內容摘要：2024年，中國社會科學院法學研究所國家法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組對全國人大常委會、31家省級人大常委會門戶網站進行了評估。評估整體表現(xiàn)依然不俗，數(shù)字人大建設已漸入佳境，財政預算投入略有增長。此外，在人大立法公開、監(jiān)督公開、代表公開等方面有諸多亮點值得關注。同時，人大透明度建設依然存在思路不清、規(guī)則不明、公開混亂等諸多問題。未來，各級人大常委會應當準確把握時代之需、發(fā)展之需，以公開為抓手，以人民為中心，為中國式現(xiàn)代化奠定制度基礎、為中華民族偉大復興貢獻人大力量。

關鍵詞：人大透明度；全過程人民民主；人民代表大會制度

習近平總書記指出：“要圍繞發(fā)展全過程人民民主，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，為實現(xiàn)新時代新征程黨和人民的奮斗目標提供堅實制度保障?！?024年是人民代表大會制度建立70周年，是實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標任務的關鍵一年。各級人大及其常委會在本年度以公開為抓手，在人大立法、人大監(jiān)督、人大代表等方面持續(xù)發(fā)力，不斷創(chuàng)新和發(fā)展全過程人民民主的形式和內容。

一、評估指標體系和結果

2024年度人大透明度評估依然是四大板塊，分別是基礎信息、人大立法、人大監(jiān)督、人大代表。同時，根據(jù)黨中央最新文件和人大工作的最新要求，動態(tài)調整了個別指標（詳見表1）。

在基礎信息方面，增加了對數(shù)字人大的考察。數(shù)字人大建設是數(shù)字中國的重要組成部分，是中國式現(xiàn)代化的重要助力。人大的立法、監(jiān)督、決定、代表以及其他工作一旦插上信息化翅膀，在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等工具的輔助下，立法將更加符合中國國情，監(jiān)督將更加合理及時，重大決策將更加科學民主，人大整體工作將會產生質的飛躍。故本次評估增加了人大信息化、智能化的考察。具體而言，體現(xiàn)在增加了門戶網站無障礙模式、人大信息化平臺等指標。在人大監(jiān)督方面，增加了對人大監(jiān)督計劃的評估。人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，是代表國家和人民進行監(jiān)督，是國家最高層次的監(jiān)督，是具有法律效力的監(jiān)督①。而人大監(jiān)督計劃的制訂和公開則是增強監(jiān)督針對性、有效性的重要方法，是增加監(jiān)督透明度和公眾參與度的有效途徑。在人大代表方面，增加對代表實質性履職的觀察。人大代表實質履職，有助于提升人大的權威和公信，有利于充分發(fā)揮人大代表作用，有益于踐行全過程人民民主。對于代表實質性履職的觀察，主要集中在人大代表工作報告、代表資格審查以及代表活動平臺三個指標。

本次評估考察期間為2024年1月至12月，評估過程以門戶網站為主，兼顧微信、微博、移動客戶端。根據(jù)四個板塊的數(shù)據(jù)監(jiān)測和評估，形成了全國人大常委會及31家省級人大常委會的總體測評結果（詳見表2）。

總體而言，本次人大透明度評估結果有如下特點：

首先，評估整體表現(xiàn)依然不俗。從均分來看，2023年度均分為62.03，2024年度均分為56.80，評估成績較去年有所下降；從最高分來看，表現(xiàn)最為優(yōu)異的全國人大常委會在指標達標率上不如去年；從第一方陣數(shù)量看，評估后被納入第一方陣的數(shù)量相比去年有所下降，由18家變成了13家。之所以出現(xiàn)上述情況，在于本年度的考核有大量新增指標，很多指標的設置源自于黨中央最新要求以及人大工作的最新動態(tài)，從中央到地方仍然在逐步適應，很多要求還沒有落實到位。此外，在考核難度上，逐步從形式考察轉向了實質考察，從靜態(tài)考察轉向了動態(tài)考察，故難度有較多提升。即便在這種情況下，被評估對象依然表現(xiàn)不俗，有諸如全過程人民民主、協(xié)同立法、數(shù)字人大等亮點值得關注。

