摘要：向違法行使行政職權(quán)或者怠于履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的程序樞紐。究其制度本源，可追溯至列寧的一般法律監(jiān)督理論，并經(jīng)本土化重構(gòu)發(fā)展而來(lái)。規(guī)范分析表明，該制度兼具訴訟程序銜接功能與社會(huì)協(xié)同治理價(jià)值，但在實(shí)踐中呈現(xiàn)訴前程序剛性過(guò)載、檢察建議文本要件泛化、制發(fā)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)歧異及法定職責(zé)判定基準(zhǔn)模糊等結(jié)構(gòu)性矛盾，凸顯傳統(tǒng)監(jiān)督模式與現(xiàn)代行政法治需求的深層張力。為確保行政公益訴訟維護(hù)公共利益的有效性和推動(dòng)檢察工作的現(xiàn)代化，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有行政公益訴訟制度框架進(jìn)行優(yōu)化，構(gòu)建在個(gè)案中靈活的檢察建議制發(fā)要求免除機(jī)制，建立“磋商－檢察建議”繁簡(jiǎn)分流程序，采取“以主責(zé)模式為主，上下聯(lián)動(dòng)模式為輔”的檢察建議制發(fā)模式，構(gòu)建判斷行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的自主知識(shí)體系，以促進(jìn)行政公益訴訟制度在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；訴前檢察建議；檢察監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：2096-5982（2025）02-0068-12

一、引言

2017年修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）以人大立法的形式宣告了行政公益訴訟在我國(guó)的正式確立。最高人民法院和最高人民檢察院于2018年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟司法解釋》），并于2020年進(jìn)行了修訂。2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟辦案規(guī)則》）為行政公益訴訟制度提供基本的法律和規(guī)范依據(jù)。源于古羅馬帝國(guó)時(shí)代的公益訴訟制度（1），在中華大地?zé)òl(fā)出蓬勃生機(jī)。根據(jù)《行政訴訟法》第25條可知，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在訴前向負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議；否則，相關(guān)案件將不能進(jìn)入法院的審理程序。由此可以看出，訴前檢察建議的制發(fā)是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序，具有程序必經(jīng)性、方式特定性的特點(diǎn)。（2）據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年7月至2022年6月底，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件67萬(wàn)余件，其中行政公益訴訟案件61.4萬(wàn)余件，訴前檢察建議共制發(fā)52萬(wàn)余件；行政機(jī)關(guān)訴前階段回復(fù)整改率已從2018年的97.2％持續(xù)上升至2021年的99.5％。（3）正如有學(xué)者指出，“‘堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)’已成為當(dāng)下行政公益訴訟辦案理念?！保?）為實(shí)質(zhì)性地保障行政公益訴訟維護(hù)公共利益的功能，作為訴前程序核心的檢察建議值得關(guān)注。因此，本文將專(zhuān)門(mén)討論行政公益訴訟訴前檢察建議在價(jià)值與實(shí)踐維度的制度邏輯，以求充分認(rèn)識(shí)其獨(dú)特之處及其對(duì)檢察公益訴訟體系的影響，并通過(guò)制度檢視指出其在實(shí)踐和理論中存在的問(wèn)題，以期為我國(guó)檢察公益訴訟立法和行政公益訴訟制度的完善提供建議。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議的制度邏輯

行政公益訴訟的訴前檢察建議制發(fā)程序是指，作為公益訴訟起訴人的檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，負(fù)有行政監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)非法履行或怠于履行其法定職責(zé)（5）， 造成國(guó)家利益、社會(huì)公共利益損害的，在向管轄法院提起訴訟之前，以檢察建議的方式，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。比較法上，此類(lèi)做法屬前置審查起訴模式，是普通法系國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)。（6）例如，美國(guó)《清潔水法》（Clean Water Act）第1365條規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)在起訴前60天內(nèi)，將起訴通告送達(dá)聯(lián)邦環(huán)保局；未能在法定期限內(nèi)送達(dá)的，不得根據(jù)本法提起訴訟。（7）訴前檢察建議不僅是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法督促，更是一種預(yù)防性的介入，旨在通過(guò)檢察監(jiān)督的手段，解決行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為的問(wèn)題，降低因行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為而對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成的損害。具體而言，我國(guó)行政公益訴訟訴前檢察建議的制度邏輯體現(xiàn)在價(jià)值和實(shí)踐這兩個(gè)維度。

（一）訴前檢察建議的價(jià)值邏輯

訴前檢察建議作為訴前程序的核心手段，不僅具有為行政公益訴訟程序整體服務(wù)的工具價(jià)值，還有獨(dú)立于訴訟程序而存在，以形成多元治理機(jī)制在公益保護(hù)層面的耦合為價(jià)值追求的獨(dú)立價(jià)值。在工具價(jià)值上，訴前檢察建議對(duì)行政公益訴訟具有附屬性和依附性，其僅是訴訟活動(dòng)的一個(gè)環(huán)節(jié)。換而言之，訴前檢察建議是保障行政公益訴訟得以正常運(yùn)行的制度工具。從訴訟程序的整體進(jìn)行考量，行政公益訴訟案件一般會(huì)經(jīng)過(guò)“發(fā)現(xiàn)線索－立案調(diào)查－制發(fā)建議－提起訴訟”的主要程序。檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議，履行法定訴前督促職責(zé)，是行政公益訴訟的一個(gè)環(huán)節(jié)。其所憑依的工具價(jià)值理性?xún)H為保障法律得以正確適用和公益訴訟程序得以正常進(jìn)行。但在獨(dú)立價(jià)值上，訴前檢察建議則具備行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)在特定領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行合作治理的功能，可獨(dú)立于整體訴訟程序而存在。訴前檢察建議的獨(dú)立價(jià)值具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，行政公益訴訟的客觀訴訟構(gòu)造決定了在訴訟的整體運(yùn)行上，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)把握起訴要件，法院負(fù)責(zé)審判要件。（8）在傳統(tǒng)民事、行政訴訟的構(gòu)造中，起訴要件和審判要件相互統(tǒng)一，法院負(fù)責(zé)通過(guò)立案審查（登記）和案件審理的方式對(duì)此進(jìn)行把握。概而言之，人民法院可以在個(gè)案中，對(duì)不符合起訴要件的案件裁定或者決定不予受理、不予立案；對(duì)不符合審判要件的，判決駁回起訴。但在檢察公益訴訟中，由于其公訴化的規(guī)范構(gòu)造，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)在對(duì)案件審查起訴的過(guò)程中判斷起訴要件，將濫訴的、不符合比例原則或有其他更優(yōu)途徑的案件排除在審理范圍之外。法院則僅需通過(guò)對(duì)案件進(jìn)行客觀公正的審理，把握好審判要件，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的起訴要件保持謙抑，不得作出不予受理、駁回起訴的裁定或決定。在檢察機(jī)關(guān)把握起訴要件的過(guò)程中，檢察建議是其衡量訴的利益的重要手段。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條和第10條的規(guī)定可知，在一般的私益訴訟中，法院對(duì)于起訴要件的審查可以細(xì)分為調(diào)查事實(shí)證據(jù)、確認(rèn)主體適格以及衡量訴的利益。（9）回歸到行政公益訴訟，“調(diào)查事實(shí)證據(jù)”系檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。同時(shí)，由于檢察機(jī)關(guān)是提起行政公益訴訟的唯一法定主體，人民法院無(wú)須額外確認(rèn)“主體適格”。因此，訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在衡量訴的利益時(shí)所依賴(lài)的關(guān)鍵手段。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)上，相比于提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議的司法成本較低，更具有經(jīng)濟(jì)性。在利益衡量的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可以實(shí)質(zhì)性把握訴訟實(shí)效性和必要性（10）， 根據(jù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的維護(hù)情況，靈活地選擇終結(jié)案件或是提起行政公益訴訟。此外，訴前檢察還是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的手段。根據(jù)列寧的檢察權(quán)理論，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行一般法律監(jiān)督和提起訴訟是統(tǒng)一的，提起訴訟是法律監(jiān)督的形式和手段。（11）根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。相較于建國(guó)初期“五四憲法”對(duì)檢察機(jī)關(guān)以一般法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，我國(guó)目前的檢察機(jī)關(guān)僅是法律監(jiān)督體系下的一個(gè)子體系，是履行憲法和法律賦予的狹義法律監(jiān)督權(quán)的司法監(jiān)督機(jī)關(guān)。法律是公共利益的制度載體，若法律在行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)中得以正確適用，則意味著公共利益得到了有效維護(hù)。因此，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以訴前檢察建議的方式，監(jiān)督行政活動(dòng)是否正確適用法律（12）， 其具有法律監(jiān)督和公益維護(hù)的雙重功能。

