摘要：從政府轉(zhuǎn)型與政社關(guān)系創(chuàng)新視角出發(fā)，通過SWOT分析法，分類解析流域環(huán)境治理中政府與社會組織的市場化合作、社會化合作、公眾參與合作這3種典型合作模式的內(nèi)部優(yōu)勢、內(nèi)部劣勢、外部機會和外部威脅，基于SWOT分析矩陣明確提出促進流域環(huán)境治理服務賣方市場的形成、構(gòu)建“雙河長制”行動網(wǎng)絡、由社會組織擔任公益合作的集聚者和推動者等相關(guān)運行策略，進而構(gòu)建流域環(huán)境治理的政社合作增效模式，實現(xiàn)政社合作共治的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府； 社會組織； 流域環(huán)境治理； SWOT分析法

中圖分類號：D922.68；X321" " " " "文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2025）01-0241-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2025.01.038 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Exploring the synergistic model of cooperation between government and social organizations in watershed environmental governance： Based on SWOT analysis

WU Yi-ting

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing" 211100， China）

Abstract： Starting from the perspective of government transformation and innovation of government-society relationship， the SWOT analysis method was used to analyze the internal advantages， internal disadvantages， external opportunities and external threats of the three typical cooperation modes， namely， market-based cooperation， socialized cooperation， and public participation cooperation， in watershed environmental governance， and based on the SWOT analysis matrix， it explicitly proposed operational strategies such as promoting the formation of a seller’s market for watershed environmental governance services， building a “dual river chief system” action network， and empowering social organizations to act as aggregators and promoters of public welfare cooperation. These strategies aimed to construct an efficiency-enhancing model for government-society cooperation in watershed environmental governance， thereby achieving sustainable development through collaborative governance.

Key words： government； social organizations； watershed environmental governance； SWOT analysis

流域環(huán)境治理是國家治理的重要場域，近年來，各地方政府不斷加大流域環(huán)境整治力度，但流域環(huán)境治理的形勢依舊嚴峻，成為環(huán)境公共管理的突出問題。由于流域環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，中國流域環(huán)境治理仍以政府為主導。因流域自然屬性的無界化、流動性與整體性，需產(chǎn)生政府與社會組織的橫向協(xié)同模式，以應對環(huán)境負外部性導致的治理失靈［1］。因此，如何在流域環(huán)境治理領(lǐng)域構(gòu)建政府與社會組織良性互動的合作機制，實現(xiàn)政策理念與治理實踐的有效對接是學者需要思考的問題?；诖?，在已有研究和實踐分析的基礎上，探究政府與社會組織在參與流域環(huán)境治理過程中合作的3種模式，并通過SWOT分析矩陣，針對性地提出對策建議，以期構(gòu)建兩者合作的協(xié)同增效模式。

1 研究緣起

20世紀90年代之前，受單向思維的影響，將政府與社會組織之間的關(guān)系界定為一種零和博弈的關(guān)系。20世紀90年代之后，學界對兩者間關(guān)系不再受限于“國家—社會”二元對立的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)框架，而聚焦于政府和社會組織合作的制度環(huán)境與互動行為［2］。

制度層面關(guān)注政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部制度環(huán)境對社會組織運轉(zhuǎn)的影響［3］。從依附理論和嵌入性理論出發(fā)，依附理論指出，社會組織屬于政府的“依附者”，在資源依賴和關(guān)系依附等制度性因素的影響下，相對于政府處于“依附式自主”的“被動”形態(tài)［4］。通過對長江流域環(huán)境治理模式的觀察，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)治理模式存在被碎片化分割治理的困境，導致現(xiàn)有模式下政府出現(xiàn)單向度權(quán)力運行的情況［5］。嵌入性理論指出，政府和社會組織通過雙向的結(jié)構(gòu)嵌入進行雙向賦權(quán)、實現(xiàn)雙向增能［6］ ，政府的目標和意志通過嵌入社會組織實現(xiàn)政治整合，與此同時社會組織在制度環(huán)境良好、資源協(xié)調(diào)的背景下嵌入國家機構(gòu)，最終兩者呈現(xiàn)出共生關(guān)系［7］。面對環(huán)境治理各權(quán)利主體的復雜價值訴求，社會組織需依據(jù)不同場域采取行動策略［8］，從長遠來看，必然要探索新的合作方式，構(gòu)建二者的環(huán)境協(xié)同治理機制是大勢所趨［9］。

