摘 要：縣域城鄉(xiāng)融合治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。以河南省蘭考縣為例，采用座談會、深度訪談、實地觀察等方法收集翔實可靠的一手資料。研究發(fā)現(xiàn)，蘭考推進縣域城鄉(xiāng)融合治理的做法成效主要體現(xiàn)在堅守焦裕祿精神，踐行囑托促發(fā)展；黨建引領強治理，鞏固拓展脫貧攻堅成果；守正創(chuàng)新聚合力，推進治理現(xiàn)代化；科學規(guī)劃優(yōu)布局，構(gòu)建融合新機制；開發(fā)資源稟賦，共推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等方面。蘭考取得上述成效與其推進城鄉(xiāng)融合治理的體制機制創(chuàng)新密不可分，包括發(fā)揮黨建引領、創(chuàng)新干部能力建設、打造試點示范、推進項目建設、建立健全多維保障等體制機制。蘭考的做法為其他資源環(huán)境和經(jīng)濟社會基礎相似的縣市提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。

關鍵詞：縣域治理；城鄉(xiāng)融合；體制機制創(chuàng)新；河南蘭考

中圖分類號：F724.6" " " "文獻標志碼：A

當前，我國已邁上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是這一進程的重要標志。黨的二十大明確指出，發(fā)展不平衡不充分問題依然突出［1］；受歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐緩慢［2-4］；黨的二十屆三中全會《決定》進一步強調(diào)，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平”?？h域作為涵蓋并連接城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的行政區(qū)劃單元，是城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、工人與農(nóng)民的交匯點［5-7］，以縣城為中心，依托熟人、半熟人的社會關系網(wǎng)絡［8］，兼具城市性與鄉(xiāng)土性特

征［9-11］，是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的關鍵節(jié)點［12］?？h域國土面積占全國約90%，人口占全國的64%。因此，縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體和重點［13］。

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)雙向發(fā)力、共同建設的過程，涉及空間、社會、經(jīng)濟和生態(tài)等多個層面［14］。應樹立正確的城鄉(xiāng)融合發(fā)展觀，摒棄城市中心主義，辯證看待城鄉(xiāng)共生關系［15-16］，目標是實現(xiàn)“縣城—鎮(zhèn)—村”在空間、要素、產(chǎn)業(yè)、設施、服務和治理上的全面融合［17］。新型城鎮(zhèn)化作為中國式現(xiàn)代化的重要組成部分和必由之路，對推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興具有強大動力，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。當前，河南省蘭考縣正在深入實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略，著力建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，以期推動各項工作取得積極成效。蘭考作為習近平總書記第二批黨的群眾路線教育實踐活動的聯(lián)系點，2024年正值習近平總書記蘭考調(diào)研提出縣域治理“三起來”10周年之際，也是焦裕祿同志逝世60周年，這進一步強化了本研究的時代意義。本研究以蘭考為例，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中國鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心指導下，由河南農(nóng)業(yè)大學文法學院7名師生和安徽大學2名教師組成專題調(diào)研組，采用座談會、深度訪談、實地觀察等方法，于2024年7月23日至8月1日在蘭考開展了為期10天的調(diào)查研究。結(jié)合本次調(diào)研主題，調(diào)研組分別對縣領導、縣直各局級單位領導等開展訪談18次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、企業(yè)代表、個體戶代表、村民代表等開展訪談20場次，同時實地走訪堌陽鎮(zhèn)徐場村、三義寨鄉(xiāng)付樓村、東壩頭鎮(zhèn)張莊村、葡萄架鄉(xiāng)杜寨村、儀封鎮(zhèn)代莊村、紅廟鎮(zhèn)等8個村鎮(zhèn)，深入考察了紅廟鎮(zhèn)高標準農(nóng)田示范區(qū)建設、付樓村開發(fā)新能源和光伏產(chǎn)業(yè)、張莊村發(fā)展特色文化旅游、何寨村打造生態(tài)旅游觀光、代莊村和白云山村探索創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務模式、徐場村打造中國民族樂器之鄉(xiāng)、杜寨村發(fā)展蜜瓜產(chǎn)業(yè)等方面的典型經(jīng)驗和模式。本研究著重對蘭考統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)融合治理體系建設的做法成效、主要體制機制創(chuàng)新進行分析和提煉，并在此基礎上分析蘭考推進縣域城鄉(xiāng)融合治理帶來的啟示，以期為其他資源環(huán)境和經(jīng)濟社會基礎相似的縣市提供寶貴的經(jīng)驗借鑒，以降低其探索與改革的成本。

