體和生動(dòng)縮影，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展。

一、長(zhǎng)期堅(jiān)持中的現(xiàn)情

“不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)，越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！盵2]立法聯(lián)系點(diǎn)作為發(fā)展全過(guò)程人民民主的實(shí)踐平臺(tái)，也是深化立法領(lǐng)域改革的重要抓手。

（一）建立立法聯(lián)系點(diǎn)的意義

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。十余年來(lái)，立法聯(lián)系點(diǎn)在發(fā)展全過(guò)程人民民主、增強(qiáng)國(guó)家治理效能、完善立法工作新時(shí)代格局方面體現(xiàn)出了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和積極作用。

1.貫徹落實(shí)黨中央決策部署的重要舉措。全國(guó)人大常委會(huì)連續(xù)兩年召開基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作會(huì)議，對(duì)做好這項(xiàng)工作作出重要部署。各級(jí)人大及其常委會(huì)作為“全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)”和“同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”，持續(xù)推進(jìn)立法聯(lián)系點(diǎn)工作走深走實(shí)，是適應(yīng)立法工作新形勢(shì)新任務(wù)的內(nèi)在要求。

2.深入踐行全過(guò)程人民民主、推進(jìn)民主立法的具體體現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告對(duì)“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”作出全面部署，強(qiáng)調(diào)要“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”。立法聯(lián)系點(diǎn)憑借植根于人民、來(lái)自于人民的優(yōu)勢(shì)，不斷拓展群眾參與立法工作渠道、豐富參與方式、提升表達(dá)效果。

3.堅(jiān)持和完善立法工作新時(shí)代格局的現(xiàn)實(shí)需求。立法工作堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”原則，立法體制機(jī)制已逐漸由少數(shù)人參與研究制定變成大多數(shù)人民群眾共同參與，其中的“各方參與”就包括立法聯(lián)系點(diǎn)在內(nèi)。通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)動(dòng)更多的社會(huì)力量民主參與，能夠代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。

（二）立法聯(lián)系點(diǎn)的主要職責(zé)

立法聯(lián)系點(diǎn)，是指各級(jí)人大及其常委會(huì)建立的協(xié)助收集立法工作相關(guān)信息的固定聯(lián)系單位，是基層群眾和社會(huì)組織參與立法互動(dòng)的渠道，也是立法機(jī)關(guān)深入了解群眾意見建議的平臺(tái)[3]。現(xiàn)以《黑龍江省人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度》為例，梳理立法聯(lián)系點(diǎn)的主要職責(zé)。

具體為在編制省人大常委會(huì)立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃和起草重要法規(guī)時(shí)，通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)征求群眾的意見建議[4]；將立法聯(lián)系點(diǎn)作為深入開展立法調(diào)研的平臺(tái)，就立法中涉及的重大問(wèn)題有針對(duì)性地通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)開展發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、實(shí)地走訪、召開座談會(huì)等工作，以此了解基層的實(shí)際情況和利益訴求[4]；通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)跟蹤了解法規(guī)實(shí)施情況以及存在的問(wèn)題，提出修改意見建議[4]；結(jié)合立法工作，通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)宣傳、普及法律法規(guī)知識(shí)，營(yíng)造法律法規(guī)實(shí)施的良好社會(huì)氛圍；通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)征詢對(duì)立法工作的其他意見建議[4]。

（三）立法聯(lián)系點(diǎn)工作開展情況

全過(guò)程人民民主不僅是在制度設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出完整性，還要將完整性融入具體實(shí)踐中。下面以黑龍江省各級(jí)人大及其常委會(huì)建立的立法聯(lián)系點(diǎn)舉例進(jìn)行闡述。

1.黑龍江省人大常委會(huì)建立立法聯(lián)系點(diǎn)概況。2013年12月，黑龍江省人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)建立。2018年，《黑龍江省人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度》出臺(tái)，同時(shí)對(duì)省級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)整。2024年6月，黑龍江省人大常委會(huì)與時(shí)俱進(jìn)對(duì)省級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)整充實(shí)，由原來(lái)的30個(gè)調(diào)整為46個(gè)，新增16個(gè)，調(diào)整比例為53%。其中，縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)15個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦7個(gè)，村委會(huì)、管委會(huì)3個(gè)，法院、檢察院、司法局7個(gè)，不同所有制企業(yè)6個(gè)，文化教育、法律服務(wù)等其他具有代表性的基層聯(lián)系點(diǎn)8個(gè)，兼顧了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面的立法需求，基本做到了點(diǎn)、線、面和層級(jí)的立體覆蓋。

