內(nèi)容提要 平臺(tái)化協(xié)作憑借數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢，成為應(yīng)對復(fù)雜社會(huì)問題的重要治理模式，并在不斷演化以適應(yīng)快速變化的社會(huì)環(huán)境。在這一過程中，縱向干預(yù)扮演著至關(guān)重要的角色，其通過促進(jìn)不同層級和部門之間的協(xié)調(diào)與合作，提高治理效能。然而，既有研究多集中關(guān)注縱向干預(yù)在平臺(tái)化協(xié)作啟動(dòng)階段的作用，忽視了其在協(xié)作演化不同階段的策略變化。為此，通過對A省反詐一體化平臺(tái)的縱向個(gè)案分析，提煉出“分階式縱向干預(yù)”的理論概念，以闡明上級政府在平臺(tái)化協(xié)作演化中的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性和作用機(jī)制。首先，縱向干預(yù)并非一成不變，而是基于協(xié)作階段和治理情境的變化而調(diào)整；其次，平臺(tái)化協(xié)作前期、中期和后期面臨的問題也不同，縱向干預(yù)策略從政策引導(dǎo)和資源配置轉(zhuǎn)向高層協(xié)調(diào)和技術(shù)整合再轉(zhuǎn)向法律保障和績效考核；最后，分階式縱向干預(yù)由平臺(tái)化協(xié)作演化所需的治理情境形塑，表明縱向干預(yù)不僅是單向“權(quán)力—執(zhí)行”過程，更是協(xié)作平臺(tái)與上級政府“反饋—回應(yīng)”的雙向過程。上述發(fā)現(xiàn)為理解技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的協(xié)作治理提供了新的理論框架，也為上級政府在不同階段有效推動(dòng)平臺(tái)化協(xié)作提供了政策啟示。

關(guān)鍵詞 電詐治理 平臺(tái)化協(xié)作 數(shù)字技術(shù) 分階式縱向干預(yù)

甘甜，博士，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院講師

趙蕓（通信作者），博士，中國信息通信研究院安全所助理研究員

本文為國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“綜合行政執(zhí)法改革背景下基層政府條塊協(xié)同體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（23CZZ032）的階段性成果。

一、問題提出與理論基礎(chǔ)

近年來，數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展催生了平臺(tái)化協(xié)作這一新型治理形式，它是指以數(shù)字平臺(tái)作為基礎(chǔ)架構(gòu)，協(xié)調(diào)不同組織、部門間的目標(biāo)追求、信息流動(dòng)、資源共享與任務(wù)分配，從而形成的一種高效的跨領(lǐng)域協(xié)作機(jī)制[1]。平臺(tái)化協(xié)作不僅具備高效、靈活的特征，還具有資源整合、信息互通的優(yōu)勢，在應(yīng)對電詐犯罪等復(fù)雜社會(huì)問題時(shí)展現(xiàn)了顯著優(yōu)勢。

通常，平臺(tái)化協(xié)作被視為政府基于數(shù)字社會(huì)形成的治理策略創(chuàng)新，并通過數(shù)字平臺(tái)推動(dòng)協(xié)作發(fā)展，以增強(qiáng)協(xié)作的適應(yīng)性，因此它必須不斷演化來應(yīng)對復(fù)雜的治理情境。然而，持續(xù)演化也意味著平臺(tái)化協(xié)作本身面臨不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，甚至有研究認(rèn)為平臺(tái)的形成和多元治理主體的接入并不必然帶來協(xié)作治理和價(jià)值共創(chuàng)的理想效果[1]?？梢?，如何確保平臺(tái)化協(xié)作的演化在穩(wěn)定的前提下靈活應(yīng)對棘手難題成為重要的研究議題。

平臺(tái)化協(xié)作的演化是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程，主要涉及三個(gè)階段。首先是治理模塊的形成階段。治理模塊指的是借助標(biāo)準(zhǔn)化接口獲取、激活更多資源并形成治理的執(zhí)行單元。平臺(tái)化協(xié)作可能包括若干治理模塊，各個(gè)模塊獨(dú)立發(fā)揮各自功能而不改變平臺(tái)整體結(jié)構(gòu)，且平臺(tái)中的治理模塊可以添加、合并或修改，以實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)[2]。治理模塊的可重組性使得平臺(tái)化協(xié)作能夠根據(jù)情境變化而調(diào)整組織和技術(shù)安排。其次是系統(tǒng)架構(gòu)的運(yùn)行階段，它標(biāo)志著平臺(tái)化協(xié)作進(jìn)入運(yùn)行階段。治理模塊的運(yùn)行和調(diào)試在平臺(tái)的系統(tǒng)架構(gòu)中完成。同時(shí)，系統(tǒng)架構(gòu)也為技術(shù)、人員、組織的聚集和連接[3]以及多重協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的形成提供技術(shù)支撐。系統(tǒng)架構(gòu)還允許新的組織進(jìn)入，通過擴(kuò)大參與范圍增強(qiáng)協(xié)作的適應(yīng)性[4]，并隨時(shí)間推移促成“多對多”的協(xié)作關(guān)系和復(fù)雜的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。因此，系統(tǒng)架構(gòu)通常被視為促進(jìn)不同技能、資源、知識(shí)或需求互動(dòng)、匹配的界面，而平臺(tái)化協(xié)作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性源于系統(tǒng)架構(gòu)的支持。最后是平臺(tái)制度化調(diào)適階段。平臺(tái)化協(xié)作的目的是利用技術(shù)優(yōu)勢發(fā)揮聚合等功能，延續(xù)了平臺(tái)的發(fā)展特性。平臺(tái)是一個(gè)“力量倍增器”，能夠幫助公共部門調(diào)動(dòng)資源，促進(jìn)資源共享或重組，適應(yīng)新的任務(wù)環(huán)境，從而擴(kuò)大公共問題解決的范圍。平臺(tái)化協(xié)作能夠?qū)⑴c機(jī)會(huì)擴(kuò)展到外部參與者，驅(qū)動(dòng)和適應(yīng)用戶網(wǎng)絡(luò)與活動(dòng)的擴(kuò)展，促進(jìn)組織間的依賴和互惠關(guān)系，培育更深入、更廣泛的協(xié)作，在新的機(jī)遇或挑戰(zhàn)出現(xiàn)時(shí)幫助生成或重組項(xiàng)目和網(wǎng)絡(luò)。因此，通過技術(shù)和組織持續(xù)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化協(xié)作的演化，是其區(qū)別于其他平臺(tái)治理的鮮明特征。

