摘 要：以SD派出所運行過程為個案，遵循適應(yīng)性視角，搭建“警務(wù)顯著性—規(guī)范資源空間”分析框架，通過對侗族、苗族發(fā)生的多案例比較分析建構(gòu)出改造、妥協(xié)、變通和衡平四種差異化治理模式。在激勵與約束機制驅(qū)動下，派出所主動基于目標考核、權(quán)威介入和社會輿論進行分類治理，通過國家治安規(guī)范與民間治安資源混合運用建構(gòu)基層治安治理的PN結(jié)效應(yīng)。為避免治安治理負效應(yīng)，構(gòu)建整體性治理理念，實現(xiàn)“治理法治化”和發(fā)揮“三治融合”效能。

關(guān)鍵詞：治安治理；差異化策略；派出所；適應(yīng)性

中圖分類號：C95 文獻標識碼：A 文章編號：1674-621X（2025）02-0133-11

一、問題的提出

隨著國家安全體系和能力現(xiàn)代化逐步走向深入，加強基層組織、基礎(chǔ)工作、基本能力建設(shè)成為維護國家安全根基的應(yīng)有之義。自2020年起，公安部堅持把派出所置于戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位來抓，旨在健全與新型城鄉(xiāng)治理相適應(yīng)的基層警務(wù)運行機制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國家向下資源體量逐漸增多的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍面臨著眾多風險因素。在少數(shù)民族地區(qū)，民間權(quán)威衰弱、治理規(guī)則混亂和謀利化色彩加重促使當?shù)刂伟仓刃虺尸F(xiàn)復(fù)雜化、多樣化局面。如何在治安領(lǐng)域調(diào)適發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系成為維護國家安全和社會穩(wěn)定的重要議題。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)治安實踐中時常出現(xiàn)差異化行動策略，有時依法依規(guī)扎實推進，有時留痕達標實功虛做，有時本著“多一事不如少一事”消極執(zhí)行。那么，治安治理運行邏輯及策略行為生成因素是什么呢？

回顧學(xué)術(shù)探討，治安治理運行邏輯主要包括規(guī)范研究和經(jīng)驗研究兩種范式。前者大多將研究旨趣置于公安警務(wù)改革話語，探討“治安治理如何做”，注重公安改革、基層治理等經(jīng)驗總結(jié)的對策性分析。后者注重個案研究，從多案例中概括影響因素建構(gòu)理論體系，回應(yīng)“治安治理為什么這么做”等相關(guān)議題。上述研究從不同視角解釋了基層警務(wù)行為策略，但仍未解構(gòu)基層警務(wù)運行“黑箱”。首先，規(guī)范研究忽視了微觀情境中非結(jié)構(gòu)因素的潛在影響，更多以應(yīng)然的“懸空觀點”呈現(xiàn)。其次，經(jīng)驗研究易陷入“就事論事”窠臼，策略枚舉是對某個領(lǐng)域回應(yīng)的總結(jié)，學(xué)理結(jié)論缺乏穩(wěn)健性。再者，以往研究未跳脫“命令—抵制”的被動應(yīng)對關(guān)系，主動執(zhí)行樣態(tài)未得到關(guān)照。最后，關(guān)于民族地區(qū)治安治理文獻較少，多將其等同于基層治理研究或僅從法治建設(shè)角度探析國家法與習慣法之間的互動關(guān)系，未對民族地區(qū)處置策略進行差異比較。

派出所作為基層公安機關(guān)，直接面對群眾展開治安秩序維護工作，其運行狀態(tài)能最直觀反映基層警務(wù)全貌。因此，本文以民族地區(qū)派出所為研究對象，系統(tǒng)探究不同處置策略模式及其學(xué)理轉(zhuǎn)換淵源，重新回答“民族地區(qū)治安治理如何運行”的現(xiàn)實問題。

二、相關(guān)文獻回顧

目前，學(xué)界主要從以下視角對派出所進行研究。

（一）制度結(jié)構(gòu)視角。制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)影響派出所行為。上級以整體打包模式向下派發(fā)任務(wù)，通過量化考核層層分解、傳遞?？己私Y(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)政績、追責問責及資源分配緊密相關(guān)。派出所在激勵與約束中尋求“可承受懲罰下獎勵最大化的行動邏輯”。此外，逐級發(fā)包下科層制任務(wù)壓力向下遞增，派出所經(jīng)常出現(xiàn)“權(quán)力—責任”“任務(wù)—資源”不匹配的非均衡情形。基礎(chǔ)性權(quán)力弱小與治理需求多元矛盾下，派出所以“權(quán)宜化”“策略主義”“曲中求直”運行邏輯，在權(quán)威體制與有效治理中實現(xiàn)暫時平衡。

