近年來，隨著“雙一流”重大戰(zhàn)略決策及國家教育體制改革的推進，高校新校區(qū)建設進入了高峰期。參與高校新校區(qū)建設的不同性質的單位分別介入建設項目投資控制的不同階段，容易產(chǎn)生建設項目造價管理責任不清、效率不高、效果不好等問題。高校新校區(qū)的建設需要巨額資金支持，從而產(chǎn)生各種類型的財務風險，在有限的資金下，建立科學合理的高校新校區(qū)建設投資控制管理模式是高校新校區(qū)順利建設的重要議題。

高校新校區(qū)建設投資控制管理重點分析

高校新校區(qū)建設作為高校擴大辦學規(guī)模、改善辦學條件的重要保障，高校新校區(qū)建設中，上級政府主管部門對建設項目投資管理要求嚴格，對于出現(xiàn)“超概”等現(xiàn)象，一般都會追責，同時政府部門對于高校新校區(qū)的建設總體設計風格、工期、質量都有要求，在規(guī)定的時間內(nèi)必須完工，對于自然年度內(nèi)國撥資金的完成比例也有嚴格限制，這些因素給建設管理單位的投資控制管理造成了很大的難度。

在項目投資控制管理過程中，可研編制單位的主要職責是可行性研究報告中項目資金的投資計劃安排是否合理合規(guī)；設計單位的主要職責是有沒有嚴格落實限額設計，設計概算是否準確；監(jiān)理單位的主要職責是施工過程中進度款支付、竣工結算等是否與工程實際相一致；造價咨詢單位的主要職責是審核工程概算、編制工程量清單及控制價、控制施工階段造價、審核工程結算等建設項目全過程造價咨詢管理工作；跟蹤審計單位的主要職責是審核工程量清單及控制價、審核施工過程中的工程進度款及重要洽商變更的合理性、審核工程結算等建設項目全過程跟蹤審計管理工作。

在新校區(qū)建設過程中，建設管理單位強化可研編制單位、設計單位、監(jiān)理單位對于建設項目的投資控制管理責任，并采用全過程造價咨詢和全過程跟蹤審計相結合的管理模式，協(xié)調(diào)多部門聯(lián)動，從工程建設項目的立項階段開始，到工程竣工驗收交付及財務決算完成的全過程進行投資控制。在筆者所在學校的新校區(qū)建設過程中，全過程跟蹤審計的投資控制職責與上述其他職能部門的職責有重疊，學校審計部門在新校區(qū)建設投資控制的重點領域、高風險環(huán)節(jié)選擇性地開展跟蹤審計，收到了很好的效果。

高校新校區(qū)建設投資控制管理措施

一、前期立項階段管理措施

立項階段的全過程審計重點是采購可研編制單位的程序是否合規(guī)，依據(jù)高校制定的校園規(guī)劃和五年基本建設規(guī)劃，建設單位是否遵循了基本建設規(guī)律，是否遵守了基本建設程序，是否執(zhí)行了“三重一大”決策制度。

學校在新校區(qū)建設前就已經(jīng)陸續(xù)制定了新校區(qū)總體性規(guī)劃設計控制文件，明確新校區(qū)建設項目與既有校區(qū)的關系，同時審查項目建設規(guī)模和內(nèi)容、項目建設進度、資金籌措、主要技術經(jīng)濟指標績效目標等是否與新校區(qū)總體性規(guī)劃設計控制性文件相符，項目建設方案中工程方案是否符合國家規(guī)范及裝配式建筑、綠色建筑等特殊性規(guī)定，項目投資中的建安工程費和預備費的估算是否準確，其他勘察費、設計費、監(jiān)理費等二類費是否按照現(xiàn)行的收費標準進行計算。

二、勘察設計階段管理措施

（一）審查勘察設計招標的前置程序

在進行設計單位招標前，跟蹤審計重點審查了建設單位是否對項目設計方案開展征集、論證、會審和優(yōu)化等的必要程序，建設項目最終的設計方案是否經(jīng)高校決策程序進行決策?？辈煸O計階段的跟蹤審計重點內(nèi)容包括勘察、設計等單位資質是否與項目實際情況相符合，勘察設計招投標文件內(nèi)容、招投標程序以及勘察設計合同內(nèi)容是否恰當，中標的設計單位進行施工圖設計時是否與方案初步設計保持一致，設計概算費用的組成是否合理、合規(guī)，單項的概算金額比例是否與投資估算比例基本保持一致。