其次，數(shù)字人大建設漸入佳境。中共中央、國務院印發(fā)的《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》提出，建設數(shù)字中國是數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎，是構筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支撐。加快數(shù)字中國建設，對全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興具有重要意義和深遠影響。數(shù)字人大是數(shù)字中國在人大工作中的體現(xiàn)，評估發(fā)現(xiàn)，全國數(shù)字人大建設已經漸入佳境。一方面，全國涌現(xiàn)了一批移動應用，諸如全國人大、河南人大、西藏人大、新疆人大、湖南智慧人大、山東人大、江蘇人大等一系列APP上線，為人大工作提質增效的同時，讓人民群眾更好地了解人大、接近人大，及時參與人大各項活動。另一方面，生成式人工智能初步嶄露頭角，北京市人大常委會、重慶市人大常委會等部分被評估對象設置了智能問答，引入了生成式人工智能，更好地回答人民群眾之問，解決人民群眾之需。

最后，財政預算投入略有增長。財政預算公開是人民當家作主的重要體現(xiàn)，是提升監(jiān)督實效的前提基礎，是增強財政透明度的重要途徑。本次評估發(fā)現(xiàn)，20家被評估對象公開了本年度財政預算，占比68.75%，且從財政預算的對比來看，2024年財政預算相比2023年略有增長（詳見表3） 。財政預算的增加，使得立法工作者能夠更加深入地開展調研論證，廣泛的聽取社會各界的聲音和意見，確保每一部立法都能夠符合人民群眾實際利益；財政預算的增加，使得監(jiān)督工作注入了強大的活力，極大拓展了監(jiān)督工作的廣度和深度；財政預算的增加，使得代表可以獲得更多的資源支持，更好地開展走訪調研，深入了解人民群眾的訴求和期望，更好地履行代表職責。

二、人大透明度砥礪前行

（一）基礎信息可圈可點

首先，公開基層立法聯(lián)系點?；鶎恿⒎?lián)系點是立法機關與人民群眾之間的重要橋梁，是吸納民意、匯聚民智、反映民情的重要渠道，是踐行全過程人民民主的重要載體。評估發(fā)現(xiàn)，甘肅省人大常委會、北京市人大常委會、山東省人大常委會等5家被評估對象公開了基層立法聯(lián)系點的地址、電話以及其他聯(lián)系方式，方便人民群眾前往立法聯(lián)系點了解最新立法動態(tài)，反映自身訴求。

其次，無障礙模式逐步推廣?！稛o障礙環(huán)境建設法》規(guī)定：“利用財政資金建立的互聯(lián)網網站、服務平臺、移動互聯(lián)網應用程序，應當逐步符合無障礙網站設計標準和國家信息無障礙標準。”評估發(fā)現(xiàn)，包括全國人大常委會、廣東省人大常委會、山西省人大常委會、上海市人大常委會等在內的多家被評估對象設置了無障礙模式，幫助盲人了解人大基本信息，參與人大立法、人大監(jiān)督，知曉人大代表工作狀況。

最后，公開年度工作要點。年度工作要點的制定和公開，能夠明確工作方向和重點，可以增強人民群眾監(jiān)督實效，推動政策落實，提升人大工作質量。評估發(fā)現(xiàn)，包括全國人大常委會、北京市人大常委會、重慶市人大常委會、甘肅省人大常委會等在內的9家被評估對象主動公開了年度工作要點，占比28.125%。其中，全國人大常委會連續(xù)四年及時公開年度工作要點，為地方人大常委會年度工作要點提供了模板和借鑒。此外，包括重慶市人大常委會、遼寧省人大常委會、青海省人大常委會等在內的7家被評估對象公開了上一年度工作要點完成情況，對年度工作要點進行了總結，占比21.875%。