（二）注意力視角。注意力分配反映上級重視程度和派出所自身偏好，體現(xiàn)警務(wù)價值優(yōu)先性驅(qū)動的選擇性差異。首先，注意力具有稀缺性，為應(yīng)對現(xiàn)實約束條件，派出所基于組織目標屬性和環(huán)境認知因素開展差序治理。其次，治安政治定位決定了政治性穩(wěn)定占據(jù)派出所主要注意力，形成治理優(yōu)先級。再者，在派出所面臨“條塊”目標沖突過程中，橫向注意力分配以部門職責重要性排序，縱向以任務(wù)指派科層權(quán)威排序。橫向職能專業(yè)分工經(jīng)常讓位于縱向?qū)蛹壒?jié)制的領(lǐng)導(dǎo)重視，“條”比“塊”對派出所行為影響力更大。

（三）社會互動視角。隨著“群眾路線”和“楓橋經(jīng)驗”的推行，派出所與基層社會建構(gòu)的互動性權(quán)力具有重要意義。款約、村規(guī)等社會規(guī)范與熟人社會的緊密關(guān)系、村莊輿論共同構(gòu)成民間治安資源，為治安秩序穩(wěn)定提供手段條件。國家與民間規(guī)范同步運行，在派出所整合規(guī)范資源的同時，也不能回避情與理、法律與人情疊加后產(chǎn)生的矛盾沖突。國家權(quán)力與社會力量互動博弈中，不同資源間呈現(xiàn)正式吸納非正式、非正式主動被歸納，正式與非正式相互依存的漸層遞變“治理式互賴”關(guān)系。

已有文獻從制度主義、注意力分配和社會互動等理論分析派出所行為邏輯，但解釋上稍顯單薄。制度結(jié)構(gòu)關(guān)注環(huán)境與派出所的相互形塑，難以回答不同策略間轉(zhuǎn)化問題，無法展現(xiàn)警務(wù)實踐中情境階段演進和秩序疊層過程。注意力分配視角彌補了組織個性化關(guān)注，但差序治理分類標準過于寬泛，無法直接套入派出所研究。社會互動視角將研究重點放在資源競爭、合作關(guān)系，主動尋找體制外部資源，但忽略了國家政策環(huán)境、基層社會基礎(chǔ)變化的影響作用。

綜上所述，派出所行為研究需要搭建更具整合性、包容性、解釋力的分析框架，破除碎片化研究困境。整合上述理論，本文將制度結(jié)構(gòu)、注意力分配和社會互動情境納入其中，以“適應(yīng)性視角”分析派出所行為策略。

三、“適應(yīng)性治理”的經(jīng)驗證據(jù)與分析框架

為了應(yīng)對生態(tài)環(huán)境變化和勞動力轉(zhuǎn)移等問題，Dietz、Ostrom等學(xué)者在《科學(xué)》期刊上從制度分析與發(fā)展視角（IAD）提出“適應(yīng)性治理”（adaptive governance）。延此思路，F(xiàn)olke等人發(fā)表了一篇明確“適應(yīng)性治理”概念的文章，即不同層級主體共同應(yīng)對資源與生態(tài)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)的動態(tài)性、不可預(yù)測性及意外后果。并將此理論引入公共事務(wù)治理領(lǐng)域解決不同主體集體行動問題。靈活的管理措施和自組織理論提倡的多個治理主體共同參與是“適應(yīng)性治理”的理論基礎(chǔ)，其針對不確定性環(huán)境的彈性治理模式，正好有助于解決復(fù)雜環(huán)境下單純依靠專業(yè)化治安力量難以滿足社會公眾多層次安全需求的問題。

“適應(yīng)性治理”認為治理主體應(yīng)根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)變化制定切實可行的管理辦法，實現(xiàn)資源信息交換和治理創(chuàng)新。隨著理論發(fā)展，Walke和Folke等最早研究該理論的學(xué)者，提出應(yīng)以組織系統(tǒng)和資源要素兩個維度加以討論。對此，本文基于前人文獻和實地觀察，結(jié)合組織目標和資源兩個維度將派出所治理情境分為內(nèi)情境與外情境。內(nèi)情境包含組織結(jié)構(gòu)、組織文化、組織規(guī)則等有所選擇的環(huán)境。本文主要強調(diào)組織規(guī)則的功能作用，因為其是其他要素特征的外在體現(xiàn)，對派出所行為影響更為直接。外情境是指無法改變且嵌入其中的環(huán)境。美國學(xué)者威廉·奧卡西奧（William Ocasio）曾提出“組織行為是組織引導(dǎo)和分配決策者注意力的結(jié)果，決策者做什么取決于他們關(guān)注的問題和答案”。據(jù)此理論，外部環(huán)境通過競爭派出所注意力推動目標落實。本文用目標考核、權(quán)威介入和公眾輿論對外情境加以衡量。如果說內(nèi)情境決定了有多少種治理方式，那么外情境則決定使用哪一種方式。

（一）警務(wù)顯著性

組織目標是一切組織活動的首要價值要素和本質(zhì)追求，而任務(wù)是實現(xiàn)目標的重要抓手，顯著性是基層事務(wù)處理關(guān)鍵機制。不同情境下警務(wù)顯著性不同。具體地說，重要任務(wù)會被賦予高顯著性，此類任務(wù)通常與政權(quán)安全、社會穩(wěn)定等治安目標相關(guān)性強。反之，賦予任務(wù)低顯著性。

