摘 要：現代政府追求清晰明確的職責體系，但實踐中常出現超脫既有職責邊界范圍的履職行為，從而產生非正式職責或超額定職責，簡稱“非常規(guī)職責”。在“委托—代理”理論視域下考察職責跨界、職責擴容、職責共擔三種“非常規(guī)職責”樣態(tài)，可以發(fā)現基層政府“非常規(guī)職責”履職行為差異的原因是委托方與代理方“控制權”分包情況不同。進一步分析“非常規(guī)職責”的生成原因，發(fā)現基層政府事權、職責和任務存在理想和現實層面的差異，理想事權層級分明、有效分權，現實事權層級粘連、交織繁復；理想職責配置穩(wěn)定、硬性邊界，現實職責頻繁變動、軟性邊界；理想任務簡單明確、規(guī)范執(zhí)行，現實任務復雜多變、變通執(zhí)行。在風險復雜社會下，“應然清晰”與“實然模糊”兩種政府職責狀態(tài)將長期共存，中國基層政府在實踐中承擔“非常規(guī)職責”，完成非常規(guī)任務體現了基層政府面對復雜治理問題時的韌性與靈活性。

關鍵詞：基層政府；非常規(guī)職責；政府職能轉變；政府職責體系

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2025）02－0038－12

一、問題的提出

全面推進依法行政需要建立明確的政府履職體系，厘清各層級、部門間的權責邊界。黨的二十大報告提出：“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。轉變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力?！薄斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025）》強調：“健全政府機構職能體系……形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效的政府機構職能體系?！秉h的十八大以來，中央政府陸續(xù)出臺《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》等文件，嘗試厘清不同層級政府權責邊界，減少政府職能履行模糊性。

盡管黨的十八大后全面依法治國下的明確政府權責關系有了更多法律文件的支撐，但基層政府部門和領導干部卻承擔越來越多不屬于或超出自身職責體量的任務。一些典型的場景和行為包括：基層政府熱衷于整體性地參與到“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”等活動中，并以動員性的方式引導幾乎所有部門和官員參與；國家治理重心下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層部門作為屬地管理者兜底，幾乎成為“無限責任主體”，導致基層減負持續(xù)“反彈”；數字技術融入基層政府治理活動，政府雇員忙于數字打卡、公眾號轉發(fā)，為多個系統重復錄入數據等。這些事務通常不會出現在法律、法規(guī)、規(guī)章中，即并非法定意義上基層政府或官員職責范圍內的事務，但在現實中官員卻熱衷（或不得不做）這些事務。承擔“非常規(guī)職責”已經成為基層政府在履行職能過程中的常見現象和問題。

“非常規(guī)職責”是指政府職能履行過程中，行政主體的行政行為主動或被動超脫于既有法定職責范圍，而產生的非正式職責或超額定職責。判定“非常規(guī)職責”在本文的分析中有兩個基本要件。第一，從政府職責的履行特征來看，政府“非常規(guī)職責”要“超法定職責范圍”。根據最高人民法院裁判文書的觀點，法定職責是指行政機關依據法律、法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)定，針對行政管理相對人申請直接進行處理、直接解決行政管理相對人訴求的職責。行政機關法定職責范圍應由法律、法規(guī)和規(guī)章進行明確，而規(guī)范性文件和“三定”規(guī)定可作為法定職責的判定依據^［1］。第二，從“非常規(guī)職責”的判定來看，“非常規(guī)職責”是預設的，要先于政府的非常規(guī)履職行為。根據中共中央辦公廳《“三定”規(guī)定制定和實施辦法》第十二條“臨時性事項、階段性任務不得作為主要職責的依據”和第十三條“‘三定’規(guī)定的起草部門（單位），應當就‘三定’規(guī)定草案初稿中涉及其他部門（單位）工作范圍的事項，主動與有關部門（單位）協商一致”①，本文認為，臨時性事項、階段性任務和未與其他部門協商一致但實際跨職責邊界承擔其他主體（部門、單位）的職責，可被判定為“非常規(guī)職責”。

“非常規(guī)職責”與政治學、公共管理學界討論的許多重要問題具有關聯性，如“運動式治理”“形式主義”“變通執(zhí)行”等，但它們之間并不完全互通。承擔“非常規(guī)職責”既可以被視為一種負責任的行政行為，使行政體系能夠在不確定性、模糊性和快速變化的條件下正常運作，也可以被看作基層政府雇員被迫服從組織非常態(tài)行動的“合規(guī)負擔”。例如，A縣擬申報全國文明城市，縣領導動員全體干部參與城市清潔，商務局某職員被要求到社區(qū)清理小廣告，此時在“運動式治理”情境下，職員被迫履行了不在其法定職責范圍的“非常規(guī)職責”。這一行為雖完成了當時基層政府的治理任務和目標，但同時也增添了職員的工作負擔。需要指出的是，本研究是在中性意義上使用“非常規(guī)職責”這一概念，把它當作規(guī)范化科層組織運行外的一種實踐現象，表現為全面推進依法行政和構建清晰的政府職責體系背景下，基層政府和官員主動或被迫履行不在其職責范圍的責任或超額定責任?；鶎诱摹胺浅Ｒ?guī)職責”樣態(tài)有哪些，其生成機理是什么？本研究將對此做出探索。