（二）人大立法亮點紛呈

首先，區(qū)域協(xié)同立法循序漸進。區(qū)域協(xié)同立法對于解決跨區(qū)域治理難題、推動區(qū)域高質量一體化發(fā)展、完善中國特色社會主義法治體系具有重要意義。評估發(fā)現(xiàn)，京津冀、長三角、珠三角、川渝雙城均有大量的區(qū)域協(xié)同立法之嘗試，部分省級人大常委會門戶網站甚至開設了專門的協(xié)同立法專欄和窗口，并在2024年推出了協(xié)同立法的地方性法規(guī)。例如，北京市人大常委會、天津市人大常委會、河北省人大常委會2024年在社會保障領域分別制定了《北京市推進京津冀社會保障卡一卡通規(guī)定》《天津市推進京津冀社會保障卡一卡通規(guī)定》《河北省推進京津冀社會保障卡一卡通規(guī)定》。

其次，利用外腦提高立法質量。評估發(fā)現(xiàn)，32家被評估對象在立法過程中均有理論專家和實務專家的參與，占比100%。此外，部分被評估對象借助外腦就立法內容展開論證，以進一步提高立法質量。例如，上海市人大常委會借助上海市立法學研究會對多個立法草案進行了深入的論證和討論。再如，江蘇省成立人大工作理論研究會，每年召開專題會，研究人大立法過程中的重大理論和實踐問題。

最后，集中公開所有規(guī)范體系。黨的二十屆三中全會提出：“建設全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺”。評估發(fā)現(xiàn)，黑龍江省人大常委會、重慶市人大常委會、河南省人大常委會、湖南省人大常委會等多個平臺法規(guī)數(shù)據(jù)庫整合政府、監(jiān)委、法院、檢察院的規(guī)章、解釋以及規(guī)范性文件集中公開，為建設全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺提供了經驗，為人民群眾找法尋規(guī)提供了方便，為法學學者開展學術研究提供了資料。

（三）人大監(jiān)督抓鐵有痕

首先，執(zhí)法檢查公開保持良好水平。人大執(zhí)法檢查有利于維護憲法法律權威，有助于促進法律法規(guī)貫徹實施，有益于增強社會法律意識和觀念。評估發(fā)現(xiàn)，32家被評估對象均開展了執(zhí)法檢查活動，占比100%，其中有20家被評估對象公開了執(zhí)法檢查報告，占比62.5%，比2023年增加了1家。

其次，專題詢問公開數(shù)量突飛猛進。專題詢問是人大監(jiān)督的重要形式，是解決熱點、難點問題的有效途徑。開展專題詢問有助于強化人大監(jiān)督職能，有利于促進社會和諧，有益于推動政府及其部門依法行政。評估發(fā)現(xiàn)，有14家被評估對象公開了專題詢問報告，占比43.75%，比2023年的4家增加了10家。

最后，備案審查報告公開數(shù)量有所增加。黨的二十大報告明確提出：“完善和加強備案審查制度?！眰浒笇彶閳蟾娴墓_能夠激發(fā)公民參與備案審查工作的積極性，能夠強化備案審查的宣傳解讀。評估發(fā)現(xiàn)，有16家被評估對象公開了備案審查報告，占比50%，比2023年的14家增加了2家。

（四）代表工作日拱一卒

首先，保障人民群眾參與常委會會議。評估發(fā)現(xiàn)，包括全國人大常委會、北京市人大常委會、上海市人大常委會、內蒙古自治區(qū)人大常委會在內的5家被評估對象主動邀請普通群眾參與人大常委會會議。有的被評估對象將其作為固定的制度，并在網上開設預約窗口。例如，上海市人大常委會定期發(fā)布公民旁聽常委會會議的公告，公民在網上預約申請后就有機會旁聽常委會會議。