一、推進縣域城鄉(xiāng)融合治理的理論依據(jù)與根本遵循

（一）推進縣域城鄉(xiāng)融合治理的理論依據(jù)

縣域是城鄉(xiāng)聯(lián)動的基本地域單元和重要渠道［18］，它連接著大城市與鄉(xiāng)村，發(fā)揮著不可或缺的樞紐作用［19-20］，促進縣域城鄉(xiāng)融合的關鍵在于合理規(guī)劃城鄉(xiāng)建設布局、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，推動人口、技術、資本和信息等要素高效配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化與基礎設施一體化發(fā)展［12］。習近平總書記指出，縣域是一個功能齊備的基本完整的社會，“麻雀雖小，五臟俱全”，具備完整的空間、經(jīng)濟、社會和文化體系［21］，“縣—鄉(xiāng)—村”之間相互依存、影響和交流，構(gòu)成了一個完整的地域共同體。因此，需打破城鄉(xiāng)規(guī)劃的割裂狀態(tài)，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合、縣域統(tǒng)籌的規(guī)劃管理與實施體系［22］。在黨的組織架構(gòu)和國家政權體系中，縣級單位處于承上啟下的重要環(huán)節(jié)，上“接天線”下“接地氣”。因此，縣域治理是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎?？h級工作落實到位，才能為黨和國家全局工作奠定堅實基礎。

一是加強基層黨組織和基層政權建設。要抓住健全鄉(xiāng)村組織體系這一關鍵，突出抓基層的鮮明導向，強化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村責任，完善縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動機制，推動先進創(chuàng)建與后進整頓，全面增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子推動鄉(xiāng)村振興的能力。二是完善黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。堅持以黨的領導統(tǒng)攬全局，加強黨建對基層治理的引領作用，推動治理和服務重心下移，優(yōu)化資源配置，為群眾提供更精準、精細的服務。三是創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會治理體系。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，加強和創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的城鄉(xiāng)社會治理體系，推動形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，構(gòu)建基層社會治理新格局，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，將矛盾糾紛及時化解在基層、化解于萌芽狀態(tài)，提升治理效能，確保城鄉(xiāng)社會充滿活力、安定有序。

（二）推進縣域城鄉(xiāng)融合治理的根本遵循

2014年3月18日，習近平總書記在蘭考縣委常委擴大會議上，對蘭考結(jié)合第二批教育實踐活動抓好改革發(fā)展工作提出縣域治理“三起來”工作要求。習近平總書記的三點建議蘊含了豐富的城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想，是推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本遵循。

一是把強縣和富民統(tǒng)一起來。實現(xiàn)強縣和富民統(tǒng)一，是踐行黨的初心使命的具體體現(xiàn)，是堅持以人民為中心的必然要求，也是新時代新征程上扎實推動共同富裕的重要手段。堅持以富民促強縣，以強縣保富民，既注重通過高質(zhì)量發(fā)展奠定強縣發(fā)展的堅實根基，又注重通過分配制度改革實現(xiàn)富民的目標。

二是把改革和發(fā)展結(jié)合起來。當前在推進高質(zhì)量發(fā)展背景下，推動縣域改革發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決要素流通不暢通等問題，有利于促進城鄉(xiāng)之間的融合發(fā)展，也有利于最大限度地釋放城鄉(xiāng)要素活力，激發(fā)城鄉(xiāng)居民創(chuàng)新創(chuàng)造活力。要把蘭考發(fā)展?jié)摿D(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，根本靠改革。

