摘 要：基層工作“多中心化”、治理有效性難以發(fā)揮，是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中普遍存在的問題。在山東省H村的案例中，上級政府通過責(zé)任細(xì)化、指標(biāo)考核、督查考查和綜合排名的方式對村級組織進(jìn)行責(zé)任控制，形塑了村莊治理中的多中心工作格局。而村級組織則根據(jù)工作任務(wù)的性質(zhì)，把工作分為底線工作、硬性工作、軟性工作、務(wù)虛工作和形式工作五種類型，并進(jìn)行分類治理，由此形成“責(zé)任控制—分類治理”的結(jié)構(gòu)。而此結(jié)構(gòu)所內(nèi)含的“統(tǒng)分結(jié)合”的治理邏輯平衡了整體規(guī)劃與具體執(zhí)行之間的關(guān)系，成為村莊治理有效性得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)分結(jié)合；多中心工作；責(zé)任控制；分類治理；村莊治理

中圖分類號：D668 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2025）02－0085－11

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

村莊治理是基層治理現(xiàn)代化的弱項(xiàng)和短板，其能力與水平直接影響著基層治理現(xiàn)代化建設(shè)。在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的過程中，國家向村莊輸送大量資源的同時(shí)也分派了各類繁雜的治理任務(wù)。村莊治理逐漸從以簡約治理為特征的單一中心工作模式向多中心工作模式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變不僅使村莊治理面臨繁多的治理任務(wù)和復(fù)雜的治理環(huán)境，也使制度化、規(guī)范化、專業(yè)化、技術(shù)化的治理要求滲入村莊治理過程。村莊治理被納入科層制治理體系之中，在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為村級組織行政化、治理任務(wù)指標(biāo)化、治理主體專職化、治理手段多樣化。在基層治理任務(wù)繁重復(fù)雜、多中心工作并行的格局下，村莊治理實(shí)踐呈現(xiàn)出何種治理樣態(tài)？這一治理樣態(tài)呈現(xiàn)何種治理邏輯？此治理邏輯何以促進(jìn)村莊治理有效？理解這些問題，有助于為推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理提供依據(jù)，進(jìn)而為基層治理現(xiàn)代化指明方向。學(xué)界對村莊治理有效的研究主要有以下四種解釋。

其一，策略主義解釋，即策略性應(yīng)對村莊治理任務(wù)。在村莊治理中，對上級下達(dá)的任務(wù)，下級會機(jī)會主義地運(yùn)用各類方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略^［1］等予以應(yīng)對，由此衍生出“共謀”^［2］“變通”^［3］“運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對”^［4］“選擇性執(zhí)行”^［5］等一系列的行為策略。在當(dāng)前階段，基層治理呈現(xiàn)出治理任務(wù)不斷增多、問責(zé)壓力不斷增大的態(tài)勢。為實(shí)現(xiàn)對治理過程的有效監(jiān)管，治理任務(wù)指標(biāo)化趨勢愈發(fā)明顯，基層干部在面對越來越多的指標(biāo)任務(wù)時(shí)采用了“為了完成指標(biāo)而完成指標(biāo)”^［6］的策略。基層干部對各種量化指標(biāo)采取策略性應(yīng)對，使其在治理過程中的創(chuàng)造性與創(chuàng)新性有所降低。此外，村級組織還采用“規(guī)定動(dòng)作”“指標(biāo)分解”“點(diǎn)面結(jié)合”“材料迎檢”等策略完成指標(biāo)治理的任務(wù)和要求^［7］。在治理過程中，基層工作人員干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力銳減，他們秉持“不做事，不出事”的原則，不再愿意積極地完成上級下達(dá)的考核任務(wù)。

其二，規(guī)范主義解釋，即治理村莊事務(wù)規(guī)范化。在治理過程中，為了應(yīng)對各種考核標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化要求，村莊越來越注重治理過程規(guī)范性與程序合理性。村莊治理主要表現(xiàn)出職責(zé)履行痕跡化、組織分工專業(yè)化和村務(wù)處理事本化^［8］等特征。此外，隨著國家與農(nóng)民的關(guān)系由資源汲取向資源輸入轉(zhuǎn)變，國家向村莊輸入大量資源的同時(shí)也輸入了大量的規(guī)則。規(guī)則下鄉(xiāng)在防止基層資源濫用的同時(shí)，也限制了基層治理主體的主動(dòng)性，進(jìn)而造成了基層治理的形式主義和內(nèi)卷化^［9］?？茖踊卫砗鸵?guī)則下鄉(xiāng)要求基層組織、干部嚴(yán)格按照制度規(guī)范做事，村級組織逐漸陷入行政化、官僚化及內(nèi)卷化的困境之中。這導(dǎo)致基層治理體制僵化，村莊無法很好地適應(yīng)基層多變的治理環(huán)境。

其三，避責(zé)主義解釋。面對上級強(qiáng)大的問責(zé)壓力，基層干部為了避免上級問責(zé)，把工作分為“長期、中期、短期”中心工作^［10］，且在執(zhí)行中又運(yùn)用“痕跡主義”工具^［11］和機(jī)械執(zhí)行、制造景觀、形式主義等應(yīng)對策略^［12］。在避責(zé)思想下，基層干部對工作分類分組，根據(jù)工作類型采取相應(yīng)的策略方案，從而緩解自身壓力、降低被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

其四，簡約主義解釋。簡約治理相對于科層治理而言，講究治理實(shí)效，強(qiáng)調(diào)無須依賴國家科層力量，以低成本高效率的變通和非正式治理為主^［13］。在基層組織“權(quán)、責(zé)、利不對等”的治理困境下，它能充分利用“有限資源”承擔(dān)“無限責(zé)任”^［14］，更加注重治理過程的有效性，是實(shí)質(zhì)性的治理而非形式性的治理。

