2025年，擴內(nèi)需成為經(jīng)濟工作的首要任務。

今年全國兩會，“擴大內(nèi)需”由去年政府工作報告的第三位上升至今年政府工作報告十大重點任務之首。

內(nèi)需不足是中國經(jīng)濟的主要矛盾。2024年社會消費品零售總額同比增長3.5%，比2023年（7.2%）回落3.7個百分點，全年消費呈回落態(tài)勢。2024年，全國居民消費價格指數(shù)（CPI）低位運行，全年CPI比上年上漲0.2%。同時，工業(yè)生產(chǎn)者價格指數(shù)（PPI）全年負增長。當市場需求不足時，企業(yè)的投資活動隨之減少。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2024年，民間投資增速下降0.1%，增速依舊為負，民營經(jīng)濟預期不穩(wěn)、信心不足問題依舊明顯。

需求不足也使得很多企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營面臨較大困難。過去一年，《財經(jīng)》調(diào)研的電器家居、紡織服裝、機械設備制造、水泥鋼筋等諸多企業(yè)都反映，由于居民消費不振，經(jīng)營收入也下降了不少。

張光輝是深圳一家主營銷售電子元器件公司的負責人。他向《財經(jīng)》表示，由于居民消費信心不足，減少了對大額電子產(chǎn)品的消費，這也導致上游電子元器件廠商的經(jīng)營受到較大沖擊。

劉剛啟所在的消費類芯片公司也遇到了同樣的情況。劉剛啟向《財經(jīng)》表示，對于年輕人而言，以往手機、電腦等電子產(chǎn)品的更新?lián)Q代很快，但在當前就業(yè)和收入預期不好的情況下，更換這些產(chǎn)品的頻率降低了?！皬S商生產(chǎn)手機數(shù)量減少，直接沖擊到我們這樣提供消費芯片的企業(yè)。”

事實上，這不是中國第一次出現(xiàn)需求不足問題?；仡櫄v史，中國曾經(jīng)歷過三次重大的擴內(nèi)需政策調(diào)整，每一次都挺過了當時的經(jīng)濟困境。

西京研究院院長趙建向《財經(jīng)》介紹，第一次是1997年亞洲金融危機的外部沖擊疊加國內(nèi)國企改革、大量員工下崗，出現(xiàn)了一段較長時期的總需求不足。第二次是2008年的全球金融危機，需求大幅下降，出口出現(xiàn)萎縮，當時采取4萬億元擴內(nèi)需、刺激經(jīng)濟。第三次需求不足則是2012年歐債危機爆發(fā)，外需受到較大沖擊。當時的擴內(nèi)需舉措是大力發(fā)展房地產(chǎn)，從2016年開始，房地產(chǎn)價格一路大幅上漲。

當前中國再一次面臨需求不足的問題，同時伴隨房地產(chǎn)市場深度調(diào)整以及2025年特朗普上臺后揮舞關(guān)稅大棒。“外需面臨嚴峻挑戰(zhàn)，擴內(nèi)需更加緊迫?！?/p>

2025年，如何全方位擴內(nèi)需？今年全國兩會上，多位代表委員從實施提振消費專項行動、調(diào)整國民收入分配格局、發(fā)展服務消費、擴大有效投資、加碼財政力度等多方面對擴內(nèi)需提出了建議。

消費重占“C位”：打好提振消費“組合拳”

消費既是經(jīng)濟循環(huán)的起點也是終點，當內(nèi)需不足，最明顯的表現(xiàn)就是居民消費不振。

俞俊康是一家主營裝備制造產(chǎn)品公司的負責人。他向《財經(jīng)》表示，制造業(yè)更新的動力最終要靠市場的消費力。近兩年來，由于消費需求不足，導致很多制造企業(yè)的經(jīng)營比較慘淡，擴大投資或者進行設備更新速度減慢。