二、文獻綜述

（一）文獻梳理

學界目前在中觀層面對政府職責體系展開的討論較為充分，就不同層級政府的職責配置來說，學者們認可政府職責存在動態(tài)調整的可能性。不同階段情境系統及社會價值偏好的變化會引起政府職責體系價值導向的迭代^［2］。治理情境相對復雜的基層政府可以基于地方政府自主性原則，構建政府職責的動態(tài)配置機制，保障基層核心行動者的能動性和自主性，形成與經濟社會發(fā)展適配的政府職責體系，推動基層政府治理體系和治理能力現代化^［3］。在政府職責配置動態(tài)調整思路基礎上，有三個角度的研究與基層政府“非常規(guī)職責”存在關聯。

第一，基層政府履行職責的邊界模糊性?？茖咏M織中正式制度與非正式制度、正式權力與非正式行為間存在著較多的彈性空間^［4］。中國政府職責配置呈現出一種“層級發(fā)包”的特征，即組織權責通過“委托—代理”的形式進行內部發(fā)包，使政府職責展現出不同于傳統政府理論的特征：政府職責配置呈現出偏向結果導向的、人格化的分擔色彩^［5］。在該理論下，政府職責履行中廣泛存在的悖論式對比——名與實、正式與非正式責任——存在著可能相互對立但又相互依存的關系^［6］。中國的官僚體系本身就是一種自主性極強的治理體系，如“簡約治理”提出基層科層組織運作的自主性與靈活性^［7］。這些理論的內核均強調靈活組織行為對達成治理目標的重要作用，其前提是政府職責邊界的“有限模糊性”。同時，部分群體會采取規(guī)則中未規(guī)定的“變通”行為（workaround behavior）對規(guī)則進行調整，其目的是服務多重目標中的任意一個^［8］?；鶎诱卫碇谐Ｒ姷摹斑\動型治理”也是一種通過因地制宜的地方性機制完成上級政府規(guī)定任務的做法^［9］。這些政府職責分配研究認為中國治理實踐形態(tài)本質是一種“模糊治理體系”，表現為國家職能邊界不清晰、政府內部職責關系不清晰等^［10］形式。尤其在以縣鄉(xiāng)為主的基層政府部門中，廣泛存在著行動規(guī)則模糊化和層級權責模糊化等特征^［11］。隨著屬地管理責任的層層下壓，基層政府的職責邊界也處于在清晰中產生模糊，又在模糊中尋找清晰的變動過程中^［12］。

第二，基層政府履行職責的“偏離”現象。盡管依職責行事一直是科層體制的重要原則，但在基層政府實踐過程中會出現各種“偏離”現象。所謂“偏離”，區(qū)別于應然的、理想的、靜態(tài)的規(guī)范屬性，是指在政府實際運行過程中由于政府自身和外在條件的作用所出現的種種與制度性規(guī)定有所差別的現象^［13］。西方行政學研究也較早關注到公共組織中廣泛存在職責履行“偏離”的情況，如繁文縟節(jié)（red tape）、規(guī)則彎曲（rule bending）等。波茲曼對繁文縟節(jié)的定義是，仍然有效但對組織實現功能目標沒有貢獻的規(guī)則、法規(guī)和程序^［14］。官員履行這些職責可能會使組織結構和程序復雜化^［15］，并加劇組織合規(guī)負擔^［16］。同時，只要有規(guī)則約束，就有不遵守規(guī)則或尋求繞過規(guī)則的方法。當官員選擇偏離規(guī)則的要求或僅遵守部分規(guī)則時，就會引發(fā)規(guī)則的彎曲^［17］。在某些情況下，故意偏離重要的規(guī)則設計也可能產生積極影響^［18］。這說明當前組織的規(guī)則設計可能已經不適合組織的外部環(huán)境，個體違背規(guī)則是為了在組織出現重大缺陷前尋找更合適的生存環(huán)境，“避責”行為就是個體基于組織環(huán)境的一種選擇^［19］。但組織并不一定會對個體違規(guī)現象作出完美應對，因為學習過程是不完美的，只有少部分組織會認識到規(guī)則問題并尋求改變，多數組織則難以認識到規(guī)則不適用的緊迫性，從而使自身變得更加僵化^［20］。

第三，非常規(guī)任務對基層政府履職的影響。非常規(guī)任務是進入高復雜性社會后對政府某些治理活動的一個概述，表現為非經常性、突發(fā)性和跨部門性。實踐中，非常規(guī)任務有兩類：一是自然災害和公共應急事件；二是科層組織需要集中力量辦的大事^［21］。一般來說，非常規(guī)任務往往需要多個治理主體的有效配合，這就需要將行政問題上升到政治問題的高度，吸引更高層的注意力，并以非常規(guī)手段在短時間內動員和整合有效資源，最大限度地克服組織僵化、權力碎片化等弊端，集中力量解決問題^［22］。為了完成非常規(guī)任務，中國基層政府設立了許多臨時性協調機構，如“工作專班”^［23］。它利用科層體系的現有資源，構建跨部門、跨層級、跨領域的治理結構，在科層組織中嵌入隱形化的項目團隊，推動非常規(guī)任務的高效落實^［24］。這些議事協調機構將各個職能部門聯合成為一個“政策共同體”，共同承擔推進該項工作的職責與風險^［25］。完成非常規(guī)任務很多情況下需要科層組織從常規(guī)協同轉化為非常規(guī)協同^［26］。為了減少非常規(guī)任務產生的沖擊，職能部門在接到非常規(guī)任務后，可能會就近搜尋挑選計劃內的工作或已成熟的工作作為主軸資源，來“適配”非常規(guī)任務，以減少非常規(guī)任務對該部門專職工作的干擾^［27］。