以上四種解釋充分展示了村級組織為應(yīng)對復(fù)雜的多中心工作而采取的不同策略，但對村莊治理的分析略有不足。策略主義強(qiáng)調(diào)治理主體的自主性和自利性，忽視了責(zé)任控制的督促性和激勵(lì)性。規(guī)范主義強(qiáng)調(diào)治理過程中的制度化與規(guī)范化、過程控制與程序正義，忽視了治理主體的能動(dòng)性與自主性。避責(zé)主義既強(qiáng)調(diào)了責(zé)任控制，又看到了村級組織的相對自主性，但是過于突出自利性，忽視了村級組織的公共性，更沒有關(guān)注到避責(zé)會受到時(shí)空限制。簡約主義強(qiáng)調(diào)治理有效性，突出以有限的治理資源來應(yīng)對治理過程中的無限事務(wù)，但這種理想化的治理方式在多中心工作格局下難以實(shí)現(xiàn)。因此，我們不能單線獨(dú)立地分析多中心工作格局下的基層治理，而是要全面考察基層治理過程中行政組織與村級組織之間的聯(lián)系與互動(dòng)，即行政組織如何通過制度規(guī)范來進(jìn)行責(zé)任控制，村級組織如何在上級責(zé)任控制下靈活治理。這要求我們既要關(guān)注責(zé)任控制的督促性和激勵(lì)性，又要關(guān)注村級組織的自主性和能動(dòng)性。

二、分析框架與案例選擇

（一）分析框架：“責(zé)任控制—分類治理”

隨著國家對行政權(quán)力的集中和對基層治理的強(qiáng)動(dòng)員，基層干部逐漸被置于紛繁復(fù)雜的事務(wù)之中，基層治理也呈現(xiàn)出制度剛性化和體制“過熱”現(xiàn)象。在治理高壓之下，村干部被卷入多中心的工作格局之中，這使其在工作中容易產(chǎn)生疲軟和無力之感。而基層作為落實(shí)黨和政府方針政策的“最后一公里”，其治理方式直接影響著各項(xiàng)政策的最終實(shí)踐效果。因此，為有效落實(shí)各項(xiàng)政策，基層政府往往會以各種方式和機(jī)制對村級組織進(jìn)行責(zé)任控制，推進(jìn)政策任務(wù)的向下壓實(shí)。而村級組織也會根據(jù)各項(xiàng)政策的性質(zhì)對其進(jìn)行分類治理并確保責(zé)任到人，采用“統(tǒng)分結(jié)合”的方式推進(jìn)治理任務(wù)的有效落實(shí)?；诖?，本文嘗試提出新的理解多中心治理格局之下村莊有效治理的分析框架，即“責(zé)任控制—分類治理”分析框架（參見圖1）。

“責(zé)任控制—分類治理”分析框架包含兩方面內(nèi)容。一是縱向責(zé)任控制。在治理任務(wù)自上而下的傳導(dǎo)中，上級政府通過責(zé)任細(xì)化、指標(biāo)考核、督查考查、綜合排名等方式構(gòu)建出一套完整的責(zé)任控制機(jī)制，全方位、全過程地壓實(shí)村級組織對各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)。二是橫向分類治理。在面臨紛繁復(fù)雜的多中心工作時(shí)，村級組織可支配的治理資源相對有限，其需要對上級安排的各項(xiàng)治理任務(wù)進(jìn)行分類處理，具體為對底線工作的協(xié)同治理、硬性工作的綜合治理、軟性工作的象征治理、務(wù)虛工作的程序治理和形式工作的應(yīng)付治理。

面對上級政府逐漸強(qiáng)化的責(zé)任控制，村級組織通過分類治理的方式加以應(yīng)對，其背后蘊(yùn)含著“統(tǒng)分結(jié)合”的治理邏輯?！敖y(tǒng)”就是統(tǒng)籌各種治理資源（人、財(cái)、物），完成上級下達(dá)的多中心工作，“分”是指對多中心工作進(jìn)行分類應(yīng)對。在多中心工作格局下，村級組織通過“統(tǒng)分結(jié)合”的方式，落實(shí)各項(xiàng)治理任務(wù)。

（二）案例選擇

本文選取山東省J市H村作為調(diào)研對象。H村共有313戶、1013人，其中黨員77人。村兩委共有7人，其中干部僅有3人，分別為主任、副主任和婦女主任，另外4個(gè)崗位屬于后勤崗位，負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)、會計(jì)、公益、網(wǎng)格、水電維修、電費(fèi)繳納和居民樓取暖等工作，大部分人員交叉任職。

H村村干部的工作紛繁復(fù)雜，涉及村莊生活的方方面面。其工作內(nèi)容呈現(xiàn)系統(tǒng)化與全面化特征，涉及人居環(huán)境整頓、12340滿意度調(diào)查、12345熱線回應(yīng)、觀摩考察、安全生產(chǎn)等一系列任務(wù)。其工作過程呈現(xiàn)指標(biāo)化特征，如上級對每項(xiàng)考核任務(wù)進(jìn)行細(xì)化并設(shè)置評分，還特別成立“督考辦”負(fù)責(zé)每月的考核評比。其工作落實(shí)呈現(xiàn)部門化特征，如通過設(shè)立專班和領(lǐng)導(dǎo)小組專門督促村干部及時(shí)完成工作任務(wù)。在此過程中，村干部處于各項(xiàng)工作任務(wù)鏈條的最底端，只能被迫接受各種任務(wù)與各項(xiàng)考核，從而陷入多中心的工作環(huán)境之中。