從去年的中央經(jīng)濟工作會議到今年的政府工作報告，都將“擴消費”列為經(jīng)濟工作的首要任務。3月6日，商務部部長王文濤在十四屆全國人大三次會議經(jīng)濟主題記者會上表示，消費仍然是經(jīng)濟增長的第一拉動力。2025年大力提振消費將是擴內(nèi)需的核心抓手之一。

2024年，消費整體表現(xiàn)低迷，背后主因是什么？摩根大通中國首席經(jīng)濟學家兼大中華區(qū)經(jīng)濟研究主管朱海斌等多位專家認為，一是當前的就業(yè)環(huán)境差，居民收入偏低；二是大家對未來的就業(yè)和收入預期較差，居民不確定未來是否可以一直能賺錢，盡管現(xiàn)在有儲蓄，但是不敢花；三是社會保障體系有待完善，居民留存未來醫(yī)療、養(yǎng)老的保障用錢、不敢花。四是近兩年房地產(chǎn)深度調(diào)整，房子占中國居民財富約60%，房價下跌，負財富效應影響了消費理念。

明確了居民不敢消費的主要原因，2025年擴消費將“對癥下藥”。

首先，讓居民有能力消費的關(guān)鍵是“兜里有錢”。今年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、中國市場經(jīng)濟研究會會長韓保江建議，要千方百計促進居民增收，促進工資性收入合理增長，拓寬財產(chǎn)性收入渠道，優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)，有效增加低收入群體收入、穩(wěn)步擴大中等收入群體規(guī)模。

提升工資性收入就要突出解決好充分就業(yè)的問題。政府工作報告指出，更大力度穩(wěn)定和擴大就業(yè)。要完善就業(yè)優(yōu)先政策，加大各類資金資源統(tǒng)籌支持力度。實施重點領域、重點行業(yè)、城鄉(xiāng)基層和中小微企業(yè)就業(yè)支持計劃，用足用好穩(wěn)崗返還、稅費減免、就業(yè)補貼等政策。

多位代表委員和專家建議，擴大服務消費，對擴大就業(yè)的效果將會很明顯。朱海斌認為，2024年中國服務業(yè)占GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）比重達56.7%，比制造業(yè)的占比（25%）更大，僅僅依靠制造業(yè)創(chuàng)新升級達到整體收入增長、就業(yè)增長難度很大，過去15年中國制造業(yè)整體就業(yè)崗位是下降的，而服務業(yè)的就業(yè)崗位是一直上升的。第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位更多。

趙建向《財經(jīng)》表示，提高就業(yè)還應借鑒美國大蕭條時期政府、事業(yè)單位擴招助力解決就業(yè)危機的措施。趙建建議，比如，擴招養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等一些當前中國存在短板的行業(yè)崗位。

除了工資性收入，財產(chǎn)性收入也是影響居民消費的重要因素?！柏敭a(chǎn)性收入能形成財富效應，提振居民消費信心?！壁w建表示，2025年解決財產(chǎn)性收入問題穩(wěn)住樓市與股市十分關(guān)鍵?！斑@是兩個心理賬戶，如果居民辛辛苦苦賺10萬，可能只花3萬，但如果股票賬戶賺了10萬，可能會花掉6萬?！?/p>

同時，完善的社會保障體系對于解決居民“敢消費”的問題十分關(guān)鍵。

今年政府工作報告指出，完善社會保障和服務政策，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養(yǎng)老金，加快發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險，實施好個人養(yǎng)老金制度，積極應對人口老齡化，完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機制。

朱海斌認為，當前針對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險提升的力度是不足的。“去年城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準提高20元，今年政策放在比較醒目的地位，最后提高了20元，還可以考慮高于預期的標準?！敝旌１笳J為，財政方面有空間進一步提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準。

與發(fā)達國家相比，中國居民消費結(jié)構(gòu)中服務性消費比重明顯偏低，今年全國兩會上，多位代表委員建議，服務型消費有巨大增長潛力，擴內(nèi)需要大力發(fā)展服務消費。全國政協(xié)委員、上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授陸銘表示，服務消費將成消費市場下一個新增長點，小到和日常生活相關(guān)的餐飲、養(yǎng)老、托育等生活服務，大到旅游、音樂、文化、體育、會展等行業(yè)服務，再到生產(chǎn)性服務，接下來都有望成為新的增長點。

