近年來，隨著社會治理重心不斷下移，基層政府職責范圍不斷擴大，編外人員成為基層治理的重要補充。他們被政府雇用從事輔助性的政府管理、社會治理工作，因為沒有正式編制，常常被稱為“影子雇員”。

由于濫用公權(quán)力、缺乏有效的激勵機制和監(jiān)管制度等原因，一些“影子雇員”在參與政府管理和公共服務供給的過程中鋌而走險，從“影子雇員”淪為“囹圄之人”。

運轉(zhuǎn)體系中權(quán)力配置失衡

因為一次購買加油充值卡的優(yōu)惠活動，浙江臺州臨海市機關(guān)事務中心原編外人員方暢開啟了10年的“偷油”經(jīng)歷。

出生于1984年的方暢曾在臨海市機關(guān)事務中心從事內(nèi)勤工作，負責公務用車油卡管理、車輛保險等事務。聽說買加油充值卡可送積分，積分還能用于加油消費，方暢便買了充值卡，并混在其他加油卡發(fā)票中報銷，沒想到第一次就順利報銷，從此他便放開膽子如法炮制。

10年間，方暢利用辦理油卡充值、分配等職務便利，私自購買加油充值卡累計104筆共169.9萬元，并將其中168.9萬元加油充值卡出售，中飽私囊。他還私自用公務油卡余額和卡內(nèi)積分為私人車輛加油，消費合計9.2萬余元。最終，方暢因貪污罪被判處有期徒刑4年9個月，并處罰金人民幣40萬元。

“編外人員腐敗并非孤立現(xiàn)象，而是編制內(nèi)外二元結(jié)構(gòu)的政治體系中權(quán)力配置失衡、治理能力不足的集中體現(xiàn)?！焙幽鲜×碚撗芯恐行?、河南省社會科學院紀檢監(jiān)察研究所助理研究員何圣國告訴記者。

一方面，編外人員的權(quán)責匹配不對等。編外人員通常處于行政體系的邊緣化位置，缺乏正式編制身份，導致其權(quán)力邊界模糊。比如上述案例中的方暢，作為勞務派遣的內(nèi)勤人員，他就存在工作職責模糊的情況。他們可能被賦予實際執(zhí)行權(quán)，如執(zhí)法、審批輔助等，卻未被納入正式權(quán)力監(jiān)督體系，形成“權(quán)責分離”的灰色地帶，從而出現(xiàn)濫用權(quán)力的空間。

另一方面，權(quán)力代理出現(xiàn)失控。編外人員常被安排到一線執(zhí)行崗位，直接接觸社會資源和利益主體。基層執(zhí)行工作往往具有較大“自由裁量權(quán)”，能夠“靈活操作”，變相縱容權(quán)力濫用，造成邊緣群體的逆向?qū)ぷ?，甚至出現(xiàn)主動尋租行為。

2024年12月17日，廣州天河區(qū)紀委微信公眾號發(fā)布的編外人員“微腐敗”案例中，廣州天河區(qū)林和街執(zhí)法辦行政執(zhí)法輔助隊員、網(wǎng)格員周某，利用對企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管有“靈活掌握”空間的職務便利，以“顧問費”“茶水費”為由，先后多次分別向賀某、黃某索取人民幣共16萬多元。作為“回報”，在之后的安全生產(chǎn)檢查中，賀某、黃某多次提出請托，周某也都一一應允。

“從近年來查處的情況來看，基層站所是高發(fā)地。”天河區(qū)紀委監(jiān)委相關(guān)負責人介紹，基層站所往往編外人員較多，而少數(shù)編外人員則利用參與安全生產(chǎn)、環(huán)保衛(wèi)生、治安管理、政務服務等工作的可乘之機和監(jiān)管漏洞，鉆空子、占便宜等。

“基層治理能力不足也是編外人員發(fā)生腐敗的誘因?！焙问忉專捎谡卫砭毣囊笤絹碓礁?，有些政府職能轉(zhuǎn)變不充分不徹底，基層治理任務和治理規(guī)模迅速增加，而治理手段和治理能力跟不上發(fā)展需要，導致出現(xiàn)內(nèi)部治理失序、失控。