三、責(zé)任控制：基層多中心工作格局的形塑

責(zé)任控制是基層治理有效性得以發(fā)揮的重要方式。不同于圍繞街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)而展開的責(zé)任控制^［15］，本文所論述的責(zé)任控制是在基層多中心工作格局中上級政府通過各種方式和機(jī)制推進(jìn)政策任務(wù)的責(zé)任壓實(shí)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，街道辦通過“責(zé)任控制”來督促村級組織完成各項(xiàng)工作任務(wù)，主要表現(xiàn)為責(zé)任細(xì)化、指標(biāo)考核、督查考查和綜合排名等方式。

（一）責(zé)任細(xì)化

基層政府是各項(xiàng)治理任務(wù)的落實(shí)主體，在多中心工作格局之下，基層政府首先要厘清各項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行主體和監(jiān)督主體，再將任務(wù)分派給具體的科室。H村所屬的W街道行政機(jī)構(gòu)龐大，在職在編人員170余人，30多個(gè)部門，機(jī)構(gòu)劃分非常清晰，它的不同職能部門均可向村級組織發(fā)布具體的工作任務(wù)。例如，人居辦發(fā)布人居環(huán)境整治工作，宣傳辦發(fā)布移風(fēng)易俗工作，應(yīng)急辦發(fā)布防汛和防溺水工作等。這些任務(wù)下達(dá)到村莊后，H村村干部會對不同的工作進(jìn)行細(xì)化分工，派專人與街道對接任務(wù)。人居環(huán)境整治這類重中之重的工作，由村支書統(tǒng)領(lǐng)安排、村副主任輔助實(shí)施、公益崗人員具體落實(shí)；移風(fēng)易俗工作則由婦女主任和紅白理事會負(fù)責(zé)；防汛和防溺水安全工作則由公益崗人員負(fù)責(zé)。村級組織通過分工細(xì)化、責(zé)任到人的方式，能夠有條不紊地應(yīng)對上級分派的各種各樣的工作。

（二）指標(biāo)考核

當(dāng)前基層治理越來越多地引入指標(biāo)考核，基層干部的工作被量化、標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化。完成指標(biāo)的干部能夠得到獎(jiǎng)勵(lì)，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神激勵(lì)，完不成指標(biāo)的干部則面臨著降職、處分、丟面子等懲罰。從H村七月份的工作任務(wù)發(fā)布情況（參見表1）可以看出，W街道辦的不同部門在發(fā)布任務(wù)的過程中會設(shè)置考核指標(biāo)和扣分項(xiàng)目，在責(zé)任細(xì)分的基礎(chǔ)上進(jìn)行指標(biāo)量化。例如，暑期防溺水工作由應(yīng)急辦和水利站布置并進(jìn)行考核；移風(fēng)易俗工作由宣傳辦和民政辦共同擬定任務(wù)細(xì)則并規(guī)定加減分事項(xiàng)；網(wǎng)絡(luò)輿情建設(shè)、退役軍人服務(wù)、村級河長巡河、社會治安工作等都由具體的部門進(jìn)行工作細(xì)分。這實(shí)現(xiàn)了部門與部門之間、工作與工作之間點(diǎn)對點(diǎn)的鏈接，推進(jìn)了對任務(wù)落實(shí)的全過程控制與監(jiān)督。

（三）督查考查

隨著指標(biāo)考核項(xiàng)目的增多，W街道辦設(shè)置“督考辦”來督促村級組織按時(shí)完成工作?！岸健笔翘嵝汛甯刹考皶r(shí)將信息通知村民，“考”是對每項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行加減分并考核排名，督考辦通過督查考查來驗(yàn)收任務(wù)完成情況。此外，W街道辦在村和街道之間還增設(shè)中間層級——管區(qū)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)村干部完成既定工作。一個(gè)管區(qū)書記管理七個(gè)村莊，其工作內(nèi)容包括：每周例會發(fā)布本周工作任務(wù)、考核明細(xì)以及上周任務(wù)完成情況。從W街道第二季度督導(dǎo)任務(wù)清單（參見表2）來看，督導(dǎo)重點(diǎn)包括村莊重點(diǎn)規(guī)范整治情況、示范村與“創(chuàng)優(yōu)”村的對標(biāo)提升情況等，督導(dǎo)內(nèi)容包括如何解決問題、如何開展工作、如何發(fā)揮作用，督導(dǎo)方式主要是訪談和查閱資料。因此，村干部根據(jù)督導(dǎo)任務(wù)清單的要求對標(biāo)對表安排工作任務(wù)，開展村莊建設(shè)。

（四）綜合排名

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)不同村莊的任務(wù)完成情況對其進(jìn)行評價(jià)驗(yàn)收和綜合排名，依據(jù)每一項(xiàng)工作的考核賦分情況對村莊進(jìn)行加減分。村莊全部完成不扣分，未完成則按照權(quán)重扣分，最后形成村級考核情況匯總表。為了激勵(lì)村干部積極完成工作任務(wù)，W街道辦設(shè)置“流動(dòng)紅旗”制度，即給排名前五的村莊發(fā)“紅旗”、給后五名的村莊發(fā)“黃旗”，前者會得到表彰獎(jiǎng)勵(lì)，后者則須表態(tài)發(fā)言。W街道辦通過“面子激勵(lì)”的方式促使村干部按時(shí)完成工作任務(wù)。

在責(zé)任控制下，通過責(zé)任細(xì)化、任務(wù)分工，W街道辦不同部門向村里下達(dá)不同的工作任務(wù)并對其完成情況進(jìn)行考核。在月度考察、季度評比、年終比拼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照任務(wù)完成情況對村莊進(jìn)行考查、加減分、排名，最后根據(jù)綜合排名情況對村莊進(jìn)行獎(jiǎng)懲。面對各種治理任務(wù)都變成政治任務(wù)、各種工作都要進(jìn)行量化考核的情況，基層干部不得不盡力完成各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，避免考核失分，這推動(dòng)了基層治理多中心工作格局的形成。相應(yīng)地，基層干部只有啟動(dòng)多中心工作模式，才能廣泛動(dòng)員群眾、調(diào)動(dòng)資源、完成指標(biāo)、避免問責(zé)。上級政府對工作任務(wù)進(jìn)行量化與標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，村莊也會對不同任務(wù)進(jìn)行責(zé)任分工以應(yīng)對多中心工作，完成上級的考核任務(wù)。