“在我看來，銀發(fā)經(jīng)濟是全方位擴大內(nèi)需的著力點之一?！比珖f(xié)委員、廣東財經(jīng)大學副校長魯曉明表示，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、文化娛樂、旅游等多個領域，不僅為相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來巨大的發(fā)展機遇，也有助于提升老年人的生活幸福感，有效應對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)。

一段時間以來，各地冰雪旅游持續(xù)推動“冷資源”轉(zhuǎn)化為“熱經(jīng)濟”，成為擴內(nèi)需、促消費的重點領域。因而，今年兩會上，多位代表委員建議，擴消費要“盤活”旅游經(jīng)濟、激發(fā)冰雪經(jīng)濟活力。

趙建認為，還可以把政府、機關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)的閑錢盤活，讓政府帶頭消費，釋放消費潛力。此外，不要只盯著中國人自己的錢包，還要想辦法吸引外國人來消費，這就需要提高外國人的消費便利程度，例如在政策友好、簽證便利、支付便利上多出支持政策。

此外，消費券作為刺激消費的“政策利器”，是今年全國兩會代表委員討論焦點。全國人大代表、合力超市集團董事長李德祥表示，目前中國手機上網(wǎng)用戶約11.05億人，加上14歲以下未成年人約2.3億，合計13.35億人，也就意味著還有約1億人沒有領用過電子消費券，沒有享受到國家福利。

“各地消費券的發(fā)放既要有線上的，也要有線下的，要考慮到老年人和特殊人群的需求?！睂Υ耍畹孪榻ㄗh，除了持續(xù)原有的發(fā)放方式，可以實施分層精準發(fā)放，對低收入人群和特定群體發(fā)放，適配更多消費人群共享消費券。

投資強調(diào)效益：發(fā)力公共投資，激發(fā)民間投資活力

近日，多地重大項目加快推進。去年底的中央經(jīng)濟工作會議明確，“更大力度支持‘兩重’項目”“大力實施城市更新”。會議還指出，“加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資”。

今年的政府工作報告強調(diào)，“提高投資效益”“積極擴大有效投資，緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略和民生需求，發(fā)揮好各類政府投資工具作用，加強財政與金融配合，強化項目儲備和要素保障，加快實施一批重點項目，推動‘十四五’規(guī)劃重大工程順利收官，切實選準選好項目，管好用好資金，保障在建項目資金需求，堅決防止低效無效投資”。

“有效益的投資”成為今年經(jīng)濟領域的熱點話題。在業(yè)內(nèi)看來，所謂“有效益的投資”，其內(nèi)涵就是有質(zhì)量、有效率、有回報的投資。中國國際經(jīng)濟交流中心研究員綦魯明認為，在資本邊際收益率下降的情況下，以往“鋪攤子、上項目”的投資方式已不可持續(xù)。只有擴大有效益的投資，才能提升投資的回報率和可持續(xù)性，恢復企業(yè)投資意愿。“今天的投資是明天消費的基礎。從長遠看，只有擴大有效益的投資，才能通過高質(zhì)量供給的形成及其向未來消費的轉(zhuǎn)化?！?/p>

趙建也認為，有效益的投資要滿足一個重要特征，就是投資的領域最終是否形成了消費，是否形成了投資與消費的良性循環(huán)。

2025年，哪些有效益的投資領域可以挖掘？

綦魯明認為，有效益的投資，典型的如城市更新投資，重大科技、新型能源、信息基礎設施投資，關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)能力建設投資，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)投資等。

趙建表示，“兩重（國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設）兩新（指推動新一輪大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新）”依舊是2025年促投資的重點抓手，中央在財政支持方面要多發(fā)力。設備更新涉及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級，投資的空間依舊很大。以舊換新在2024年也發(fā)揮了重要的促消費作用。此外，圍繞新質(zhì)生產(chǎn)力，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加強企業(yè)的智能化改造和數(shù)字化轉(zhuǎn)型也有較大的投資空間。