與此同時(shí)，不少研究者從協(xié)作治理的視角討論平臺(tái)化協(xié)作，將其視為協(xié)作治理與數(shù)字技術(shù)相結(jié)合的新形態(tài)，因而從協(xié)作的“前期啟動(dòng)—中期發(fā)展—后期鞏固”來理解其演化過程。在協(xié)作的前期啟動(dòng)階段，技術(shù)平臺(tái)通過打破信息壁壘，快速整合跨部門、跨層級的資源，推動(dòng)協(xié)作機(jī)制的建立[5]。此時(shí)，外部力量的政策支持和資源投入通常起到關(guān)鍵的推動(dòng)作用。在中期發(fā)展階段，協(xié)作主體之間的利益沖突和權(quán)責(zé)不清成為影響協(xié)作持續(xù)及生效的重要因素。同時(shí)，如果協(xié)作主體難以應(yīng)對外部變化，協(xié)作機(jī)制的適應(yīng)性不足也會(huì)導(dǎo)致其無法有效匹配任務(wù)情境，影響協(xié)作效果[6]。到后期鞏固階段，平臺(tái)化協(xié)作面臨的挑戰(zhàn)主要是如何長期維持協(xié)作機(jī)制的規(guī)范性和穩(wěn)定性。在這一階段，協(xié)作主體之間可能會(huì)因?yàn)槟繕?biāo)的調(diào)整、外部環(huán)境的變化等，逐漸失去對協(xié)作機(jī)制的依賴，削弱協(xié)作的可持續(xù)性[1]。因此，制度化不僅需要通過法規(guī)和規(guī)范確保協(xié)作行為的長期性，還需要不斷調(diào)整制度以適應(yīng)新的外部環(huán)境和治理需求。

可見，技術(shù)平臺(tái)雖為平臺(tái)化協(xié)作的啟動(dòng)提供了支持，但僅依靠技術(shù)本身難以應(yīng)對協(xié)作過程中復(fù)雜的利益博弈、環(huán)境變化等挑戰(zhàn)。有研究開始注意到技術(shù)之外的要素——縱向干預(yù)對平臺(tái)化協(xié)作的影響[2]，尤其是上級政府或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威在持續(xù)協(xié)調(diào)利益相關(guān)者中的重要作用。

上級政府實(shí)施縱向干預(yù)的形式較為多元，主要包括：借助行政命令直接召集不同的參與者；通過授權(quán)提供啟動(dòng)條件促成協(xié)作；直接提供知識(shí)、技術(shù)、資金等，促進(jìn)利益相關(guān)者相互學(xué)習(xí)，激勵(lì)相互依賴的協(xié)作關(guān)系并促進(jìn)價(jià)值共創(chuàng)[3]。這種干預(yù)通常被視為自上而下的權(quán)力行使過程，強(qiáng)調(diào)政策的強(qiáng)制性和資源分配的重要性?？v向干預(yù)在協(xié)作的啟動(dòng)階段至關(guān)重要，尤其是在協(xié)作主體缺乏自發(fā)協(xié)作動(dòng)機(jī)的情況下，縱向干預(yù)能夠利用外部壓力推動(dòng)多方協(xié)作機(jī)制形成[4]。然而，現(xiàn)有研究大多集中在初期干預(yù)，忽略了縱向干預(yù)在協(xié)作持續(xù)演化中的作用。此外，這些研究往往將干預(yù)過程視為一次性行為，強(qiáng)調(diào)協(xié)作成功啟動(dòng)后須及時(shí)撤出，避免抑制橫向自主協(xié)作[5]，忽視了協(xié)作過程中動(dòng)態(tài)調(diào)整和靈活應(yīng)對的需求。對此，新近研究開始注意到協(xié)作對縱向干預(yù)的階段性需求，指出協(xié)作是一個(gè)動(dòng)態(tài)和復(fù)雜的多主體互動(dòng)過程，不僅在前期啟動(dòng)階段需要外在力量的促發(fā)，還需要在中期持續(xù)階段和后期鞏固階段通過權(quán)威型、激勵(lì)型、信息型等不同干預(yù)策略的組合，緩解協(xié)作治理中的協(xié)調(diào)、背信、分配等問題[6]。只是這些研究把縱向干預(yù)視為在時(shí)間上均質(zhì)且不變的力量，需要時(shí)介入，不需要時(shí)撤出，忽略了其本身的動(dòng)態(tài)適應(yīng)特性。

事實(shí)上，平臺(tái)化協(xié)作中的縱向干預(yù)具有不同于傳統(tǒng)協(xié)作模式的顯著特點(diǎn)，特別是在其依賴技術(shù)平臺(tái)支持的情況下，縱向干預(yù)更加具有階段性和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。相較于傳統(tǒng)的科層治理模式，平臺(tái)化協(xié)作中的縱向干預(yù)能夠通過信息反饋和數(shù)據(jù)分析機(jī)制，更加靈活地進(jìn)行干預(yù)調(diào)整，促成多方主體間形成交互協(xié)作關(guān)系[7]。而這種動(dòng)態(tài)適應(yīng)性意味著此時(shí)的縱向干預(yù)不僅是權(quán)力的單向施加，更是一種動(dòng)態(tài)調(diào)整過程。既然平臺(tái)化協(xié)作演化存在“治理模塊的形成—系統(tǒng)架構(gòu)的運(yùn)行—平臺(tái)制度化調(diào)適”三個(gè)階段，對應(yīng)著協(xié)作治理的“前期啟動(dòng)—中期發(fā)展—后期鞏固”三個(gè)經(jīng)典環(huán)節(jié)，那么縱向干預(yù)如何在平臺(tái)化協(xié)作的不同階段發(fā)揮作用，以及這一過程如何促進(jìn)治理效能的提升，是一個(gè)值得深入探討的重要問題。

從實(shí)踐層面來看，電詐作為當(dāng)今社會(huì)最為嚴(yán)重的公共安全問題之一，其技術(shù)化、隱蔽化、跨境化的特點(diǎn)使得單一部門的傳統(tǒng)治理模式難以應(yīng)對。在這種情境下，平臺(tái)化協(xié)作成為應(yīng)對電詐問題的有效解決方案。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，中央和地方政府推出了基于數(shù)字技術(shù)的反詐一體化平臺(tái)，通過整合公安、金融、通信和互聯(lián)網(wǎng)等多領(lǐng)域資源，形成電詐治理的平臺(tái)化協(xié)作模式。A省的反詐一體化平臺(tái)是這一模式的代表，通過不同階段的縱向干預(yù)，推動(dòng)不同部門之間的協(xié)作，提升了整體的治理效能。這一案例為我們理解縱向干預(yù)在平臺(tái)化協(xié)作演化中的作用機(jī)制提供了重要窗口。對此，本研究提出如下研究問題：第一，縱向干預(yù)在平臺(tái)化協(xié)作不同發(fā)展階段的方式和特點(diǎn)是什么？其作用機(jī)制是什么？第二，如何通過縱向干預(yù)促進(jìn)平臺(tái)化協(xié)作在復(fù)雜治理情境中動(dòng)態(tài)調(diào)整與演化？通過個(gè)案解剖，本研究提出“分階式縱向干預(yù)”的理論概念，發(fā)現(xiàn)縱向干預(yù)不僅在協(xié)作啟動(dòng)期發(fā)揮關(guān)鍵作用，還基于復(fù)雜的治理情境，通過數(shù)字平臺(tái)與協(xié)作主體交互確定不同階段的干預(yù)策略，以此適應(yīng)協(xié)作過程的不斷變化，從而推動(dòng)平臺(tái)化協(xié)作可持續(xù)運(yùn)作。