這46個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)在發(fā)揮立法“直通車”作用中，一是統(tǒng)籌建點(diǎn)謀劃，根據(jù)不同區(qū)情因地制宜；二是拓展聯(lián)系點(diǎn)載體，日益豐富信息來(lái)源的廣度深度；三是創(chuàng)新工作方式，讓群眾參與立法的形式更加多元生動(dòng)；四是鍛造工作隊(duì)伍，不斷增強(qiáng)收集民情民意的功能；五是尊重人民主體地位，逐步增強(qiáng)人民群眾民主參與、民主決策的獲得感。

2.市及縣（市、區(qū)）等的立法聯(lián)系點(diǎn)工作情況。哈爾濱市人大常委會(huì)通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)，切實(shí)做到“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”。在立法項(xiàng)目來(lái)源上突破過(guò)去等待政府部門提報(bào)立法議案的被動(dòng)局面，變“等米下鍋”為“點(diǎn)菜上桌”，主動(dòng)向立法聯(lián)系點(diǎn)“取經(jīng)”，采取“站+點(diǎn)+組+庫(kù)+基地”五位一體的方式，拓寬社會(huì)各界參與地方立法的途徑。哈爾濱市道里區(qū)撫順街道辦事處立法聯(lián)系點(diǎn)與人大代表工作相結(jié)合，設(shè)立群眾建議征集箱，利用人大代表接待日，召開民情懇談會(huì)、選民見面日、書記茶話會(huì)等活動(dòng)，三年來(lái)共征集意見建議200余條。2023年，該街道立法聯(lián)系點(diǎn)累計(jì)提出意見建議12條，其中8條被立法部門采納。

齊齊哈爾市梅里斯達(dá)斡爾族區(qū)人大常委會(huì)不斷探索“5+1”（即五個(gè)結(jié)合+“碼上征集”民意直通車）工作模式。一是把立法聯(lián)系點(diǎn)工作與代表之家工作相結(jié)合。建立“市區(qū)鄉(xiāng)三級(jí)人大代表+相關(guān)職能部門+村干部+網(wǎng)格員+群眾”的立法聯(lián)系網(wǎng)格，將立法工作的觸角延伸到生產(chǎn)生活第一線?！按a上征集”是指通過(guò)發(fā)布微信公眾號(hào)、掃碼答卷的方式征集群眾的立法意見和建議。二是把立法聯(lián)系點(diǎn)工作與執(zhí)法檢查工作相結(jié)合。每年在開展執(zhí)法檢查時(shí)，既注重檢查法律法規(guī)的貫徹實(shí)施情況、執(zhí)法部門的工作開展情況，還注重檢查法律法規(guī)需要補(bǔ)充完善的情況，為修訂相關(guān)法律法規(guī)積累必要的素材。近年來(lái)，共對(duì)環(huán)境保護(hù)法等17部法律法規(guī)開展執(zhí)法檢查，收集修改意見建議105條。三是把立法聯(lián)系點(diǎn)工作與調(diào)查研究相結(jié)合。近年來(lái)，共開展立法調(diào)研17次，征集和反饋意見建議150余條。四是把立法聯(lián)系點(diǎn)工作與普法宣傳相結(jié)合。注重開展立法中和立法后的普法宣傳，把基層群眾參與立法的過(guò)程變成生動(dòng)的普法過(guò)程。近年來(lái)，共發(fā)放法規(guī)條例讀本2萬(wàn)余冊(cè)，開展普法培訓(xùn)100多場(chǎng)次。