第二，訴前檢察建議是對(duì)行政管理的一種補(bǔ)充和輔助，符合“尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)”的分權(quán)原則。正如有學(xué)者指出，“行政公益訴訟能在特定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與行政權(quán)的合作治理，化解行政監(jiān)管任務(wù)繁重與行政執(zhí)法力量不足而產(chǎn)生的‘強(qiáng)立法—弱執(zhí)法’矛盾?！保?3）訴前檢察建議的設(shè)置，不僅彰顯了行政執(zhí)法優(yōu)先的原則，亦有效規(guī)避了單純依賴(lài)司法程序執(zhí)行法律所面臨的諸多難題。相較于訴訟程序，訴前程序是一個(gè)多元參與，以“協(xié)商－合作”為基本方式的治理機(jī)制，不受法律的形式羈束，可以實(shí)現(xiàn)公共參與的共治，且有助于避免行政公益訴訟過(guò)度“行政化”的傾向。（14）在訴前程序中，若各方就相關(guān)事務(wù)達(dá)成了一致，便可以通過(guò)更加簡(jiǎn)單、高效的手段維護(hù)公共利益，以節(jié)約司法資源和行政執(zhí)法資源。這種柔性治理模式不僅能夠充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公眾等多元主體的積極性，還能通過(guò)對(duì)話協(xié)商機(jī)制精準(zhǔn)識(shí)別公共利益訴求的核心矛盾，使法治效能從“事后追責(zé)”向“源頭治理”轉(zhuǎn)型升級(jí)，為構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局提供制度支撐。

（二）訴前檢察建議的實(shí)踐邏輯

訴前檢察建議的實(shí)踐邏輯在于，啟動(dòng)以行政機(jī)關(guān)自我追責(zé)為主，輔以檢察機(jī)關(guān)他律督促，共同致力于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的協(xié)作機(jī)制。（15）現(xiàn)代行政法重視行政主體在自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制及自我糾錯(cuò)方面的行政自制。（16）在行政自制理論的語(yǔ)境下，行政主體應(yīng)當(dāng)遵循以給付行政為主的道德理念，以一種純良、正義的觀念作出自我控制的行政行為。（17）行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我監(jiān)督或內(nèi)部自發(fā)審視，系行政自制的范疇，檢察權(quán)不宜過(guò)度干預(yù)。此外，基于權(quán)力屬性，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過(guò)程中，本身就暗含著其被立法者賦予的監(jiān)管職能。（18）鑒于行政活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性較高，行政機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。因此，訴前檢察建議主要在行政權(quán)的自我監(jiān)督失效時(shí)，發(fā)揮檢察權(quán)的補(bǔ)充與輔助作用。

相較于《行政訴訟法》主要在權(quán)利救濟(jì)并兼有司法監(jiān)督的立法目的，行政公益訴訟的立法目的僅為監(jiān)督違法行政行為和維護(hù)公共利益?！缎姓V訟法》第1條規(guī)定，“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”。然而，《公益訴訟辦案規(guī)則》第1條和第2條規(guī)定，行政公益訴訟的立法目的是“加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)”“督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)”以及“維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”。德國(guó)法學(xué)家耶林有言，“法律目的是全部法律的創(chuàng)造者”。作為客觀訴訟且有公訴化傾向的行政公益訴訟（19）， 其不立足于解決個(gè)案中的行政爭(zhēng)議，而在于監(jiān)督和保障公共利益。這種差異化的立法目的設(shè)計(jì)體現(xiàn)出，作為主觀（私益）訴訟的行政訴訟制度與作為客觀訴訟的行政公益訴訟，在面對(duì)公共利益保護(hù)時(shí)的不同價(jià)值取向。行政公益訴訟的客觀訴訟定位，得以讓檢察機(jī)關(guān)從更宏觀的角度予以介入，對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，確保公共利益不受侵害。

因此，作為行政公益訴訟制度重要一環(huán)的訴前程序，其內(nèi)在邏輯亦涵蓋了對(duì)公共利益的維護(hù)與保障。在訴前程序階段，公共利益的維護(hù)被確立為啟動(dòng)該程序的重要因素之一，此舉旨在為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督明確邊界，防止檢察權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張，以回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同致力于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的實(shí)踐邏輯。

三、行政公益訴訟訴前檢察建議的制度檢視

經(jīng)過(guò)十年的實(shí)踐運(yùn)行，行政公益訴訟已經(jīng)取得了顯著的成績(jī)，其訴前程序也發(fā)揮了巨大的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件19.5萬(wàn)件，其中行政公益訴訟類(lèi)立案16.6萬(wàn)件，占比85.12％，以訴前程序辦理行政公益訴訟案件12.7萬(wàn)件。（20）而在2023年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件19萬(wàn)件，其中行政公益訴訟立案16.8萬(wàn)件，占比約88.42％，以訴前程序辦理公益訴訟案件13.6萬(wàn)件。（21）相較于2022年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟立案和提出檢察建議的數(shù)量呈現(xiàn)出“雙增長(zhǎng)”的態(tài)勢(shì)。從數(shù)據(jù)中可以看出，訴前程序在行政公益訴訟中具有顯著作用。多數(shù)案件在被正式起訴前，行政機(jī)關(guān)已及時(shí)采取糾正或補(bǔ)救措施，使公共利益得以有效保障?？梢?jiàn)，訴前檢察建議有力地促使行政機(jī)關(guān)自覺(jué)、積極地整改違法行政行為或履行法定職責(zé)，這不僅展現(xiàn)了訴前程序的實(shí)際成效，同時(shí)進(jìn)一步證明了將訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前置環(huán)節(jié)的必要性與重要性。然而，通過(guò)對(duì)行政公益訴訟訴前檢察建議制度進(jìn)行深入的考察，發(fā)現(xiàn)其仍存在若干問(wèn)題和不足。

（一）強(qiáng)制性的訴前檢察建議制發(fā)要求無(wú)法精準(zhǔn)適用于紛繁復(fù)雜的個(gè)案

《行政訴訟法》第25條規(guī)定，人民檢察院在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)特定負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)?？梢?jiàn)，立法中對(duì)訴前檢察建議的制發(fā)采取的是“應(yīng)當(dāng)”規(guī)范限定，即訴前檢察建議的制發(fā)是檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性義務(wù)。同樣，《檢察公益訴訟司法解釋》第21條和《公益訴訟辦案規(guī)則》第75條也采取了“應(yīng)當(dāng)”的限定。此類(lèi)“一刀切”的訴前檢察建議程序在一般行政公益訴訟案件中成效顯著，彰顯了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重和對(duì)權(quán)力邊界的恪守，提升了行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的能動(dòng)性。（22）然而，在處理某些特殊類(lèi)型的案件時(shí)，若完全遵循法律和司法解釋所規(guī)定的強(qiáng)制性要求，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)其效果不甚理想。例如，當(dāng)違法行為已嚴(yán)重侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，且損害結(jié)果仍在持續(xù)擴(kuò)大的情況時(shí)，或在行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的事項(xiàng)中。（23）若嚴(yán)格按照《檢察公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，等待行政機(jī)關(guān)兩個(gè)月后的回復(fù)，則背離了維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的立法初衷，反倒顯得本末倒置。雖然《檢察公益訴訟司法解釋》第21條第2款也規(guī)定了在緊急情形下行政機(jī)關(guān)十五日的回復(fù)期，但是這一規(guī)定似乎仍不足以應(yīng)對(duì)所有緊急情形下的案件。當(dāng)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益面臨的威脅緊迫時(shí)，即使是十五日的等待期也可能導(dǎo)致重大的損失。在此類(lèi)情況下，訴前檢察建議的制發(fā)要求需要進(jìn)行一定的靈活調(diào)整，以適應(yīng)緊急情況下的實(shí)際需求。

例如，在湖南省郴州市蘇仙區(qū)人民檢察院督促退草還耕行政公益訴訟案中（24），蘇仙區(qū)人民檢察院立案時(shí)，和平村、高椅嶺村等地仍有800余畝耕地被占用于種植草皮，全年進(jìn)行多輪種植，致使土地耕作層被破壞，土壤肥力下降，嚴(yán)重?fù)p害土地資源。本案中，土地耕作層的破壞、土壤肥力的下降均屬于不可抗力的自然因素?？v使蘇仙區(qū)人民檢察院已向飛天山鎮(zhèn)人民政府、蘇仙區(qū)自然資源局制發(fā)檢察建議，督促其履行法定監(jiān)管職責(zé)，但是國(guó)家土地資源已受到嚴(yán)重?fù)p害，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益已遭受實(shí)然的侵害。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)的履職行為在短期內(nèi)，對(duì)于改變耕地的自然因素已無(wú)實(shí)際意義。若能免除訴前檢察建議程序，由檢察機(jī)關(guān)直接向法院提起行政公益訴訟，通過(guò)司法途徑確認(rèn)行政行為的違法性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)今后類(lèi)似案件產(chǎn)生警示效果或?qū)ο嚓P(guān)利益主體的賠償，或許是一個(gè)更為恰當(dāng)和高效的方案。