其次，利用代表聯(lián)絡站收集社情民意。人大代表聯(lián)絡站是連接人大代表與人民群眾的重要橋梁，是促進人民群眾民主參與的重要途徑，是吸收民情民意民智的重要渠道。評估發(fā)現(xiàn)，部分評估對象利用人大代表聯(lián)絡站收集社情民意、宣傳政策法規(guī)，為政府決策提供參考和借鑒。例如，貴州人大代表聯(lián)絡站通過定期接待、走訪調研等方式，廣泛聽取和吸收群眾的意見和建議，及時反映社會熱點和難點問題，并在網上公開社情民意的數(shù)量，以接受社會監(jiān)督（詳見表4）。

最后，公開人大代表議案建議。公開人大代表議案建議能夠有效提高代表議案建議的質量，規(guī)范代表履職行為，增強人民群眾對人大代表的信任。評估發(fā)現(xiàn)，有25家被評估對象公開了代表議案建議，占比78.125%。其中，福建省人大常委會不僅公開了本級代表議案、建議，而且將市一級、縣一級人大代表議案、建議一并公開；山東省人大常委會將代表聯(lián)系信息、代表意見建議等相關內容整合打包公開。

三、人大透明度存在的問題

（一）人大公開缺乏細則指引

當下無論是人大立法公開，還是人大監(jiān)督公開，抑或是人大代表公開，雖然有立法法、監(jiān)督法、代表法等法律依據(jù)，但在具體操作細節(jié)上，由于缺少細則指引，導致人大常委會不知道哪些內容應該公開，應該公開到什么程度，應該以什么形式公開，應該何時公開。例如，立法法第六十二條規(guī)定：“法律簽署公布后，法律文本以及法律草案的說明、審議結果報告等，應當及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網以及在全國范圍內發(fā)行的報紙上刊載?！贝颂幖皶r應當如何理解？是一個月、兩個月？還是一年、兩年？再如，監(jiān)督法第七條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權的情況，向社會公開?！边@里行使監(jiān)督職權的范圍是什么？執(zhí)法檢查、專題詢問、備案審查等內容應該何時公開？現(xiàn)行的法律僅僅設定了應當公開的框架，后續(xù)需要更具體的細則予以落地。目前，由于缺少硬性指引，部分被評估對象的預算監(jiān)督內容公開還停留在2017—2018年；部分地方人大常委會大量公開全國人大的內容，而自己應該及時公開的內容卻一筆帶過；部分被評估對象沒有完整公開常委會公報，連續(xù)公開多年的立法計劃以及立法規(guī)劃。

（二）征求意見缺少紅線意識

立法法對于征求意見時間有明確規(guī)定，“一般不少于三十日”，地方人大在制定立法條例時也對征求意見時間作出具體的限定。其目的是讓更多的人民群眾有時間、有機會了解法律法規(guī)草案的內容，并結合自身的理解提出意見和建議。即便立法法和地方立法條例對此作出規(guī)定，依然有部分被評估對象缺少紅線意識，不遵守立法征求意見的時間規(guī)定，縮短征求意見時間（詳見表5）。

（三）個人郵箱存在安全隱患

在網站中公開聯(lián)絡方式和聯(lián)絡渠道有助于搭建人民群眾同人大常委會的溝通橋梁，是踐行全過程人民民主的有益嘗試。但評估發(fā)現(xiàn)，部分被評估對象公開的聯(lián)絡方式是私人郵箱或QQ郵箱。作為面向大眾的免費電子郵箱，其安全保障主要是基于常規(guī)的網絡安全措施，隨時有可能被盜號或遭受黑客攻擊。人大常委會使用免費私人電子郵箱，一旦賬號出現(xiàn)安全問題，則導致留言或意見信息被篡改、偽造甚至是泄露。此外，人大常委會同人民群眾溝通和互動是一項極為嚴肅的工作，需要遵循特定的規(guī)范和程序，人大常委會使用私人電子郵箱很難體現(xiàn)其認真的態(tài)度，會對人大常委會的權威和公信力造成不良影響。