行動層面關(guān)注在具體場域中社會組織與政府互動的方式，刻畫兩者合作互動中社會組織獲得發(fā)展資源、調(diào)整自身結(jié)構(gòu)的行動。社會組織生存和運轉(zhuǎn)的外部環(huán)境由其所處的社會結(jié)構(gòu)和治理系統(tǒng)所構(gòu)成［10］，社會組織與政府的互動形態(tài)是社會組織的縱向發(fā)展網(wǎng)絡、橫向資源狀況和特定場景下的行動策略合力作用的結(jié)果［11］。為了保證政府與社會組織合作的長效性，社會組織需提升自身專業(yè)度與協(xié)作度，已有研究基于社會組織生存現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢提出對策，如從民主制度角度提出開辟民主道路以暢通社會組織參與流域環(huán)境治理的路徑［9］；從公共政策體系角度指出需完善扶持政策、法制環(huán)境來提升環(huán)保社會組織能力［12］；從社會組織職能定位角度提出作為環(huán)境治理的參與者和政府利益的協(xié)調(diào)者，社會組織需填補政府的職能間隙、處理流域流經(jīng)的政府間的關(guān)系調(diào)整［13］。

制度層面從制度環(huán)境對塑造政府與社會組織互動形態(tài)的影響展開論述，但未解釋為何在寬松性和鼓勵性的政策環(huán)境下，政府和社會組織的合作治理仍然困難，這說明制度環(huán)境的改善不能完全保證兩者之間達到有效合作。行動層面闡述了社會組織在合作治理過程中除了保證自身生存亦要追求良好發(fā)展，然而，追求良好發(fā)展必定會消磨社會組織內(nèi)在能量，甚至可能出現(xiàn)合作治理目標異化的現(xiàn)象?？傮w而言，政府與社會組織的合作趨勢特征已經(jīng)明晰，但尚未明確流域環(huán)境治理領(lǐng)域政府與社會組織之間的互動合作機制。因此，首先需要明確兩者在流域環(huán)境治理領(lǐng)域中的發(fā)展模式為協(xié)同增效式合作。以尋求協(xié)同增效式為目標，將政府與社會組織的合作模式為研究對象，著重考察環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的制度背景下政府與社會組織合作共治的行動邏輯和運行機制。

2 流域環(huán)境治理中的政府與社會組織的合作模式

就政府與社會組織的角色以及政府職能轉(zhuǎn)變的兩個維度而言，政府與社會組織在流域環(huán)境治理方面的合作模式分為3種類型，即市場化合作、社會化合作和公眾參與合作，具體合作方式及案例見表1。

2.1 市場化合作：地方政府購買流域環(huán)境治理服務

在國家積極推動環(huán)境治理和政府購買公共服務的大背景下，各地方政府都在積極探索將政府向社會組織購買服務導入環(huán)境治理服務領(lǐng)域。當前流域環(huán)境治理中的政府購買流域環(huán)境治理服務可歸納為兩種模式。

2.1.1 直接購買模式 該模式由政府出資向社會組織購買治理服務，如浙江省溫州市金鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資90.4萬元向環(huán)保社會組織——蒼南縣壹加壹購買服務，由其承擔金鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)、郊區(qū)、湖內(nèi)等4個范圍內(nèi)長達113 km的河道清潔相關(guān)工作。

2.1.2 間接購買模式 間接購買模式分為委托購買和群團組織推動購買。委托購買指政府委托事業(yè)單位選拔出具備相關(guān)能力的社會組織，以增強政府與社會組織的雙向信任的一種模式。如江蘇省生態(tài)環(huán)境廳從全省重點整治的313條黑臭河道中選出備受關(guān)注的6條河道，通過委托授權(quán)省環(huán)境保護公共關(guān)系協(xié)調(diào)研究中心，與環(huán)保社會組織達成治理協(xié)議。同時，全過程監(jiān)督河道的綜合整治工作，并邀請公眾參與相關(guān)公益活動，最終取得明顯的治理成效。群團組織推動購買指通過群團組織推動政府向社會組織購買環(huán)境治理服務，如浙江省寧波市鄞州區(qū)生態(tài)環(huán)境局與公益性社會組織簽訂公益行動責任書，為開展“我為家鄉(xiāng)護河道”項目將向該公益組織支付7.98萬元治理費用，此舉為寧波市首創(chuàng)。

2.2 社會化合作：雙河長制的探索

為切實貫徹《關(guān)于全面推行河長制的意見》，各省開始探索“民間河長”模式，民間河長制的實施，一方面是政府在流域環(huán)境治理過程中擔任角色的有力補充和監(jiān)督，另一方面是政府和社會組織共同實現(xiàn)治理目標協(xié)同模式的體現(xiàn)。