（二）細(xì)節(jié)冗余的檢察建議難以保障案件質(zhì)量的有效實(shí)現(xiàn)

實(shí)務(wù)中，對(duì)于檢察建議的內(nèi)容是否要詳盡具體細(xì)節(jié)存在爭(zhēng)議。支持“精細(xì)化”路徑的觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察建議書(shū)需以事實(shí)證據(jù)確鑿、法律依據(jù)充分為基礎(chǔ)，明確違法行政行為的性質(zhì)、整改措施及時(shí)限，例如在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域需具體到污染范圍量化數(shù)據(jù)、修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及驗(yàn)收節(jié)點(diǎn)，避免因表述模糊導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)推諉或執(zhí)行偏差。（25）然而，實(shí)踐中亦有觀點(diǎn)主張保留檢察建議的“原則性”特征。部分基層檢察機(jī)關(guān)反映，過(guò)度細(xì)化建議內(nèi)容可能超越檢察權(quán)與行政權(quán)的職能邊界，尤其在專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的食品藥品監(jiān)管、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)更熟悉行業(yè)規(guī)范和技術(shù)細(xì)節(jié)，若檢察建議機(jī)械規(guī)定履職方式，可能抑制行政自主性，甚至引發(fā)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的爭(zhēng)議。（26）爭(zhēng)議的根源在于立法層面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！稒z察公益訴訟司法解釋》僅原則性規(guī)定檢察建議應(yīng)“具體明確”，但并未界定“具體”的程度與形式要件?！稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》）雖提出“問(wèn)題描述清晰、法律適用準(zhǔn)確、建議具有可操作性”的要求，卻未進(jìn)一步區(qū)分不同案件類(lèi)型的差異化標(biāo)準(zhǔn)。法律、司法解釋的空白給予了全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)較大的政策自主權(quán)，盡管這種精細(xì)化的檢察建議方式有助于行政機(jī)關(guān)迅速應(yīng)對(duì)問(wèn)題，及時(shí)糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)，然而在實(shí)際操作中卻存在兩個(gè)問(wèn)題。

第一，要求檢察機(jī)關(guān)在訴前建議中詳盡具體細(xì)節(jié)既無(wú)必要也不合理?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第75條明確了檢察建議書(shū)應(yīng)包括的十項(xiàng)內(nèi)容。為確保檢察建議書(shū)的規(guī)范性和有效性，檢察機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備工作上所需投入的時(shí)間成本和精力成本都是相當(dāng)大的。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)公益訴訟業(yè)務(wù)的檢察人員相比傳統(tǒng)的公訴部門(mén)，在人員數(shù)量上較為有限，在應(yīng)對(duì)日益增多且高度專(zhuān)業(yè)化的行政公益案件時(shí)，難以得心應(yīng)手。在現(xiàn)行《公益訴訟辦案規(guī)則》未賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制調(diào)查核實(shí)權(quán)以及調(diào)查核實(shí)范圍寬泛不定的背景下，現(xiàn)有的手段和保障措施無(wú)法支撐檢察機(jī)關(guān)能夠在每一個(gè)個(gè)案中制發(fā)詳盡具體細(xì)節(jié)的檢察建議。例如，檢察機(jī)關(guān)的刑事檢察部門(mén)在辦理刑事案件時(shí)，若遇到行政機(jī)關(guān)或其工作人員阻撓，完全可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第19條的規(guī)定，對(duì)相關(guān)行為立案?jìng)刹?，追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。然而，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟檢察部門(mén)在辦理案件的過(guò)程中若遇到類(lèi)似情況，僅能向行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)、同級(jí)的人大常委會(huì)或同級(jí)紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)，要求其承擔(dān)相應(yīng)的紀(jì)律責(zé)任。此外，絕大多數(shù)案件，在訴前程序中，行政機(jī)關(guān)已自行糾正，并未進(jìn)入法院的訴訟程序。（27）相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前的整改率為99.5%，2022年為99.8%，2023年為99.1%，三年平均整改率為99.47%。（28）在這種情況下，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出詳盡細(xì)致的檢察建議的要求顯得過(guò)于冗余，不必要地消耗了大量的人力物力資源。在行政公益訴訟中，訴前程序雖具有重要地位，但始終系訴訟程序的輔助與補(bǔ)充。相較于整體訴訟程序，訴前程序居于從屬地位，其主要目的在于為訴訟程序提供必要的服務(wù)與支持。因此，在行政公益訴訟中，若過(guò)度偏向訴前的協(xié)商與溝通，過(guò)于投入時(shí)間和精力在訴前程序，則是一種顛倒主次、舍本逐末的做法，實(shí)不可取。

第二， 細(xì)致化的檢察建議要求與《行政訴訟法》設(shè)置的舉證責(zé)任體系存在結(jié)構(gòu)性張力。根據(jù)《行政訴訟法》第34條，行政機(jī)關(guān)需對(duì)其行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，這一規(guī)則根植于“民告官”訴訟中行政相對(duì)人舉證能力弱勢(shì)的平衡邏輯。（29）然而，行政公益訴訟作為“官告官”的特殊程序，其制度設(shè)計(jì)在現(xiàn)行法律框架下面臨理論悖論：若要求檢察機(jī)關(guān)在檢察建議中詳盡列明違法事實(shí)、損害后果及履職方案，實(shí)質(zhì)上等同于要求其提前完成相當(dāng)于訴訟階段的舉證義務(wù)。然而，現(xiàn)行立法通過(guò)“參照適用”模式將二者強(qiáng)行嫁接，形成獨(dú)特的制度妥協(xié)。最高人民法院《檢察公益訴訟司法解釋》第21條明確，審理程序參照《行政訴訟法》規(guī)定，但未對(duì)舉證責(zé)任作出特別安排。這種“存疑的包容性”設(shè)計(jì)雖維系了法律體系的表面統(tǒng)一，卻埋下三重隱患：其一，檢察機(jī)關(guān)為提升檢察建議采納率，不得不投入大量資源進(jìn)行事實(shí)調(diào)查，與行政機(jī)關(guān)形成“舉證責(zé)任倒置”的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)；其二，法院在審查行政機(jī)關(guān)是否履職時(shí)，易將檢察建議內(nèi)容作為裁判基準(zhǔn)，變相承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的事實(shí)預(yù)判權(quán)，削弱司法審查的獨(dú)立性（30）；其三，行政機(jī)關(guān)可能將檢察建議的精細(xì)化要求視為“免責(zé)護(hù)身符”，僅機(jī)械完成建議列明事項(xiàng)，忽視實(shí)質(zhì)性的公益修復(fù)。

（三）差異化的檢察建議制發(fā)對(duì)象不利于訴前程序的更優(yōu)運(yùn)行

《檢察行政公益訴訟辦案指南（試行）》規(guī)定，檢察建議的制發(fā)對(duì)象為“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”?！柏?fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”這一概念屬不確定的法律概念，并且由于行政機(jī)關(guān)公共利益保護(hù)的廣泛性和復(fù)雜性，公益訴訟案件往往涉及兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的管轄。這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的實(shí)際操作中，經(jīng)過(guò)對(duì)受損公益線索的調(diào)查核實(shí)，面臨無(wú)法明確哪個(gè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有法定職責(zé)和檢察建議制發(fā)對(duì)象具有差異化的問(wèn)題，形成了檢察建議制發(fā)對(duì)象選擇的“雙重困境”。結(jié)合最高人民檢察院發(fā)布的所有關(guān)于行政公益訴訟的指導(dǎo)性案例進(jìn)行分析，可發(fā)現(xiàn)檢察建議制發(fā)對(duì)象的選擇存在多種模式，包括“全部模式”“主責(zé)模式”“上級(jí)監(jiān)督模式”以及“上下聯(lián)動(dòng)模式”?！叭磕Ｊ健笔侵赶蛩谐袚?dān)相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)分別發(fā)出檢察建議，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠確保所有具有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)都能接收到檢察建議，從而覆蓋更廣泛的管理職責(zé)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全面性?！爸髫?zé)模式”是指僅向負(fù)有主要行政監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)發(fā)出檢察建議，并由其主要負(fù)責(zé)督促其他行政機(jī)關(guān)協(xié)同執(zhí)行職責(zé)，其優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)聚焦負(fù)有主要行政監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)，提高檢察建議的針對(duì)性和執(zhí)行效率?！吧霞?jí)監(jiān)督模式”是指向多個(gè)具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，由其上級(jí)機(jī)構(gòu)通過(guò)層級(jí)監(jiān)督的方式，責(zé)令下級(jí)行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，其優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)的介入，增強(qiáng)行政監(jiān)管的權(quán)威性，提高下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行檢察建議的執(zhí)行力?！吧舷侣?lián)動(dòng)模式”是指負(fù)責(zé)辦理本案的檢察機(jī)關(guān)在向同級(jí)相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的同時(shí)，案件上報(bào)至上級(jí)檢察院，上級(jí)檢察院向相應(yīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，提高檢察建議的實(shí)施效果，其優(yōu)點(diǎn)在于利于資源和信息的共享，加強(qiáng)不同級(jí)別行政機(jī)關(guān)間的溝通與合作。