牡丹江市人大常委會(huì)統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)具有代表性的單位和組織，按照增加數(shù)量、豐富形式、合理布局的要求，在全市范圍內(nèi)遴選設(shè)立了63個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。在《牡丹江市城市綠化條例》立法時(shí)，立法聯(lián)系點(diǎn)和基層群眾針對(duì)城市擴(kuò)建減綠伐樹、市政管線與綠化爭(zhēng)搶空間、舊小區(qū)樹木管護(hù)責(zé)任不清等問(wèn)題提出的意見建議，在立法時(shí)被吸納，解決了舊小區(qū)樹木管護(hù)難題。牡丹江海林市人大常委會(huì)完成代表法、國(guó)防教育法、黑龍江省林長(zhǎng)制條例等法律法規(guī)修改意見的征求工作，提出意見建議53條。

佳木斯撫遠(yuǎn)市黑瞎子島鎮(zhèn)立法聯(lián)系點(diǎn)近年來(lái)共梳理上報(bào)立法意見建議20余條，開展法律講座6次、普法宣傳月活動(dòng)1次，人大代表發(fā)放法律法規(guī)宣傳單6000余份，發(fā)放法律宣傳資料、立法征求意見表10余次，立法信息覆蓋率達(dá)到99%，參與群眾60余萬(wàn)人次。

七臺(tái)河市人大常委會(huì)在全市8個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)成立“立法議事會(huì)”，將立法前參與調(diào)研、立法中參與征求意見、立法后參與評(píng)估反饋“全流程”結(jié)合起來(lái)，就8部地方性法規(guī)草案、年度立法計(jì)劃等向基層群眾征集意見建議1100余條。在《七臺(tái)河市機(jī)動(dòng)車停車條例》立法中，立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、現(xiàn)行法律沒(méi)有覆蓋、需要通過(guò)立法解決的問(wèn)題做了主動(dòng)收集和整理，最終在該條例出臺(tái)時(shí)，增加了一條關(guān)于停車服務(wù)的條款和兩條關(guān)于停車設(shè)施經(jīng)營(yíng)的條款。

鶴崗市人大常委會(huì)在《鶴崗市公園廣場(chǎng)管理?xiàng)l例》制定時(shí)，通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)的線上線下多種渠道，先后征集意見建議1500多條。在《鶴崗市河道管理?xiàng)l例》立法中，先后通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)召開座談會(huì)20多次，征求意見建議600多條。

黑河市人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃時(shí)，按照“精準(zhǔn)選題、科學(xué)評(píng)估，成熟優(yōu)先、急用先立”原則，在立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)立法依據(jù)、必要性、可行性以及法規(guī)可能產(chǎn)生的社會(huì)影響、社會(huì)效果等進(jìn)行評(píng)估。在《黑河市寒區(qū)試車產(chǎn)業(yè)服務(wù)條例》立法時(shí)，充分吸納試車單位意見，對(duì)雪天封路影響試車、試車場(chǎng)以外的道路試車等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。

東北林業(yè)大學(xué)立法聯(lián)系點(diǎn)經(jīng)過(guò)幾年的建設(shè)，完成了20余件法律法規(guī)的立法修法論證，提出的意見建議10余條被采納，相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際會(huì)議上進(jìn)行了交流。

北大荒集團(tuán)尖山農(nóng)場(chǎng)作為全國(guó)唯一一家國(guó)有企業(yè)獲授全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)，先后組織立法意見征詢活動(dòng)12次，組織聯(lián)絡(luò)員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)13次，上報(bào)立法調(diào)研、立法意見征集等各類報(bào)告17件。

二、全面貫徹中的問(wèn)題

“小智治事，中智治人，大智立法?！痹诹⒎üぷ髦袌?jiān)持全過(guò)程人民民主，深入調(diào)查研究，找準(zhǔn)立法問(wèn)題；剖析問(wèn)題實(shí)質(zhì)，解決主要矛盾；對(duì)癥設(shè)計(jì)制度，解決具體問(wèn)題；探索創(chuàng)制性規(guī)定，破解現(xiàn)實(shí)難題……一定程度上講，地方高質(zhì)量立法工作的努力空間還較大。