2017年，湖南省永州市在全省率先推行“雙河長制”流域治理模式，向社會招募241名志愿者擔任“民間河長”，承擔市級重要流域的治理工作，全面彌補“官方河長”在治水方面的短板，積極推動社會力量參與流域環(huán)境監(jiān)督與治理；2017年3月，深圳綠源保護志愿者協(xié)會聯(lián)合深圳晚報向社會公開招募“民間河長”，讓市民成為廣東省深圳市河流的“當家人”，與此同時“深圳經(jīng)驗”吸引了廣東省惠州市和廣西壯族自治區(qū)柳州市、南寧市等地的學習和效仿；2017年12月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)境保護宣傳教育中心出資協(xié)助綠源保護志愿者協(xié)會在廣東省內(nèi)各地培育“民間河長”，并通過文件形式引導廣東省惠州市、鶴山市等地引進民間河長制；2018年綠源保護志愿者協(xié)會與其“流域伙伴”——柳州市社會組織共同開展一系列“民間河長”可持續(xù)性的流域環(huán)境保護項目，并取得顯著效果；2018—2019年，綠源保護志愿者協(xié)會志愿者多次前往南寧市河長制辦公室，指導其成功舉辦多場水環(huán)境治理活動，截至2019年，南寧市的“民間河長”數(shù)量約達1 000名。

2.3 公眾參與合作：聚焦公益項目

公眾參與合作模式以吸引公眾參與為目標，聚焦特色公益項目，由社會組織與政府聯(lián)合開展與流域治理相關(guān)的公益活動。分為2種類型，一種是由權(quán)威型環(huán)保組織主導，由全國性社會組織共同參與。如2017年由阿拉善SEE基金會（北京市企業(yè)家環(huán)?；饡⒐姯h(huán)境研究中心（IPE）、自然之友和河流守望者發(fā)展中心發(fā)起，在全國各地25家環(huán)保組織的支持和參與下，啟動了“衛(wèi)藍俠—清水為鄰”項目。項目通過工具輸出、小型項目資助、聯(lián)合宣傳等方式支持全國25個環(huán)保組織和團隊，共動員3 000人參與解決黑臭水體問題，定期監(jiān)測活動覆蓋全國23個城市的125條流域，初步建立了黑臭水體監(jiān)測網(wǎng)絡，并向環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）和住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)送監(jiān)測數(shù)據(jù)。2017年“清水為鄰”項目重點督辦覆蓋率為61%（125條/205條），重點城市覆蓋率為72%（23個/32個）。另一種類型是由環(huán)保組織和政府有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)起，主要由社會公眾參與展開。如浙江省開展的“小魚治水”公益項目，發(fā)動溫州市市民共同放生10萬尾魚苗，通過增加食藻魚數(shù)量減少水生浮游生物以凈化水環(huán)境。以小魚治水放流活動為主，發(fā)展社區(qū)“小魚游樂塘”項目、高校“魚我同行”項目及小學生“魚兒快跑”河川體驗教具項目，形成多方位一體化進行的公眾參與模式。

3 流域環(huán)境治理中政府與社會組織合作模式的SWOT分析

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，是分析組織態(tài)勢、輔助決策的工具。該分析法以確定組織的內(nèi)部優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）和外部機會（Opportunities）、威脅（Threats）為基礎，運用系統(tǒng)分析思維，將不同因素整合評估，從而得出決定性結(jié)論。流域環(huán)境治理具有長期性特征，是一項需要政府、市場和公眾可持續(xù)聯(lián)動的系統(tǒng)工程。但在目前流域環(huán)境治理的實踐中，政府與社會組織的合作關(guān)系還處于依附性的協(xié)同階段。因此，對政府與社會組織合作的3種模式進行SWOT分析，致力于探索3種模式的內(nèi)部優(yōu)勢、內(nèi)部劣勢、外部機會和外部威脅。

3.1 市場化合作

3.1.1 內(nèi)部優(yōu)勢 政府向社會組織購買流域環(huán)境治理服務屬于政府通過市場化手段實現(xiàn)流域公共物品供給的渠道，通過直接購買和間接購買2種方式培育具有公益性質(zhì)的市場主體，以應對社會組織自身資源條件相對薄弱、社會資本整合程序復雜的情況；同時，社會組織接受政府授予的“合作股份”，在市場化進程中進化成為社會企業(yè)——生產(chǎn)型社會組織。

3.1.2 內(nèi)部劣勢 購買流域環(huán)境治理服務時政府與社會組織之間形成“雙向互嵌式”關(guān)系。然而，中國社會組織的發(fā)展依賴于國家“自上而下”的推動。國家通過保持著對社會部門的主導嵌入社會組織并掌握控制權(quán)，但社會組織能否嵌入政府取決于政府的意志和基層部門的牽引力度。由此可見，中國政府與社會組織之間的“雙向互嵌式”并不對稱，政府的強主導性導致購買服務過程中的賦權(quán)和賦能不足，社會組織自治空間有限、自由行動力薄弱，以致于治理過程中社會組織仍高度依賴于政府資源和扶持，導致供需不平衡現(xiàn)象產(chǎn)生，社會組織的位置僅停留于參與層次而非增效協(xié)同層面。