三是把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來。推動新型城鎮(zhèn)化建設，關鍵在于以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。需突破城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃限制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化和縣域統(tǒng)籌的規(guī)劃與實施體系，應推動城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸，公共服務向農(nóng)村覆蓋，形成城鄉(xiāng)互動的良性循環(huán)機制。

二、蘭考推進縣域城鄉(xiāng)融合治理的做法與成效

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展應立足于縣域社會的整體性，重塑縣域內(nèi)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，推動縣城與鄉(xiāng)村一體化協(xié)同發(fā)展［23］?；谶@一格局，縣城成為優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)和調(diào)整城鄉(xiāng)關系的核心支撐，鄉(xiāng)村治理需與縣城治理緊密銜接，通過縣城的公共性機制，將公共設施和公共服務延伸覆蓋到鄉(xiāng)村，從而破解鄉(xiāng)村振興公共性不足的問題，推動縣域城鄉(xiāng)實現(xiàn)高質(zhì)量共治［24］。蘭考經(jīng)過多年實踐探索，在推進縣域城鄉(xiāng)融合治理體系方面用實際行動走出了一條適合自身發(fā)展的新路子。

（一）學習焦裕祿精神，踐行囑托促發(fā)展

作為河南省縣域治理“三起來”的示范地和焦裕祿精神的發(fā)源地，蘭考承載了深厚的紅色基因，他們始終將總書記的殷切囑托與焦裕祿精神轉(zhuǎn)化為強大的精神動力。

一是學習焦裕祿為人民服務的人民公仆精神?？倳泴⒔乖５摼窀爬椤坝H民愛民、艱苦奮斗、科學求實、迎難而上、無私奉獻”，這一精神成為蘭考干部全心全意為人民服務的指引。它激勵著黨員干部發(fā)揚艱苦奮斗的傳統(tǒng)，秉持實事求是的態(tài)度，展現(xiàn)知難而進、迎難而上的品格，以及清正廉潔、無私奉獻的品德。在焦裕祿精神的引領下，蘭考干部全力推動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二是努力踐行習近平總書記的重要指示和重要論述。通過深入學習習近平總書記關于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要論述，準確把握其核心要義。近年來，蘭考牢記習近平總書記囑托，以“三起來”為根本遵循，結(jié)合黨的二十大報告關于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，加強前瞻性思考、全局性謀劃，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，致力于打造城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和協(xié)同共生的深度融合格局。

（二）黨建引領強治理，鞏固拓展脫貧攻堅成果

縣域是國家治理的基本單元，具備獨立的治理功能和運作模式，在連接中央與基層、承接決策與執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用，并以獨立邏輯推進社會治理［25-26］。在此背景下，蘭考堅持黨建引領，不斷加強“五星黨支部”建設，通過強化組織建設，不僅提升了基層黨組織的組織力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，還錘煉了基層干部的工作作風，提高了他們在工作中的執(zhí)行力，這一舉措為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供了堅實的組織保障。

一是堅持黨建引領，扎實推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。蘭考堅持“書記縣長負總責、四大班子齊上陣”，縣鞏固拓展脫貧攻堅成果領導小組牽頭抓總，以解決問題為標準開展“百日住村”，縣級干部以上率下，每周到分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄村住一晚，與村干部、駐村工作隊員和群眾座談交流，幫助理清工作思路，提振干群斗志。目前已有114名領導干部開展了1 955人次住村活動。

二是加強“五星黨支部”建設工作，以基層黨建引領基層治理。蘭考注重黨群服務中心的改造升級，實施“雙綁”機制等10項專項工作。以工作實績?yōu)楹诵姆e極創(chuàng)建“五星黨支部”，通過加強基層黨支部建設，構(gòu)建了縣級層面的“三調(diào)聯(lián)動+府院聯(lián)動”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“五位一體+多方聯(lián)動”、村（社區(qū)）層面的“一村（格）一警+九員合一”治理機制，探索出獨具特色的縣域治理模式與現(xiàn)代化治理經(jīng)驗。