二、研究方法、資料來源和案例背景

1.研究方法和資料來源

考慮到縱向干預(yù)下的平臺(tái)化協(xié)作演化是正在發(fā)生和仍在變化的現(xiàn)象，尚未形成成熟的理論假說，也缺乏定量數(shù)據(jù)供假設(shè)檢驗(yàn)，案例研究作為合適早期探索階段的研究工具，著重回答過程性問題，以期實(shí)現(xiàn)知識(shí)生產(chǎn)的目標(biāo)[1]。A省反詐一體化平臺(tái)作為我國反詐領(lǐng)域率先運(yùn)行的跨部門、跨行業(yè)協(xié)作平臺(tái)，展現(xiàn)了平臺(tái)化協(xié)作模式的典型特征。因此，該案例為探討縱向干預(yù)在平臺(tái)化協(xié)作中的作用提供了可能。同時(shí)，選擇縱向個(gè)案研究，是基于A省反詐一體化平臺(tái)的代表性及其在不同發(fā)展階段表現(xiàn)了對縱向干預(yù)的不同需求。該平臺(tái)的運(yùn)行經(jīng)歷了從初期政策推動(dòng)、資源整合到中后期制度化的演化過程，恰好反映了縱向干預(yù)在平臺(tái)化協(xié)作中的多階段作用。同時(shí)，平臺(tái)的實(shí)踐與政策目標(biāo)高度一致，具有典型的縱向干預(yù)特征，為理論建構(gòu)提供了重要的實(shí)證支持。

本研究結(jié)合多種數(shù)據(jù)收集方法提高研究質(zhì)量。研究團(tuán)隊(duì)自2020年起通過深度訪談、研討會(huì)等方式持續(xù)跟蹤平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行；于2021年3月至10月和2022年7月至10月在A省反詐中心參與工作，熟悉反詐一體化平臺(tái)建立、發(fā)展等階段，對平臺(tái)化協(xié)作的運(yùn)行機(jī)理、遇到的問題及縱向干預(yù)推動(dòng)平臺(tái)化協(xié)作的歷程具有整體性認(rèn)識(shí)。這一工作經(jīng)歷也幫助團(tuán)隊(duì)成員與反詐工作人員建立了良好的非正式溝通關(guān)系，為開展深度的個(gè)案研究提供了資料和場景介入的便利。研究主要通過參與式觀察、關(guān)鍵人物訪談、檔案文件獲取研究資料，還通過新聞報(bào)道等進(jìn)一步拓展信息源并進(jìn)行輔助對比，利用多樣化的資料來源進(jìn)行三角驗(yàn)證以保證資料的可信度。

2.案例背景

A省是全國最早推行數(shù)字政府建設(shè)的省份之一。憑借數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施、治理理念等優(yōu)勢，在電詐問題日益突出的情況下，A省率先探索平臺(tái)化協(xié)作模式，并最早建成反詐一體化平臺(tái)。同時(shí)，A省平臺(tái)化協(xié)作也是全國較為成功的反詐治理模式之一，2021年A省的經(jīng)驗(yàn)得到公安部打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組高度肯定，領(lǐng)導(dǎo)小組要求各省借鑒學(xué)習(xí)A省依托平臺(tái)形成的全省統(tǒng)一接警、警企聯(lián)動(dòng)處置經(jīng)驗(yàn)[2]。

作為全國首個(gè)依托數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)協(xié)作的電詐綜合治理平臺(tái)，A省反詐一體化平臺(tái)是在高度重視該項(xiàng)工作的A省政府和擁有優(yōu)勢治理資源的公安部門共同推動(dòng)下構(gòu)建的，總體上分為三個(gè)階段逐步推進(jìn)：第一階段，平臺(tái)進(jìn)入建設(shè)初期，主要由上級政府通過政策引導(dǎo)和資源配置推動(dòng)形成協(xié)作機(jī)制；第二階段，平臺(tái)運(yùn)行進(jìn)入深化期，技術(shù)平臺(tái)的運(yùn)用和多方利益主體之間的協(xié)作互動(dòng)逐漸加強(qiáng)；第三階段，平臺(tái)進(jìn)入制度化階段，通過法規(guī)和制度建設(shè)鞏固了協(xié)作成果，推動(dòng)了反詐治理的規(guī)范化運(yùn)作。一開始，上級政府的注意力分配和強(qiáng)勢治理主體的直接推動(dòng)，以及新興、定制技術(shù)的引入，并沒有如期發(fā)揮積極作用。相反，反詐一體化平臺(tái)在每個(gè)發(fā)展階段都遭遇了較多挑戰(zhàn)，平臺(tái)運(yùn)行在緩解既有問題的同時(shí)又出現(xiàn)了新的協(xié)作難題。可以說，平臺(tái)化協(xié)作不斷發(fā)展的過程就是問題不斷暴露的過程。平臺(tái)化協(xié)作的治理目標(biāo)、治理主體、協(xié)作規(guī)模和治理內(nèi)容等在整個(gè)協(xié)作歷程中隨著縱向干預(yù)措施的不同而持續(xù)調(diào)整，從而展現(xiàn)不斷拓寬和深化的特征。

A省反詐一體化平臺(tái)的發(fā)展過程不僅展示了平臺(tái)化協(xié)作應(yīng)對復(fù)雜治理問題的潛力，也為探討縱向干預(yù)在平臺(tái)化協(xié)作演化中的作用提供了典型案例。其縱向干預(yù)方式的演化，特別是在不同階段的政策調(diào)整和資源配置，直接影響了平臺(tái)協(xié)作機(jī)制的深化與鞏固，為本研究提供了豐富的實(shí)踐素材。

三、縱向干預(yù)下A省平臺(tái)化協(xié)作的演化邏輯

A省反詐一體化平臺(tái)的建設(shè)歷程展示了平臺(tái)化協(xié)作在復(fù)雜治理任務(wù)中的演化邏輯。在反詐這一極具挑戰(zhàn)性的治理情境中，平臺(tái)化協(xié)作并非一蹴而就，而是經(jīng)過了治理模塊的初步建立、系統(tǒng)架構(gòu)的逐步完善和制度化鞏固三個(gè)主要階段，對應(yīng)著協(xié)作的“前期啟動(dòng)—中期發(fā)展—后期鞏固”三個(gè)經(jīng)典環(huán)節(jié)。每個(gè)階段都呈現(xiàn)不同的縱向干預(yù)，包括政策引導(dǎo)、資源配置、技術(shù)支撐、制度建設(shè)等方式，其推動(dòng)了平臺(tái)化協(xié)作的不斷演化；同時(shí)，上級政府還通過持續(xù)調(diào)整與反饋機(jī)制確保了平臺(tái)化協(xié)作的長期可持續(xù)性和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。