從第一批指導(dǎo)性案例到本文成文之日的第五十批指導(dǎo)性案例，涉及行政公益訴訟的指導(dǎo)案例為25起。其中，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)采取“全部模式”的有5起，“上級(jí)監(jiān)督模式”1起，“上下聯(lián)動(dòng)模式”2起，“主責(zé)模式”17起，占比分別為20%、4%、8%和68%?？梢?jiàn)，“主責(zé)模式”是全國(guó)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的首要選擇。在貴州省榕江縣人民檢察院督促保護(hù)傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案中（31）， 栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個(gè)侗寨的村民私自占用農(nóng)田、河道、溪流新建住房，違規(guī)翻修舊房的行為涉及縣環(huán)保局、縣住建局、縣自然資源局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和栽麻鎮(zhèn)人民政府等多個(gè)行政機(jī)關(guān)。但是，根據(jù)貴州省人大常委會(huì)制定的《貴州省傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例》第4條和黔東南苗族侗族自治州人大常委會(huì)制定的《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護(hù)條例》第7條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展的具體職責(zé)。榕江縣人民檢察院以“牽住牛鼻子”的思維，向在傳統(tǒng)村落保護(hù)職責(zé)中居于主導(dǎo)地位的栽麻鎮(zhèn)人民政府制發(fā)檢察建議，意在通過(guò)加強(qiáng)對(duì)主要責(zé)任行政機(jī)關(guān)的督促，促使主要責(zé)任機(jī)關(guān)履行主體責(zé)任，與其他行政機(jī)關(guān)形成有效的協(xié)同作用，共同維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。而與其他制發(fā)模式相比，“主責(zé)模式”具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向和針對(duì)性，能夠更有效地推動(dòng)行政機(jī)關(guān)履職的系統(tǒng)化和規(guī)范化。在司法解釋未明確規(guī)定檢察建議制發(fā)對(duì)象和檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法缺位的當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)在針對(duì)個(gè)案實(shí)際情況進(jìn)行審慎分析后，選擇采用適當(dāng)?shù)脑V前檢察建議制發(fā)模式，系其依法行使自由裁量權(quán)的體現(xiàn)，此舉具有一定的合理性。然而，這種自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，本質(zhì)是“法律經(jīng)驗(yàn)主義”主導(dǎo)下的實(shí)用策略。面對(duì)立法供給不足與治理需求激增的矛盾，檢察機(jī)關(guān)傾向于通過(guò)個(gè)案積累形成“實(shí)踐理性”。但是更深層的問(wèn)題在于，法定職責(zé)判斷標(biāo)準(zhǔn)的模糊性迫使檢察機(jī)關(guān)在“法律解釋者”與“政策執(zhí)行者”雙重角色間搖擺。根據(jù)《行政訴訟法》第25條，行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”是制發(fā)檢察建議的前提，但“職責(zé)”的內(nèi)涵與外延缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。此類(lèi)問(wèn)題暴露出，在缺乏專(zhuān)門(mén)立法支撐的情況下，檢察建議的制發(fā)實(shí)質(zhì)上成為檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范的目的性擴(kuò)張解釋?zhuān)湔?dāng)性邊界亟待通過(guò)立法予以明確。

（四）模糊化的法定職責(zé)判斷標(biāo)準(zhǔn)是阻礙訴前檢察建議規(guī)范化的主要成因

前文提及，行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)判斷標(biāo)準(zhǔn)的模糊，是訴前檢察建議制發(fā)對(duì)象難以統(tǒng)一的主要因素。而且，在后續(xù)行政公益訴訟活動(dòng)中，被告不適格常作為行政機(jī)關(guān)的抗辯事由。筆者在北大法寶平臺(tái)以“標(biāo)題：行政公益訴訟”“全文：‘被告’‘適格’”“案由：行政”為條件進(jìn)行檢索。截至2024年3月30日，平臺(tái)共有24份判決書(shū)和2份裁定書(shū)。結(jié)合這26份裁判文書(shū)進(jìn)行分析，在13份文書(shū)中，作為被告的行政機(jī)關(guān)辯稱(chēng)其不具有法定監(jiān)管職責(zé)，不屬于適合被告，在樣本中占比50%。而在這13份文書(shū)中，終審判決顯示，法院均認(rèn)定被告具有法定職責(zé)，在樣本中占比100%?？v觀這13份判決書(shū)，被告不適格的具體原因在司法實(shí)踐中可分為非行政主體和非責(zé)任主體，在數(shù)量上分別為2起和11起，占比分別約為15.38%和84.62%。例如，在山東省夏津縣人民檢察院要求確認(rèn)夏津縣供銷(xiāo)合作社聯(lián)合社審核、申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)資金違法行政公益訴訟案中（32）， 被告主張只有行政機(jī)關(guān)才可以作為檢察院提起公益訴訟的主體，而其系事業(yè)單位法人。在湖北省天門(mén)市人民檢察院訴拖市鎮(zhèn)政府不依法履行職責(zé)行政公益訴訟案中（33）， 拖市鎮(zhèn)政府主張其不具有環(huán)境保護(hù)的法定監(jiān)管職責(zé)，被告主體不適格。從上述數(shù)據(jù)中，可管中窺豹地看出，對(duì)于行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的認(rèn)定，是行政公益訴訟制度的“老大難”問(wèn)題。雖然《公益訴訟辦案規(guī)則》和《檢察行政公益訴訟辦案指南（試行）》為檢察機(jī)關(guān)提供了如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的規(guī)范性指引，但是囿于立法的模糊性和行政職能的多元化，對(duì)于行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的認(rèn)定，在實(shí)務(wù)操作中仍面臨一定的挑戰(zhàn)。為判斷行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)，有學(xué)者通過(guò)借鑒刑法中作為義務(wù)的來(lái)源，提出了形式的四分說(shuō)理論。（34）

第一，法律規(guī)范。職權(quán)法定是行政法的核心原則，法律規(guī)范自然是行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的重要來(lái)源。然而，對(duì)法律規(guī)范中的“法律”應(yīng)作狹義解釋還是廣義解釋?zhuān)碚摻绾蛯?shí)務(wù)界存在爭(zhēng)議。（35）理論界認(rèn)為，應(yīng)作狹義解釋?zhuān)瑢⑵湎蘅s在法律、法規(guī)的范疇。（36）而實(shí)務(wù)界認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取廣義解釋?zhuān)瑢⑿姓C(jī)關(guān)法定職責(zé)的來(lái)源擴(kuò)大到法律法規(guī)、行政規(guī)章，乃至“三定”方案、權(quán)力清單和責(zé)任清單等行政規(guī)定。在胡某某等29人、恒達(dá)安裝隊(duì)訴四川省建設(shè)廳不履行城市房屋拆遷管理法定職責(zé)案中（37）， 二審法院認(rèn)為“三定”方案明確省建設(shè)廳具備對(duì)全省城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理的法定職責(zé)。一審法院所認(rèn)定的，省建設(shè)廳在成都市城市房屋拆遷管理工作中所承擔(dān)的法定職責(zé)應(yīng)視為一種全局性主管職責(zé)，這一觀點(diǎn)并無(wú)不妥。

第二，行政行為。根據(jù)行政行為的一般原理，行政行為一經(jīng)作出，在未經(jīng)法定效力消滅程序前，具有存續(xù)力和拘束力，作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政行為作用對(duì)象的行政相對(duì)人均不得否定其效力。并且，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)保證相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?。可?jiàn)，行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)還可能來(lái)源于其行政行為。在楊鎮(zhèn)訴濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)二審行政裁定書(shū)中（38），法院認(rèn)為，濟(jì)南市歷城區(qū)雪山片區(qū)建設(shè)指揮部所作出的《雪山片區(qū)四村整合拆遷安置辦法》和《關(guān)于雪山片區(qū)四村整合衍生人口分房補(bǔ)償安置意見(jiàn)》，為其自身設(shè)定了法定職責(zé)，被告（被上訴人）具有安置義務(wù)。

第三，行政協(xié)議。行政協(xié)議是現(xiàn)代行政法公私交融的重要制度產(chǎn)物，源于民法意思自治載體的合同，在現(xiàn)代行政法中演變成了行政機(jī)關(guān)在給付行政中進(jìn)行契約控制的主要手段。在田某、姜某某訴密山市征收辦補(bǔ)償安置協(xié)議案中（39）， 一審、二審、再審法院均認(rèn)為，田某、姜某某與密山市征收辦簽訂的《補(bǔ)償安置協(xié)議》及其關(guān)于框架結(jié)構(gòu)的約定，雙方自愿且真實(shí)表達(dá)意愿，且不違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，故該協(xié)議具備合法有效性。然而，密山市征收辦未能按照約定的框架結(jié)構(gòu)為雙方建造商服房屋，其行為已構(gòu)成違約?？梢?jiàn)，行政協(xié)議不僅有軟化行政權(quán)、構(gòu)建“緩和－參與型”行政模式的功能，而且是行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的重要來(lái)源。