三是構(gòu)建網(wǎng)格化治理體系，提高縣域精細化治理水平。在縣域治理實踐中，韌性被認為是高效治理的重要標志。為增強縣域韌性治理能力，需要重點建設網(wǎng)格化治理體系［7］。蘭考在實踐中健全“村黨支部書記聯(lián)系村民小組、村‘兩委’干部聯(lián)系黨員、黨員包戶”的村級網(wǎng)格化服務管理體系，以村民小組為單位劃分微網(wǎng)格，開展矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、平安聯(lián)創(chuàng)等服務管理工作。制定《蘭考縣積分賦能鄉(xiāng)村治理評分標準》，在全縣成功創(chuàng)建“四星”支部以上的143個村（社區(qū)）開展積分制推廣運用工作，探索運用“小積分”賦能鄉(xiāng)村“大治理”，深化探索捐錢、捐物、捐勞力和“文明戶”“好媳婦”“好婆婆”系列評選等“積分”管理辦法，提升群眾參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（三）守正創(chuàng)新聚合力，推進治理現(xiàn)代化

縣域治理能力體現(xiàn)縣級黨委、政府執(zhí)政水平，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵，也反映國家治理理念轉(zhuǎn)變和體系優(yōu)化的趨勢［27］。因此，加強縣域治理能力建設是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。蘭考傳承焦裕祿精神的“三股勁”和“三起來”要求，解放思想、深化改革，以開放態(tài)度吸納資源，推動多元主體參與縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過守正創(chuàng)新，推動思想觀念和制度的持續(xù)變革，實現(xiàn)縣域融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的目標。

一是在干事創(chuàng)業(yè)中守好共產(chǎn)黨員干部的初心和使命。蘭考通過守好焦裕祿精神之正和鄉(xiāng)村振興之正，在全縣開展焦裕祿精神誦讀活動，在縣委常委會、黨政碰頭會、四大班子聯(lián)席會、每周一升國旗儀式等會議活動前集體誦讀焦裕祿精神“五個方面”“四種內(nèi)涵”“三股勁”和《念奴嬌·追思焦裕祿》，引領干部在潛移默化中深學細照篤行，把蘭考建設成為處處彰顯焦裕祿精神的高地。

二是鼓勵創(chuàng)新精神，不斷突破瓶頸。蘭考努力爭創(chuàng)中國式現(xiàn)代化蘭考實踐之新，深入貫徹落實黨的二十大精神，在農(nóng)村能源革命、高標準農(nóng)田建設、綠色生態(tài)發(fā)展、基層治理等方面探路示范，打造鄉(xiāng)村全面振興高地。通過堅持守正創(chuàng)新，打造拼搏蘭考的縣域城鄉(xiāng)融合治理體系新模式。為響應國家號召、實現(xiàn)統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的目標，蘭考要求全縣上下始終保持拼搏的狀態(tài)、趕考的姿態(tài)，建立了四大班子月度聯(lián)席會議制度，激勵先進、末位表態(tài)；堅持引導干部下沉基層，繼續(xù)選派縣直單位自籌差供人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線工作，支持退出實職的股級以上干部到村任黨支部書記或第一書記，營造“領導領著干、干部搶著干、群眾比著干”的濃厚氛圍。

（四）科學規(guī)劃優(yōu)布局，構(gòu)建融合新機制

在新時期，縣域已成為城鄉(xiāng)融合的重要切入點，需制定具有前瞻性的縣域規(guī)劃，完善城、鎮(zhèn)、村節(jié)點功能［28］，建立健全“縣—鄉(xiāng)—村”三級聯(lián)動機制和多元化服務體系［29］，通過科學規(guī)劃建設實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展［30］。蘭考重視規(guī)劃先行，通過科學謀劃和整體布局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是科學編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。為構(gòu)建“一帶兩廊三區(qū)三心”的國土空間總體格局，對全縣432個村莊精準分類，完成113個實用性村莊規(guī)劃。不斷統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)規(guī)劃，蘭考全面完成縣級國土空間總體規(guī)劃、縣域村莊分類和布局規(guī)劃，完成“三區(qū)三線”方案劃定及14個省級“千萬工程”示范村的實用性村莊規(guī)劃編制、美麗村莊規(guī)劃編制和環(huán)境整治。