（一）立法實(shí)踐中可能存在的問(wèn)題

1.地方立法權(quán)限把握不準(zhǔn)確。立法法可稱之為管法之法，于2000年3月通過(guò)，又分別于2015年3月、2023年3月經(jīng)過(guò)兩次修正，對(duì)設(shè)區(qū)的市賦予了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理四方面立法權(quán)。立法法將立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，雖然對(duì)具體實(shí)施的步驟作了原則性規(guī)定，但是法律規(guī)范仍顯過(guò)于原則、比較寬泛，缺乏細(xì)化，立法過(guò)程中不好準(zhǔn)確把握。于此，準(zhǔn)確把握立法權(quán)限是立法前應(yīng)該首先明晰的問(wèn)題。

2.地方性法規(guī)的地域特色不鮮明。地方性法規(guī)當(dāng)然要針對(duì)地方實(shí)際，具有地方特色，要立得住、行得通、真管用。但是觀察一些地方的立法，尤其是在同一省份下轄的市（地），資源稟賦、社會(huì)狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展實(shí)際大體差不多，卻分別立相似甚至是相同內(nèi)容的法，并且相互借鑒，這樣既地域特色不夠鮮明，又浪費(fèi)立法資源，其實(shí)是立不立都可。

3.地方性法規(guī)的精細(xì)化程度不夠。環(huán)顧地方立法現(xiàn)狀，不難察覺，速度在加快，數(shù)量在增加，質(zhì)量問(wèn)題也隨之而來(lái)。往往是年初頒布了立法計(jì)劃，接近年底收官之時(shí)，為完成任務(wù)草草審議、匆匆過(guò)會(huì)。此外，很多方面的條款，宣誓性的、授權(quán)性的、兜底性的比較多，而對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)精細(xì)的規(guī)定還不夠。不能照搬照抄上位法，不能追求“大而全”“小而全”，應(yīng)盡量減少法規(guī)中的“號(hào)召性”“倡導(dǎo)性”條款，管用的有幾條就寫幾條，從而增強(qiáng)立法的針對(duì)性、可操作性和可行性。

4.地方性法規(guī)的可執(zhí)行性不理想。法規(guī)起不了作用就等于無(wú)法。無(wú)論是設(shè)立新法，抑或是修訂舊法，還是作出授權(quán)決定，都要聚焦問(wèn)題而立法，讓立法真正解決問(wèn)題。如何解決實(shí)際問(wèn)題，簡(jiǎn)而言之就是抓住最關(guān)鍵的，解決最緊要的?，F(xiàn)在有些法律執(zhí)行效果不理想，其中一個(gè)原因就是有的法律過(guò)于原則化，需要層層配套。當(dāng)配套的法規(guī)不能準(zhǔn)確把握立法精神時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)法律效力不斷遞減的現(xiàn)象。有的法律條文邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、層層遞進(jìn)，但和實(shí)際對(duì)不上號(hào)、不管用。有的立法對(duì)法律規(guī)定的執(zhí)行機(jī)關(guān)界定模糊不清、權(quán)責(zé)不明。

5.地方立法隊(duì)伍專業(yè)力量薄弱。一些地方還沒(méi)有較為成熟的立法隊(duì)伍，有的地方專業(yè)立法人員僅有一兩個(gè)人，有的地方立法人員既不熟悉人大工作也不熟悉立法工作，甚至缺乏基本的文字技術(shù)能力，有的地方立法工作人員流動(dòng)性比較大。鑒于一些地方人大及其常委會(huì)的人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，培養(yǎng)專業(yè)立法團(tuán)隊(duì)存在難度，距離精細(xì)化立法仍有一定差距。

（二）立法聯(lián)系點(diǎn)工作開展中存在的問(wèn)題

近十年來(lái)，地方立法聯(lián)系點(diǎn)工作得到了蓬勃發(fā)展，在科學(xué)立法、民主立法、依法立法中優(yōu)勢(shì)明顯、作用突出，但在立法實(shí)踐層面與人民群眾的所感、所需、所盼還是有一定差距，尚需進(jìn)一步發(fā)揮功能和作用。