（二）文獻述評

既有關于政府職責配置動態(tài)性、邊界模糊性和“非常規(guī)任務”的研究已經較為充分，但上述討論不曾言明的是：聯結基層政府履職邊界和非常規(guī)履職行為的中介要素是什么？同樣是完成“非常規(guī)任務”，為何不同的基層政府會出現履職行為的差異？已有研究可能倒向官員“自主性”的分析，從外部環(huán)境、個體差異化的角度討論基層政府“變通”“共謀”“避責”行為，但自主性方面的解釋可能相對主觀，且難以總結出影響基層政府行為的共性因素。本文認為，基層政府履職邊界和非常規(guī)履職行為之間存在連接點，這就需要引入“非常規(guī)職責”視角進行討論。例如，基層政府某部門已設定好自身的職責邊界，但“運動式治理”情境下其他部門的治理責任下壓，此時該部門的官員可能選擇避責或變通執(zhí)行，此時非常規(guī)職責便可成為解釋官員選擇差異的中介要素，同時連接“運動式治理”和避責、變通執(zhí)行等具體行為。主客觀相結合的分析思路也可以在一定程度上減少官員行為討論本身所攜帶的主觀性問題。

三、基層政府承擔“非常規(guī)職責”分析框架和實踐案例

（一）分析框架

基于“委托—代理”理論的基層政府非常規(guī)職責分析思路如圖1所示。政府履行非常規(guī)職責在實踐中表現為職能部門B履行了不屬于其職責范疇內的主體（部門）A的職責。盡管職責履行主體發(fā)生了改變，但雙方仍在多數履職活動中存在一定關聯，如指導、監(jiān)督、協作等。借鑒“委托—代理”理論，本文認為此過程中主體（部門）A與職能部門B會形成一種基于職責履行的“委托—代理”關系。主體（部門）A作為原常規(guī)職責的履行主體，是委托方；職能部門B作為主體（部門）A常規(guī)職責的承接主體，是代理方，常規(guī)職責在由A主體（部門）委托到B部門并由其行使后成為B部門的非常規(guī)職責。由于職責在流轉過程中經歷多個主體或部門，職責的“控制權”發(fā)生了轉移和分散，因此原主體或部門對該項職責的掌控力也在同步下降。多主體（部門）在達成職責履行的“委托—代理”關系后，職責履行的正式權威（formal authority）和實質權威（real authority）③開始被分包給不同主體（部門），委托方將更多實質權威轉移給代理方，授權其履行相關職責。代理方部門所承接的非常規(guī)職責并非其法定職責，其在履職過程中可能采取多樣化的手段完成工作任務，展現差異化的非常規(guī)職責履職手段。

中國基層政府履行職責的樣態(tài)眾多，既有研究已經對此進行了相對充分的討論，非常規(guī)職責履職樣態(tài)主要包括三種：職責跨界、職責擴容和職責共擔。

一是職責跨界，即基層政府部門除履行公共部門職責外，還需要承擔部分市場主體、社會組織的職責。職責跨界是政府組織吸納了部分市場和社會的職能后的一種非常規(guī)職責樣態(tài)，多見于屬地管理高壓下政府部門為完成治理任務不得不“包攬”各類事項的情況，如政治維穩(wěn)等。

二是職責擴容，即基層政府部門在完成重要治理任務時，某職能部門的職責被“放大”，其他政府部門被囊括其中協同履職的情況。職責擴容多見于“運動式治理”情境下多個政府部門共同參與某項治理任務的緊急情況，如“聯合行動”等。部分地方政府長期重視的“中心工作”也可能導致出現職責擴容的現象，如招商引資等^［28］。

三是職責共擔，即基層政府有些部門間管理范疇相近、治理任務關聯性強，某一部門除履行自身職責外，長期、系統性地承擔著相鄰部門的職責^［29］。職責共擔多見于原部門因履職條件受限無法履責，或雙方部門關聯性強，共同履責能夠產生更好治理效果的情況，如非正式的“合作執(zhí)行”等。

（二）實踐案例討論

本研究通過案例研究法對三個基層政府履行“非常規(guī)職責”的背景和行為進行分析，運用理論與實踐結合的方法討論基層政府為何承擔“非常規(guī)職責”，引入“委托—代理”理論分析政府部門履行不同樣態(tài)“非常規(guī)職責”的行為特征。本研究的案例數據類型有兩種：一手案例和二手案例。其中，

案例一屬于二手案例④，來源于張園園和趙一航2024年于《公共行政評論》發(fā)表的文章《“無限兜底”：縣域政府的責任擴張及其形成機制——基于M省F縣城市廣場項目的案例追蹤》;

案例二“T市多部門承擔運動式治理職責”和案例三“政務服務中心承擔大數據管理局職責”屬于一手案例。案例二數據來源于課題組2022年5月—8月對T市創(chuàng)建文明城市過程的訪談資料；案例三數據來源于課題組2022年6月—10月承擔《江蘇省政務服務體制改革優(yōu)化研究》課題的訪談資料。