四、分類治理：村級組織的應(yīng)對方式

國內(nèi)學(xué)者高明華較早提出“分類治理”概念，這一概念主要運(yùn)用于國有企業(yè)改革，即在清晰劃定國有企業(yè)功能邊界的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對不同類型的國企開展不同特點(diǎn)的改革。在基層治理中，分類治理多用于村社垃圾分類、環(huán)境污染整治，以及對低收入人口的分類和精準(zhǔn)服務(wù)等工作當(dāng)中。而在基層多中心工作格局下，村級組織為了完成各項(xiàng)考核指標(biāo)，根據(jù)工作性質(zhì)和重要程度，將工作主要?jiǎng)澐譃榈拙€工作、硬性工作、軟性工作、務(wù)虛工作和形式工作五種類型。H村村干部面對不同類型的工作采取不同的應(yīng)對策略，通過統(tǒng)籌村莊的各項(xiàng)資源實(shí)現(xiàn)對村莊的有效治理。

（一）底線工作的協(xié)同治理

底線工作是村干部必須無條件完成的關(guān)乎其職業(yè)生涯的工作。村干部在落實(shí)任務(wù)過程中需要調(diào)用大量的人力物力資源，上級政府對這類工作通常采用“頂格化”“一票否決”等方式管理。H村的底線工作包括防汛和防溺水安全排查、生產(chǎn)生活安全排查等，這類工作需要采取協(xié)同治理的方式加以應(yīng)對。“協(xié)同”是在主體層面的整合、合作與聯(lián)動(dòng)，具體表現(xiàn)為村干部、公益崗成員、企業(yè)和街道之間的協(xié)同配合。

以安全生產(chǎn)為例，H村一旦因企業(yè)安全生產(chǎn)落實(shí)不到位，出現(xiàn)傷亡或其他惡劣影響，就會被一票否決，在本年度考核中其成績將直接墊底。在安全生產(chǎn)工作查處過程中，W街道應(yīng)急辦每隔三天會派專人去H村企業(yè)檢查安全生產(chǎn)落實(shí)情況，并且在各個(gè)工廠派駐安全員定期進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)；H村副主任每周都要檢查企業(yè)生產(chǎn)安全，包括消防通道是否通暢、電線分布是否安全、有無“私搭亂建”行為、工人是否穿戴防護(hù)工作服等內(nèi)容，并派人到企業(yè)聽取食品安全匯報(bào)，積極組織企業(yè)簽訂責(zé)任書以保證過期食品不流入市場。因此，安全生產(chǎn)作為基層工作的重中之重，街道、村莊、企業(yè)三者對此都高度重視。三者分別調(diào)動(dòng)人力與物力資源進(jìn)行安全生產(chǎn)排查，防止安全事故發(fā)生。

（二）硬性工作的綜合治理

硬性工作是由政府下達(dá)的、村干部必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)為群眾辦理并達(dá)標(biāo)完成的，且不觸及政治底線的工作，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的收取、人居環(huán)境整治、12345熱線電話回應(yīng)、12340滿意度調(diào)查等。這類工作也是上級政府考核的重點(diǎn)，但懲罰力度在村干部“可接受”的范圍之內(nèi)，村干部不會因此而面臨“一票否決”的危險(xiǎn)。對于硬性工作，村干部主要采取綜合治理的方式加以應(yīng)對，即不僅采取強(qiáng)制措施，還輔之以柔性手段，利用村莊內(nèi)生性規(guī)則和熟人社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對村民予以說服教育，調(diào)解矛盾糾紛，穩(wěn)定村莊關(guān)系，完成考核指標(biāo)。

黨的十八大以來，我國高度重視信訪工作，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出，要加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道^{［16］（p.54）}。在此政治態(tài)勢下，信訪工作成為基層治理中的硬性工作，而作為信訪重要形式的12345熱線電話回應(yīng)和12340滿意度調(diào)查也隨之成為村干部的重要工作。如在12340滿意度調(diào)查中，有村民全部選擇“不滿意”。街道辦將此情況反饋給村干部，要求村干部限期解決問題。H村村干部通過入戶走訪了解到，該村民不滿意是對自己生活不滿意。村干部為了緩解其負(fù)面情緒，向該村民的鄰居、親朋好友尋求幫助，利用熟人關(guān)系開導(dǎo)他，爭取再次回訪時(shí)該村民回答“滿意”。在硬性工作治理中，村干部不僅要完成考核指標(biāo)，還要運(yùn)用“剛?cè)岵?jì)”的綜合治理方式，讓村民滿意。

（三）軟性工作的象征治理

軟性工作是村干部根據(jù)具體情況“軟化”執(zhí)行的任務(wù)，是介于“硬性工作”和“形式工作”之間的工作，主要包括“文明銀行”積分兌換和“美好家庭”“好婆婆”“好媳婦”評比等活動(dòng)。這類工作并不是上級政府考核的重點(diǎn)內(nèi)容。它的開展既是為了展示村莊的整體建設(shè)、村容村貌、鄉(xiāng)風(fēng)文明，也是為了積極引導(dǎo)村民參與鄉(xiāng)村治理，提升村民參與動(dòng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)持續(xù)向好發(fā)展。對于軟性工作，村干部主要采用象征式治理的方式加以應(yīng)對。