1.治理模塊的形成：政策引導(dǎo)與資源配置

在平臺(tái)化協(xié)作的初期階段（2010—2015年），A省政府面臨著如何推動(dòng)跨部門協(xié)作來應(yīng)對電詐犯罪這一復(fù)雜社會(huì)問題的重大挑戰(zhàn)。電詐犯罪的跨部門、跨領(lǐng)域特性，導(dǎo)致傳統(tǒng)的單部門治理模式在應(yīng)對這種新興犯罪時(shí)明顯失效，因而要求公安、金融、通信等多方主體緊密協(xié)作。正如一位反詐民警所言：“電詐犯罪的核心問題在于資金流動(dòng)極其迅速，我們的查控操作需要依賴銀行的配合，而銀行常常因?yàn)橄到y(tǒng)復(fù)雜和內(nèi)部流程（較長），導(dǎo)致響應(yīng)時(shí)間過長，很多時(shí)候涉詐資金早已轉(zhuǎn)移，錯(cuò)失凍結(jié)時(shí)機(jī)?！保ㄔL談資料：2020ABLZL[1]）為打破這一局限，A省政府通過政策引導(dǎo)和資源配置兩項(xiàng)核心縱向干預(yù)措施，推動(dòng)了治理模塊的初步形成，進(jìn)而奠定了反詐一體化平臺(tái)協(xié)作的基礎(chǔ)。

首先，政策引導(dǎo)在啟動(dòng)協(xié)作方面起到了關(guān)鍵作用。A省通過發(fā)布一系列政策文件，明確了反詐治理作為全省重點(diǎn)任務(wù)的戰(zhàn)略地位，并通過聯(lián)席會(huì)議制度推動(dòng)各部門之間的協(xié)作。通過這一制度，各相關(guān)部門，尤其是公安、金融和通信等部門定期召開會(huì)議，討論電詐犯罪的治理對策，并逐步確立跨部門協(xié)作框架[2]。這些政策不僅為反詐治理提供了方向性指引，還細(xì)化了各部門的權(quán)責(zé)分工。例如，針對電詐犯罪中的資金流動(dòng)問題，A省公安廳聯(lián)合人民銀行A省分行及多家商業(yè)銀行，建立了“涉詐資金凍結(jié)查控機(jī)制”。這一機(jī)制利用涉詐資金需要在金融系統(tǒng)流轉(zhuǎn)一段時(shí)間、電詐犯罪反應(yīng)時(shí)間短等特點(diǎn)，通過公安提出查詢需求，銀行協(xié)助開展凍結(jié)查控的方式嘗試在案件發(fā)生過程中凍結(jié)資金、阻斷犯罪并挽回?fù)p失。上述政策明確了跨部門協(xié)作的流程和操作規(guī)范，有效推動(dòng)了治理模塊的初步形成。盡管政策引導(dǎo)在設(shè)立協(xié)作框架上取得了初步成效，但協(xié)作過程中也暴露了一些現(xiàn)實(shí)問題。例如，各部門之間的協(xié)作并不總是順暢。銀行和公安部門在資金凍結(jié)操作中的配合效率時(shí)常受到銀行內(nèi)部流程和權(quán)限設(shè)置不明的影響，導(dǎo)致資金凍結(jié)不及時(shí)。公安民警抱怨“銀行（工作人員）會(huì)以‘下班了’‘沒有權(quán)限’為理由不予配合或拖延時(shí)間，但我們也不知道他（銀行工作人員）到底有哪些權(quán)限”（訪談資料：2020ABLWD）。對此，銀行工作人員也有自己的顧慮，提出“我們有保護(hù)客戶權(quán)益和隱私的責(zé)任，我們愿意配合反詐，但哪些數(shù)據(jù)可以給，怎么給，缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，配合的內(nèi)容、邊界在哪里我們也還在探索”（訪談資料：2022GBLYB）。這種跨部門溝通和執(zhí)行上的不協(xié)調(diào)，成為早期協(xié)作中的一大難題。這些問題表明，單靠政策引導(dǎo)還不足以確保平臺(tái)化協(xié)作的高效運(yùn)作，還需要進(jìn)一步的資源支持來增強(qiáng)協(xié)作能力。

為克服政策引導(dǎo)中的不足，A省政府加大了資源配置力度，通過技術(shù)設(shè)備的投入和信息系統(tǒng)的對接提升協(xié)作效率。A省撥款支持公安、銀行等部門建設(shè)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對涉詐資金的實(shí)時(shí)凍結(jié)與監(jiān)控。這種技術(shù)資源的投入顯著提升了電詐案件處理的效率，幫助公安部門快速獲取涉詐賬戶信息并及時(shí)處置。同時(shí)，跨部門工作小組也得到了政府的人員支持，各部門的專家通過培訓(xùn)和定期協(xié)作演練，提升了協(xié)作流程的規(guī)范性和相關(guān)人員的應(yīng)急處理能力（訪談資料：2020ABLZL）。

盡管政策引導(dǎo)和資源配置推動(dòng)了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的初步形成，但依然存在諸多問題。例如，銀行系統(tǒng)復(fù)雜且權(quán)限不明，導(dǎo)致資金凍結(jié)的響應(yīng)效率還不夠理想。此外，跨部門協(xié)作缺乏明確的法律約束，執(zhí)行效果有時(shí)受到制約（訪談資料：2020GBLYB）。這些問題表明，雖然早期的政策和資源投入取得了一定成效，但要實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化協(xié)作的長期高效運(yùn)作，還需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整縱向干預(yù)的形式和力度。

2.系統(tǒng)架構(gòu)的運(yùn)行：高層協(xié)調(diào)與技術(shù)整合

在平臺(tái)化協(xié)作深化階段（2016—2020年），A省政府通過高層協(xié)調(diào)和技術(shù)整合兩大縱向干預(yù)措施，進(jìn)一步推動(dòng)了跨部門協(xié)作的標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)化。這一時(shí)期的治理重點(diǎn)不再是初步的政策引導(dǎo)，而是通過自上而下的協(xié)調(diào)機(jī)制和現(xiàn)代化技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)協(xié)作的深化與優(yōu)化。

首先，高層協(xié)調(diào)在這一階段發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。隨著反詐工作的深入，A省政府意識(shí)到反詐協(xié)作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“僅憑公安一家做不到也治不好，反詐（治理）最終還是要靠黨委政府來推動(dòng)”（訪談資料：2020ATWD），各部門之間的協(xié)作變得愈發(fā)復(fù)雜且涉及多方利益。為了確保各部門能夠在統(tǒng)一框架下高效協(xié)作，2016年A省委政法委書記組織召開電信網(wǎng)絡(luò)新型犯罪工作調(diào)研會(huì)，明確了“反詐（治理）不是公安廳的事，是省委政法工作會(huì)議上確定下來的重點(diǎn)內(nèi)容，要從這個(gè)角度理解（反詐）。這個(gè)工作各個(gè)部門都必須支持，都應(yīng)該全力以赴，不能拖后腿”[1]。這次會(huì)議確定了A省反詐治理專題工作提級由省委政法委組織推動(dòng)，將反詐治理工作辦公室設(shè)在省公安廳。與初期的政策推動(dòng)不同，這一協(xié)調(diào)機(jī)制不限于制定策略，還深入到協(xié)作的具體執(zhí)行中，“通過聯(lián)席會(huì)議的機(jī)制，各部門得以在資源調(diào)配、職責(zé)分配和任務(wù)執(zhí)行方面達(dá)成一致，形成了多方聯(lián)動(dòng)的工作模式”（訪談資料：2020ATLD）。