1.職責跨界：“縣域政府承擔政治維穩(wěn)職責”案例

案例一 城市廣場建設是M省F縣自2012年到2022年的一個項目。2018年，負責城市廣場住宅區(qū)項目建設的L集團資金鏈斷裂，1000多住戶的住宅無法按期交付。2019到2020年前后，M省N市信訪局和F縣信訪局、住房和城鄉(xiāng)建設局收到成百上千條申訴信件。在巨大的民生壓力下，M省委省政府對F縣委縣政府進行約談，要求處理好房屋交付問題。F縣隨后成立專項工作組，委托M省政府重新引入資方解決房屋交付問題，但由于資金缺口太大，該住宅樓盤復工后又出現了停工情況。為改善上述狀態(tài)，F縣只能以合同出讓的形式將住宅區(qū)部分土地性質變更為中小學公共用地，提升土地價值。經過多輪博弈，該事件仍未得到妥善解決，F縣政府陷入了“無限兜底”的責任困境中^［30］。

M省F縣城市廣場住宅區(qū)項目能否按時、按質交付房屋屬于市場行為，政府在此過程中不需要加以干涉。但由于住宅區(qū)關涉1000多戶家庭，是重要民生問題，在龐大的信訪壓力和群體性事件出現后，屬地政府需要承擔維穩(wěn)責任。由此帶來的政治高壓迫使地方政府打破部門職責邊界，處理不屬于其職責范圍的市場問題。在該案例中，F縣政府曾為解決資金問題委托M省政府重新引入資方；F縣自身也成立了專項工作組，領導信訪局、住房建設局、公安局等與項目利益相關方進行溝通，包括接待來訪群眾等，采取非常規(guī)的方式完成目標任務。而在職責跨界同時，M省和F縣又形成了非常規(guī)職責的“委托—代理”關系，其中M省政府對F縣領導班子進行約談是一個重要節(jié)點，標志著基于“政治任務”的非常規(guī)職責控制權分包。作為一項必須完成的“政治任務”，M省仍保留了對委托方F縣的重要領導權力和監(jiān)督權力，如通過成立專項領導小組對其進行指導，以及對F縣官員隱含的政治問責等。作為委托方，F縣政府需要做出更多實質性工作以完成政治維穩(wěn)任務，包括重新引入資方、兜底金融事項、穩(wěn)定公眾情緒、公開發(fā)文表示住宅區(qū)不會“爛尾”等。對于基層政府來說，民生問題帶來的“上級約談”具有鮮明的“政治意味”，在推動基層政府跨界承擔“非常規(guī)職責”的同時確立了基于政治維穩(wěn)的“委托—代理”關系。政治任務的嚴峻性和緊迫性使委托方M省政府保留了較多控制權的同時，F縣政府也得以利用省級政府權威和資源解決難點問題，這給F縣政府采取多種手段“維穩(wěn)”帶來了可能的空間。

2.職責擴容：“T市多部門承擔運動式治理職責”案例

案例二 T市是位于J省的一個縣級市，2022年T市的一個重要任務是創(chuàng)建全國文明城市。為實現該目標，T市決定讓每位市領導直接“包聯”一個創(chuàng)建街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），相關街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）須定期將各種材料提交給“市創(chuàng)建辦”⑤。同時，市委決定將創(chuàng)建工作列入對各區(qū)、各部門的年度考核，采取日督查、夜巡邏、周考核、月點評的方式，動態(tài)確認創(chuàng)城進度，做到了全市各級各部門都有自己的“責任田”，確保在多城同創(chuàng)國檢中實現“零扣分”的目標。

在本案例中，T市采取運動式治理方式動員全市各部門參與到創(chuàng)建文明城市活動中。作為一種非常態(tài)的社會治理模式，運動式治理多是以“項目驅動”“指標驅動”等形式被安插到基層政府部門日常工作序列中。T市本次行動也呈現出這一特征，如短時間內要求所有部門參與到創(chuàng)建文明城市活動中，并采取督查考核等方式推進工作。與上文提及專門負責創(chuàng)城創(chuàng)衛(wèi)工作的“市創(chuàng)建辦”不同，許多部門本無須承擔與文明城市創(chuàng)建相關的工作職責，如民政局、科技局等部門。對于這些部門來說，創(chuàng)建文明城市屬于法定職責框架外的“非常規(guī)職責”，但由于上級領導重視，且考核壓力大，因此這些部門不得不承擔相應職責。有領導表示：“不管哪個部門，哪個街道的人都要參與，沒人敢說不去，今年我們城投集團還指派了超600名環(huán)衛(wèi)工人參與城市清潔工作?！保╕副主任-20220622）⑥社區(qū)各部門主要是承擔輔助性工作，如在商貿市場、居民小區(qū)、道路小巷等地巡查，發(fā)現問題及時上報?！埃ㄎ覀儯┗旧鲜菦]有休息的，一般是‘兩查一會’，上午巡查點位，中午開會總結，下午再查點位?！保↗主任-20220622）此時原單位一般會留下幾個人承擔日常運轉工作，其余所有人員都在外承擔創(chuàng)城工作任務，這樣的工作模式一直持續(xù)了近3個月，直到創(chuàng)城評比結束才終止?；仡欉@一案例，T市多數部門承擔的“創(chuàng)建文明城市”職責來源于“運動式治理”的情境，受創(chuàng)城時限影響，該項職責短時間內在政府內部得到“擴容”，將多數職能部門囊括其中?！笆袆?chuàng)建辦”是委托方，擁有考核監(jiān)督權，參與創(chuàng)城活動的職能部門為承接方，負責實際履責?！斑\動式治理”背后的政治動員產生的強大勢能推動了基層多部門承擔“非常規(guī)職責”。在明確的目標驅動和強考核壓力下，基層政府通常也會表現出較強的服從性。