如何判斷顯著性？首先，從警務(wù)經(jīng)驗中尋找答案。L省公安廳根據(jù)緊急程度和危害影響，將警情由高到低分為四級預(yù)警類型。然而，在警情處置中發(fā)現(xiàn)，同一警情有時二級、有時三級，評判標準并不全是從技術(shù)工具理性角度判斷，更多在于是否受到上級關(guān)注，正向激勵強度和負向問責構(gòu)成行為動機和整體性行動邏輯。

1.目標考核

上級機關(guān)以目標考核為核心搭建了一套驅(qū)動派出所執(zhí)行的制度安排，使其成為壓力型體制運轉(zhuǎn)和監(jiān)督部門、官員的重要手段。正如民警所言：“派出所基本上是圍著績效考核轉(zhuǎn)，它是絕對的指揮棒?！笔紫?，為鼓勵任務(wù)取得成效，上級賦予顯著性高任務(wù)高分值權(quán)重和正向激勵機制，激發(fā)邀功積極性。其次，形成強大的被問責壓力。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)以來，警察權(quán)規(guī)訓(xùn)范式逐漸成為主流理念，約束力不斷增強，目標考評中負向制約指標效力類似于“一票否決”機制。如A縣公安局目標考核對發(fā)生重大政治敏感案件、群體性事件等警情扣分遠遠高于社區(qū)基礎(chǔ)性工作分數(shù)疊加。結(jié)果導(dǎo)向型指標考核倒逼派出所優(yōu)先執(zhí)行激勵性較高任務(wù)，努力避免負向扣分的行動取向。A縣公安局目標考評包括業(yè)務(wù)目標、共性目標、正向激勵指標和負向制約指標四個部分。前兩項是“達標資格項”，即只要依規(guī)執(zhí)行、不出錯、都能拿滿分。后兩項是“競爭錦標項”，是檢驗派出所工作情況的主要渠道。因此，后者是派出所績效拉開差距的關(guān)鍵，本文將正向激勵和負向約束任務(wù)指標作為顯著性測量標準之一。

2.權(quán)威介入

派出所的治安屬性和政治功能受到上級權(quán)威高度重視。黨的十九大報告中將化解社會矛盾、保持大局穩(wěn)定提到國家戰(zhàn)略高度，在“全面維穩(wěn)”“全員動員體制”下，所有可能引發(fā)政治穩(wěn)定風險的事件均成為公安的絕對重心。有學(xué)者指出維穩(wěn)技術(shù)是政治化而非法治化的“社會政治秩序治理”，尤其是在涉民族沖突問題中，政治權(quán)威介入經(jīng)常將烈度小的治安問題上升為政治問題，放大糾紛的政治效應(yīng)，造成法治化讓位政治性的局面?，F(xiàn)代法理權(quán)威相沖突的模糊性和層級領(lǐng)導(dǎo)指示的高問責風險促使派出所選擇風險規(guī)避。此外，某些日常性基礎(chǔ)任務(wù)在敏感節(jié)點也可能轉(zhuǎn)為“中心工作”和“一把手”工程，以“任務(wù)戴帽”引起派出所在特定時期短暫性重視。綜上，本文將政治權(quán)威介入作為測量顯著性的第二維度。

3.公眾輿論

媒體責任歸咎是組織關(guān)注觸發(fā)機制之一，信息技術(shù)傳播效應(yīng)和力度造成無時空限制下社會參與。媒體傳播即時化和涉警內(nèi)容片面化容易形成自下而上的輿論壓力，引領(lǐng)警情發(fā)展走向。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)安部門每日將可能影響社會穩(wěn)定的“有害信息”直報黨政“一把手”。在基層黨委對涉警輿情風險識別和處置措施經(jīng)驗相對不足的情形下，為避免輿情隱患轉(zhuǎn)化，往往將其提到優(yōu)先序列，并要求基層部門全力以赴平息輿論。輿情壓力往往與維穩(wěn)壓力同時出現(xiàn)，成為難以客觀執(zhí)法的“推手”。本文以是否發(fā)生涉警輿情作為衡量任務(wù)顯著性的第三維度。

上述三個維度共同構(gòu)成警務(wù)顯著性強弱的測量標準。本文認為，只要滿足其中一個，就屬于顯著性強治安目標。當然，治安目標并不是一個固定變量，基于現(xiàn)場情境影響，顯著度強弱也會出現(xiàn)靈活切換現(xiàn)象。