這種高層協(xié)調(diào)有效解決了早期跨部門協(xié)作中的分工不明、行動(dòng)遲緩等問題。通過聯(lián)席會(huì)議制度，省領(lǐng)導(dǎo)可以及時(shí)協(xié)調(diào)各部門的行動(dòng)，確保反詐工作的響應(yīng)速度和行動(dòng)一致性。例如，在電詐案件的應(yīng)對過程中，公安、銀行、通信等部門之間的溝通頻率明顯增加，案件處理效率也隨之提高。各部門的任務(wù)分配和行動(dòng)目標(biāo)得到了明確和細(xì)化，使得協(xié)作的方向更加統(tǒng)一。這種自上而下的高層協(xié)調(diào)不僅提高了反詐工作的執(zhí)行力，也使得協(xié)作的各個(gè)環(huán)節(jié)變得更加緊密。盡管如此，高層協(xié)調(diào)還是依賴上級政府的推動(dòng)，部分部門在遇到問題時(shí)仍依賴上級協(xié)調(diào)，導(dǎo)致自主協(xié)作的動(dòng)力不足。此外，銀行在應(yīng)對涉詐資金凍結(jié)任務(wù)時(shí)，由于法律責(zé)任不明確，仍存在響應(yīng)遲緩的情況，影響了協(xié)作效果（訪談資料：2020ABWT）。這種短期內(nèi)依靠高層推動(dòng)的模式，難以保持長期高效運(yùn)行。

同時(shí)，技術(shù)整合作為另一種關(guān)鍵縱向干預(yù)方式，大幅提升了跨部門協(xié)作效率。2016—2020年，A省金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域分別建立了應(yīng)對電信網(wǎng)絡(luò)新型犯罪的專業(yè)化治理系統(tǒng)。為了應(yīng)對電詐犯罪技術(shù)水平的不斷提升，2020年A省將反詐協(xié)作技術(shù)化、系統(tǒng)化的需求與推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)結(jié)合起來，明確了建立“反詐一體化平臺(tái)”的目標(biāo)。A省委政法委書記指出：“（平臺(tái)建設(shè)）項(xiàng)目要立刻啟動(dòng)，不能等，仗要開始打了，武器還沒準(zhǔn)備怎么行？”[1]在A省政府的制度、組織和資金支持下，公安廳聯(lián)合大數(shù)據(jù)局以及其他聯(lián)席會(huì)議成員單位，開始整合電詐領(lǐng)域的協(xié)作機(jī)制、技術(shù)系統(tǒng)，搭建“反詐一體化平臺(tái)”，并將平臺(tái)作為反詐協(xié)作數(shù)據(jù)共享、資源交換、組織互動(dòng)和技術(shù)創(chuàng)新的主要支撐。

至此，反詐一體化平臺(tái)真正打開了反詐治理的局面，技術(shù)的整合極大地提升了關(guān)鍵問題的協(xié)作效能。第一階段始終困擾反詐治理績效的協(xié)作時(shí)效問題，隨著相關(guān)系統(tǒng)接入平臺(tái)和數(shù)據(jù)整合得以解決。警銀協(xié)作形成了規(guī)范化的響應(yīng)流程，能夠在24小時(shí)內(nèi)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化止付凍結(jié)，為打擊犯罪爭取了時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了在案件發(fā)生階段遏制犯罪、挽回?fù)p失的目標(biāo)。

在此基礎(chǔ)上，平臺(tái)運(yùn)行為治理主體的分工協(xié)作提供了互動(dòng)溝通的空間，平臺(tái)化協(xié)作大大拓寬了協(xié)作治理的組織范疇。公安、銀行、通信、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等主要治理主體全部被納入平臺(tái)。平臺(tái)建設(shè)還吸取了警銀協(xié)作的治理經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)電詐犯罪的過程性特征，拓展設(shè)置了與之相對應(yīng)的治理模塊，具體包括預(yù)警攔截防范、接警處置、案件偵辦、電信網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)治理等。平臺(tái)的建立完善以模塊增多，覆蓋反詐治理的全過程為標(biāo)志。

這一階段（2016—2020年）的縱向干預(yù)通過高層協(xié)調(diào)喚起各治理主體的重視，明確反詐是“省委省政府的重點(diǎn)工作”以凝聚共識(shí)。同時(shí)，省委政法委強(qiáng)力支持下的反詐治理初步建成了平臺(tái)并投入使用，形成了系統(tǒng)覆蓋電詐犯罪全過程的協(xié)作模式。同時(shí)，技術(shù)平臺(tái)整合后的治理效率得到顯著提升，緊急止付等自動(dòng)化、流程化操作也降低了協(xié)作負(fù)擔(dān)。至此，平臺(tái)化協(xié)作取得積極的治理成效，2021年A省電詐案件發(fā)案率首次出現(xiàn)環(huán)比下降。然而，這一階段的平臺(tái)化協(xié)作也暴露新的問題，協(xié)作模式持續(xù)調(diào)整的同時(shí)電詐犯罪也在加速演化，嚴(yán)峻的犯罪形勢導(dǎo)致治理壓力不斷增大。如何快速追蹤電詐犯罪的變化并及時(shí)形成與之相適應(yīng)的治理模式成為反詐治理面臨的持續(xù)性挑戰(zhàn)。

3.平臺(tái)制度化調(diào)適：法律保障與績效考核

進(jìn)入2021年，隨著電信網(wǎng)絡(luò)詐騙技術(shù)不斷“升級”，尤其是虛擬幣等新興技術(shù)在犯罪中的應(yīng)用[2]，平臺(tái)化協(xié)作面臨新的挑戰(zhàn)。盡管此前的高層協(xié)調(diào)與技術(shù)整合提升了平臺(tái)的運(yùn)行效率，反詐一體化平臺(tái)已形成多方參與的協(xié)作機(jī)制，但部門利益分歧和層出不窮的新型犯罪手段要求協(xié)作機(jī)制進(jìn)一步調(diào)適和優(yōu)化。為此，平臺(tái)化協(xié)作的縱向干預(yù)逐漸過渡到依托法律保障和績效考核推動(dòng)協(xié)作主體的長期穩(wěn)定合作，并提升其自主調(diào)適能力。