3.職責共擔：“政務服務中心承擔大數據管理局職責”案例

案例三 2019年，W市B區(qū)成立大數據管理局，負責全區(qū)公共資源數據管理工作?！熬蛿祿蚕韥碚f，這一工作本屬于大數據管理局的職責，但大數據管理局沒有應用場景，如與公安部門對接出生信息、結婚信息、房產信息等主要由我們（政務服務中心）向各部門申請開放接口，所以現在數據共享的職責由我們承擔，包括上傳政務服務數據等，實際上也給我們造成了一定的工作負擔?！?/p>

在本案例中，W市B區(qū)的政務服務中心承擔了大數據管理局數據采集和共享的職責。根據B區(qū)政務服務中心工作人員的反饋，在不同系統中二次錄入數據已是日常工作，如果當天辦件量較大，數據錄入工作只能靠加班加點完成。對于業(yè)務人員來說，數字化改革并未減輕實際工作負擔，反而增加了工作量。一位工作人員表示：“現在已經不是大數據管理局服務我們業(yè)務部門，而是我們服務大數據管理局了?！保℉主任-20220713）政務服務中心愿意承擔大數據管理局工作職責的原因包括：一方面，新建的大數據管理局是正式的政府序列部門，其數據管理工作得到了市領導的高度重視和支持，大數據管理局在全市各部門中的“話語權”因此而得到大幅提升；另一方面，B區(qū)政務服務中心和大數據管理局在同一大樓中辦公，大數據管理局有從政務服務中心調任的干部，作為最大的業(yè)務合作者，大數據管理局和政務服務中心業(yè)務合作密切，領導和工作人員彼此熟悉。在政府組織體系內，要求其他部門配合工作比較常見，這種“非常規(guī)職責”通常來源于常規(guī)性的任務情境，政治壓力較弱，此時一些非正式關系，如校友、老鄉(xiāng)、朋友等關系便會成為影響組織和個人選擇的關鍵性因素。組織中的“幫忙”“照顧”等情感社交關系會弱化科層組織的區(qū)隔效應，為不同部門職責的分擔和委派提供一種渠道。回顧這一案例，因為大數據管理局和政務服務中心關系密切，有熟人關照，所以盡管二次錄入數據帶來了一定工作負擔，但政務服務中心仍愿意“幫忙”，表現出一定的“共謀”⑦色彩。這種“非常規(guī)職責”背后的雙方部門存在一種臨時性協助關系，即無論在人員編制、工資、福利，還是人事升遷和業(yè)務管理上，協助方與被協助方無太多關聯，雙方只在涉及與該機構相關的具體事務時，才有相互間的協助關系^［31］。這類非常規(guī)職責“委托—代理”關系的形成多依賴于部門間的工作關聯和私人情感，委托方并不構成對代理方的強約束和強監(jiān)督，代理方在履行“非常規(guī)職責”時也相對隨意。

基于上述案例，可以總結基層政府不同情境下“非常規(guī)職責”委托方與代理方“控制權”的分包情況，它直接導致了基層政府“非常規(guī)職責”履職特征的差異（參見表1）。

四、基層政府“非常規(guī)職責”的生成原因：基于事權、職責和任務的思考

（一）事權繁復交織

“事權”指特定層級政府承擔公共事務的職能、責任和權力。如果能對政府間事權界限進行清晰、徹底的劃分，那么政府承擔“非常規(guī)職責”的情況便不會出現，但這種追求在實踐中很難實現?，F實中公共事務往往具有多重屬性，這些屬性相互交叉，使得公共事務的政府層級分流和歸屬呈現出復雜狀況^［32］。以獨具中國特色的“條塊”關系作為分析政府事權邊界切入點，“條條”與“塊塊”的分割是中國政府事權配置的重要特征之一?！皸l條”是按照職能劃分的專業(yè)性權力，包括環(huán)保、稅收、金融、海關等領域，事權分配特征表現為自上而下的縱貫性；“塊塊”是按照地域劃分的綜合協調性權力，事權分配特征表現為同屬區(qū)域的綜合性。具體而言，基層政府實際運行中“條”和“塊”一般是以“塊”為主，如在縣一級，縣政府在享有對本轄區(qū)統籌管理權的同時，縣主要領導對各條線部門進行“分管”，因此這兩類權力看似“涇渭分明”，實際運行卻相當復雜，存在不同領域事權溢出和相互整合的情況。