1.建章立制的規(guī)范化程度不夠。一是立法聯(lián)系點(diǎn)在意見建議征集工作中的協(xié)調(diào)、管理、咨詢、匯總、反饋、宣傳等環(huán)節(jié)，缺乏有針對(duì)性的規(guī)范化流程。二是對(duì)工作人員、聯(lián)絡(luò)員、收集員、宣傳員等的選用條件和職責(zé)缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。三是缺乏對(duì)咨詢單位、咨詢專家的服務(wù)保障辦法以及激勵(lì)機(jī)制等。四是相關(guān)制度出臺(tái)后大多沒(méi)有公開，工作遵循效果和群眾知曉度不明顯。

2.傳統(tǒng)征集意見建議方式需要提升質(zhì)效。在立法聯(lián)系點(diǎn)組織召開征集立法意見建議會(huì)議時(shí)，應(yīng)根據(jù)草案內(nèi)容有側(cè)重、有針對(duì)性地選擇與會(huì)人員，提前讓與會(huì)人員知悉會(huì)議內(nèi)容、材料等，及時(shí)組織召開重點(diǎn)意見建議的論證會(huì)，不可簡(jiǎn)單一開了之，切忌走形式、走過(guò)場(chǎng)。

3.應(yīng)用數(shù)字化手段征集立法意見建議程度不夠。需要結(jié)合實(shí)際情況，完善立法意見建議的征集模式，緊跟新時(shí)代科技發(fā)展步伐，用好“智慧人大”平臺(tái)，拓展人大代表線上直接聯(lián)系人民群眾渠道，將數(shù)字化、信息化平臺(tái)有效應(yīng)用到立法聯(lián)系點(diǎn)。

4.專業(yè)人士發(fā)揮作用不夠。要因地制宜將具有法律專業(yè)背景和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的人員整合進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的專家?guī)熘校怪蔀橄鄬?duì)穩(wěn)定的專家顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。要避免立法聯(lián)系點(diǎn)成為固定范圍人員的內(nèi)部討論，避免由工作人員自行代替向群眾征求意見，避免征集群體趨向單一的工作方式。

5.立法聯(lián)系點(diǎn)的覆蓋面不夠。一是不斷增加基層立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量，使得立法征集民意工作廣布到社會(huì)各領(lǐng)域。二是確?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的參與群眾最大化，具有代表性、富有實(shí)效性。三是需要將自愿參與和邀請(qǐng)參與有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將專業(yè)人員和普通群眾結(jié)合起來(lái)，將集中性參與和常態(tài)化參與結(jié)合起來(lái)。

6.為人大代表提供履職服務(wù)及有序管理不夠。應(yīng)加大對(duì)人大代表的組織學(xué)習(xí)力度，建立并完善人大代表履職評(píng)價(jià)體系，規(guī)范人大代表履職登記和履職工作檔案管理，有序推進(jìn)人大代表向其選舉單位、選民述職，鼓勵(lì)人大代表積極參與立法意見建議征集工作。

7.對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的專業(yè)化指導(dǎo)不夠。省級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間的聯(lián)系和工作指導(dǎo)，及時(shí)了解并協(xié)調(diào)解決有關(guān)問(wèn)題，為立法聯(lián)系點(diǎn)提供相關(guān)法律法規(guī)和立法工作方面的學(xué)習(xí)參考資料。對(duì)積極參與立法工作、提高立法質(zhì)量作出較大貢獻(xiàn)的立法聯(lián)系點(diǎn)，采取適當(dāng)方式給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。適情邀請(qǐng)立法聯(lián)系點(diǎn)有關(guān)工作人員參加省人大及其常委會(huì)組織的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、人大代表活動(dòng)等。

8.“兩個(gè)聯(lián)系”工作需要進(jìn)一步走深走實(shí)。各級(jí)人大及其常委會(huì)要因地制宜創(chuàng)新和完善工作機(jī)制，加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系。圍繞黨委中心工作和人大常委會(huì)重點(diǎn)任務(wù)，精心謀劃開展代表日常履職活動(dòng)和年度專題活動(dòng)。要豐富人大代表履職活動(dòng)方式，推進(jìn)人大代表“掛牌亮碼”工作。

三、不斷發(fā)展中的對(duì)策

深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神，深化立法領(lǐng)域改革，要科學(xué)謀劃、深入開展、扎實(shí)推進(jìn)立法工作，從法律制度上推動(dòng)落實(shí)新時(shí)代改革舉措和目標(biāo)任務(wù)。