第四，先行行為。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者指出，“起因性不作為是指行政機(jī)關(guān)在先行行為中導(dǎo)致違法行為或危險(xiǎn)狀態(tài)，隨后未能阻止相應(yīng)后果發(fā)生的情況?！逼浔举|(zhì)在于行政機(jī)關(guān)在全過(guò)程中的作為與不作為相結(jié)合，導(dǎo)致整體過(guò)程出現(xiàn)疏漏。（40）值得注意的是，此處所稱(chēng)先行行為是行政機(jī)關(guān)的事實(shí)行為，不包含上述的行政行為（法律行為）。在劉某某訴昆明市公安局官渡分局不履行法定職責(zé)案中（41）， 法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《人民警察法》）的規(guī)定，官渡分局及其人民警察在面臨公民人身、財(cái)產(chǎn)安全遭受侵害或遭遇其他緊急危難時(shí)，具有立即實(shí)施救助的法定職責(zé)。然而，在杜某某因遭受他人毆打而受傷并被送至官渡分局馬村派出所后，官渡分局在隨后的八個(gè)小時(shí)內(nèi)未對(duì)受害人杜某某實(shí)施及時(shí)救助，這構(gòu)成了未履行其法定職責(zé)的行為。

誠(chéng)然，形式的四分說(shuō)理論為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)提供了初步分析框架，但是形式的四分說(shuō)僅對(duì)行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)作形式探討，存在理論上的缺陷。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》確立的裁判規(guī)則，雖然行政協(xié)議兼具行政性與合同性雙重屬性，但在司法審查中，是適用行政法律規(guī)范還是民事法律規(guī)范，需結(jié)合案件事實(shí)予以區(qū)分。但是，按照形式的四分說(shuō)，只要在行政協(xié)議中賦予行政機(jī)關(guān)以權(quán)利義務(wù)，就能成為行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的來(lái)源。那么，對(duì)于一個(gè)違反行政協(xié)議的行為，為什么不是按照《中華人民共和國(guó)民法典》合同編的規(guī)定處理，而是直接認(rèn)定為系行政機(jī)關(guān)違法履行法定職責(zé)呢？

四、行政公益訴訟訴前檢察建議的制度優(yōu)化

當(dāng)前，公益訴訟已逐漸發(fā)展成為一種獨(dú)立于民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟這三大傳統(tǒng)訴訟形態(tài)之外的全新訴訟形態(tài)。行政公益訴訟具有督促性，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)積極履行訴前督促職責(zé)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履職。檢察機(jī)關(guān)以高效率、低成本的方式，實(shí)現(xiàn)了最佳的案件處理效果，解決了超過(guò)95%的公益損害問(wèn)題，保護(hù)了受損的公共利益。（42）然而，經(jīng)實(shí)踐與理論兩個(gè)層面的制度檢視，作為核心督促手段的訴前檢察建議確實(shí)存在諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在不僅影響了訴前檢察建議的實(shí)際效果，還削弱了其在司法實(shí)踐中的權(quán)威性。為進(jìn)一步完善行政公益訴訟訴前檢察建議制度，需要從實(shí)踐和理論兩個(gè)層面對(duì)現(xiàn)有體系予以調(diào)整。

（一）構(gòu)建在特殊個(gè)案中免除檢察建議制發(fā)要求的區(qū)分機(jī)制

在授權(quán)公益訴訟試點(diǎn)工作的決定中，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)訴前程序的定位是“依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)”?？梢?jiàn)，督促行政機(jī)關(guān)依法履職是訴前程序的核心要旨。但是在一些特殊案件中，公共利益已經(jīng)受到嚴(yán)重的損害，或行政機(jī)關(guān)的事后糾正、履職已無(wú)意義。此時(shí)，若檢察機(jī)關(guān)仍然遵循在訴前向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的一般訴前程序，則顯然背離了行政公益訴訟“維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”的立法初衷。為此，有必要探索一個(gè)在特殊個(gè)案中免除檢察建議制發(fā)要求的區(qū)分機(jī)制。

首先，就行政機(jī)關(guān)違法行為可以糾正的，或督促行政機(jī)關(guān)履責(zé)仍有現(xiàn)實(shí)意義的一般案件，檢察機(jī)關(guān)還是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)先行制發(fā)檢察建議。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的目的在于“督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)”，通過(guò)訴前檢察建議的方式，以實(shí)現(xiàn)在司法權(quán)謙抑性下對(duì)行政權(quán)的尊重。而針對(duì)那些違法行為已經(jīng)造成了社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損，或者行政機(jī)關(guān)的繼續(xù)履行已經(jīng)沒(méi)有實(shí)際意義的情況，檢察機(jī)關(guān)則無(wú)須在訴前制發(fā)檢察建議給相應(yīng)行政機(jī)關(guān)，可徑直向人民法院提起公益訴訟。在這種情況下，行政公益訴訟的目的是“維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”，通過(guò)司法監(jiān)督的方式促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

其次，免除檢察建議制發(fā)要求的具體情形應(yīng)當(dāng)采取“列舉式”。立法中，對(duì)于法律概念的定義通常有“列舉式”和“概括式”的方法。作為免除訴前程序區(qū)分機(jī)制的配套規(guī)范，具體免除情形和事由應(yīng)當(dāng)采取“列舉式”。第一，任何不受制約的權(quán)力都有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)?！案爬ㄊ健睂⒔o予檢察機(jī)關(guān)過(guò)大的自由裁量權(quán)，鑒于當(dāng)前行政公益訴訟制度尚不健全，若貿(mào)然授權(quán)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)個(gè)案自主判定是否免除訴前程序，易導(dǎo)致訴前程序形同虛設(shè)，失去其應(yīng)有之義。而“列舉式”則恰恰避免了這一問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)僅需對(duì)個(gè)案中的事實(shí)要件同“列舉式”的要件進(jìn)行比對(duì)，進(jìn)而作出符合立法原意的技術(shù)判斷。第二，囿于立法技術(shù)的缺陷，目前尚不能對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)歸納。法律語(yǔ)言的概括性與社會(huì)現(xiàn)象的復(fù)雜性存在天然張力，尤其在行政公益訴訟這一新興領(lǐng)域，尚未形成類(lèi)型化的案例群和成熟的理論體系。立法者既需避免過(guò)度抽象導(dǎo)致規(guī)則虛化，又要防止具體列舉陷入“掛一漏萬(wàn)”的困境。當(dāng)前的法律解釋方法中，要件提取、價(jià)值衡量等技術(shù)的運(yùn)用仍顯生澀，難以在保障司法能動(dòng)性與維護(hù)法制統(tǒng)一性之間建立精準(zhǔn)的平衡支點(diǎn)。這種立法能力的階段性局限，客觀上制約了規(guī)范要件的科學(xué)提煉。第三，在判斷具體事由是否滿足免除訴前程序的條件上，行政機(jī)關(guān)或許比檢察機(jī)關(guān)更適合。行政活動(dòng)具有專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，需要運(yùn)用多種專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行綜合判斷。一些案件中往往會(huì)涉及法學(xué)以外的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，例如在食品藥品安全公益訴訟中，常常會(huì)涉及醫(yī)學(xué)、藥學(xué)等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，若準(zhǔn)予檢察機(jī)關(guān)對(duì)是否要免除檢察建議制發(fā)要求進(jìn)行判斷，則容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無(wú)以適從。

最后，可以考慮將《行政訴訟法》第25條檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的“應(yīng)當(dāng)”修改為“可以”。法條中“應(yīng)當(dāng)”一詞的規(guī)范限定，不利于此區(qū)分機(jī)制的構(gòu)建。立法語(yǔ)言中“應(yīng)當(dāng)”一詞的使用，通常被理解為是一種強(qiáng)制性的規(guī)定，要求相關(guān)主體在特定情況下必須采取某種行為或達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)。但是，區(qū)分機(jī)制在本質(zhì)上意味著檢察機(jī)關(guān)在滿足特定條件時(shí)，被授權(quán)不發(fā)出檢察建議。立法中的“應(yīng)當(dāng)”用語(yǔ)，大大限制了構(gòu)建區(qū)分機(jī)制的可能性與可行性。為此，可以參考檢察公益訴訟改革“頂層設(shè)計(jì)—法律授權(quán)—試點(diǎn)先行—立法保障—全面推開(kāi)”的規(guī)范化進(jìn)路。具體而言，全國(guó)人大常委會(huì)可向最高人民檢察院進(jìn)行授權(quán)，授權(quán)其可在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、法治化建設(shè)水平較高的省份、直轄市開(kāi)展免除檢察建議制發(fā)要求的區(qū)分機(jī)制試點(diǎn)。在充分汲取地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)可以考慮對(duì)《行政訴訟法》第25條進(jìn)行修改或進(jìn)行合乎邏輯的立法解釋?zhuān)L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可以考慮在檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法中以專(zhuān)節(jié)或?qū)l的方式對(duì)免除檢察建議制發(fā)要求的區(qū)分機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（二）建立“磋商－檢察建議”雙軌運(yùn)行的繁簡(jiǎn)分流程序