有兩種政府工作模式可以進一步理解實踐中的基層政府事權邊界。一是基層政府中心工作模式。這類任務通常是根據國家綜合治理需求，將某一領域的工作上升為區(qū)域重點任務，進行整體動員的臨時性重要任務。部分任務能夠啟動政治化機制，通過建立“牽頭”部門、考核、一票否決等方式，要求政府各部門全力配合。這類工作通常具有時間緊、任務重的特征，單一職能部門難以短時間完成目標，因此才會通過政治動員方式要求其他職能部門參與，以應對常規(guī)治理能力的不足，如環(huán)境整治時期的“霧霾治理”^［33］。二是基層政府“領導包聯”工作模式。它與“中心工作”模式存在相似之處，都是通過政治手段整合行政力量完成工作，不同之處在于“領導包聯”工作模式中，擁有政治權威的領導更為重要，這些領導通常分管關聯性較近的一些部門，督促相關部門履行職責。“包聯”既是對疑難治理任務的承包，也是“人對人”的承包，連帶責任關系實現了與被“包聯”主體的責任捆綁^［34］?！爸行墓ぷ鳌焙汀邦I導包聯”均是當前中國基層治理中常見的治理模式，體現出政府事權分配的復雜關系。

這里展現出一個“矛盾”的治理場景。一方面，“條塊”關系下基層政府事權呈現彼此分割、層級分明的特征；另一方面，實際工作中基層政府事權表現出層級粘連、繁復交織，不斷超越自身履職邊界的現象。如果從傳統行政分權的角度看，基層政府間事權交織顯然偏離了理論圖景。但從職能履行的角度看，事權兼具明確權力和踐行權力兩方面意旨，從明確權力看政府事權，基層政府應秉持事權法定原則，明確其邊界；從踐行權力看基層政府事權，基層政府應全方位保障履行事權。事權分割是為了有效分權，明確權力歸屬，事權交織是為了保障行政工作的實施。因此，基層政府事權邊界的存在也應該是相對的，應該以“確權”和“踐權”兩個角度框定事權邊界，在理論上認定事權劃分的重要意義，在實踐中理解事權交織的客觀存在。

（二）職責變動不定

各級政府應以法定事權為依據明確自身職責，但現行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方政府事權的規(guī)定過于宏觀，如第七十三條規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府行使管理本行政區(qū)內的經濟、教育科學、文化、衛(wèi)生等行政工作。更加具體的事權規(guī)定分散在各單行法律內，如2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十五條規(guī)定，制定國家環(huán)境質量標準是中央政府事權，而確保環(huán)境質量則屬地方各級人民政府事權。除此之外，實踐層面有明確規(guī)定政府事權職責的規(guī)范性文件包括“三定”規(guī)定等。這些文件多數由地方機構編制委員會辦公室制定，各地政府有較大的能動空間，這種行政化的事權劃分，實際上并不利于構建明確、穩(wěn)定的政府職責體系^［35］。改革中一些自貿區(qū)、經濟特區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，存在短時間內大量授權事權劃轉的現象，頻繁的事權變動也導致“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件很多時候處于失范狀態(tài)。

例如，課題組在對江蘇省N市T區(qū)行政審批局調研過程中曾了解到一個特別的現象：在改革過程中，該市的行政審批和政務服務條線在實踐中同時履行著四套職責清單。一是省委編辦依據國家規(guī)定形成的法定事項清單；二是市級及以下審批部門依據工作實際形成的特有事項清單；三是省政務辦在做“一網通辦”平臺時收集各部門清單衍生出的服務事項清單；四是省編辦和省政務辦聯合做的“四級四同”事項清單。這四套清單源頭不同，但彼此交叉，從根本上是為服務各部門自身工作需求制定的，存在不同的使用場景^［36］。在實際審批工作中，T區(qū)行政審批局和政務服務中心沿用第二套事項清單，事項劃轉參考第一套省委編辦事項清單，考核時則采用第四套清單。使用“四套清單”直接導致事項依據、要求等存在差異，基層政府無法確定使用哪一套清單作為履行自身職責的法定依據。而從實踐的角度來看，“相對集中行政審批權”改革也一定程度上加劇了事權分界的模糊性，部分地方劃轉事項后提出“誰審批、誰監(jiān)管”的口號，忽視了行政審批局實質上缺乏監(jiān)管執(zhí)法能力，造成審批與監(jiān)管脫節(jié)的問題。

中國政府職責的這種變動性主要是因為政府的行政職能法定但實際功能不定，在實踐中功能邊界往往擠占職能法定的有限行政資源，導致政府履職的責任邊界泛化^［37］。從現有狀況來看，盡管存在“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件，但基層政府職責實際上并不穩(wěn)定，無論是推行改革還是完成任務，基層政府在原本框定的架構內行使自身職責已經越來越難以實現。如上文提出，應該從“確權”和“踐權”兩個角度框定事權邊界，事權邊界的存在是相對的，基層政府職責的這種變動性也意味著復雜社會下責任的冗余和外溢可能會更加頻繁。事實也證明，承擔“非常規(guī)職責”正成為基層政府履職過程中的一種常見現象。

（三）任務突發(fā)緊迫

在常規(guī)層面，科層組織總是設想簡單明確地發(fā)布任務，多層級政府能夠有效傳遞政策信息并規(guī)范執(zhí)行。但隨著風險社會和“烏卡時代”的到來，基層政府正面臨著更多充滿復雜性、模糊性和不確定性的“棘手問題”，迫使基層政府更多地通過“運動式治理”的方式打破常規(guī)制度過程^［22］。這意味著基層政府的治理任務并不總是來自職能部門條線自上而下的常規(guī)性委派，有時也會面對社會中突發(fā)的復雜風險問題，這些治理任務通常具有非常規(guī)性、非正式性和緊迫性等特征。這種政治高壓下的基層政府已經很難運用常規(guī)治理手段實現維穩(wěn)目標，只能嘗試通過打破職責邊界的非常規(guī)方式完成治理任務。在基層治理的許多實踐場景中，經常出現常規(guī)治理與運動式治理邊界的模糊與重合，在“層層加碼”的運行邏輯下，許多治理任務會被賦予“政治任務”的標簽而成為必須完成的工作，以“運動式”的方式得以完成。