2022年《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》的施行是這一階段的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。該法律為各行業(yè)參與者設(shè)定了明確的法律責(zé)任，劃定通信、金融、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域在反詐協(xié)作中的責(zé)任與分工。據(jù)此，A省重新理順了反詐一體化平臺(tái)中各部門的職責(zé)，有效減少了因責(zé)任不明導(dǎo)致的協(xié)作推諉現(xiàn)象。例如，銀行和公安部門在凍結(jié)涉案資金時(shí)，由于缺乏數(shù)據(jù)共享的權(quán)限，曾造成處理延遲的問題。但法律的實(shí)施明確了金融機(jī)構(gòu)的協(xié)作責(zé)任，使得其與公安部門的協(xié)作更為順暢，資金凍結(jié)和追蹤的速度也明顯提高。正如A省公安部門反詐工作的負(fù)責(zé)人所述：“這個(gè)法一出臺(tái)他們（通信、金融、互聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)治理主體）真急了，以前都是我們追著他們要協(xié)作。今年，他們主動(dòng)來找我們……我們做的幾個(gè)主要工作就是和他們共同開展風(fēng)險(xiǎn)治理?！保ㄔL談資料：2022ATWD）法律保障的另一重要功能是推動(dòng)協(xié)作機(jī)制的持續(xù)規(guī)范化。例如，在應(yīng)對虛擬幣詐騙等新型犯罪時(shí)，法律要求金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)技術(shù)部門必須共享數(shù)據(jù)，并在制度框架下履行監(jiān)管和協(xié)作職責(zé)。這種約束機(jī)制確保了協(xié)作主體能夠在應(yīng)對新型犯罪的過程中保持統(tǒng)一行動(dòng)，從而提升反詐一體化平臺(tái)的整體反應(yīng)能力。

與此同時(shí)，績效考核機(jī)制的引入進(jìn)一步提升了平臺(tái)化協(xié)作的效能。A省委將反詐治理納入平安建設(shè)的績效考核指標(biāo)體系，對各協(xié)作主體進(jìn)行定期通報(bào)和排名[1]?？冃Э己瞬粌H提升了各部門的積極性，還激發(fā)了其在協(xié)作中的自主創(chuàng)新能力。例如，通信行業(yè)通過與公安、金融部門的合作，開發(fā)了靈活的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)篩查和預(yù)警。通信部門負(fù)責(zé)人表示：“績效考核和激勵(lì)機(jī)制讓我們更加關(guān)注協(xié)作的實(shí)際成效，而不僅僅是完成任務(wù)。通過與公安、銀行的緊密合作，我們不斷優(yōu)化了通信風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)?！保ㄔL談資料：2020ATGWY）績效考核的激勵(lì)效果促使各部門通過自我競爭提升協(xié)作效率，并通過排名與考核的方式規(guī)范和強(qiáng)化跨部門協(xié)作。

這一考核機(jī)制不僅通過規(guī)范化和透明化的評估體系確保了協(xié)作主體的責(zé)任感，還使其在法律框架下具備了更強(qiáng)的自主調(diào)適能力。各協(xié)作主體在平臺(tái)技術(shù)支持下，能夠根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行數(shù)據(jù)共享和協(xié)作創(chuàng)新。通過這一機(jī)制，公安、通信和金融部門之間形成了更加緊密的協(xié)作，共同開發(fā)了更為高效的犯罪監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)，顯著提升了處理電詐案件的響應(yīng)速度。

與此同時(shí)，在反詐中心主導(dǎo)下，技術(shù)平臺(tái)開始自主調(diào)適和優(yōu)化。為了應(yīng)對電詐犯罪手段的不斷演變，尤其是虛擬幣等新興技術(shù)在犯罪中的應(yīng)用，平臺(tái)化協(xié)作依托技術(shù)實(shí)現(xiàn)了快速調(diào)適。例如，平臺(tái)與區(qū)塊鏈公司合作，建立了虛擬幣監(jiān)控系統(tǒng)，能夠?qū)崟r(shí)跟蹤交易動(dòng)向，確保涉案資金在跨境交易中被識(shí)別與追蹤。這種技術(shù)手段不僅提升了協(xié)作的效率，還拓展了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)主體，吸引了更多領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人員參與治理?？梢哉f，協(xié)作主體的多樣性進(jìn)一步保障了反詐治理的長期穩(wěn)定性。

總體上，隨著平臺(tái)調(diào)適的深入，上級政府的縱向干預(yù)逐漸轉(zhuǎn)向依賴法律、績效考核等制度化手段，減少了直接干預(yù)。正如公安部門反詐負(fù)責(zé)人指出的那樣：“我們不再需要上級政府頻繁介入，而是通過法律和考核機(jī)制，自己開展協(xié)作和治理創(chuàng)新?！保ㄔL談資料：2022ATWD）法律框架和績效考核體系為協(xié)作提供了自我優(yōu)化的空間，使各部門能夠根據(jù)實(shí)際需求，自主調(diào)整和改進(jìn)協(xié)作方式。由此，平臺(tái)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性和持續(xù)優(yōu)化保障了反詐工作的長期開展。

四、分階式縱向干預(yù)：理論建構(gòu)與闡釋

回顧A省反詐一體化平臺(tái)的發(fā)展歷程及各階段的縱向干預(yù)策略，本研究提煉出“分階式縱向干預(yù)”的概念。該理論概念旨在解釋縱向干預(yù)在不同時(shí)期如何通過適應(yīng)性和靈活性推動(dòng)平臺(tái)化協(xié)作的演化，尤其是針對協(xié)作治理中的復(fù)雜情境，縱向干預(yù)如何在各個(gè)階段與協(xié)作策略相匹配，以促成治理效果的最大化。

1.分階式縱向干預(yù)：概念與特征

在傳統(tǒng)的協(xié)作治理理論中，縱向干預(yù)通常指上級政府通過政策、資源等手段介入，推動(dòng)各級部門或多方主體協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的干預(yù)方式[2]。通常，縱向干預(yù)被視為政府在協(xié)作治理中發(fā)揮作用的關(guān)鍵機(jī)制，尤其是在協(xié)作動(dòng)機(jī)不足、治理任務(wù)復(fù)雜的情境下，上級政府的干預(yù)能有效推動(dòng)協(xié)作框架的構(gòu)建和運(yùn)行[1]。然而，隨著平臺(tái)化協(xié)作這一新型治理形式的出現(xiàn)，縱向干預(yù)的時(shí)機(jī)和策略不再單一，而是呈現(xiàn)明顯的階段性特征，本研究將其概括為“分階式縱向干預(yù)”。

“分階式縱向干預(yù)”是指上級政府根據(jù)平臺(tái)化協(xié)作的發(fā)展階段、任務(wù)需求和外部環(huán)境變化，采取差異化的干預(yù)策略，逐步推動(dòng)平臺(tái)化協(xié)作從初期的構(gòu)建到運(yùn)行再到制度化鞏固的過程。與傳統(tǒng)的縱向干預(yù)相比，分階式縱向干預(yù)強(qiáng)調(diào)干預(yù)策略的階段性、動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性，即政府的干預(yù)并非一成不變，而是隨著協(xié)作任務(wù)的變化和治理情境的演變進(jìn)行調(diào)整。