二是加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)在教育醫(yī)療方面的融合發(fā)展。一方面，加快優(yōu)質(zhì)教育均衡改革，持續(xù)推進初中向縣城集中、寄宿制小學向鎮(zhèn)區(qū)集中。另一方面，加快醫(yī)共體改革，對縣級醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實行“七統(tǒng)一”管理，“縣做強、鄉(xiāng)輔助、村保障”，加快推動藥品耗材中心投用、實現(xiàn)全縣藥械統(tǒng)一。縣級醫(yī)療、教育及養(yǎng)老體系的共建共享，構(gòu)建了以縣城為引領、鄉(xiāng)村為支撐的城鄉(xiāng)互動與相互促進的新機制［24］。

（五）開發(fā)資源稟賦，共推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨地理、資源、產(chǎn)業(yè)等差異挑戰(zhàn)［10］，因此，縣域社會治理需因縣施策，立足縣情分類治理［26］。蘭考依托區(qū)位、政治和資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮自身潛力，同時整合外部資源，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

一是立足現(xiàn)有農(nóng)田、土地優(yōu)勢，多措并舉賦能鄉(xiāng)村發(fā)展。通過建設60萬畝高標準農(nóng)田，運用市場化運營手段，探索“800+分紅”“雙綁”“三化”“五統(tǒng)一”等經(jīng)營模式，促進村集體增收和群眾致富；借鑒“飛地抱團”模式，整合村際的土地、人力、技術、市場等資源，共建飛地產(chǎn)業(yè)園；借鑒“共富工坊”的運作模式，依托村內(nèi)閑置的房屋和土地等資源創(chuàng)辦特色工坊，做到將發(fā)展項目直接引入村莊，將就業(yè)機會送到農(nóng)戶家門口。

二是立足農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢，持續(xù)壯大綠色食品產(chǎn)業(yè)。與河南農(nóng)業(yè)大學對接合作、建設以儀封園藝場為核心的省級農(nóng)高區(qū)，積極創(chuàng)建國家級現(xiàn)代奶業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，放大“蘭考蜜瓜、蘭考花生、蘭考紅薯”國家地理標志效應。

三是依托泡桐資源和樂器加工資源，加快對外合作。推動上海民族樂器廠、蘇州民族樂器一廠、佳音王等蘭考生產(chǎn)基地建設投產(chǎn)，落實落細與中央音樂學院10項合作，舉辦鄉(xiāng)村民樂節(jié)、百臺古箏進央音、弘揚焦裕祿精神原創(chuàng)歌曲音樂會等活動，擦亮“中國民族樂器之鄉(xiāng)”品牌。連續(xù)兩年舉辦“人民的節(jié)日·民樂的盛會”蘭考桐花節(jié)，運營黃河灣鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)。

三、蘭考推進縣域城鄉(xiāng)融合治理的體制機制創(chuàng)新

（一）發(fā)揮黨建引領體制機制

堅持黨建引領、扎根基層、系統(tǒng)施策是縣域治理體制機制創(chuàng)新的基本思路。蘭考全縣上下重視發(fā)揮黨委領導、政府主導，并在黨委、政府領導下扎根基層，充分激發(fā)社會活力，推進城鄉(xiāng)融合治理體系創(chuàng)新。

一是在縣域?qū)用鎻娀h建引領機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合治理體系，涵蓋產(chǎn)業(yè)融合、人居環(huán)境整治、公共服務均等化等多方面工作。由縣委、縣政府統(tǒng)籌推進，干部躬身入局，以工作確定性應對復雜形勢，穩(wěn)步邁向新時代發(fā)展目標。二是在鄉(xiāng)村層面依托“五星黨支部”建設，推動人文鄉(xiāng)村發(fā)展，在“五星”支部村建設文化大院，倡導移風易俗，弘揚文明新風。通過推廣鄉(xiāng)村治理積分制，用“小積分”撬動“大治理”，構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理體系。