（一）立法要真正立得住、行得通、真管用

1.細(xì)化地方立法權(quán)限。立法法第四十八條規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。其第一款指出，需要進(jìn)一步明確法律的具體含義的可以進(jìn)行法律解釋。全國(guó)人大常委會(huì)可采取法律解釋的方式，對(duì)歷史文化保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)、基層治理、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理四個(gè)方面立法權(quán)作出進(jìn)一步細(xì)化，明確四個(gè)方面立法權(quán)的內(nèi)涵和外延，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方人大及其常委會(huì)立法工作的指導(dǎo)。

2.突出地方立法特色。一是要通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)、人大代表之家（站）等，深入了解本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面情況，針對(duì)本地區(qū)實(shí)際發(fā)展需要有的放矢確立立法項(xiàng)目。二是要探索各立法聯(lián)系點(diǎn)之間的互聯(lián)互通，在利用好有限立法資源的基礎(chǔ)上，有效打通人大代表之間、人大和政府之間匯集民情民意的通道，最大化發(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)作用。三是要深入開展調(diào)查研究，準(zhǔn)確理解上位法的精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合地方實(shí)際研究解決本地的具體問(wèn)題。

3.提升地方立法精細(xì)化水平。一是要精準(zhǔn)確立立法項(xiàng)目。要結(jié)合熱點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題深入開展調(diào)查研究，在廣泛征求人大代表及社會(huì)各界意見建議基礎(chǔ)上，科學(xué)、審慎確定立法項(xiàng)目。二是要對(duì)關(guān)鍵條款把好關(guān)。對(duì)關(guān)鍵條款在起草、調(diào)研、論證、審議等各階段征求到的意見建議進(jìn)行認(rèn)真梳理、評(píng)估，涉及專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題要廣泛聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖娊ㄗh，涉及人民群眾急難愁盼問(wèn)題要擴(kuò)大征求意見建議的范圍。三是每一法條都要管用。以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，不追求體例的完全統(tǒng)一，成熟幾條立幾條，管用幾條立幾條。這樣的好處在于，把立法的工作重點(diǎn)放在解決主要問(wèn)題、主要矛盾上，便于集中精力攻堅(jiān)克難；便于辦法和措施在執(zhí)行中更具針對(duì)性和操作性；便于人民群眾的普遍理解和遵守。更為難得的是，法條一目了然，令部門利益無(wú)處藏身[5]。

4.開展立法前評(píng)估。立法前評(píng)估，是指在啟動(dòng)立法程序前，對(duì)立法項(xiàng)目的必要性、可行性，法規(guī)中主要制度的科學(xué)性、可操作性，以及法規(guī)實(shí)施的預(yù)期效果、社會(huì)影響等進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)[6]。對(duì)于任何一個(gè)立法項(xiàng)目而言，立法前評(píng)估都是“必備要素”。具體該如何評(píng)估，哪些法規(guī)該立，哪些法規(guī)不該立，哪些法規(guī)該先立，哪些法規(guī)該緩立，山東省人大常委會(huì)曾采取“四不立”原則，即不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的不立；能用黨紀(jì)、政策、規(guī)章、道德解決的不立；雖有立法必要，但立法條件不具備的不立；立法目的實(shí)現(xiàn)效果不好的不立[7]。

5.開展立法后評(píng)估。德國(guó)法學(xué)家薩維尼認(rèn)為，“任何一個(gè)時(shí)代、一個(gè)國(guó)家都不可能有資格做到使法典都具有優(yōu)良的品質(zhì)，它總會(huì)有一些缺陷”。立法是時(shí)代的產(chǎn)物，在特定的歷史背景下立法有其局限性，因此進(jìn)行立法后評(píng)估是有必要的[8]。“法律的生命在于它的適用和生效”，其質(zhì)量如何，歸根結(jié)底還要看實(shí)施情況，能否經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，能否實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)構(gòu)想。可以說(shuō)，立法后評(píng)估是完善法律制度建設(shè)有力、有效的優(yōu)質(zhì)路徑。