因此，今年全國兩會上，全國政協(xié)委員、中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所副所長張斌提出了“增加公共投資”讓中國經(jīng)濟走出有效需求不足的建議。張斌表示，中國在電力和燃氣、鐵路、公路、機場、港口碼頭等基礎設施方面有大量投資和長足進步。但是在教育、文化、體育、地下網(wǎng)管、城市道路、老舊房屋改造等公共領域的投資還有較大差距。比如中國百萬人平均擁有的圖書館、博物館、體育場地、城市人均道路長度等遠落后于發(fā)達國家水平。截至目前，中國地級以上城市城區(qū)有1.1億流動人口難以在常住地安居，當?shù)卣谂涮紫鄳谋Ｕ闲宰》恳约案鞣N教育和醫(yī)療配套服務等方面，都還存在大量的公共投資缺口。

張斌分析，保守估計，未來五年，中國至少還有30萬億元的增量公共投資空間。張斌認為，增加公共投資可謂“一舉多得”，不僅可以擴大內(nèi)需，還可以提升公共利益、創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。同時，還可以給民營經(jīng)濟提供更多投資和經(jīng)營的機會。

綦魯明認為，擴大有效益的投資，中國在城市更新和新型基礎設施建設領域的投資還有巨大潛力待挖掘。以城市地下管網(wǎng)建設改造為例，有關(guān)方面預計在未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。

據(jù)悉，住建部曾經(jīng)摸排數(shù)據(jù)顯示，全國2000年底前建成的老舊小區(qū)約22萬個，涉及居民上億人，老舊小區(qū)改造可拉動萬億元級投資。另據(jù)中國信息通信研究院測算，“十四五”時期，中國新型基礎設施建設預計帶動投資超10萬億元。

在業(yè)內(nèi)專家看來，擴大有效益的投資，還要激發(fā)民間投資的活力。

近年來，民間投資低迷。2024年，民間投資增速下降0.1%，增速依舊為負。“現(xiàn)在很多民營企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營都困難，要債難，更別提擴大投資了?！壁w建認為，要調(diào)動民間投資的積極性，第一要解決民營企業(yè)的資金問題，當前地方政府拖欠民營企業(yè)賬款的問題突出，這部分的欠款金額巨大，政府要先把這個錢還上。第二，要著力解決民營企業(yè)融資難、融資貴問題。

去年底召開完中央經(jīng)濟工作會議后，中央財辦有關(guān)負責同志第一時間接受采訪時表示，2025年地方政府要盡最大能力加快償還拖欠企業(yè)賬款，央企國企要繼續(xù)帶頭發(fā)揮清欠作用，對拖欠中小企業(yè)賬款“應付快付、應付盡付”。今年2月18日，國家發(fā)展改革委相關(guān)負責人也表示，接下來，將與有關(guān)方面一道繼續(xù)下大力氣解決民營企業(yè)融資難融資貴問題，解決拖欠企業(yè)賬款問題。

除了資金問題，趙建表示，地方政府的治理體系要完善，營商環(huán)境要持續(xù)優(yōu)化，打造法治化的社會環(huán)境，禁止“遠洋捕撈”等侵犯民營企業(yè)權(quán)益的行為，給民營企業(yè)足夠的安全感，企業(yè)才敢投資。

宏觀政策加碼：財政大手筆，投資聚焦于“人”

回顧中外歷史，每一次經(jīng)濟寒冬來臨，政府的手在什么臨界點介入市場、以何種規(guī)模力度施加影響，關(guān)乎一個國家滯留冬天的時間長短。

中金證券研究報告回顧，20世紀20年代末，“大蕭條”初期，美國胡佛政府仍試圖維持財政平衡，甚至采取緊縮性財政舉措，隨之而來的是經(jīng)濟衰退的加速。

主流經(jīng)濟史觀認為，正是羅斯福新政扭轉(zhuǎn)了這一局面。“羅斯福新政”首度踐行了凱恩斯主義。這種政府救市模式主張，市場失靈時，政府應當擴大財政開支，以投資的乘數(shù)效應帶動刺激經(jīng)濟，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，恢復經(jīng)濟的正向循環(huán)。