（二）創(chuàng)新干部能力建設機制

堅持人民群眾的主體地位，注重激發(fā)社會活力和人民群眾的內(nèi)生動力，是縣域治理體制機制創(chuàng)新的強大生命力。為增強群眾內(nèi)生動力，激發(fā)社會活力，蘭考注重領導干部能力作風建設，積極營造“領導領著干、干部搶著干、群眾比著干”，以上率下，一級帶著一級干，一級做給一級看的濃厚氛圍。

一是優(yōu)化駐村幫扶機制，探索“干部帶頭、全域覆蓋、支部結(jié)對、黨員聯(lián)戶”的模式，推動機關企事業(yè)單位與村黨組織結(jié)對共建。通過實施駐村幫扶“五個一”工作法，落實政策、改善環(huán)境、發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)建“五星”支部、涵養(yǎng)文明鄉(xiāng)風，切實提升幫扶實效。二是注重培養(yǎng)干部服務意識，將駐村一線作為干部培養(yǎng)和選拔主陣地，采取多形式培訓提升能力。定期開展“駐村標兵”評選和“賽馬式”點評，推動縣級干部深入一線，把各類工作會議直接開到基層。

（三）打造試點示范體制機制

堅持先進理論的引領、守正創(chuàng)新，是縣域治理體系的靈魂，也是蘭考縣域治理體制機制創(chuàng)新的行動指南和強大精神動力。蘭考試點示范工作的推進，有先進理論指引，也有守正創(chuàng)新精神的支撐。在脫貧攻堅時期、銜接階段以及當前的鄉(xiāng)村全面振興時期，蘭考都敢于試點示范，在不同的發(fā)展領域爭當?shù)谝唬匾曅纬擅撠毠缘奶m考經(jīng)驗、縣域治理的蘭考經(jīng)驗以及新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興的蘭考經(jīng)驗。

一是牢記“把聯(lián)系點建成示范點”的政治責任。運用市場化理念推進黃河高灘村丁圪垱、楊圪垱的搬遷安置工作；深化農(nóng)村能源革命試點，十大應用場景先行先試。二是堅持系統(tǒng)思維，用守正創(chuàng)新的精神打造系列蘭考模式。通過抓全國整縣級推進高標準農(nóng)田建設試點，建設高標準農(nóng)田10個萬畝方11.84萬畝，“投融建運管”模式在全省推廣；探索“干部帶頭、全域覆蓋、支部結(jié)對、黨員聯(lián)戶”駐村幫扶模式、“一懂兩愛”科技服務模式、“全域養(yǎng)老夕陽紅”蘭考模式、“無廢城市”建設“165N”模式。一系列蘭考模式的創(chuàng)新，成為蘭考建設城鄉(xiāng)融合治理體系的具體表現(xiàn)和先進經(jīng)驗。

（四）優(yōu)化項目建設體制機制

主動融入國家發(fā)展大局，科學規(guī)劃、系統(tǒng)謀劃，是蘭考縣域治理體制機制創(chuàng)新的基本經(jīng)驗。蘭考堅持“項目為王”，以項目建設推動國家戰(zhàn)略的落地，并通過系統(tǒng)謀劃，重視城鄉(xiāng)融合治理體系的項目推進。例如，針對招商項目、在建項目、停工項目等分類施策，優(yōu)化重點項目攻堅機制，隔周一次普遍調(diào)度、一次現(xiàn)場辦公，攻堅范圍擴大到縣委常委會鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)場辦公確定的事項。