階段性是分階式縱向干預(yù)的核心特征。在平臺(tái)化協(xié)作的不同階段，協(xié)作主體的需求和任務(wù)會(huì)發(fā)生顯著變化，上級政府的干預(yù)也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。例如，在協(xié)作初期，上級政府的干預(yù)主要體現(xiàn)在政策引導(dǎo)和資源支持上，目的是幫助各協(xié)作主體建立包含初步協(xié)作框架和機(jī)制的治理模塊；在協(xié)作進(jìn)入深化階段時(shí)，縱向干預(yù)更傾向于通過技術(shù)整合和制度建設(shè)，推動(dòng)協(xié)作的規(guī)范化和穩(wěn)定化。分階式干預(yù)的這一特性使得上級政府能夠根據(jù)協(xié)作進(jìn)程中的具體需求，有針對性地調(diào)整干預(yù)手段，確保協(xié)作機(jī)制在不同時(shí)期都能高效運(yùn)行。

同時(shí)，動(dòng)態(tài)性也是分階式縱向干預(yù)的重要特征。隨著外部環(huán)境的變化（如犯罪手段的進(jìn)化、技術(shù)環(huán)境的更新等），平臺(tái)化協(xié)作的任務(wù)和挑戰(zhàn)會(huì)發(fā)生變化，上級政府的干預(yù)策略也會(huì)隨之調(diào)整。例如，面對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的不斷“升級”，尤其是虛擬幣詐騙等新興犯罪形式的出現(xiàn)，A省政府通過法律保障、績效考核等手段，及時(shí)調(diào)整了干預(yù)方式，以確保平臺(tái)化協(xié)作機(jī)制能夠應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。這種動(dòng)態(tài)性使得分階式縱向干預(yù)能夠在復(fù)雜多變的治理環(huán)境中保持靈活性與適應(yīng)性，從而確保協(xié)作機(jī)制長期有效。

分階式縱向干預(yù)的另一個(gè)重要特征是適應(yīng)性，即干預(yù)策略必須與具體的治理情境相適應(yīng)。例如，A省反詐一體化平臺(tái)的建設(shè)經(jīng)歷了多個(gè)不同的階段，從初期跨部門協(xié)作框架的搭建，到后期通過技術(shù)和法律手段深化協(xié)作。在這一過程中，政府根據(jù)不同階段的治理需求，采取了靈活的干預(yù)手段，從最初的政策推動(dòng)到績效考核機(jī)制的引入，每一階段的干預(yù)都緊密貼合了平臺(tái)化協(xié)作的實(shí)際需求。

A省電詐治理的平臺(tái)化協(xié)作經(jīng)歷了治理模塊的形成、系統(tǒng)架構(gòu)的運(yùn)作和平臺(tái)制度化調(diào)適三個(gè)階段，每個(gè)階段的縱向干預(yù)策略和目標(biāo)各不相同，反映了上級干預(yù)在平臺(tái)化協(xié)作演化中的特征，也正是分階式縱向干預(yù)通過多種具體干預(yù)策略推動(dòng)了平臺(tái)化協(xié)作的持續(xù)演化（見表1）。

總的來說，分階式縱向干預(yù)概念的提出，明確了上級政府在協(xié)作治理中的角色和作用。與傳統(tǒng)的縱向干預(yù)理論不同，它強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的階段性、動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性。在平臺(tái)化協(xié)作中，政府必須根據(jù)不同時(shí)期的治理需求和情境變化，靈活調(diào)整干預(yù)手段，以確保協(xié)作機(jī)制能夠長期有效地運(yùn)行。

2.分階式縱向干預(yù)的形成：治理情境約束下的動(dòng)態(tài)調(diào)整

治理情境的變化是推動(dòng)縱向干預(yù)策略動(dòng)態(tài)調(diào)整的核心因素。它不僅決定了平臺(tái)化協(xié)作的需求與目標(biāo)，也在很大程度上制約了縱向干預(yù)的策略。在平臺(tái)化協(xié)作的不同階段，治理情境的復(fù)雜性和多樣性要求上級政府采取靈活且適應(yīng)性強(qiáng)的策略來應(yīng)對。這意味著，縱向干預(yù)的形成并不是簡單的自上而下過程，而是受具體情境限制并隨情境變化而調(diào)整的結(jié)果。分階式縱向干預(yù)的形成，正是基于不同情境的約束條件，通過階段性調(diào)整干預(yù)方式，從而實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化協(xié)作的不斷演化。

治理情境直接影響縱向干預(yù)的強(qiáng)度和手段。在協(xié)作初期，由于各部門間協(xié)作意識(shí)薄弱，信息流通不暢，上級政府往往需要進(jìn)行較為集中的政策推動(dòng)和資源支持，以克服協(xié)作啟動(dòng)的阻力。這一階段的情境約束主要體現(xiàn)在協(xié)作動(dòng)力不足、組織協(xié)調(diào)困難，因此，上級政府通過政策引導(dǎo)和資源配置啟動(dòng)跨部門協(xié)作。在這種情境下，縱向干預(yù)不僅是必要的，而且需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，以確保協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的初步搭建。

隨著平臺(tái)化協(xié)作的逐步運(yùn)行，治理情境的變化使得技術(shù)整合和信息共享成為核心挑戰(zhàn)。各協(xié)作主體在這一階段不僅需要政府的政策支持，更依賴技術(shù)平臺(tái)的搭建和高效的信息流動(dòng)來應(yīng)對跨部門協(xié)作的復(fù)雜性。因此，縱向干預(yù)策略在這一階段表現(xiàn)為通過技術(shù)手段強(qiáng)化信息共享，解決數(shù)據(jù)壁壘等困境。這表明，治理情境的動(dòng)態(tài)變化對縱向干預(yù)提出了更高的要求，促使上級政府從單純的政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)向技術(shù)整合與協(xié)作效率提升的策略。

在平臺(tái)化協(xié)作進(jìn)入制度化調(diào)適與鞏固階段后，治理情境與前兩個(gè)階段迥異。協(xié)作主體的自我調(diào)適與長效運(yùn)作成為治理的主要需求，因此，縱向干預(yù)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向法律框架的建立與績效考核機(jī)制的完善。此時(shí)，治理情境要求上級政府從直接的干預(yù)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊闹贫ㄕ吲c保障者，確保協(xié)作機(jī)制能夠在法律保障下實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定。這一階段的縱向干預(yù)不再依賴政策推動(dòng)或技術(shù)支持，而是通過法律手段和績效評估制度，確保協(xié)作主體能夠自主互動(dòng)，持續(xù)優(yōu)化整體協(xié)作過程。