（二）規(guī)范資源空間

資源是組織賴以生存的“營養(yǎng)劑”，治理任務(wù)能否順利完成受到資源約束。民族地區(qū)警務(wù)資源可分為人力資源、物質(zhì)資源和規(guī)范資源。本文借鑒吉登斯對資源的分類，將前兩者定義為配置性資源，后者視為權(quán)威性資源。既往研究多以配置性資源匱乏與社會多樣需求張力沖突作為治安困境的根源。然而，在職能擴張和任務(wù)增長背景下，隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)中公安強勢地位帶來的編制、經(jīng)費的相對傾斜，警力不足、地區(qū)和機構(gòu)間不平衡仍然存在，且造成“警務(wù)疲倦”常態(tài)化。相較于擴充專職警力，積極吸納民間資源更有助于社會穩(wěn)定，創(chuàng)造性地運用傳統(tǒng)資源成為彌補資源不足和維持秩序的重要密碼。

本文中規(guī)范資源包括國家治安規(guī)范和民間治安規(guī)范。前者指對國家公共權(quán)力加以規(guī)范化并具有強制性的規(guī)則體系，包括國家法律、政策及行政命令。后者指倫理道德、風俗習慣等受地方長期發(fā)展積淀且具有強大生命力的不成文規(guī)定。值得一提的是，相較于一般農(nóng)村地區(qū)村規(guī)民約和社會精英等非正式治理資源，民族地區(qū)寨老權(quán)威、傳統(tǒng)風俗是基于民族信仰而凝聚的平等價值性關(guān)系。較于農(nóng)村地區(qū)調(diào)解的非強制性，內(nèi)化于心的民族禁忌、風俗具有較強約束力，規(guī)范范圍更廣泛、規(guī)訓(xùn)效力更大。

在“文化工具箱”理論看來，法律、習俗等文化資源不僅提供行動方向和價值觀念，更重要的是提供不同資源選擇策略。治理主體根據(jù)行動目的、時空特征對文化資源開展有意識挑選和策略性運用。本文從資源擁有數(shù)量和使用策略兩個維度界定規(guī)范資源空間大小。首先，假設(shè)規(guī)范資源空間大小S=1+N，當N≥1時，表明此時派出所擁有多種治安資源，反之當N=0時，屬于資源少的情形。

基于此，本文將派出所可利用的正式與非正式兩種以上治安資源情形定義為大空間，反之為小空間。其次，討論多資源情境下使用策略問題，借鑒Helmke、Levitsky關(guān)于目標一致或沖突情形下制度互動結(jié)構(gòu)思路，將國家治安規(guī)范與民間治安規(guī)范博弈，形成整合與分化關(guān)系。

（三）派出所策略類型

筆者綜合上述兩個分析維度和相關(guān)假設(shè)，構(gòu)建了理想類型學(xué)分析框架（見表1）。需要指出的是，四種策略類型之間并非完全對立排斥，可能隨著情境變化而相互轉(zhuǎn)換，也可能存在一種模式占主導(dǎo)，其他模式輔助的并存現(xiàn)象。因而本文沒有對不同類型層次關(guān)系進行嚴格區(qū)分，而是強調(diào)派出所不同策略背后的驅(qū)動機制。

四、民族地區(qū)治安治理案例分析

（一）案例選擇

SD鎮(zhèn)位于L省A縣東南部，是一個景村融合的少數(shù)民族聚居地。全鎮(zhèn)轄15個行政村，52個自然寨，共6 100余戶2.4萬余人。其中侗族占總?cè)丝诘?6.6%，苗族占12.39%。20世紀70年代以前SD鎮(zhèn)是與外隔絕的封閉狀態(tài)，隨著過境公路通車后，才與外界逐漸建立聯(lián)系。尤其是SD鎮(zhèn)大力發(fā)展旅游業(yè)后，曾作為春晚分會場而打響名聲，吸引了眾多游客。隨著外來商戶與游客涌入，SD鎮(zhèn)充斥著鄉(xiāng)土文化和現(xiàn)代工業(yè)文化兩種結(jié)構(gòu)性力量。雖然國家力量強勢嵌入SD鎮(zhèn)，但民族社會的地緣性、血緣性、信仰認同和行動單元仍部分保留，社會關(guān)系兼具倫理性和互惠性，呈現(xiàn)利益分化、民族認同和法治建設(shè)并存圖景。

SD派出所目前在崗民警4人，輔警15人，平均年齡37歲，少數(shù)民族18人，漢族1人。按照兩隊一室要求，共有案件辦理隊、社區(qū)警務(wù)隊和綜合指揮室。（見圖1）

（二）資料來源

為確保研究效度和信度，本文收集多組數(shù)據(jù)形成“三角印證”。經(jīng)驗材料主要來源：一是筆者于2023年5月、12月和2024年6月多次入鎮(zhèn)采用深度訪談和實地觀察等方式收集資料。訪談對象包括縣局相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、SD派出所民警、輔警、村干部和寨老。二是收集整理省、市、縣公安局工作總結(jié)等資料，村志、縣志等當?shù)厝宋臍v史資料。