一是堅持推進新興產(chǎn)業(yè)項目，激活一批資產(chǎn)資源。堅持把盤活存量和低效資產(chǎn)作為項目攻堅的重中之重，直奔問題、直面矛盾，每周雷打不動一個項目一個項目“上堂”“過篩子”。二是堅持發(fā)展三產(chǎn)融合項目，擴大項目收益。三是堅持發(fā)展城鄉(xiāng)融合項目，以增強鎮(zhèn)區(qū)輻射能力。完善鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推進給水、排水、污水、供電、燃氣、通信等各類管網(wǎng)設施建設，提升鎮(zhèn)區(qū)生活品質(zhì)。開展“六亂”整治清零行動，消除馬路市場，加強強弱電整治，推進街景改造，提升鎮(zhèn)街形象品位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要提升現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，盤活低效閑置資產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

（五）建立健全多維保障機制

堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，積極改善城鄉(xiāng)基礎設施、生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，優(yōu)化公共服務體系，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，是縣域治理體制機制創(chuàng)新的關鍵所在。蘭考通過多維保障機制建設，確保縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合治理體系建設滿足人民群眾的需求。

一是強化組織領導。成立了以縣委書記、縣長為雙組長，有關縣領導為副組長的創(chuàng)建國家鄉(xiāng)村振興示范縣工作領導小組。明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局、財政局、水利局等單位一名副職組成工作專班，統(tǒng)籌推進工作開展。二是建立工作平臺。探索建立縣鄉(xiāng)村三級社情民意服務平臺，形成了“社情民意打頭，三調(diào)聯(lián)動跟進，訴訟服務保障，司法解決兜底”的新時代楓橋經(jīng)驗——蘭考模式，實現(xiàn)“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，難事不出縣”。抓好資金、科技進鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)賢、青年返鄉(xiāng)“兩進兩返”，進一步夯實基層基礎。 三是健全考核機制。制定了創(chuàng)建全國鄉(xiāng)村振興示范縣工作方案，堅持“周通報、月考評、季觀摩”工作機制，推動責任落實和工作成效提升。

四、蘭考推進縣域城鄉(xiāng)融合治理的經(jīng)驗啟示

（一）重視思想引領，統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)融合治理體系

縣域社會作為城市與鄉(xiāng)村的連接點，融合了兩者的特點，呈現(xiàn)出獨特的“城鄉(xiāng)中國”特征［31］。蘭考在縣域城鄉(xiāng)融合治理體系建設中，始終保持高政治站位和理論水平，以“拼搏趕考”的精神，不斷向黨和政府提交滿意答卷。

一是要時刻牢記共同富裕的重點在鄉(xiāng)村，難點也在鄉(xiāng)村，實現(xiàn)縣域共同富裕的關鍵抓手就是縣域鄉(xiāng)村振興?？h域作為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，需持續(xù)增強其對“鄉(xiāng)”的帶動能力；在資源配置層面，應推動公共資源在城鄉(xiāng)間更均衡、更合理地分配，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先原則，引導更多公共資源向農(nóng)村流動，以補齊農(nóng)村基礎設施和公共服務的短板［32-34］。二是要時刻按照國家層面的政策指引實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國家已明確提出推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設意見，這要求有連接城鄉(xiāng)發(fā)展的空間紐帶和實踐平臺，以重塑城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局。

（二）重視黨組織建設，著力培養(yǎng)高質(zhì)量干部隊伍

縣域作為我國基本的治理單元，縣級黨委、政府是縣域治理的“領頭羊”［35-36］。在縣域?qū)用?，條塊間關系錯綜復雜，既存在協(xié)作也存在競爭［37］。因此，需創(chuàng)新并健全黨委領導下的縣域社會治理模式，建立“平等協(xié)商、真誠交流、共謀共識”的治理體制機制，助推縣域社會實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展［8］。在縣域城鄉(xiāng)融合治理體系建設過程中，蘭考形成了一支覺悟高、能力強、作風硬、可信賴的黨員干部隊伍。這關鍵在于對黨組織建設的重視，通過黨組織建設不斷提高干部隊伍質(zhì)量。