“文明銀行”積分兌換是H村的創(chuàng)新做法，H村通過將村民日常文明行為轉(zhuǎn)化為積分，再以積分兌換實(shí)物的形式，實(shí)現(xiàn)對村民日常文明行為的有效獎(jiǎng)勵(lì)。“文明銀行”的設(shè)置是為了激勵(lì)村民愛護(hù)環(huán)境、鄰里和睦、公益奉獻(xiàn)、自治守法。它不屬于剛性要求，村干部往往根據(jù)工作任務(wù)的輕重緩急來“軟化”應(yīng)對。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H村為了更好地落實(shí)“文明銀行”積分兌換任務(wù)，出資請人設(shè)計(jì)了一款軟件。該軟件方便了村民用手機(jī)實(shí)時(shí)記錄，查看自家排名情況?？梢?，村級組織通過“文明銀行”這種象征治理的方式可以提升村莊的整體風(fēng)貌。

（四）務(wù)虛工作的程序治理

務(wù)虛工作與軟性工作相比，主要是指一些沒有成就感、無意義且增加負(fù)擔(dān)的工作，

包括各種APP軟件下載、工作臺賬填寫、報(bào)表填寫等工作。對于務(wù)虛工作，村干部必須執(zhí)行且必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。這類工作雖不是村莊的硬性考核內(nèi)容，但在上級檢查中村莊必須達(dá)標(biāo)，否則村莊就會在該項(xiàng)目上失分。因此，村干部對務(wù)虛工作主要采取“程序式”治理方式進(jìn)行應(yīng)對。以APP軟件下載為例，上級政府要求村莊必須達(dá)到80%的注冊率。對此，村干部采取兩個(gè)方法：一是入戶走訪，向村民說明情況，幫助村民下載注冊；二是動(dòng)員在外讀書的大學(xué)生，通過他們的力量提升注冊率。

務(wù)虛工作會使具有干事創(chuàng)業(yè)精神的村干部產(chǎn)生疲倦感，使其只是為了完成指標(biāo)任務(wù)而進(jìn)行機(jī)械化執(zhí)行。結(jié)果是村干部并沒有為村民做實(shí)事，反而增加了自身的工作負(fù)擔(dān)。隨著考核標(biāo)準(zhǔn)的量化，各種工作都被列入指標(biāo)考核范圍內(nèi)。在層層壓力傳導(dǎo)下，村干部必須完成各項(xiàng)工作指標(biāo)。這極大地削弱了村干部的工作熱情，使其只能按照考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行程序化、機(jī)械化應(yīng)對，以避免考核失分，緩解問責(zé)的壓力。

（五）形式工作的應(yīng)付治理

形式工作由以上四項(xiàng)工作“變異”而來，各部門、各單位都有特別形式化的工作。對于形式化的工作，村干部主要采取“應(yīng)付式治理”的方式加以應(yīng)對，即在工作中不會根據(jù)村莊實(shí)際情況與上級政府協(xié)商，而是應(yīng)付地完成相關(guān)工作。應(yīng)付式治理主要被運(yùn)用于各種觀摩、迎檢活動(dòng)當(dāng)中。

H村最典型的形式工作是上級領(lǐng)導(dǎo)觀摩視察。在領(lǐng)導(dǎo)觀摩視察過程中，針對H村一塊草坪的修整工作，街道辦領(lǐng)導(dǎo)到村給一個(gè)方案，縣領(lǐng)導(dǎo)到村又提一個(gè)方案，僅一塊草皮已被重復(fù)修整三次。這種無意義的工作，既勞民傷財(cái)又反向增加了村干部的工作量。村干部們紛紛抱怨：既然觀摩只是形式化地走過場，那么這塊草坪又沒有問題，為什么要一拆再拆？可見，草坪修整并不是整個(gè)過程的主要矛盾。這背后反映的主要矛盾是責(zé)任下壓下上級政府的強(qiáng)力控制與村級組織避責(zé)之間的矛盾。因此，即使是采用應(yīng)付手段，村干部也要按照命令指示進(jìn)行治理。

責(zé)任控制鎖定了基層治理主體的一對一責(zé)任，問責(zé)壓力促使基層干部必須對標(biāo)完成工作任務(wù)，多中心的工作格局使村干部通過分類治理的方式來完成不同的考核指標(biāo)。在基層多中心治理格局下，責(zé)任控制在工作內(nèi)容方面，呈現(xiàn)系統(tǒng)化與全面化，內(nèi)容具體包括“軟硬虛實(shí)”等工作類型和一系列精細(xì)化的任務(wù)指標(biāo)；在工作過程方面，呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化與指標(biāo)化，上級政府對每項(xiàng)考核任務(wù)細(xì)化并設(shè)置評分標(biāo)準(zhǔn)，通過責(zé)任控制要求村干部對標(biāo)完成工作；在工作落實(shí)方面，呈現(xiàn)專項(xiàng)化與策略化，上級政府設(shè)立管區(qū)和督考辦壓實(shí)工作責(zé)任，村干部則根據(jù)工作類型進(jìn)行分類治理。責(zé)任控制下的村級組織不僅能細(xì)分工作任務(wù)，還能對任務(wù)進(jìn)行合理分工，有助于推進(jìn)村莊資源的有效配置。

五、統(tǒng)分結(jié)合：村莊治理有效的邏輯

村莊治理是否有效取決于村干部的履職程度^［17］，即村干部是否能夠按時(shí)完成各種工作任務(wù)，能否在執(zhí)行過程中最大限度地優(yōu)化資源配置以降低治理成本，并保障村莊有序運(yùn)行。在多中心工作格局下，村莊一方面面臨著任務(wù)壓力和責(zé)任控制，另一方面缺乏相應(yīng)的治理資源和權(quán)力。對此，村級組織及村干部如何高效履職并實(shí)現(xiàn)有效治理是村莊面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）統(tǒng)分結(jié)合的治理邏輯