類似思路也顯現(xiàn)在新一輪中國宏觀政策的調(diào)整中。2024年9月26日中央政治局會議召開后，中國宏觀政策出現(xiàn)了明顯的風向標式變化，中央政府下大決心出手救市的態(tài)度更加分明。2024年9月過后，中國貨幣政策推出新“三支箭”，降準降息、降低房貸利率、創(chuàng)設穩(wěn)定股市工具；財政的增量舉措則包括10萬億元支持地方化債、支持商業(yè)銀行補充核心資本，支持房地產(chǎn)市場、加大民生保障等。

到2025年政府工作報告，宏觀政策的取向徹底顯現(xiàn)——“更加積極有為的宏觀政策”。2025年赤字率擬按4%左右安排，打破了長期以來3%的赤字率水平約束，具有罕見的突破意味。

2025年，赤字規(guī)模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元。一般公共預算支出規(guī)模29.7萬億元。擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。2025年合計新增政府債務總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。

在3月5日國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，政府工作報告起草組成員、國務院研究室副主任陳昌盛解釋，中國首次提出了“更加積極的財政政策”，將連續(xù)實施了14年的“穩(wěn)健的貨幣政策”調(diào)整為“適度寬松的貨幣政策”。這樣的宏觀政策組合就是要向全社會傳遞清晰有力的宏觀政策信號。

陳昌盛介紹，2025年政府工作報告提出，強化宏觀政策民生導向。打破了“消費是慢變量”的常規(guī)，把提振消費放在更加突出的位置，而且強調(diào)促消費和擴投資之間要形成互動。同時，強調(diào)將政策資源更多投資于人、服務于民生。

2025年，財政對投資的支持力度繼續(xù)加碼。國務院研究室主任沈丹陽介紹，比如在資金力度上，要拓展資金來源和加大資金規(guī)模并舉，超長期特別國債、中央預算內(nèi)投資、地方政府專項債券等政府性投資規(guī)模明顯加大。在管理機制上，要優(yōu)化地方政府專項債券管理機制，投向領域要實行負面清單管理，下放項目審核權(quán)限，強化超長期貸款等配套融資。投資導向上，要支持加大服務業(yè)投資，注重以政府性投資帶動民間投資。

不僅要加碼財政支持力度，還要優(yōu)化財政資源分配?；涢_證券首席經(jīng)濟學家羅志恒提醒，2025年政府工作報告提到一個重要概念，“投資于人”?！巴顿Y于人”相對“投資于物”而言，“投資于物”仍很重要，但財政資源的分配導向要更多地與人相關(guān)，人是發(fā)展的目的。其中的應有之義包括，更多投資于醫(yī)療、教育、養(yǎng)老，相應減少傳統(tǒng)基建。此外，降低生育養(yǎng)育教育成本，降低人口下降的速度。實施免費學前托育，持續(xù)加大義務教育階段優(yōu)質(zhì)資源供給、優(yōu)化教育資源區(qū)域分布，對二孩以上家庭給予生活和住房補貼等等。

此外，中國擴內(nèi)需效果如何，能否打破經(jīng)濟負向循環(huán)，將直接反映在消費價格的變化上。近兩年，中國物價水平總體偏低。2025年CPI漲幅預期目標定在2%左右。多位專家表示，2025年通過各種舉措穩(wěn)定物價對擴內(nèi)需的意義也十分重大。

全方位擴大內(nèi)需，這是2025年中國經(jīng)濟提振的關(guān)鍵。誠如經(jīng)濟學家所言，“這一條干好，其他問題迎刃而解?！?/p>

（應受訪者請求，文中張光輝、劉剛啟為化名）