現(xiàn)行《公益訴訟辦案規(guī)則》在行政公益訴訟“立案與調(diào)查”一節(jié)中創(chuàng)設(shè)了磋商制度，規(guī)定在行政公益訴訟案件立案之后，檢察機(jī)關(guān)在通知行政機(jī)關(guān)的過(guò)程中，可就是否存在違法行使職權(quán)或懈怠行為、國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損情況，以及整改措施等事項(xiàng)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商。在程序上，磋商制度位于檢察機(jī)關(guān)立案與制發(fā)檢察建議之間，具有為案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流和拓展檢察機(jī)關(guān)調(diào)查手段的功能。一方面，對(duì)于那些涉案事實(shí)較為清楚，行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益受損、違法行使職權(quán)或消極不作為等事實(shí)無(wú)異議，并表現(xiàn)出積極整改意愿，且通過(guò)迅速整改能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公共利益的有效保護(hù)的案件，采用磋商方式結(jié)案不僅有助于司法資源的合理配置和高效利用，還能提升案件處理的效率。這樣一來(lái)，檢察機(jī)關(guān)便能將更多的精力聚焦于處理那些存在較大阻力、需要多部門(mén)協(xié)同的復(fù)雜疑難案件，從而更好地履行法律監(jiān)督職能。（43）另一方面，作為檢察機(jī)關(guān)一種獨(dú)特的調(diào)查手段，磋商制度在原有《公益訴訟辦案規(guī)則》第35條所規(guī)定的六種調(diào)查手段基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展，為檢察機(jī)關(guān)在與行政機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查和溝通工作時(shí)提供了更加靈活的方式和選擇。此舉有助于檢察機(jī)關(guān)更加全面、深入地了解案件情況，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)合作，從而更好地維護(hù)公益利益。

因此，建立“磋商－檢察建議”雙軌運(yùn)行的繁簡(jiǎn)分流程序，有助于減輕實(shí)務(wù)部門(mén)的負(fù)擔(dān)，提升案件的質(zhì)量。具體而言，檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)簡(jiǎn)易案件采取磋商方式。若在磋商階段，國(guó)家利益或社會(huì)公共利益已得到有效保障，或行政機(jī)關(guān)已全面采取整改措施并依法履行職責(zé)的，可以作出終結(jié)案件的決定；而對(duì)于那些重大、疑難、復(fù)雜的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查并作出是否提出檢察建議的決定。將主要精力用到“刀刃”上，發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督與社會(huì)治理的雙重職能（44），也是作為“治理參與人”的第三代檢察建議所必須扮演好的角色。（45）需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察建議在內(nèi)容上不宜過(guò)細(xì)，只需明確指出行政機(jī)關(guān)違法行為的具體法律根據(jù)和行為的性質(zhì)界定即可。而對(duì)于案件的細(xì)節(jié)問(wèn)題，可在提起行政公益訴訟的過(guò)程中，再作進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

（三）采取“以主責(zé)模式為主，上下聯(lián)動(dòng)模式為輔”的檢察建議制發(fā)模式

關(guān)于訴前檢察建議制發(fā)模式的規(guī)范統(tǒng)一和確認(rèn)邏輯，有學(xué)者指出，“需結(jié)合不同監(jiān)管目的、結(jié)構(gòu)、程序、行為確定不同行政監(jiān)管模式下履職機(jī)關(guān)和公益損害之間應(yīng)存在直接因果關(guān)系。”（46）訴前檢察建議的制發(fā)需要在準(zhǔn)確判斷履職機(jī)關(guān)職責(zé)的基礎(chǔ)上審慎進(jìn)行，以確保檢察監(jiān)督的精準(zhǔn)性和有效性，以防止其過(guò)度泛化。反觀“全部模式”，其與檢察建議的宗旨及公益保護(hù)的初衷存在明顯的脫節(jié)。一方面，“全部模式”實(shí)際上是將所有主責(zé)或非主責(zé)行政機(jī)關(guān)納入被訴主體之內(nèi)，可能導(dǎo)致訴訟中被訴行政主體提出主體不適格之抗辯，對(duì)行政機(jī)關(guān)履職積極性和公益恢復(fù)實(shí)效性產(chǎn)生一定程度負(fù)面影響；另一方面，“全部模式”還可能引發(fā)行政機(jī)關(guān)之間的責(zé)任推諉。當(dāng)多個(gè)行政機(jī)關(guān)都被檢察機(jī)關(guān)督促履責(zé)時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)相互推諉與逃避責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致公共利益無(wú)法得到及時(shí)救助。此外，僅向上級(jí)行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議的“上級(jí)監(jiān)督模式”也不宜推廣適用。“上級(jí)監(jiān)督模式”實(shí)際上直接縮小了檢察監(jiān)督范圍與公益訴訟被告主體范圍，后續(xù)進(jìn)入訴訟階段則需重新向本級(jí)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，造成了司法資源的浪費(fèi)。“上級(jí)監(jiān)督模式”也在一定程度上破壞了行政機(jī)關(guān)的層級(jí)隸屬關(guān)系。在行政一體化模式下，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)屬“命令—服從”和“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)雖然可以通過(guò)指示或部署的方式對(duì)下級(jí)施加影響，但是“領(lǐng)導(dǎo)”畢竟不是“替代”，具體的工作還是需要下級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)其法定管轄權(quán)以其名義開(kāi)展。在“上級(jí)監(jiān)督模式”中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)固然具有對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和層級(jí)監(jiān)督權(quán)，但若檢察機(jī)關(guān)僅向上級(jí)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，則有侵害下級(jí)行政機(jī)關(guān)法定管轄權(quán)和行政自主權(quán)之虞。因而，采用向負(fù)有主要職責(zé)的行政機(jī)關(guān)和上下兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)同時(shí)向本級(jí)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的“以主責(zé)模式為主，上下聯(lián)動(dòng)模式為輔”模式更為可取。

正如有學(xué)者指出，“‘主責(zé)模式’既契合公益訴訟檢察督促訴訟與協(xié)同訴訟的本質(zhì)屬性，也有助于通過(guò)訴訟方式推動(dòng)公益受損問(wèn)題的解決?！保?7）同時(shí)，由于公益訴訟案件一般較為復(fù)雜且涉及面廣，解決難度較高，因此，可以將檢察建議同時(shí)抄送有關(guān)地方黨委與上級(jí)政府，盡力爭(zhēng)取其關(guān)注和支持。（48）此外，采用“以主責(zé)模式為主，上下聯(lián)動(dòng)模式為輔”的檢察建議制發(fā)模式在規(guī)范層面不存在阻礙?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第三條明確了“同級(jí)直發(fā)”及“上級(jí)層報(bào)”檢察建議制發(fā)規(guī)則。這一規(guī)定體現(xiàn)了“主責(zé)模式”優(yōu)先的思路，也回應(yīng)了作為輔助的“上下聯(lián)動(dòng)模式”。在檢察一體化的背景之下，為辦理重大行政公益訴訟案件、實(shí)現(xiàn)最大化公益保護(hù)，經(jīng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，旨在引起其關(guān)注與支持，以個(gè)案為切入點(diǎn)推動(dòng)同類(lèi)案件解決及源頭治理，發(fā)揮實(shí)際工作中的積極效應(yīng)。

（四）構(gòu)建判斷行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的自主知識(shí)體系

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)法治的原創(chuàng)性概念、判斷、范疇、理論的研究，加強(qiáng)中國(guó)特色法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系建設(shè)?！保?9）“中國(guó)自主法學(xué)知識(shí)體系正是中國(guó)特色法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系的基礎(chǔ)理論和核心要義，是中國(guó)話語(yǔ)對(duì)法學(xué)知識(shí)的系統(tǒng)表達(dá)，其內(nèi)涵包含著對(duì)本土資源的尊重與回歸?！保?0）目前，我國(guó)用以判斷行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)采用四分說(shuō)的標(biāo)準(zhǔn)，其來(lái)源與適用可追溯至蘇聯(lián)時(shí)期的刑法作為義務(wù)理論。（51）在知識(shí)體系多元化的新紀(jì)元，我們應(yīng)當(dāng)具備更加廣博的胸懷與深遠(yuǎn)的視野，在社會(huì)科學(xué)上更加注重中國(guó)話語(yǔ)，構(gòu)建具有民族性和地域性的法學(xué)知識(shí)體系。（52）因此，有必要明確一個(gè)本土化的法定職責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在此標(biāo)準(zhǔn)下，行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)主要來(lái)源于對(duì)行政監(jiān)管對(duì)象的支配而產(chǎn)生的監(jiān)管義務(wù)和對(duì)公共利益的危險(xiǎn)發(fā)生領(lǐng)域的支配而產(chǎn)生的阻止義務(wù)。