總的來看，治理情境在分階式縱向干預(yù)的形成中發(fā)揮關(guān)鍵作用。各階段的情境變化不僅影響干預(yù)的內(nèi)容和手段，也塑造了干預(yù)的形式和力度。正是這種情境的復(fù)雜性，促使上級政府采取了階段性、靈活性和適應(yīng)性強(qiáng)的干預(yù)策略，即分階式縱向干預(yù)，最終推動(dòng)了平臺(tái)化協(xié)作的不斷演化。在治理實(shí)踐中，上級政府的干預(yù)方式始終在回應(yīng)治理情境的約束，即通過對協(xié)作機(jī)制不同需求的回應(yīng)，不斷調(diào)整干預(yù)模式，從而推動(dòng)協(xié)作機(jī)制的演化與完善。

五、結(jié)論與討論

本研究通過對A省反詐一體化平臺(tái)的發(fā)展歷程進(jìn)行深入分析，提出了“分階式縱向干預(yù)”這一理論概念，以解釋上級政府在平臺(tái)化協(xié)作中的動(dòng)態(tài)作用機(jī)制。通過分析縱向干預(yù)在不同協(xié)作階段的表現(xiàn)，本研究揭示了縱向干預(yù)并非一成不變，而是隨協(xié)作機(jī)制的演化與治理情境的變化而調(diào)整。具體而言，本研究的主要發(fā)現(xiàn)和貢獻(xiàn)可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)。

首先，本研究通過提出“分階式縱向干預(yù)”，打破了協(xié)作治理中關(guān)于縱向干預(yù)時(shí)間均質(zhì)化的假定。傳統(tǒng)的協(xié)作治理研究大多關(guān)注橫向協(xié)作，預(yù)設(shè)縱向權(quán)力的作用持續(xù)且單一[1]，忽視了上級政府在不同治理階段的角色變化與策略調(diào)整。本研究通過對縱向干預(yù)的階段性劃分，揭示了上級政府與平臺(tái)化協(xié)作的共演特征。例如，在協(xié)作初期，上級主要通過政策引導(dǎo)和資源支持推動(dòng)治理模塊的形成；在運(yùn)行階段，則通過高層協(xié)調(diào)和技術(shù)整合來提高系統(tǒng)架構(gòu)的協(xié)作效率，最終通過法律保障和績效考核機(jī)制鞏固協(xié)作效果。這一理論創(chuàng)新不僅揭示了縱向干預(yù)的階段性特征，還說明了其在協(xié)作治理中具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，深化了對協(xié)作治理理論的認(rèn)識(shí)。

其次，治理情境對縱向干預(yù)的塑造作用是本研究的重要發(fā)現(xiàn)之一。不同于以往對縱向干預(yù)單向性的理解[1]，本研究表明，縱向干預(yù)策略并非僅由上級政府單方面決定，而是受到協(xié)作情境的動(dòng)態(tài)制約和反饋。治理情境隨著平臺(tái)化協(xié)作階段的演化發(fā)生變化，要求上級政府的干預(yù)策略必須與之相適應(yīng)。本研究通過分析平臺(tái)化協(xié)作的不同階段，揭示了治理情境——協(xié)作動(dòng)機(jī)的不足、技術(shù)整合的難題、法律保障的需求——如何促使上級政府從政策推動(dòng)轉(zhuǎn)向技術(shù)支持，再到法律制度化保障的過程。這一發(fā)現(xiàn)表明，縱向干預(yù)不僅是一種外部力量的介入，更是治理情境與上級政府干預(yù)策略互動(dòng)的結(jié)果，展現(xiàn)了協(xié)作平臺(tái)與上級政府“反饋—回應(yīng)”的新形態(tài)，這為傳統(tǒng)協(xié)作治理理論中靜態(tài)的“權(quán)力—執(zhí)行”模式提供了新的解釋路徑。

特別需要指出的是，本研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)協(xié)作治理并非天然排斥強(qiáng)制性權(quán)力。事實(shí)上，縱向干預(yù)的有效性和可持續(xù)性離不開對不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)干預(yù)的強(qiáng)度、范圍、方式、時(shí)機(jī)等方面的把握。在此意義上，分階式縱向干預(yù)并不必然違背協(xié)作治理自愿、平等[2]等基本原則。本研究認(rèn)為“協(xié)作治理排斥強(qiáng)制性力量”[3]以及“縱向干預(yù)長期難以有效”[4]的經(jīng)典認(rèn)識(shí)具有絕對化傾向，其實(shí)質(zhì)上是有關(guān)治理情境的問題?？梢哉f，當(dāng)前學(xué)界圍繞“縱向干預(yù)對平臺(tái)化協(xié)作是利是弊”的長期爭論恰恰忽視了這類協(xié)作不同階段的情境，也正是因?yàn)椴煌瑢W(xué)者立足于平臺(tái)化協(xié)作的某一階段來理解縱向干預(yù)的作用，因而容易得出非此即彼的結(jié)論。分階式縱向干預(yù)強(qiáng)調(diào)通過不斷回到情境，匹配治理問題，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)采用相應(yīng)的策略介入平臺(tái)化協(xié)作，從而提升協(xié)作績效。

當(dāng)然，本研究也存在局限性。首先，研究基于A省反詐一體化平臺(tái)的案例，盡管具有一定的代表性，但其結(jié)論的普適性仍需通過更多案例進(jìn)行驗(yàn)證。不同地區(qū)、不同類型的協(xié)作平臺(tái)可能具有不同的治理情境和權(quán)力結(jié)構(gòu)，未來的研究可以通過比較多個(gè)案例來進(jìn)一步檢驗(yàn)和拓展本研究的理論框架。其次，本研究主要采用了定性分析方法，對分階式縱向干預(yù)的具體影響機(jī)制缺乏量化驗(yàn)證，未來的研究可以結(jié)合定量分析，進(jìn)一步探討不同干預(yù)策略對協(xié)作績效的具體影響。最后，案例推進(jìn)的時(shí)間不夠長，縱向干預(yù)與平臺(tái)化協(xié)作兩種力量的博弈及其相互影響需長期追蹤，畢竟更為深入的現(xiàn)象分析能催生更多的理論關(guān)懷和實(shí)踐啟示。

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[2]資料來源：《A省公安廳關(guān)于開展打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型犯罪工作情況的報(bào)告（2022）》。

[1]訪談資料按照“訪談年份+訪談?wù)咚趩挝?訪談?wù)呱矸菪畔ⅰ钡囊?guī)則進(jìn)行編號(hào)。

[2]趙蕓、彭宗超：《數(shù)字時(shí)代中心化治理何以應(yīng)對電詐去中心化風(fēng)險(xiǎn)》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2024年第4期。

[1]資料來源：《A省委政法委書記在電信網(wǎng)絡(luò)新型犯罪工作調(diào)研會(huì)上的講話（2016）》。

[1]資料來源：《A省委政法委書記在電信網(wǎng)絡(luò)新型犯罪工作調(diào)研會(huì)上的講話（2020）》。

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〔責(zé)任編輯：史拴拴〕