（二）嚴格落實限額設計，控制投資總額

學校審計部門重點審查了設計單位是否嚴格按照設計任務書及投資估算進行施工圖設計，對于局部超概算的分部工程在遵循整體設計方案的前提下，對施工圖中的主要材料、設備及施工措施等進行必要核算和市場調(diào)研，與建設單位及設計單位進行充分溝通，提出針對性的審計建議，對施工圖進行整體性考慮，避免出現(xiàn)設計冗余、與設計方案不相符等情況的發(fā)生。

（三）對新技術、新工藝進行論證

設計單位在對高校新校區(qū)的重點功能建筑如圖書館、教學科研樓等進行設計時，在滿足建筑使用功能需求的同時，會設計一類針對高校特點的新技術、新工藝，以滿足建設一流高校新校區(qū)的建設目標，學校審計部門對采用新技術、新工藝的項目采取市場調(diào)研等方式進行評價論證，審查此類新技術、新工藝是否會造成建安工程費的大幅上漲，新技術、新工藝在建筑市場上是否只能從特定的供應商采購，設計單位是否與特定供應商存在業(yè)務關聯(lián)。

三、招投標階段管理措施

招投標階段是施工準備之前的重點環(huán)節(jié)，學校在機構改革過程中專門成立了采購與招標管理中心負責招標采購工作。

（一）招標程序

學校建設管理部門將已經(jīng)具備招標條件的建設項目報學校采招中心立項，采招中心審查項目的立項文件后統(tǒng)籌組織招標代理機構實施招標采購工作，招標代理機構會同建設管理部門、采招中心確定項目的標段劃分、招標形式、招標計劃等重大問題，在確定各項招標條件后擬定初步的施工資格預審文件、項目工期、招標文件及重要的施工資質標準、評定標辦法、施工合同模板、施工技術標準等。

（二）提升招標控制價的準確性

在新校區(qū)建設過程中，為按計劃開工，留給建設項目施工圖設計、施工招標的時間非常有限，在建設項目的施工工期無法壓縮的情況下，通常會壓縮設計單位的施工圖設計時間，同樣也會壓縮招標控制價的編制時間。由于時間緊、任務重，本項目存在招標圖紙設計深度不足、工程圖紙不全的情況下就開始編制招標控制價的情況。學校采用全過程造價咨詢單位與全過程跟蹤審計單位同時編制招標控制價，全過程跟蹤審計單位與全過程造價咨詢單位核對后再審核招標文件及招標控制價的方式，以保證招標控制價的準確、合理，在編制過程中，全過程造價咨詢單位與全過程跟蹤審計單位就圖紙中存在的問題提出問題列表反饋設計院修改、完善圖紙。

（三）簽署施工合同

作為一種報價技巧，在工程建設領域，施工單位一般通過不平衡報價來獲取超額利潤，該校區(qū)建設項目在招標工作完成后，建設管理單位委托全過程造價咨詢單位對投標價進行清標分析，篩查出不平衡報價清單，在簽署施工合同前會同建設管理部門、全過程跟蹤審計單位、學校審計部門制定約束不平衡報價的具體條款，簽訂到合同中去，這樣有利于控制投資，減少因不平衡報價而產(chǎn)生洽商變更的情況發(fā)生，保證項目順利實施。

四、施工階段管理措施

該校區(qū)在施工階段工程投資的控制重點是工程進度款的支付、圖紙會審、重計量預算、設計變更和工程洽商的簽署、人工材料費用調(diào)差、工程索賠、現(xiàn)場簽證、關鍵設備材料品牌變更管理等。

（一）施工階段造價管理模式

該校區(qū)建設管理單位聘請了造價咨詢公司，審計部門聘請了跟蹤審計公司。造價咨詢公司的主要職責是審核工程進度款、圖紙會審記錄、人工材料費用調(diào)差，審核設計變更、工程洽商、現(xiàn)場簽證、工程索賠中的造價變化預算，編制工程重計量預算臺賬并隨工程進度動態(tài)調(diào)整。跟蹤審計公司的主要職責是審核工程進度款，各類型的重大工程造價變化預算，設計變更、工程洽商、現(xiàn)場簽證、工程索賠等事項的合理性、合規(guī)性及關鍵設備材料品牌變更等。造價咨詢與跟蹤審計各司其職，共同協(xié)作，把施工過程中的造價控制在合理范圍。