（三）案例呈現(xiàn)：不同治理情境下差異性執(zhí)行策略

1.“強顯著—資源多”下的適應(yīng)性改造

上級任務(wù)屬性較嚴格，為規(guī)避風險，派出所具有強烈的遵從動機。豐富的治理資源使派出所不僅可以依法治理，也可在法治框架下將各種社會資源納入制度化運作范圍，尋求治理合法性，呈現(xiàn)出將改造后治理模式納入正式化過程的變革化應(yīng)對方式，這是基層警務(wù)適應(yīng)的一種理想狀態(tài)。

案例1：“搶婚”是少數(shù)民族內(nèi)部的一種婚姻習俗，具體是指未成年男女戀愛后，為盡快、低成本確定關(guān)系，在女方父母不知情的情況下，男方在夜晚偷偷將女方接到家里，并于次日按民族風俗舉行結(jié)婚。本案中女方父母知曉后不同意婚事，立即向派出所報警，并召集本寨親戚到男方家“要人”。SD派出所聯(lián)系包保鎮(zhèn)干部和村支書前往處置，但過程中當事人以苗族風俗為由拒絕警方要求，本寨村民也對此進行阻攔。在多次做思想工作無果情況下，派出所向上級匯報后，組織鎮(zhèn)政府、村委會及周邊派出所商量抓捕方案。凌晨時分趁著村民們還在熟睡，帶走了幾個帶頭起哄的村民，并在回所途中拉響警報。之后，派出所與司法部門合作，在學(xué)校開展巡回法庭、聯(lián)合鎮(zhèn)政府組織SD鎮(zhèn)所有苗寨簽訂聯(lián)合公約、協(xié)助成立寨管委安全監(jiān)督委員會，實現(xiàn)法治內(nèi)在價值對目標沖突的民間規(guī)范的批判性改造。

警務(wù)顯著性方面，變遷后“搶婚”類似于“訂婚”，大多情況下未侵害婦女權(quán)益，其目的是解決民族地區(qū)男性婚姻擠壓問題。以往派出所多將其作為普通糾紛，以調(diào)解方式柔性處理。而本案中當事人在無組織的動員下促發(fā)村民“地方自覺感”，多次阻攔派出所執(zhí)法，隨時可能引發(fā)群體性事件。群體性事件屬于目標考核負向制約中“五個零發(fā)生”之一，且因此事涉及民族風俗，影響范圍廣、維穩(wěn)風險大，縣局和鎮(zhèn)政府高度重視，因此，顯著性由弱轉(zhuǎn)強。

治安資源方面，派出所既可以依據(jù)《治安管理處罰法》第五十條第（二）款對阻礙執(zhí)法村民進行行政拘留，也可以遵照傳統(tǒng)習俗，盡量滿足當事人需求。兩種資源不僅反映法律與習俗治理理念的張力，也體現(xiàn)“條塊”目標中法治化建設(shè)與維穩(wěn)效果追求沖突。派出所在通過“硬治理”強調(diào)法律約束性和底線價值的同時，運用“軟治理”方式漸進性地建構(gòu)法治思維和日常生活秩序，進而實現(xiàn)社會的良性治理。

2.“強顯著—資源少”下的適應(yīng)性衡平

警務(wù)顯著性強在于其以與國家大政方針和警務(wù)改革背景相關(guān)的“運動式任務(wù)”呈現(xiàn)。政治性目標優(yōu)先級和政策目標清晰化促使派出所“按部就班”抓好任務(wù)落實。然而，“政策不接地氣”阻礙了派出所對社會基礎(chǔ)資源運用，只能在“盡力完成+拼湊應(yīng)對”策略中實現(xiàn)數(shù)字化而非實質(zhì)性達標。衡平是在博弈中尋找雙方都能接受的折中應(yīng)對方式。

案例2：“二維碼智慧門牌”是L省公安廳推動的數(shù)字化人房管控系統(tǒng)，其在警務(wù)信息收集、監(jiān)督管理和群眾申報服務(wù)等方面起到助推作用。然而，在民警執(zhí)行常態(tài)化工作中，卻收到重復(fù)投訴、信訪。不僅如此，公安內(nèi)部人員也頗有微詞。

在訪談中，A縣公安局工作人員李H表示：

“二維碼”這個事情我最清楚。它對城里的行業(yè)（特行）是有用的，但是對這些還沒完全發(fā)展的民族村寨起反作用。舉個例子，SD鎮(zhèn)中寨共205戶，只有10戶是重點人員，我們要求民警每天去掃碼，你看其他村民怎么想？重點人員（信息）本來就是保密的，反而現(xiàn)在把他們隱私公示化、透明化。警察天天來、天天掃，農(nóng)村人的思想是，警察來了沒好事，這家人肯定做壞事了。

在政策執(zhí)行初期，根據(jù)工作規(guī)定，僅在重點人員家門前掃碼行為既曝光了村民身份，也引致村莊輿論壓力，村民以涉警投訴方式表達不滿。在此情形下，派出所想了一招既向上釋放努力工作信號，又把此警務(wù)活動控制在村民可承受的范圍，即每天不定時出現(xiàn)在重點人員家門口，趁其不注意或者不在家，從兜里拿出“二維碼門牌”，將從村委會搜集的信息掃碼填報，確保后臺驗收和形式上不出紕漏，以身體化實踐整合“法”與“情”價值目標。