2021年，河北省南皮縣紀委監(jiān)委查辦了一起稅務系統(tǒng)的職務犯罪案件。當?shù)囟悇諜C關(guān)中一名勞務派遣人員通過獨自操作征稅系統(tǒng)、調(diào)整計稅依據(jù)等方式，為相關(guān)企業(yè)牟取不正當利益。“稅務征收如此重要的工作，交由未受過專業(yè)培訓的勞務派遣人員獨自完成，說明該單位用人機制不健全?！必撠煷舜伟讣南嚓P(guān)負責人介紹。隨后，南皮縣紀委監(jiān)委對南皮縣稅務局發(fā)出監(jiān)察建議書。

職業(yè)發(fā)展中激勵機制失效

“編外公職人員大多數(shù)都在基層一線工作，處于體制內(nèi)的底層，與具有正式編制的公職人員不同，其并不享受編制帶來的晉升渠道。”東部某市轄區(qū)的區(qū)紀委監(jiān)委辦案人員曾辦理過某街道辦一名勞務派遣人員受賄案，他認為政治激勵弱是編外人員貪腐的原因之一。

“他們常處于職業(yè)晉升無望、薪酬待遇不高的境地，缺乏固有的激勵措施，這使得一部分編外人員采取不正當手段謀求經(jīng)濟利益?！彼拇◣煼洞髮W紀檢監(jiān)察學院教師夏衛(wèi)告訴記者。

“我是單位的技術(shù)員，工作量遠比編內(nèi)人員大。但工作10 年來，我仍然是一名技術(shù)員，和我同年進入單位的編內(nèi)人員大多已成為辦公室主任或部門負責人，甚至有的已經(jīng)走向管理崗位。在這種完全沒有職位晉升辦法的情況下，我對單位逐漸失望。”內(nèi)蒙古某市事業(yè)單位編外人員說。

大部分編外聘用人員在單位負責基礎工作，沒有明確的晉升政策，晉升渠道受限，職業(yè)發(fā)展空間狹窄，即使是職稱評定，也會有一定限制?！吧陥舐毞Q評定一般是在技術(shù)崗工作，編外人員可能因不在技術(shù)崗位工作而錯過評審。另外，申報職稱還受單位申報名額限制，對編外人員要求標準較高?！鄙鲜鍪聵I(yè)單位相關(guān)工作人員透露。因此，編外人員對組織的忠誠度減弱，更傾向于追求短期利益最大化，導致腐敗行為。

同工不同酬也加劇了編外人員的失望情緒。編外人員需要財政供養(yǎng)，當基層政府面臨財政壓力時必然要過“緊日子”，編外人員的薪資調(diào)整會首當其沖，轉(zhuǎn)為縮減。大多數(shù)編外人員工資、福利等待遇明顯低于在編人員，無法享受與在編人員同等的績效獎勵，難以通過合法途徑獲得額外收入。面臨生活壓力和收入差距，他們心理失衡，為了滿足個人貪欲，利用職務便利獲得“額外”收入。

“我不明白憑什么這些工作都要我一個人來完成，就連我生病住院期間都要帶病處理業(yè)務上的事情……”某電視節(jié)目交易中心業(yè)務員張瑤被部門瑣事困擾，心生煩悶，逐漸把“黑手”伸向公款，以此發(fā)泄對職場不公的不滿。

作為合同工，張瑤入職10年來一直在做業(yè)務員工作，職務和收入難有起色，一度陷入工作困局。于是，她利用職務便利，通過偽造印章、合同、三方協(xié)議、付款變更說明等方式，將電視劇購片費、保底費、分成費分拆20余筆轉(zhuǎn)至16家第三方公司，再要求以上公司將款項轉(zhuǎn)到其個人名下，涉及金額595.56萬元。

接近600萬元的贓款幾乎都被她用于網(wǎng)購，“買什么東西不重要，關(guān)鍵是購物帶來的快感能暫時壓制住我內(nèi)心的苦悶情緒?！睆埇幷f。編外人員在職場遭遇的不快、不悅成為她違法犯罪的借口。

違法成本過低也是導致少數(shù)編外人員鋌而走險的原因。由于問責懲戒力度不足，導致腐敗行為被發(fā)現(xiàn)和懲罰的風險較低，即使被發(fā)現(xiàn)，懲罰力度也較輕?！霸趯嶋H工作中，除非構(gòu)成犯罪，對于一般輕微違紀違法行為很難處理，甚至沒有進行相應的處罰，導致編外人員在誘惑面前迷失自我?！焙问f。