（二）工程重計量預算

為加快新校區(qū)建設，該校區(qū)前期施工準備階段實施“一會三函”制度，設計院出具招標圖紙后就開始招標，而實際開始施工時提供給施工單位的施工圖紙較招標圖紙有重大變化，施工單位的投標價不能反映工程實際造價，建設管理單位委托造價咨詢公司依據(jù)正式施工圖紙和圖紙會審記錄編制重計量預算，并隨著施工過程發(fā)生的變更、洽商、簽證等涉及造價變化的事項動態(tài)調(diào)整，作為建設管理單位控制投資的依據(jù)，避免出現(xiàn)“超概”的發(fā)生。

（三）關鍵設備、材料品牌變更管理

為保證新校區(qū)項目的關鍵設備、材料能滿足建設管理單位確定的使用標準、質量的要求，建設管理單位在招標文件技術標準要求里就關鍵設備、材料的品牌檔次約定了不少于三個品牌，要求施工單位在確定關鍵設備、材料時按照同類品牌檔次標準進行采購，但在實際實施過程中，施工單位會提出因約定品牌不生產(chǎn)或約定品牌采購困難、運輸困難等原因而變更合同內(nèi)品牌。此時跟蹤審計單位會就此類事項的原因和新增品牌進行市場調(diào)研和審查，避免施工單位采用高價低質量標準產(chǎn)品，因設備、材料品牌變更而增加投資，損害學校利益。

（四）工程洽商變更管理

在施工過程中，通過提出不必要、不合理的工程洽商來增加工程造價是施工單位賺取不合理利潤的常用手段，高校項目涉及專業(yè)多、工序復雜且都是交叉施工，對于組織管理能力較差的項目，各專業(yè)分包沒有大局意識，不能協(xié)作管理，土建工程和安裝工程經(jīng)常會出現(xiàn)不匹配、沖突等情況，特別容易產(chǎn)生工程洽商，施工單位會結合不平衡報價提出不必要的工程洽商增加項目的造價。本校區(qū)建設過程中，審計部門首先要求跟蹤審計單位從全局出發(fā)多角度綜合審查工程洽商的必要性和合理性，在必要性合理性審查通過后再去測算洽商的預算。

五、竣工結算階段管理措施

該校區(qū)的竣工結算管理模式是施工單位報送竣工結算資料，監(jiān)理單位審核竣工結算資料保證竣工結算資料真實、完整，造價咨詢公司先行審核竣工結算，核減竣工結算中的虛報金額，出具審核結果報送跟蹤審計公司，跟蹤審計公司在造價咨詢公司“審價”的基礎上，要對造價咨詢的審核結果進行復核，還要重點審查竣工結算中所列清單項的合理性、合規(guī)性，審核竣工結算的相關單位各司其職，這套結算流程在給學校節(jié)省投資、改善合規(guī)性方面發(fā)揮了重要作用。

（一）實施過程結算

過程結算能有效縮短竣工結算時間，緩解施工單位因竣工結算時間過長而產(chǎn)生的經(jīng)濟壓力和社會矛盾。建設管理單位在新校區(qū)建設中加快推進各建設項目過程結算工作，在簽署合同時制定有利于推進過程結算工作的具體措施，制訂詳細的完成計劃并嚴格執(zhí)行，盡量減少并及時處理施工過程中的爭議糾紛及索賠事項，有效提高竣工結算效率。

（二）協(xié)調(diào)處理竣工結算問題

在竣工結算過程中，通常會出現(xiàn)推諉、扯皮，竣工圖紙與現(xiàn)場實際施工不一致，施工措施費用多計取，施工過程拆改費用承擔、跟蹤審計與施工單位無法達成一致等問題。在該校區(qū)竣工結算過程中，遇到此類問題，學校審計部門會同建設管理部門、造價咨詢、跟蹤審計、施工單位等相關部門一起召開竣工結算商務討論會，理清費用責任、協(xié)調(diào)處理結算費用問題，積極做好投資控制。

結語

全過程跟蹤審計在高校新校區(qū)建設控制投資過程中發(fā)揮了應有的作用，該校區(qū)建設過程中，學校審計部門分別從新校區(qū)建設項目全生命周期出發(fā)，合理分解造價咨詢與跟蹤審計對于投資控制的任務，針對項目全周期過程中投資控制中的難點，與各參建單位形成一套高效運轉的投資控制體系。（作者單位：中國人民大學審計處）

（責任編輯：趙新江）