面對非常規(guī)任務時，基層政府可能會進一步改進組織運作模式，如建立工作專班。工作專班是非常規(guī)任務驅動的一種組織再造行動，依托科層組織的現有資源，從各部門抽調人員組成臨時性團隊，負責具體任務的落實，專班成員來自不同單位，利用各單位已有資源開展協同行動^［25］。因為工作專班成立之初就是一種跨部門行動的工作模式，所以必然會打破原有科層部門的事權和職責界限，被抽調人員在進入工作專班后的工作并非職責導向，而是任務導向。這種任務導向的治理場景在基層并不少見。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的工作中，對于勞改釋放人員的“幫教”工作原本屬于民政部門的職責，包括落實就業(yè)、責任田等，但省里一般會設置“安置幫教率”指標，用以考核基層司法所的“安置幫教”工作。為了完成這一工作任務，基層司法所通常會主動找民政部門進行協調^［38］?？梢钥吹?，對于基層政府部門來說，完成工作有時并非來源于自身的職責，而是上級制定的任務安排，績效指標等考核工具進一步助推基層部門完成非常規(guī)任務、履行非常規(guī)職責的意愿提升。

總結來看，事權和職責是人為劃分和規(guī)定的，因為它們存在分類和歸堆的邏輯，所以科層制認為事權和職責應該有邊界。但是復雜社會的許多治理任務并非人為規(guī)定的，而是由自然界和社會交往中的事件引發(fā)的，其內部影響因素復雜多樣，可能涉及多個部門的工作職責，因此基層政府很難采取分類和歸堆的邏輯并將其交給單獨的一個部門進行處理。且受限于本身人財物相對欠缺的治理情境，基層政府在處理復雜治理任務時常常力不從心，這進一步推動其通過運動式治理手段強化政治勢能，集中治理資源完成非常規(guī)任務。對于基層政府來說，承擔非常規(guī)職責、完成非常規(guī)任務一定程度上體現了基層面對復雜治理問題時的韌性與靈活性?；鶎诱胺浅Ｒ?guī)職責”的生成原因參見圖2。

五、研究結論、貢獻與展望

追求清晰的政府事權邊界與實踐中基層政府責任不斷地冗余、外溢之間存在矛盾是本文關注的核心問題。文章基于這一矛盾提出了“非常規(guī)職責”作為獨立概念，總結出三種基層政府“非常規(guī)職責”樣態(tài)：職責跨界、職責擴容和職責共擔。

為解釋基層政府“非常規(guī)職責”的生成原因，文章進一步解析了基層政府事權、職責和任務三個維度在理想和現實層面的差異。首先，理想中的基層政府事權應該是橫向、縱向層級分明，不同部門有效分權，但現實中的事權卻層級粘連、繁復交織，“條條”與“塊塊”彼此嵌入，相互影響。其次，理想中的基層政府職責配置應該是律法明確、配置穩(wěn)定，邊界相對硬性，但現實中的基層政府職責缺乏明確的法律規(guī)定，頻繁的事權變動也造成“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件的確權能力有所下降，導致政府履職的責任邊界軟化、泛化。最后，理想中基層政府應該自上而下地完成任務，在多層級清晰有效信息傳遞基礎上規(guī)范執(zhí)行，但現實中基層政府面臨的工作任務很多來自社會突發(fā)性危機，為完成這些治理任務，基層政府通常采取運動式治理手段，強化政治勢能，集中治理資源，造成基層政府不同部門職責的交叉與外溢。

歸結起來，本文對理解基層政府職責履行特征和方式有所貢獻。首先，提出了“非常規(guī)職責”的概念。

“應然清晰”與“實然模糊”兩種政府職責狀態(tài)在中國基層政府實踐中長期共存，并且“行政發(fā)包制”“壓力型體制”等理論已經從多個角度解釋了這種看似矛盾治理模式的內在合理性，但缺乏一個中介性的概念串聯基層政府職責“應然清晰”和“實然模糊”間的張力?！胺浅Ｒ?guī)職責”可以從基層政府職責邊界出發(fā)討論責任的傳導過程，同時也可以從基層政府履職行為入手，分析職責的落實情況，重新思考中國基層政府職責配置所呈現的“中間狀態(tài)”是否就是一種制度常態(tài)，為理解中國基層政府科層治理與運動式治理間的關系提供了一種可能的新路徑。其次，文章思考了“非常規(guī)職責”生成的深層次原因，對基層政府的事權、職責和任務進行了討論。第一，提出應該以“確權”和“踐權”兩個角度框定事權邊界，承認事權邊界的相對性；第二，強調實踐中基層政府依功能履職優(yōu)先于依職能履職的特征，明確職責變動的常態(tài)性；第三，提出基層政府執(zhí)行治理任務不同于理想事權、職責劃分的原因在于自然發(fā)生和人為規(guī)定，非常規(guī)任務難以用分類與歸堆的邏輯交由一個部門處理，并強調了復雜社會下基層政府采取運動式治理完成任務的經常性。