警務(wù)顯著性方面，雖然目標考核中對此任務(wù)賦值權(quán)重不高（0.1分），但基于疫情防控需求，縣公安局通過成立專班、“一周通報、一月考評”機制建立一系列以問責為導(dǎo)向的保障措施，將其作為政治任務(wù)來執(zhí)行，呈現(xiàn)強顯著性。

治安資源方面，政策文本普遍性忽略了民族地區(qū)社會結(jié)構(gòu)的特殊性，反而顯性標簽化群眾“印象”。制度安排與地方性知識不契合，造成制度規(guī)范與治理實踐脫節(jié)，執(zhí)行中難以獲得地方性資源支持，增加了執(zhí)行難度和風險。在此情境下，派出所只能想方設(shè)法盡量保持名義達標或數(shù)字達標，直至政策逐步完善。

3.“弱顯著—資源少”下的適應(yīng)性妥協(xié)

不同于上級高度關(guān)注的政治性任務(wù)，此類案例通常是日常性警務(wù)，具有目標效率結(jié)果導(dǎo)向，此時派出所擁有充分的自由裁量權(quán)。然而，民族地區(qū)執(zhí)法墮距導(dǎo)致可利用治安資源有限，為節(jié)省執(zhí)法成本和達到案結(jié)事了的效果，派出所只好重建評價行為，重新解釋治理對象行為意義適應(yīng)環(huán)境需要，運用非正式規(guī)范縮小執(zhí)法能力與治理目標的差距。

案例3：民間流傳著“先建鼓樓，后建村寨”的說法，鼓樓是侗族的文化符號和精神象征。本案發(fā)生場域正是在神圣的鼓樓。冬日夜晚，兩名游客拿著小板凳在鼓樓火坑旁坐著取暖，此行為剛好擋到后面橫凳上烤火的老人。因語言溝通不暢，老人用煙桿敲了下游客示意她坐到橫凳上。游客認為老人行為粗魯，為此與其爭吵，并將所坐的小板凳踢到火坑里，其行為引發(fā)了鼓樓村民強烈不滿，集體要求以“三個100”方式道歉。派出所出警后，采取“滅火”的方式，一方面，向游客解釋鼓樓對侗族人民的意義，強化民族文化共同感。另一方面，與鎮(zhèn)政府、寨管委協(xié)商處理方式，向鎮(zhèn)政府爭取財力支持后，以游客名義買煙、酒給鼓樓，并轉(zhuǎn)達歉意。事后聯(lián)合寨老在鼓樓大會上制定“六禁止”條約。

警務(wù)顯著性方面，此案雖與“搶婚”案件類似都屬于習俗糾紛，且均因民族信仰聚集了大量村民，但此案仍處于個人糾紛范疇并未上升到群體利益層面，未影響習俗效力延續(xù)。從現(xiàn)場來看僅有少數(shù)幾人攔截過往車輛尋找女生，多數(shù)人是旁觀狀態(tài)。此外，游客雖揚言上傳視頻，但民警當場有效制止，不存在非正常聚集性群體性事件、重大涉警負面輿情等強顯著性發(fā)生條件。

治安資源方面，根據(jù)侗族風俗，正常死亡的村民才能進入鼓樓停靈。在入葬當天，抬棺之時必須將棺木下支撐的板凳踢倒，預(yù)示逝者靈魂不可再進鼓樓。因此，鼓樓里踢板凳行為是侗族禁忌，違反者要受侗款懲罰。然而，從國家規(guī)范來看，鼓樓踢凳子行為未造成嚴重后果，未違反治安管理行為，不具備采取強制性措施條件。面對強勢的民族禁忌且其他規(guī)則難以奏效的情形，派出所以俗為主因地制宜給予習慣法運行空間，提升民間權(quán)威和風俗習慣治安秩序維護作用，此時“妥協(xié)”看似“被動”，實則是一種理性適應(yīng)。

4.“弱顯著—資源多”下的適應(yīng)性變通

此類警情并未吸引各方的注意力，派出所有較大空間發(fā)揮治理自主性。在多元資源并存的情形下，派出所面臨價值間博弈與權(quán)衡，在充分考慮“成本—收益”和處置后產(chǎn)生的次生糾紛、偏離意圖等意外效應(yīng)后靈活執(zhí)行，通過有效性累積合法性。與“衡平”尋求穩(wěn)定的中間平衡點不同，“變通”具有主動保護更高位階傾向。