1. 基于對(duì)行政監(jiān)管對(duì)象的支配而產(chǎn)生的監(jiān)管義務(wù)

在行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)處于控制行政監(jiān)管對(duì)象的地位，因而具備了事實(shí)上的監(jiān)管義務(wù)。但是，單純事實(shí)上、形式上可以控制行政監(jiān)管對(duì)象還不能成為法定職責(zé)的來(lái)源，須對(duì)監(jiān)管對(duì)象具有監(jiān)督管理義務(wù)的實(shí)質(zhì)根據(jù)。

第一，對(duì)危險(xiǎn)物的管理義務(wù)。此處的危險(xiǎn)物應(yīng)當(dāng)作廣義解釋?zhuān)w危險(xiǎn)動(dòng)物、危險(xiǎn)物品、危險(xiǎn)設(shè)施、危險(xiǎn)系統(tǒng)等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第49條可知，各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)等主管部門(mén)和機(jī)構(gòu)對(duì)于重金屬和其他有毒有害物質(zhì)等危險(xiǎn)物具有管理義務(wù)，防止其污染農(nóng)田。在江蘇省睢寧縣人民檢察院督促處置危險(xiǎn)廢物行政公益訴訟案中（53）， 睢寧縣生態(tài)環(huán)境局（下文簡(jiǎn)稱(chēng)睢寧環(huán)境局）將涉案油泥（屬有毒危險(xiǎn)廢物）在未按規(guī)定進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)封存的情況下存放長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月，持續(xù)造成環(huán)境污染，且未對(duì)污染物的處置進(jìn)行代履行?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了環(huán)境主管部門(mén)對(duì)污染物的管理義務(wù)，然而睢寧環(huán)境局卻未履行此管理義務(wù)，屬于“不履行法定職責(zé)”。

第二，對(duì)他人行為的監(jiān)督義務(wù)。蘇聯(lián)行政法持“管理論”的立法目的（54）， 認(rèn)為行政法是國(guó)家管理的必要手段，國(guó)家管理的手段自然應(yīng)服務(wù)于國(guó)家管理的目的，人民的利益便存在于國(guó)家管理的目的和任務(wù)之中。（55）經(jīng)事實(shí)證明，蘇聯(lián)的“管理論”行政法與我國(guó)“平衡論”的立法目的存在制度脫節(jié)，且無(wú)法實(shí)現(xiàn)良法善治的效果，但其中所提出的國(guó)家對(duì)公民行為進(jìn)行監(jiān)管的理論還是可以進(jìn)行批判繼承的。在現(xiàn)代行政法的發(fā)展中，“管理論”逐漸演化為干預(yù)行政、給付行政和規(guī)劃行政三足鼎立的行政法律體系。然而，正如哈特穆特·毛雷爾指出，“為保證社會(huì)的公平正義、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮，國(guó)家還必須對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的干預(yù)，‘排除危險(xiǎn)’仍然是國(guó)家法定的和不可變更的任務(wù)。”（56）在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，現(xiàn)代行政法仍然要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)行政，堅(jiān)持以行政權(quán)為中心而展開(kāi)的干預(yù)行政體系的核心地位。在未成年人網(wǎng)絡(luò)民事權(quán)益綜合司法保護(hù)案中（57）， 相關(guān)行政主管部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)新業(yè)態(tài)監(jiān)管的缺位，導(dǎo)致了某APP侵害未成年人網(wǎng)絡(luò)民事權(quán)益。本案中，由于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)新業(yè)態(tài)的發(fā)展先于法律的出臺(tái)，現(xiàn)有法律無(wú)法為行政機(jī)關(guān)明確法定職責(zé)。但是由于主管行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管義務(wù)，其仍然存在維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境“晴朗氣清”的法定職責(zé)。

第三，對(duì)自己先行行為造成的公益利益侵害緊迫危險(xiǎn)的防止義務(wù)。理論上，因行為人的先前行為造成了緊迫法益危險(xiǎn)，具有保證人地位。（58）在云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)環(huán)境行政公益訴訟案中（59）， 劍川縣森林公安局怠于督促玉鑫公司和王某某履行“限期恢復(fù)原狀”的先行行為，以致所破壞的森林植被案發(fā)時(shí)仍未得到恢復(fù)，造成了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的重大損失。可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己先行行為的防止義務(wù)也可以成為其法定職責(zé)的來(lái)源。基于本案，可以抽象提煉出行政機(jī)關(guān)防止義務(wù)的構(gòu)成要件：一是先前行為對(duì)行政法所保護(hù)的公益和私益造成了危險(xiǎn)；二是危險(xiǎn)明顯增大，如果不采取積極措施，危險(xiǎn)就會(huì)立即現(xiàn)實(shí)化為實(shí)害結(jié)果；三是行政機(jī)關(guān)對(duì)危險(xiǎn)流發(fā)展的原因具有支配力。

2. 基于與公共利益的特殊關(guān)系而產(chǎn)生的保護(hù)義務(wù)

現(xiàn)實(shí)生活中，公共利益未能時(shí)常處于圓滿狀態(tài)，對(duì)于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的侵害行為時(shí)常發(fā)生。在這種情形下，公共利益的保護(hù)與公共利益具有特殊關(guān)系的行政機(jī)關(guān)存在依賴(lài)關(guān)系。具體而言，這種特殊關(guān)系主要來(lái)源于法規(guī)范和行政協(xié)議。

第一，基于法規(guī)范產(chǎn)生的保護(hù)義務(wù)。在法規(guī)范將保護(hù)公益的任務(wù)托付給特定行政機(jī)關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)就擁有了保護(hù)公共利益不受非法侵害的義務(wù)。值得一提的是，此處的“法規(guī)范”應(yīng)當(dāng)作廣義解釋?zhuān)窗煞ㄒ?guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定。這是因?yàn)?，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，為使行政權(quán)能夠在最大程度上對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)全覆蓋的保護(hù)，以及補(bǔ)充立法的漏洞，需要將法源予以多元化。

第二，基于行政協(xié)議而產(chǎn)生的保護(hù)義務(wù)。行政協(xié)議是在傳統(tǒng)行政法不對(duì)等性日趨褪去的現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)合意、協(xié)商等方式進(jìn)行替代性行政治理的具體體現(xiàn)。一方面，行政協(xié)議是一種行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)治理的新模式，回應(yīng)了實(shí)質(zhì)法治要求下的行政行為多元化；另一方面，行政協(xié)議能夠產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)與公共利益的特殊關(guān)系，因而行政機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)該特定公共利益的保護(hù)義務(wù)。在湖南省花垣縣人民檢察院訴龍山縣自然資源局不履行收繳土地出讓違約金職責(zé)公益訴訟案中（60）， 龍山縣自然資源局與某房地產(chǎn)公司簽訂的土地使用權(quán)出讓合同屬行政協(xié)議，該房地產(chǎn)公司欠繳土地出讓金的行為，嚴(yán)重影響國(guó)家對(duì)收入的管理支配，損害市場(chǎng)和社會(huì)誠(chéng)信體系，侵害國(guó)家利益。本案中，土地使用權(quán)出讓合同產(chǎn)生了龍山縣自然資源局與國(guó)庫(kù)利益的特殊關(guān)系，但是由于該局未能盡到對(duì)國(guó)庫(kù)利益的保護(hù)義務(wù)，怠于履行收繳土地出讓違約金，使國(guó)家（財(cái)政）利益受到了損害。

五、結(jié)語(yǔ)

訴前檢察建議為行政公益訴訟發(fā)揮了重要作用，使得大部分案件在訴前就得以解決，有效地維護(hù)了公共利益。在推動(dòng)檢察工作現(xiàn)代化的新起點(diǎn)上，需要繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)展訴前檢察建議制度，助力“四大檢察”的全面協(xié)調(diào)和融合發(fā)展。但是，目前的行政公益訴訟訴前檢察建議制度，仍然暴露出程序的強(qiáng)制性、建議的規(guī)范化不足，以及行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)判斷標(biāo)準(zhǔn)的不明確等問(wèn)題。為了解決現(xiàn)實(shí)難題，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有制度框架予以?xún)?yōu)化，構(gòu)建在個(gè)案中靈活的訴前檢察建議免除機(jī)制、建立“磋商－檢察建議”繁簡(jiǎn)分流程序、采取“以主責(zé)模式為主，上下聯(lián)動(dòng)模式為輔”的檢察建議制發(fā)模式、構(gòu)建判斷行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的自主知識(shí)體系等解決策略不失為一味“良藥”。展望未來(lái)，為進(jìn)一步優(yōu)化行政公益訴訟訴前檢察建議制度，需要法律實(shí)務(wù)界和理論界的共同努力。通過(guò)實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新，不僅能夠解決現(xiàn)有制度存在的問(wèn)題，還能夠在更廣泛的法治建設(shè)領(lǐng)域中積累經(jīng)驗(yàn)、提煉智慧，為后續(xù)檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法提供參考。我們期待通過(guò)這一過(guò)程，能夠更有效地促進(jìn)依法行政，完善行政公益訴訟制度，將公益保護(hù)納入法治軌道，為法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