在多中心工作格局之下，村莊內(nèi)有限的人力和資源不足以支撐其全面地完成紛繁復(fù)雜的治理任務(wù)。面對上級政府不斷地向下強(qiáng)化責(zé)任控制，村級組織在實(shí)踐中采取“統(tǒng)分結(jié)合”（參見圖2）的方式加以應(yīng)對，即向上統(tǒng)合治理任務(wù)，向下統(tǒng)合治理主體與治理資源，通過任務(wù)規(guī)劃、資源整合以及人員集中，推動(dòng)整體層面的“統(tǒng)”。村級組織再通過工作分類、任務(wù)分工以及分類施策，進(jìn)行具體執(zhí)行層面的“分”，最終實(shí)現(xiàn)村莊治理有效。

“統(tǒng)”主要有如下三方面內(nèi)容。一是根據(jù)任務(wù)性質(zhì)進(jìn)行任務(wù)統(tǒng)合。村級組織從工作本身出發(fā)，整體把握村莊治理生態(tài)，明確各項(xiàng)任務(wù)的類別與重要性，制定整體規(guī)劃。二是對治理資源進(jìn)行統(tǒng)合。多中心工作格局要求村干部必須最大限度地整合資源，對村莊資源進(jìn)行優(yōu)化組合。三是對治理主體進(jìn)行統(tǒng)合。在任務(wù)和資源明確分配的基礎(chǔ)上，村級組織統(tǒng)籌縱向和橫向上的不同治理主體落實(shí)具體工作。

村級組織在對任務(wù)、資源和主體進(jìn)行統(tǒng)合的同時(shí)，也進(jìn)一步對具體的治理任務(wù)進(jìn)行合理的“分”?！胺帧敝饕w現(xiàn)在如下三個(gè)方面。一是對治理任務(wù)進(jìn)行分類。村級組織根據(jù)不同中心工作的輕重緩急和考核要求把工作劃分為不同類別，在類別劃分的基礎(chǔ)上采取相對應(yīng)的治理策略。二是村級組織在分類基礎(chǔ)上進(jìn)一步分工。工作分類使不同任務(wù)的性質(zhì)明晰化，任務(wù)分工有利于推進(jìn)人員分配合理化。三是在分工基礎(chǔ)上施策。村級組織通過職責(zé)分工與分類施策在縱向上推進(jìn)主體之間的指導(dǎo)與合作，在橫向上推進(jìn)人、財(cái)、物等治理資源的優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)工作的有效落實(shí)。

（二）責(zé)任控制下“統(tǒng)分結(jié)合”的考量

在“責(zé)任控制—分類治理”的運(yùn)行框架中，“統(tǒng)分結(jié)合”是村級組織及村干部應(yīng)對各項(xiàng)工作的治理之策。其中，任務(wù)性質(zhì)、資源配置和考核激勵(lì)是重要的衡量指標(biāo)。這是因?yàn)椴煌闹卫砣蝿?wù)其性質(zhì)存在差異，資源配置有所區(qū)別，考核激勵(lì)的程度和方式也明顯不同。因此，三者成為責(zé)任控制下村莊實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)分結(jié)合”的重要考量指標(biāo)。

就任務(wù)性質(zhì)而言，H村村干部將工作任務(wù)分為政治任務(wù)、臨時(shí)任務(wù)、常規(guī)任務(wù)和階段任務(wù)等不同類型。村干部需要有效識別不同性質(zhì)的任務(wù)，并對工作進(jìn)行有效分類、合理安排。任務(wù)性質(zhì)決定了上級政府對村級組織的責(zé)任控制程度，諸如政治任務(wù)、長期任務(wù)等所配套的責(zé)任控制方式和機(jī)制往往是全面、系統(tǒng)且持續(xù)的，而臨時(shí)任務(wù)、階段任務(wù)等所配套的責(zé)任控制方式和機(jī)制就相對寬松和簡約。因此，“統(tǒng)分結(jié)合”的任務(wù)性質(zhì)是村級組織及村干部重點(diǎn)考量的要素。

就資源配置而言，這里的資源指任務(wù)所配套的人力、物力資源?，F(xiàn)有的村莊人力、物力資源并不能滿足多中心工作的治理需求，因此如何實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置也是村級組織“統(tǒng)分結(jié)合”考量的主要因素。在“統(tǒng)分結(jié)合”中，資源配置主要分為兩方面內(nèi)容。一方面，針對治理任務(wù)本身所附帶的資源，上級政府會進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任控制；另一方面，針對村莊內(nèi)部的資源，村級組織會進(jìn)行合理配置。在任務(wù)落實(shí)過程中，H村在人員分配上采用任務(wù)分工的方式，即村支書、副主任、婦女主任等分別負(fù)責(zé)不同類型的工作；在資源劃分上，H村采用分類配資的方式，即根據(jù)任務(wù)性質(zhì)進(jìn)行調(diào)配，如對底線工作采取資源堆疊和無條件投入的治理方式完成，對硬性工作則采用“剛?cè)岵?jì)”的綜合治理方式完成。

就考核激勵(lì)而言，任務(wù)考核的頻率和力度促使村干部為避免問責(zé)而采取“盡職免責(zé)”和“留痕管理”等策略進(jìn)行應(yīng)對?？己耸巧霞壺?zé)任控制的重要方式之一，而考核產(chǎn)生的正負(fù)向激勵(lì)則是村莊在“統(tǒng)分結(jié)合”中考量的關(guān)鍵要素。不同任務(wù)會附帶不同考核要求、標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)方式，進(jìn)而形成強(qiáng)考核強(qiáng)激勵(lì)、強(qiáng)考核弱激勵(lì)、弱考核弱激勵(lì)、弱考核強(qiáng)激勵(lì)等不同的考核與激勵(lì)形態(tài)，這會在“統(tǒng)分結(jié)合”中形塑村干部的治理行為。例如，安全生產(chǎn)和滿意度調(diào)查是強(qiáng)考核強(qiáng)激勵(lì)的硬性工作，因此在整改過程中村級治理主體都需要參與并解決問題；而政務(wù)APP的下載任務(wù)則屬于強(qiáng)考核弱激勵(lì)的務(wù)虛工作，村干部只需要安排專人進(jìn)行日?；瘎?dòng)員即可。