案例4：龍W福、龍W周是同房族兄弟，1986年龍W福向龍W周父母借用閑置的羊圈搭建小賣鋪，并承諾等他需要使用時立刻退還。但2010年龍W周準備回鄉(xiāng)建灶房時，龍W福以此地為龍W周家廢棄荒地和相關(guān)條例規(guī)定為由拒絕歸還土地。在雙方僵持下，龍W周帶著家人多次強拆小賣鋪。派出所以故意損害財物對龍W周作出行政處罰決定。同時基于當事人兄弟關(guān)系及案件風險評估，經(jīng)請示縣局決定暫緩執(zhí)行。而此決定遭到龍W福連續(xù)上訪。

從警務(wù)顯著性來看，在調(diào)研前，筆者原以為信訪會形成較大維穩(wěn)壓力，但訪談中民警告知“SD鎮(zhèn)民風還是很淳樸的，他們都不太會去鬧，頂多是到公安局反映，我們再去接他們，并不難處理?！贝税肝闯霈F(xiàn)非訪、越級訪等容易引起上級關(guān)注和負向扣分情形，且熟人間利益紛爭清晰，不涉及原則性問題和輿情信息，屬于弱顯著性警情。

治安資源來看，與“搶婚”糾紛中資源存在部分競合不同，此案中土地所有權(quán)正式規(guī)定及熟人社會關(guān)系、道德倫理等社會資源之間相互沖突。派出所既可以依規(guī)行使，也可以認可“村里人”道德標準處理。法理邏輯與情理邏輯碰撞且優(yōu)先順序不確定時，規(guī)則秩序間呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。在無法實現(xiàn)法律與社會效果統(tǒng)一，且未找到更好治理辦法前提下，派出所只好選擇“能拖則拖”策略，利用龍氏家風調(diào)解糾紛，盡力重塑親戚關(guān)系。當然，拖并不是長久之計，當正式規(guī)定或非正式規(guī)定其中一方出現(xiàn)明顯治理優(yōu)勢時，派出所會適時判斷處置，實現(xiàn)執(zhí)法中情理法的有機融合。

五、適應(yīng)性調(diào)適：治安治理差異化選擇邏輯

警務(wù)適應(yīng)性是派出所與外部環(huán)境互動后“相機而動”的策略行為，派出所治安治理差異化選擇邏輯主要有以下幾種類型 。

（一）分類治理緩解注意力分配不均

由于上級行政資源和注意力有限，使其不會盲目給予派出所各項任務(wù)施加同等壓力和關(guān)注，松弛有度的伸縮力給予派出所較大的自主性空間。本文將目標考核、政治權(quán)威、公眾輿論作為判定任務(wù)重要性和注意力分配標準，構(gòu)建警務(wù)分類治理體系。首先，目標考核分值權(quán)重劃分，反映出激勵、問責強度和上級重視度。分值越高與治安目標相關(guān)性越強，注意力分配越多，派出所不得不集中力量完成治理目標。其次，維穩(wěn)已成為超越其他職責的絕對重心，尤其是涉民族沖突問題中，政治權(quán)威主動介入和過度指導(dǎo)，使簡單糾紛注入政治性任務(wù)色彩，派出所陷入“法治”“維穩(wěn)”和“民意”多重選擇情境。鼓樓糾紛中，少數(shù)幾個村民攔車和聚集行為已觸碰違法邊界，但在鎮(zhèn)政府的指示下，派出所只能以解決矛盾為標準，不追究對方責任?！皸l塊”目標偏差和價值博弈中，“效率性”縱向業(yè)務(wù)目標具有優(yōu)先性，同時合理兼顧“合法性”橫向維穩(wěn)目標，以此在“行政效率”和“自治合法”中達到平衡。再者，社會輿論作為自下而上的社會反饋，其無限傳播效應(yīng)構(gòu)成上級與社會約束評價性因素，引起派出所高度重視和嚴格處置。

（二）資源混合運作彌補技術(shù)治理不足

治理資源匱乏、基礎(chǔ)性權(quán)威弱小和社會需求多元之間的張力使尋求體制內(nèi)外資源成為基層部門面對問題的首要選擇，多重治理資源混合運行是其解決方式之一。SD擁有款約、款組織等傳統(tǒng)治理資源，村民更認同民間精英調(diào)解和傾向于尋求民間權(quán)威組織救濟，派出所執(zhí)法中需要繼承性吸納和轉(zhuǎn)化民族治理資源，依據(jù)警務(wù)屬性和治理效果做好“情理法”排列組合。在資源單一情形下，以現(xiàn)有資源為主導(dǎo)，通過組織學(xué)習與合作獲取自治性資源。在資源豐富情形下，當兩種資源治理目標一致時，根據(jù)執(zhí)行成本和治理效果選擇資源，達致案結(jié)事了人和。當兩種資源目標沖突時，對于顯著性強的任務(wù)，派出所先按規(guī)定執(zhí)行，再通過捕獲、識別非正式資源，制度化規(guī)制手段將非正式資源納入正式軌道。鼓樓糾紛中，派出所聯(lián)合鎮(zhèn)政府和寨管委，由寨老作為監(jiān)督者，以村規(guī)民約形式規(guī)制村民行為。對于顯著性弱的采用“拖字訣”，在未確定資源優(yōu)勢下，盡量以“做思想工作”柔性協(xié)商解決。涉警信訪事件中，為避免更嚴重暴力事件發(fā)生，派出所寧愿遭到投訴上訪，也堅持暫緩執(zhí)行，通過村落間的親密關(guān)系與道德倫理調(diào)解互動。