注釋?zhuān)?/p>

（1） 參見(jiàn)周枏：《羅馬法原論》下冊(cè)，商務(wù)印書(shū)館1994年版，第886頁(yè)。

（2）（25） 參見(jiàn)韓耀元：《準(zhǔn)確把握訴前程序基本特征 科學(xué)構(gòu)筑訴前程序工作機(jī)制》，《人民檢察》2015年第14期。

（3） 參見(jiàn)閆晶晶：《最高檢發(fā)布檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟五周年工作情況》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年7月1日。

（4） 參見(jiàn)劉加良、李暢：《行政公益訴訟訴前檢察建議的規(guī)則調(diào)適》，《河北法學(xué)》2023年第11期。

（5） 關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份地位，學(xué)界存在爭(zhēng)議。有學(xué)者指出，雖然在《檢察公益訴訟司法解釋》第4條中明確了檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，但是，該條的后半句的表述卻是“依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)”。《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中并沒(méi)有關(guān)于“公益訴訟起訴人”權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，只能依照原告的權(quán)利義務(wù)去認(rèn)定。并且，其在一定程度上結(jié)合了原告資格中的“利害關(guān)系人”擴(kuò)大解釋的理論和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督理論，這種制度設(shè)計(jì)顯然屬于本土化的探索。因此，這是一種“存疑的公益訴訟起訴人”身份地位設(shè)置。參見(jiàn)練育強(qiáng)：《爭(zhēng)論與共識(shí)：中國(guó)行政公益訴訟本土化探索》，《政治與法律》2019年第7期。

（6） 參見(jiàn)趙許明：《公益訴訟模式比較與選擇》，《比較法研究》2003年第2期。

（7） 參見(jiàn)陶紅英：《美國(guó)環(huán)境法中的公民訴訟制度》，《法學(xué)評(píng)論》1990年第6期。

（8） 參見(jiàn)歐元捷：《檢察公益訴訟訴前程序研究》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2022年第4期。

（9） 參見(jiàn)［日］高橋宏志：《民事訴訟法：制度與理論的深層分析》，林劍鋒譯，法律出版社2003年版，第284—285頁(yè)。

（10） See Othmar Jauernig， Burkhard Hess， Zivilprozessrecht， C. H. Beck， 2011， pp.211-213.

（11） 參見(jiàn)《列寧全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195—196頁(yè)。

（12） 參見(jiàn)徐日丹、賈陽(yáng)：《依法履職穩(wěn)步推進(jìn)公益訴訟改革試點(diǎn)工作》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年7月3日。

（13） 劉藝：《論國(guó)家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期。

（14） 參見(jiàn)馬懷德：《檢察公益訴訟立法的中國(guó)方案》，《行政管理改革》2023年第10期。

（15） 參見(jiàn)胡婧、朱福惠：《論行政公益訴訟訴前程序之優(yōu)化》，《浙江學(xué)刊》2020年第2期。

（16） 參見(jiàn)于立深：《現(xiàn)代行政法的行政自制理論——以?xún)?nèi)部行政法為視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2009年第6期。

（17） 參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第269頁(yè)。

（18） 參見(jiàn)沈開(kāi)舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

（19） 參見(jiàn)劉松山：《檢察公益訴訟中檢法對(duì)應(yīng)關(guān)系之改造》，《政法論壇》2023年第6期。

（20） 參見(jiàn)《2022年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，最高人民檢察院官網(wǎng)2023年3月7日。

（21） 參見(jiàn)《2023年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，最高人民檢察院官網(wǎng)2024年3月10日。

（22） 參見(jiàn)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）〉和〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，中國(guó)人大網(wǎng)2017年6月29日。

（23） 參見(jiàn)王春業(yè)：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第6期。

（24） 參見(jiàn)《耕地保護(hù)檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院官網(wǎng)2023年9月27日。

（26） 參見(jiàn)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作訴前程序典型案例》，《檢察日?qǐng)?bào)》2016年1月7日。

（27） 參見(jiàn)王春業(yè)：《論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的“訴前程序”》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

（28） 參見(jiàn)《2021年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》、《2022年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》、《2023年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，最高人民檢察院官網(wǎng)2022年3月8日、2023年3月7日、2024年3月10日分別發(fā)布。

（29） 章劍生：《論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。

（30） 潘劍鋒、鄭含博：《行政公益訴訟證明責(zé)任分配的理論闡釋與規(guī)則構(gòu)建》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2022年第1期。

（31） 參見(jiàn)最高人民檢察院第115號(hào)指導(dǎo)案例。

（32） 參見(jiàn)山東省夏津縣人民法院（2017）魯1427行初6號(hào)行政判決書(shū)。

（33） 參見(jiàn)湖北省天門(mén)市人民法院（2017）鄂9006行初7號(hào)行政判決書(shū)。

（34） 參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政法案例分析教程》，北京大學(xué)出版社2016年版，第50—55頁(yè)。

（35） 參見(jiàn)李大勇：《論行政公益訴訟“不依法履職”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)》，《行政法學(xué)研究》2023年第3期。

（36） 參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀》，中國(guó)法制出版社2014年版，第40—41頁(yè)。

（37） 參見(jiàn)四川省高級(jí)人民法院（2004）川行終字第18號(hào)行政判決書(shū)。

（38） 參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院（2020）魯行終439號(hào)行政裁定書(shū)。

（39） 參見(jiàn)《2018年黑龍江省行政審判十大典型案例》，北大法寶網(wǎng)2018年12月4日。

（40） 王和雄：《論行政不作為之權(quán)利保護(hù)》，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)三民書(shū)局1994年版，第279頁(yè)。

（41） 參見(jiàn)云南省昆明市中級(jí)人民法院（2003）昆行終字第9號(hào)行政判決書(shū)。

（42） 參見(jiàn)應(yīng)勇：《以習(xí)近平法治思想為指引加快推進(jìn)檢察公益訴訟立法》，《人民檢察》2023年第21期。

（43） 參見(jiàn)胡衛(wèi)列、解文軼：《〈人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則〉的理解與適用》，《人民檢察》2021年第18期。

（44） 參見(jiàn)任學(xué)強(qiáng)：《檢察建議的理論與實(shí)踐——以檢察機(jī)關(guān)社會(huì)綜合治理職能為視角》，《社會(huì)科學(xué)論壇》2014年第10期。

（45） 參見(jiàn)張薰尹：《檢察建議的譜系脈絡(luò)及分類(lèi)發(fā)展構(gòu)想》，《政治與法律》2024年第3期。

（46） 劉藝：《行政公益訴訟被告適格的實(shí)踐分歧與規(guī)則建構(gòu)》，《清華法學(xué)》2023年第1期。

（47） 彭勁榮：《穩(wěn)慎把握三類(lèi)行政公益訴訟案的訴與不訴》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年7月14日。

（48） 參見(jiàn)余凌云：《行政公益訴訟的運(yùn)行與訴前檢察建議的規(guī)范》，《人民檢察》2023年第21期。

（49） 習(xí)近平：《堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，更好推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》，《求是》2022年第4期。

（50） 參見(jiàn)何勤華、劉譯元：《論中華法系的傳承與中國(guó)自主法學(xué)知識(shí)體系的建構(gòu)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2024年第1期。

（51） 參見(jiàn)張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2021年版，第198頁(yè)。

（52） 參見(jiàn)翟錦程：《中國(guó)當(dāng)代知識(shí)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)與途徑》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2022年第11期。

（53） 參見(jiàn)最高人民檢察院第112號(hào)指導(dǎo)性案例。

（54） 參見(jiàn)［蘇］瓦西林科夫：《蘇維埃行政法總論》，姜明安、武樹(shù)臣譯，北京大學(xué)出版社1985年版，第35—38頁(yè)。

（55） 參見(jiàn)王貴松：《中國(guó)行政法學(xué)的涅槃重生》，《法治社會(huì)》2023年第6期。

（56） 參見(jiàn)［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第17頁(yè)。

（57） 參見(jiàn)最高人民檢察院第174號(hào)指導(dǎo)性案例。

（58） 參見(jiàn)張明楷：《不作為犯中的先前行為》，《法學(xué)研究》2011年第6期。

（59） 參見(jiàn)最高人民法院第137號(hào)指導(dǎo)性案例。

（60） 參見(jiàn)《最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布8件行政公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院官網(wǎng)2023年11月24日。

作者簡(jiǎn)介：傅瀚蓬，華東政法大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生，上海，201600；朱應(yīng)平，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海，201600。

（責(zé)任編輯 程 騁）