在多中心工作格局下，針對上級安排的各項(xiàng)治理任務(wù)，村級組織都需要完成，但以何種形式完成以及完成到何種程度則具有一定彈性，這就構(gòu)成了村級組織“統(tǒng)分結(jié)合”策略的考量空間。在此過程中，上級政府與村級組織之間形成某種默契，即在任務(wù)性質(zhì)、資源配置和考核激勵(lì)上，二者達(dá)成特定的標(biāo)準(zhǔn)。這使村級組織可以根據(jù)不同任務(wù)采取不同方式加以落實(shí)。由此，“統(tǒng)分結(jié)合”形塑出在上級政府責(zé)任控制之下村級組織可以集中人力、物力進(jìn)行分類治理的空間。

（三）“統(tǒng)分結(jié)合”與村莊治理有效

在多中心工作格局下，上級部門通過責(zé)任細(xì)化、指標(biāo)考核、督查考查、綜合排名等方式對村莊進(jìn)行責(zé)任控制，村莊則采取分類應(yīng)對、責(zé)任到人等分類治理的方式來落實(shí)各項(xiàng)治理任務(wù)，由此形成了“責(zé)任控制—分類治理”的基層治理框架。此框架蘊(yùn)含著“統(tǒng)分結(jié)合”的村莊治理邏輯，即在宏觀層面上村莊對各項(xiàng)工作予以統(tǒng)合，在微觀層面上村莊根據(jù)工作性質(zhì)對任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分類與分工處理。

“統(tǒng)分結(jié)合”的背后呈現(xiàn)出村莊治理高效且靈活的特點(diǎn)。其核心在于平衡整體規(guī)劃與具體執(zhí)行之間的關(guān)系。村級組織通過對“統(tǒng)”和“分”兩個(gè)層面的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了對村莊的有效治理?！敖y(tǒng)”強(qiáng)調(diào)了對治理任務(wù)、治理主體以及治理資源的全面整合與統(tǒng)一規(guī)劃。通過向上統(tǒng)合治理任務(wù)，村莊能夠明確其發(fā)展目標(biāo)，確保治理過程聚焦于核心目標(biāo)。村莊通過向下統(tǒng)合治理主體與治理資源，可以有效整合不同的治理力量和治理資源，凝聚治理合力。這一過程不僅有助于減少資源浪費(fèi)和重復(fù)勞動(dòng)，還能提升治理效能。通過任務(wù)規(guī)劃、資源整合以及人員集中，村莊能夠在整體層面實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)”的目標(biāo)，為后續(xù)的“分”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“分”強(qiáng)調(diào)工作分類、任務(wù)分工以及分類施策。村級組織通過將復(fù)雜的治理任務(wù)細(xì)化為具體的、可操作的小任務(wù)，可以確保各項(xiàng)任務(wù)得到高效且及時(shí)的完成。同時(shí)，針對不同的治理任務(wù)，村級組織采取差異化的施策方式，可以更加精準(zhǔn)地解決問題，進(jìn)而提高治理的針對性和有效性。

概言之，“統(tǒng)分結(jié)合”的治理邏輯是通過整體層面的“統(tǒng)”與具體任務(wù)層面的“分”有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)村莊的有效分類治理。分類治理既保證了治理方向的正確性和治理資源的有效利用，又兼顧了治理的靈活性和針對性，為村莊有效治理提供了有力保障。

六、結(jié)語

本文基于山東省H村的田野調(diào)查，構(gòu)建出“責(zé)任控制—分類治理”這一分析框架，探究上級多中心工作任務(wù)的分派下，村莊是如何實(shí)現(xiàn)有效治理的。該分析框架不僅是對經(jīng)驗(yàn)調(diào)查的總結(jié)提煉，更是對當(dāng)前村莊治理研究的理論拓展?；诖耍疚牡贸龅幕窘Y(jié)論是：“統(tǒng)分結(jié)合”是實(shí)現(xiàn)村莊治理有效的運(yùn)行邏輯。在上級政府責(zé)任控制之下，任務(wù)性質(zhì)、資源配置和考核激勵(lì)成為“統(tǒng)分結(jié)合”邏輯形成的關(guān)鍵要素。同時(shí)，村干部在基層多中心工作過程中，運(yùn)用分類治理的策略，根據(jù)不同任務(wù)的性質(zhì)，把工作劃分為底線工作、硬性工作、軟性工作、務(wù)虛工作和形式工作五種類型，在工作分類的基礎(chǔ)上采取不同的治理策略，最終實(shí)現(xiàn)村莊治理有效。從H村的治理經(jīng)驗(yàn)中可以看出，推進(jìn)村莊有效治理包含兩方面內(nèi)容：一是需要總體規(guī)劃，對工作任務(wù)進(jìn)行定性、對治理資源進(jìn)行統(tǒng)籌、對治理主體進(jìn)行統(tǒng)合；二是需要分類分工，在定性的基礎(chǔ)上分類、在分類的基礎(chǔ)上分工、在分工的基礎(chǔ)上施策。統(tǒng)籌規(guī)劃、分類治理、精準(zhǔn)施策是解決當(dāng)前基層治理任務(wù)多、責(zé)任重的可行方案，也是解決其他基層治理難題值得借鑒的方式之一。