四、人大透明度的展望與建議

黨的二十屆三中全會指出：“發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質要求?！比舜笸该鞫仁秦瀼芈鋵嵢^程人民民主的基礎，是人民群眾了解人大常委會日常工作的前提。沒有人大公開，則人民對人大的關注將逐漸淡漠；缺少人大透明，則群眾同人大將漸行漸遠。未來，各級人大常委會應當準確把握時代之需、發(fā)展之需，以公開為抓手，以人民為中心，為中國式現(xiàn)代化奠定制度基礎、為中華民族偉大復興貢獻人大力量。

（一）樹立人大公開的價值理念

人大常委會要牢固樹立“以人民為中心”的公開理念，公開不僅僅是為了滿足法律法規(guī)之規(guī)定，也不是為了宣傳人大日常工作之艱辛，而是切切實實為人民群眾提供便利，滿足人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。從這個角度出發(fā)，未來各級人大常委會要時刻站穩(wěn)人民立場推動公開工作。這就要求，一方面各級人大常委會要積極回應人民群眾的關切和訴求，對于人民群眾通過各種渠道提出的問題和建議，要及時進行整理、分析和反饋，做到事事有回音，件件有著落。另一方面，各級人大常委會要加強與人民群眾的互動交流，廣泛征求人民群眾對人大工作的意見和建議，讓人民群眾真正參與到人大工作中來，使人大工作更好地反映人民意愿、維護人民利益。只有這樣，才能不斷提升人大工作的公開度和透明度，增強人民群眾對人大工作的信任和支持，為推進社會主義民主法治建設夯實基礎。

（二）完善人大公開的頂層設計

全國人大常委會應抓緊研究人大公開的理論與實踐，從各級人大常委會公開現(xiàn)狀出發(fā)，分析人大公開領域現(xiàn)存的主要問題，解決人大公開領域的主要矛盾，明確人大公開領域的主要目標。對此，建議全國人大常委會制定人大常委會公開規(guī)則，編制人大常委會公開手冊，發(fā)布人大常委會年度公開要點，啟動人大常委會年度公開評估，開展人大常委會公開培訓。對于公開的規(guī)則、手冊、要點而言，要明確哪些能公開、哪些不能公開、哪些應當即刻公開、哪些需要審核后公開。對于公開的評估而言，應當及時總結先進的經驗，發(fā)現(xiàn)暫時存在的問題，并提出切實可行的整改方案。對于公開的培訓而言，要培育各級人大常委會工作人員的公開思維，培養(yǎng)公開的習慣，灌輸公開的理念，教導公開的程序。唯有通過上述一系列舉措，方能推動人大透明度向縱深邁進。

（三）人大公開線上線下相結合

當下人大公開主要集中在門戶網站、微信、微博、APP等平臺，部分人大常委會開辟了抖音、快手賬號。然而，人大公開不應局限在某個特定線上平臺，而應該線上線下相結合。正所謂人大公開工作應當“潤物無聲”，融入人民群眾的日常生活；人大公開工作應當“成風化人”，塑造人民群眾的行為習慣。在線上，各級人大常委會應當根據(jù)平臺特點，發(fā)布與平臺用戶群體相一致的信息，增加信息的傳播速度和廣度；在線下，各級人大常委會應當以立法聯(lián)系點、人大代表聯(lián)絡站為基礎，廣泛地匯聚民智、吸收民意。此外，建議基層立法聯(lián)系點、人大代表聯(lián)絡站等信息和百度地圖、高德地圖、騰訊地圖等地圖軟件結合，在地圖中公開附近的聯(lián)系點和聯(lián)絡站，方便人民群眾通過地圖軟件迅速尋找周邊的站點，讓人民群眾可以上門提出意見和建議。同時，建議將立法聯(lián)系點、代表聯(lián)絡站的相關信息推送至美團、大眾點評、58同城等民眾生活平臺，允許人民群眾對立法聯(lián)系點、代表聯(lián)絡站進行評價和打分。