（三）基層警務(wù)適應(yīng)性的PN結(jié)效應(yīng)

正如制度優(yōu)勢無法直接導(dǎo)致效能提升，治安資源運轉(zhuǎn)與治安效能也并非簡單的對應(yīng)關(guān)系，存在著機制或模式創(chuàng)新的中間轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，在治安目標與內(nèi)外環(huán)境中建立內(nèi)在制度關(guān)聯(lián)。派出所受到科層和社會雙重監(jiān)督以及政治優(yōu)先原則影響，其治理情境具有不確定性。派出所只能在“大事化小，小事化了”和“不出事邏輯”原則下，盡力將事態(tài)處于自身可控狀態(tài)，本文將轉(zhuǎn)化機制類比為PN結(jié)效應(yīng)。

警務(wù)實踐中，通過集中力量改造和拼湊應(yīng)對變通使得警務(wù)從顯著性強向顯著性弱轉(zhuǎn)化，以此在警情處置中降低上級關(guān)注和干預(yù)意圖，規(guī)避追責風險和爭取更多自主性，以最低執(zhí)法成本完成治安目標。同時，通過以俗為主妥協(xié)和能拖則拖衡平策略隔絕顯著性弱向顯著性強警情方向變化，避免處置惡化，糾紛矛盾再次升級，產(chǎn)生意外負面結(jié)果。

六、結(jié)論與討論

通過對四個案例比較發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)派出所實踐表現(xiàn)出“適應(yīng)性”特征，以目標考核、權(quán)威介入和民眾反饋為標準劃分的警務(wù)顯著性分類體系是實踐基礎(chǔ)，不同治安資源的合理調(diào)節(jié)運用是治理手段。作為科層末梢的派出所并非完全遵從正式制度安排采取合乎規(guī)定措施的機械運行，受民族傳統(tǒng)文化影響，派出所在爭取正向激勵和規(guī)避反向問責的同時，積極捕獲非正式資源應(yīng)對資源匱乏和規(guī)則復(fù)合性結(jié)構(gòu)化困境，盡力維持警務(wù)PN結(jié)效應(yīng)。此外，需要警惕警務(wù)運行中的兩種情況：一是權(quán)威過分介入，法治與治理的模糊性造成分類治理喪失原則，蛻化為純粹的治理技術(shù)，引發(fā)“有分類無治理”困境，同時因政治優(yōu)先原則頻繁出現(xiàn)，降低警察權(quán)威。二是基于監(jiān)督力度加大，嚴格執(zhí)行“不接地氣政策”而造成“形式主義講政治”，最終與治理初衷相悖。

為避免民族地區(qū)治安治理負效應(yīng)，構(gòu)建和諧的社會環(huán)境，首先，需要構(gòu)建整體性治理理念。要警惕對于顯著性高警務(wù)過分重視可能帶來的形式主義政治和對顯著性低警務(wù)忽視引發(fā)的矛盾加劇。要平衡警務(wù)活動之間的注意力分配和資源投入力度，由漸進性向整體性治理轉(zhuǎn)變，提高基層基礎(chǔ)防范工作分值權(quán)重，強化人口管理、情報收集、治安防范等治安要素管控，推動派出所回歸主防警務(wù)。其次，要實現(xiàn)“治理法治化”。明確區(qū)分工具性與價值性沖突，追求法治底線價值，一般社會矛盾應(yīng)在法制框架下技術(shù)化處置，而不是通過“自我加壓”政治化對待反向“建構(gòu)”真正政治問題。要增強派出所“風險耐受度”，避免誘發(fā)人格化而非法治化治理方式，平衡程序規(guī)則與警務(wù)治理之間的關(guān)系。最后，應(yīng)積極發(fā)揮“三治融合”治安功能。充分挖掘運用民族傳統(tǒng)治安資源，充分發(fā)揮法治對自治和德治的引導(dǎo)和規(guī)范作用，構(gòu)建治安治理共同體。調(diào)整民族地區(qū)輔警比例，用好“一中心一張網(wǎng)十連鋪”再組織化功能，積極引導(dǎo)寨管委、十連鋪社會力量參與，依托鼓樓款約自治、商家自治等多舉措開展社會治安治理。

[責任編輯：李金蘭]

收稿日期：2024-08-23

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“國家制度和治理體系的地方實踐經(jīng)驗研究”（20AZD002）；中國人民公安大學(xué)治安學(xué)雙一流專項“傳統(tǒng)治安治理理念及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)化研究”（2023SYL01）。

作者簡介：羅荔丹，中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院博士研究生；宮志剛，中國人民公安大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師（北京，100000）。