隨著村級組織日益行政化、村莊治理逐漸被納入科層治理體系之中，村級治理任務(wù)愈加復(fù)雜化和多元化，村莊治理何以有效也成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)與難點(diǎn)?！敖y(tǒng)分結(jié)合”的提出有助于深化學(xué)界對推進(jìn)村莊有效治理的認(rèn)識。目前學(xué)術(shù)界在對此問題的研究中提出了“統(tǒng)合型治理”理論，但很少有涉及“統(tǒng)分結(jié)合”的論述。同樣，對“多中心工作”模式的研究，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)在縣級政府層面，較少以村級組織作為研究對象。本文以統(tǒng)分結(jié)合為解釋視角分析村莊治理實(shí)踐，為基層治理現(xiàn)代化提供了一種新的分析角度。研究發(fā)現(xiàn)，“統(tǒng)分結(jié)合”作為實(shí)現(xiàn)村莊治理有效的運(yùn)行邏輯，既體現(xiàn)為科層體制與鄉(xiāng)土社會的結(jié)構(gòu)性耦合，又展現(xiàn)出正式制度與非正式規(guī)則間的動(dòng)態(tài)調(diào)適能力。這一治理邏輯既是對“第三領(lǐng)域”^{［18］（p.114）}理論的延伸，將國家與社會互動(dòng)的模糊地帶轉(zhuǎn)化為責(zé)任控制下的制度化界面；也是對“簡約治理”^［14］研究范式的補(bǔ)充，通過分類治理將臨時(shí)性的治理策略轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的治理技術(shù)。相較于前者關(guān)注國家與社會的互動(dòng)空間，本研究聚焦互動(dòng)過程的機(jī)制化運(yùn)作；相對后者強(qiáng)調(diào)基層社會的權(quán)宜性變通，本研究揭示了策略行為向治理規(guī)則的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。因此，“統(tǒng)分結(jié)合”的治理邏輯不僅是對基層治理現(xiàn)代化困境的有效回應(yīng)，更是為理解中國情境下村莊治理效能提升提供了新的分析視角。

從理論貢獻(xiàn)來看，“統(tǒng)分結(jié)合”治理邏輯的運(yùn)作機(jī)理具有雙重理論價(jià)值。其一，它修正了新制度主義對強(qiáng)制性制度變遷的單向度解釋，揭示出科層體系與地方性知識在互動(dòng)中形成的共生關(guān)系。這種共生并非簡單的權(quán)力滲透或社會力量的被動(dòng)妥協(xié)，而是通過分類治理的彈性策略實(shí)現(xiàn)制度剛性與治理柔性的辯證統(tǒng)一。其二，它回應(yīng)了治理理論中“規(guī)范主義”與“策略主義”的長期爭論，通過責(zé)任控制與分類治理的協(xié)同機(jī)制，證明規(guī)范約束與能動(dòng)創(chuàng)新并非零和博弈。上級政府通過責(zé)任細(xì)化、指標(biāo)考核等制度設(shè)計(jì)，為村級組織提供了清晰的行動(dòng)框架。而村級組織則通過任務(wù)分類、資源統(tǒng)合等策略，展現(xiàn)出對制度環(huán)境的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化能力。這種雙向互動(dòng)表明，中國基層治理效能提升源于國家治理體系與地方治理傳統(tǒng)的深度嵌合。

在實(shí)踐層面，“統(tǒng)分結(jié)合”的治理經(jīng)驗(yàn)可以為破解其他社會的治理難題提供新的啟示。面對治理任務(wù)多中心化、治理資源碎片化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，H村的治理實(shí)踐表明：基層治理現(xiàn)代化需要構(gòu)建更具包容性的制度框架，既要強(qiáng)化科層體制的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，又要保留鄉(xiāng)土社會的自主調(diào)適空間。具體而言，基層政府可通過優(yōu)化責(zé)任控制機(jī)制中的“激勵(lì)—約束”平衡，緩解村級組織的避責(zé)傾向；同時(shí)，村級組織也應(yīng)重視對鄉(xiāng)土社會內(nèi)生性治理資源的培育，使正式制度與地方性知識形成治理合力。這種“制度供給—社會響應(yīng)”的協(xié)同路徑，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中基層治理創(chuàng)新提供了重要突破口。

概言之，“統(tǒng)分結(jié)合”作為中國基層治理的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，其運(yùn)作機(jī)理既源于中國政治體制的集中統(tǒng)一優(yōu)勢，又依托于鄉(xiāng)土社會的韌性治理。在基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何實(shí)現(xiàn)制度理性與實(shí)踐理性的有機(jī)統(tǒng)一，仍是需要持續(xù)探索的重要命題。

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［實(shí)習(xí)責(zé)任編輯：馮雪艷］

Integrated and Decentralized Approach： The Logic of Village Governance Within the Multi-Center Working Pattern

—Based on the Survey of H Village in Shandong Province

Yang Haifeng， Fang Lu

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：The grass-roots work is “multi-centered” and the effectiveness of governance is hard to be exerted， which is a common issue in the current process of modernization of grass-roots governance. In the case of H Village in Shandong Province， the higher-level government controls the responsibility of village-level organizations through measures such as detailing responsibilities， index assessment， inspection and supervision， and comprehensive ranking. Meanwhile， it shapes the multi-center work pattern in village governance. The village-level organizations categorize the work into linear， hard， soft， idealistic and formal work based on the nature of the work tasks and conduct classified governance. Thus， the structure of “responsibility control-classification governance” is formed， and the governance logic of “integrated and decentralized approach” contained in this structure is the key to achieving the effectiveness of village governance.

Key words：combination of centralization and decentralization， multi-center work， responsibility control，

classified governance， village governance