文章結合已有文獻嘗試提出研究展望?；鶎诱氊煹慕徊嬉呀洺蔀橐环N客觀趨勢，承擔“非常規(guī)職責”也已經成為一種日常工作樣態(tài)。面對這些“非常規(guī)職責”，既有研究豐富而全面地展現了基層政府的差異化應對方式，包括“共謀”“變通”“兜底”等。在解釋這些方式時，多數研究者使用單一案例展現政府和官員處理問題時的特殊性，如此帶來的問題是：這些具有鮮明特質的案例都分散開來，難以形成統一的解釋路徑，個性討論充分而共性分析不足。出現這樣問題的一個重要原因是缺乏一個解釋性概念和分析框架，將基層政府職責規(guī)定和差異化的履職行為連接起來。“非常規(guī)職責”的分析框架提供了一種可能的思路，本文提出了三種不同的基層政府“非常規(guī)職責”樣態(tài)，有助于在整合不同基層政府履職行為的基礎上，通過統一的解釋路徑分析基層政府的行為差異。需要說明的是，這一路徑是嘗試性的，它僅是對案例特定情境下政府行為的一個梳理，變通執(zhí)行、共謀執(zhí)行、兜底執(zhí)行等政府行為可能出現在任何“非常規(guī)職責”履職情境中，未來仍須通過更多實證案例研究加以探討。此外，承擔“非常規(guī)職責”與基層政府“減負難”密切相關，政府職責的持續(xù)交叉與外溢是基層工作“千頭萬緒”的重要原因，因此如何避免基層政府承擔太多的“非常規(guī)職責”，可能是破解基層“減負”難題的一種思路。

注釋：

①中辦發(fā)《“三定”規(guī)定制定和實施辦法》〔2020〕38號文件。

②基層政府“業(yè)務部門”和“政治單位”的行為邏輯不同：前者適用理性官僚制，清晰的任務邊界設計在實踐過程中使得基層政府責任邊界模糊；后者適用于政治統合制，模糊的任務邊界設計反而迫使基層政府重新清晰其責任邊界，展現出擔當的一面。參見潘桐：《流動的責任邊界：基層政府的業(yè)務與政治》，《社會》2023年第3期。

③正式權威指基于組織正式地位的權威，而實質權威則指占有信息之上所實際擁有的權威。“委托—代理”關系中在契約明確的規(guī)定之外（或在傳統權力分配常規(guī)之外），擁有實質權威的一方有著對資產（或各類活動）事實上的控制權。參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。

④一手案例和二手案例在案例研究都比較常見。二手案例相較于一手案例的優(yōu)勢在于：第一，案例質量已得到學界一定認可，具有較高客觀性；第二，案例可復制性強，復制變數較少。在一手案例獲取存在困難的情況下，二手案例可為案例研究提供有效支撐。參見蘇敬勤、劉靜：《案例研究數據科學性的評價體系——基于不同數據源案例研究樣本論文的實證分析》，《科學學研究》2013年第10期。

⑤T市于2010年前后實施“多城同創(chuàng)”戰(zhàn)略，成立“市同創(chuàng)辦”（2021年更名為“市創(chuàng)建辦”）。“多城同創(chuàng)”包括創(chuàng)建“國家衛(wèi)生城市”“國家環(huán)保模范城市”和“全國文明城市”。

⑥訪談編碼規(guī)則為：訪談人員+訪談時間。

⑦此處的“共謀”是在中性意義上使用的一個分析概念。指不同層級政府的互動過程多數通過非正式方式加以施加，如“打招呼”等。參見周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。

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［責任編輯：李堃］

Why Did the Boundary of Responsibility Break？

—An Analysis of the Formation Mechanism of “Unconventional Responsibilities” of Grass-Roots Government

Xu Fei， Cao Siyuan

（Nanjing University， Nanjing Jiangsu 210023）

Abstract：Modern government pursues a clear and definite responsibility system， but in practice， the performance behavior that goes beyond the boundary of the existing government responsibility often occurs， resulting in informal responsibility or excessive responsibility， referred to as “unconventional responsibility”. Based on the principal-agent theory， the current study discusses three types of “non-conventional responsibilities” including cross-border responsibilities， expansion of responsibilities and sharing of responsibilities. The reason of differentiation in the performance behavior of “non-conventional responsibilities” is the difference in the subcontracting of “control rights” between the entrusting party and the agent.

There are differences between the ideal and realistic levels of power， responsibility and task of the grass-roots government： ideal power are clear， effective decentralization， and realistic power are cohesive and intertwined; the ideal responsibility configuration is stable and hard boundary， while the realistic responsibility changes frequently and has soft boundary; the ideal task is simple， clear and standardized， while the realistic task is complex and changeable and flexible. In a society with complex risks， two types of government responsibilities， “should be clear” and “actually be vague”， will coexist in the practice of China’s grass-roots governments for a long time. Taking on “unconventional responsibilities” and completing unconventional tasks reflect the resilience and flexibility of grass-roots governments in the face of complex governance issues.

Key words：grass-roots government， unconventional responsibilities， transformation of government functions， government responsibility system