浙江省麗水南城大數(shù)據(jù)管理有限公司原副總經(jīng)理葉帥，從編外用工，成長為國企副總。他覺得自己是編外人員，抱著“事情暴露大不了就辭職”的想法，不但收受賄賂，還通過變現(xiàn)套取公款購買豪車，最終因犯貪污罪、受賄罪、洗錢罪，數(shù)罪并罰，被判處有期徒刑7年6個月，并處罰金人民幣50.5萬元。

制度建設中內(nèi)外監(jiān)督失靈

2018年，浙江省第一起對編外人員使用監(jiān)察留置措施案件中，當事人是龍游縣社陽鄉(xiāng)國土站24歲的協(xié)管員翁騰羽，他在接受監(jiān)察調(diào)查時表示，“我原以為自己既不是黨員，也不是正式工作人員，只是一個‘臨時’的協(xié)管員，就想私下截留點錢花……今天這樣的結(jié)果，我很后悔。”

缺乏自我監(jiān)督意識是部分編外人員的通病，“由于編外人員的入口關(guān)沒有在編人員嚴格，導致一些編外人員缺乏職業(yè)道德和社會責任感，加上日常紀律規(guī)矩教育不足，廉潔意識缺乏，所以對自我約束較弱?！毕男l(wèi)說，部分編外人員不僅放松了自我約束，甚至產(chǎn)生了“權(quán)力為我所用”的特權(quán)思想。

1983年出生的許云峰從部隊退伍轉(zhuǎn)業(yè)后，成為浙江省德清縣舞陽街道綜合行政執(zhí)法中隊一名協(xié)管員。工作中，從事渣土運輸?shù)睦习鍌兏羧砦宓卣埶燥垺⒊?。“這些娛樂場所去多了，就會向往燈紅酒綠的生活。”許云峰說，這種活動一次消費近萬元，與他們相比，自己的工資收入實在太微薄。于是，他利用職務便利為渣土車老板通風報信，避開檢查，以獲取好處費，共收取17萬余元。“他認為當官就有特權(quán)，即使是編外人員，也應該享受特殊待遇。這一思想引發(fā)了其追求個人享樂，漠視群眾利益。”該案辦案人員說。

薄弱的監(jiān)督制度也為編外人員腐敗造成隱患。一方面體現(xiàn)在監(jiān)管制度未明確或是泛化，導致不能進行有針對性的監(jiān)督，另一方面體現(xiàn)在未能嚴格執(zhí)行已有的監(jiān)管制度。

2018年，北部某縣針對編外人員長期處于管理真空的問題出臺了管理辦法，明確政府購買服務人員由縣政府辦公室牽頭建立的編辦、人社局、財政局三方聯(lián)動的綜合機制約束，實行部門分工負責、聯(lián)席審批制度。但在具體實施過程中，也會出現(xiàn)問題?！爱斢萌藛挝挥芯o急任務或特殊情況時，存在繞過管理辦法、不經(jīng)審批領(lǐng)導小組就直接增加政府購買服務人員的情況?！痹摽h委編辦相關(guān)工作人員表示。編外人員管理涉及人社、財政、用人部門等多方，權(quán)責不清導致“誰都管，誰都不管”的監(jiān)管真空，出現(xiàn)跨部門協(xié)作斷裂，存在廉政風險。

有令不行的情況普遍存在。在方暢“偷油”案中，公務用車加油卡報銷需要經(jīng)過管理線、財務線領(lǐng)導的“兩道鎖”，以及車保中心負責人、分管車保中心領(lǐng)導、分管財務領(lǐng)導、單位主要領(lǐng)導等“六雙眼”逐級審批。但10年來，這些關(guān)卡都未能發(fā)揮監(jiān)管作用，看似嚴謹?shù)膶徟鞒绦瓮撛O，反映出臨海市機關(guān)事務中心制度執(zhí)行不嚴，日常監(jiān)督嚴重缺位等問題，該單位相關(guān)責任人受到黨紀政務處分。

自我監(jiān)督意識不強，組織監(jiān)督機制流于形式，導致監(jiān)督失效，未能及時制止編外人員腐敗。在群眾眼里，無論是在編人員還是編外人員，都代表黨和政府履行職責，一言一行關(guān)乎黨和政府形象。因此，編外人員的腐敗盡管看似總量不大，但影響惡劣，必須堅決清除這些“害群之馬”。