（二）抓好立法聯(lián)系點(diǎn)各方面建設(shè)

1.切實(shí)抓好隊(duì)伍建設(shè)。一是建立較為穩(wěn)定的立法信息員隊(duì)伍，充分發(fā)揮熟悉社情民意的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建橫向和縱向融合有序的工作格局。二是注重依靠專業(yè)力量，通過(guò)聘請(qǐng)業(yè)務(wù)專家、邀請(qǐng)專業(yè)志愿者、成立專家人才庫(kù)等方式，組建跨單位跨學(xué)科的專業(yè)立法顧問(wèn)團(tuán)，保證立法意見建議的專業(yè)基礎(chǔ)更加扎實(shí)。三是人大代表中各行各業(yè)的專家很多，要把人大代表作為骨干力量，征詢他們對(duì)立法工作以及其他方面工作的意見建議。

2.加大場(chǎng)所建設(shè)力度。場(chǎng)所建設(shè)要因地制宜從實(shí)際出發(fā)，不要在規(guī)模上盲目攀比，重點(diǎn)在于功能齊全、具有辨識(shí)度，主要包括三個(gè)方面：一是要有固定場(chǎng)所，可以是專用的，也可以是多功能并用的。有的立法聯(lián)系點(diǎn)依托人大代表家（站）開展工作，有的與地方黨群服務(wù)中心結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)工作深度有效融合、一體化推進(jìn)。二是場(chǎng)所要具備接待來(lái)訪人員、召開座談會(huì)、組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)、開展活動(dòng)等功能。三是場(chǎng)所標(biāo)識(shí)要醒目，辨識(shí)度高，一看就知道是從事法治工作的地方。

3.扎實(shí)抓好能力作風(fēng)建設(shè)。要突出“嚴(yán)慎細(xì)實(shí)”的工作作風(fēng)，不斷加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)、理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐鍛煉。要切實(shí)發(fā)揮好人大代表作用，在法規(guī)的起草、咨詢、論證中，全面、充分、透徹征詢各方面意見建議。為了形式而走過(guò)場(chǎng)、浮皮潦草對(duì)待不可取。要激發(fā)履職熱情，加強(qiáng)立法工作人員培訓(xùn)，進(jìn)一步提升參與立法工作的能力和水平，把黨的主張、人民意志貫徹落實(shí)到立法工作的各方面全過(guò)程。

4.不斷優(yōu)化立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)置。設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)代表性和多樣性，兼顧不同的地域、行業(yè)和領(lǐng)域，且需按照推薦和申報(bào)、提出建議名單、研究確定、發(fā)文公布和授予牌匾的程序進(jìn)行[9]，力爭(zhēng)每個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)都有一個(gè)叫得響、拿得出手的特色品牌。全國(guó)人大常委會(huì)選擇牡丹江海林市人大常委會(huì)為國(guó)家級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)，就是因?yàn)楹Ａ质杏羞吘车赜蛱厣?、民族特色、生態(tài)特色，有助于國(guó)家立法有針對(duì)性地聽到基層聲音。

5.充分體現(xiàn)工作的科學(xué)性。一是發(fā)揮平臺(tái)作用及信息采集點(diǎn)功能，在立法前保證群眾能夠快速地接收到立法信息，引導(dǎo)群眾參與到意見征詢活動(dòng)當(dāng)中，抓好立法民意征詢的“前道工序”。二是重點(diǎn)關(guān)注立法過(guò)程中的難點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)注專家顧問(wèn)專業(yè)建議，關(guān)注行業(yè)代表意見建議，充分反映地區(qū)特點(diǎn)和基層特色，抓好立法民意征詢的“中間環(huán)節(jié)”。三是立法后及時(shí)了解法規(guī)實(shí)施情況，開展法規(guī)宣傳，以生動(dòng)形象的方式把法規(guī)中的問(wèn)題說(shuō)深談透，抓好立法民意征詢的“后半篇文章”。