一是要繼續(xù)加強組織體系建設，完善基層黨組織的組織設置，確保黨的組織全面覆蓋各領域、行業(yè)、單位，構(gòu)建起上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密組織體系，以此培養(yǎng)具有戰(zhàn)斗力的基層干部。二是要提高組織能力，更好發(fā)揮基層黨組織政治核心作用，將基層黨組織打造成為傳播黨的理念、執(zhí)行黨的決策、引領基層治理、凝聚群眾力量、促進改革發(fā)展的堅實戰(zhàn)斗堡壘，不斷提高基層干部的政治能力，提升基層治理的效能。三是要嚴明黨內(nèi)政治生活紀律，嚴格落實黨的組織生活各項制度，確保黨內(nèi)政治生活具有鮮明的政治性、符合時代要求、堅守原則底線、充滿戰(zhàn)斗力，營造清正廉潔的政治環(huán)境，以嚴謹?shù)恼紊钜?guī)范，促使黨員干部在干事創(chuàng)業(yè)中保持清廉正直的政治本色。

（三）重視規(guī)劃先行，科學布局縣域的治理格局

縣域內(nèi)城市與鄉(xiāng)村的各要素相互聯(lián)結(jié)、影響、交流，城鄉(xiāng)融合被看作是各主體間不斷互動的動態(tài)過程［38］。習近平總書記指出：“政策不配套，實踐當中必然疙疙瘩瘩，也就談不上形成合力?！保?9］

蘭考推動縣域城鄉(xiāng)融合治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的關鍵所在是重視規(guī)劃先行，這一戰(zhàn)略思路強調(diào)了前瞻性、系統(tǒng)性和科學性的重要性。通過科學合理的規(guī)劃布局，優(yōu)化資源配置，提升治理效能，提高縣域治理水平，促進縣域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一是要秉持整體視角。在制定縣域治理規(guī)劃時，需全面考量縣域的自然環(huán)境、資源條件、經(jīng)濟基礎及社會結(jié)構(gòu)等要素，確保規(guī)劃具備前瞻性和戰(zhàn)略眼光。二是要明晰發(fā)展愿景。依據(jù)縣域?qū)嶋H狀況，科學合理地確立發(fā)展目標，涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、社會進步及環(huán)境保護等諸多方面，確保目標既貼近實際又具挑戰(zhàn)性。三是要強調(diào)規(guī)劃融合。加強各類規(guī)劃間的對接與協(xié)同，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等相互一致、相互支撐，形成“一張藍圖繪到底”的局面。

（四）重視工作落實，協(xié)同提升縣域治理成效水平

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心在于，既要強化城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的集聚效應，又要充分發(fā)揮其輻射帶動作

用［40］。為此，需提升縣城的公共設施水平和公共服務能力，針對服務弱項及時補短板，以增強縣城的綜合承載能力［41-42］。蘭考以縣域空間為支點、政府為主導、經(jīng)濟為支撐，圍繞城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標，推動空間布局一體化、基礎設施聯(lián)通和公共服務均等化，實現(xiàn)縣域整體振興和治理優(yōu)化。

一是要細化責任分配。將縣域城鄉(xiāng)融合治理的各項任務具體落實到相關部門及崗位，明確責任人及完成期限，確保每項工作均有專人負責、有人監(jiān)管。二是要強化監(jiān)督評估。建立完善的工作落實監(jiān)督機制，定期對各項工作進展進行檢查與評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，對工作不力、推諉扯皮等行為嚴肅追責，以形成有效的工作驅(qū)動力。三是要促進部門協(xié)同。各部門需加強溝通與協(xié)調(diào)，打破信息隔閡，實現(xiàn)資源共享與優(yōu)勢互補，通過聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合督查等舉措，凝聚城鄉(xiāng)融合治理的合力，共同攻克縣域城鄉(xiāng)融合治理體系建設中的難題。

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［責任編輯：李偉杰］

收稿日期：2025-01-20

基金項目：國家社會科學基金項目（23BSH146）

作者簡介：李" " 偉（1979—），男，河南許昌人，教授，博士，主要從事社會保障、社會政策與社會治理方面的研究。

通信作者：魏帥闖（2000—），男，河南安陽人，碩士研究生。