6.創(chuàng)新發(fā)展基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作。要充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在法律草案征求基層群眾意見建議中的作用，鼓勵(lì)各基層立法聯(lián)系點(diǎn)主動(dòng)探索符合地方實(shí)際的工作方法，積極拓展群眾有序參與治理的渠道。要繼續(xù)總結(jié)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，不斷拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)在立法、執(zhí)法、司法、普法、守法等多方面的功能，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作不斷創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)全過(guò)程人民民主實(shí)踐提質(zhì)增效[10]。

（三）加強(qiáng)和完善制度建設(shè)

1.進(jìn)一步保障法律法規(guī)起草多元化開展。充分發(fā)揮人大立法部門的主導(dǎo)作用，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下依托政府、協(xié)調(diào)各方，請(qǐng)社會(huì)各界廣泛參與，根據(jù)具體立法項(xiàng)目需求可創(chuàng)新性設(shè)立專班推進(jìn)工作機(jī)制甚至是“雙組長(zhǎng)制”工作機(jī)制。

2.進(jìn)一步保障科學(xué)合理有序開展立法項(xiàng)目征集意見建議工作。針對(duì)一屆人大及其常委會(huì)的立法規(guī)劃以及年度立法計(jì)劃，深入踐行全過(guò)程人民民主重大理念，進(jìn)一步完善細(xì)化立法項(xiàng)目征集意見建議制度，科學(xué)審慎地確定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃乃至具體立法項(xiàng)目。

3.進(jìn)一步支持人大代表深入?yún)⑴c立法工作。增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)安排，為人大代表搭建履職平臺(tái)，創(chuàng)造各種履職活動(dòng)機(jī)會(huì)，豐富并拓展人大代表活動(dòng)方式方法，從而使人大代表深入了解人民群眾的具體關(guān)切，有針對(duì)性地提出立法意見建議。

4.進(jìn)一步保障基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)范化開展?？沙雠_(tái)基層立法聯(lián)系點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作指導(dǎo)意見，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的組織框架、運(yùn)作模式、工作流程、人員職責(zé)等進(jìn)行細(xì)化規(guī)范，對(duì)立法意見建議征詢工作中的信息發(fā)布、協(xié)調(diào)管理、篩選匯總、及時(shí)回應(yīng)等環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化完善。

5.進(jìn)一步保障對(duì)公眾的立法意見建議進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)。對(duì)人大代表及社會(huì)各界的立法意見建議，要高度重視，科學(xué)合理選擇，對(duì)具有代表性、廣泛性、迫切性的內(nèi)容，要及時(shí)給予審慎回應(yīng)。在制度設(shè)計(jì)上可以對(duì)回應(yīng)的內(nèi)容范圍、程序步驟、方式方法、時(shí)間期限等作出細(xì)化規(guī)定。

6.進(jìn)一步保障專家咨詢論證工作有效開展。進(jìn)一步深化立法領(lǐng)域改革，充分發(fā)揮理論與實(shí)務(wù)界專家優(yōu)勢(shì)，細(xì)化完善專家咨詢論證制度，建立完善立法咨詢專家?guī)?，建立向?qū)＜疫M(jìn)行立法咨詢的體制機(jī)制，建立咨詢單位、咨詢專家的服務(wù)保障辦法以及激勵(lì)機(jī)制等。

7.進(jìn)一步保障法律法規(guī)草案公開征集意見建議工作深入開展。充分吸納最廣大人民群眾的根本利益訴求，調(diào)整平衡社會(huì)各方利益關(guān)系，防止部門利益法制化，令立法能夠真正立得住、行得通、真管用，可在制度設(shè)計(jì)上增加且細(xì)化采用大數(shù)據(jù)方法搜集整理、委托第三方開展調(diào)查評(píng)估、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問(wèn)卷等方式方法的具體實(shí)施舉措。

8.進(jìn)一步保障立法后評(píng)估和法律法規(guī)定期清理工作的有效開展。一部立法不可能永遠(yuǎn)放之四海而皆準(zhǔn)，法制建設(shè)本身不可避免地具有一定程度的相對(duì)滯后性，因此有必要在法律法規(guī)實(shí)施一段時(shí)期后開展立法后評(píng)估，與時(shí)俱進(jìn)開展修法，并定期對(duì)不符合或者落后于時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)要求的法律法規(guī)依法進(jìn)行清理。

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