3.1.3 外部機會 政府在流域環(huán)境治理領(lǐng)域投入大量環(huán)保資金，但傳統(tǒng)的政府治理模式造成資金利用率低、治理效果不顯著等問題，通過政府購買社會組織服務，提升資金使用效率和使用成效，同時，引入專業(yè)素養(yǎng)高、公益性顯著的環(huán)保社會組織參與流域環(huán)境治理，營造良好的競爭環(huán)境，以提高流域環(huán)境治理質(zhì)量、提升各級政府的綠色GDP數(shù)值。

3.1.4 外部威脅 市場化存在商業(yè)價值侵蝕公平價值的風險。由于流域環(huán)境治理中的市場化進程中存在對利益的憧憬，社會組織自發(fā)維護流域環(huán)境的道德心理，被市場機制下的價值交換所撼動，使得合作出現(xiàn)治水目標過度“市場化”或“市場化”異化的問題，即某些社會組織忙于追求水治理市場的大額項目，治水目標淪為附屬品。同時，流域環(huán)境治理領(lǐng)域政府購買社會組織服務缺乏規(guī)范的購買程序，運營模式單一。政府機構(gòu)及其直屬單位是社會組織運作情況的主要評估者，由此造成市場定價和風險評估的非科學化，導致一系列現(xiàn)實問題。

3.2 社會化合作

3.2.1 內(nèi)部優(yōu)勢 “民間河長”和“官方河長”的合作是政府向社會放權(quán)的方式之一，是政府“放手”、社會“接手”的有力證明，民間河長制的實施，表面上是政府在流域環(huán)境治理過程中擔任角色的有力補充和監(jiān)督，本質(zhì)上是政府和社會組織實現(xiàn)治理目標協(xié)同模式的體現(xiàn)。通過雙河長制，拓寬政社合作渠道，建立更親密的合作關(guān)系，以保證合作的長效性。

3.2.2 內(nèi)部劣勢 第一，“因事設崗”的“民間河長”不是專職職位，其職能設置尚未融合進入行政組織體制，由“民間河長”擔任河流環(huán)保職能，那么政府環(huán)保部門的職責就有待重新界定；“民間河長”來自社會各界，工作考評機制和衡量標準也有待設立。第二，信息共享、溝通機制不暢通、利益協(xié)調(diào)與補償機制不完善等制度性保障機制的缺失，也是導致雙河長制不能進行有效協(xié)作的主要因素。第三，流域環(huán)境治理涉及水污染防治、河流綜合開發(fā)利用等多部門行動，但河長制是政府推動下建立的缺乏權(quán)威性的合作方式，尚未形成完備的流域管理機構(gòu)，這可能導致地區(qū)間的合作形同虛設。

3.2.3 外部機會 民間河長與官方河長的平臺合作需要環(huán)保型社會組織的支持，江蘇省共計300余名民間河長來源于多家環(huán)保社會組織，社會組織的實踐創(chuàng)新了政府的政務服務模式，如“民間河長”通過專項APP、微博、微信公眾號等進行政策反饋和信息公開，確?！半p河長制”的實際成效。因此，扶持環(huán)保型社會組織成長，鼓勵其有償參與河長制工作是雙河長制探索過程中的重中之重。

3.2.4 外部威脅 目前，中國采用綜合管理和屬地管理兩者結(jié)合的方式進行流域治理，縱向上由上下級政府、部門分級管理，橫向上由無隸屬關(guān)系的同級政府、部門管理，具有極強的條塊分割特點。中國環(huán)保法規(guī)定，由流域地方政府或上級政府協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)的環(huán)境污染問題，但在跨流域治理中，一是地方政府具有政治經(jīng)濟理性，綜合其社會經(jīng)濟因素、人口規(guī)模大小、資源稟賦優(yōu)勢等情況，秉持地區(qū)經(jīng)濟利益最大化的首要行為準則；二是目前流域治理仍以屬地分管為主，而流域經(jīng)濟社會發(fā)展呈不均衡、不充分態(tài)勢，各政府間在晉升考核中具有直接競爭關(guān)系，在治理過程中通常會傾向選擇“搭便車”。

3.3 公眾參與合作

3.3.1 內(nèi)部優(yōu)勢 相較于市場化合作和社會化合作，政府和社會組織通過公益行動合作，啟動快、傳播廣、針對性強，并且公眾參與方式多為日常型參與，沒有明確的自我利益導向，參與者從自愿性和公益性出發(fā)，以保護流域生態(tài)環(huán)境為初衷，從中獲取潛在的成就感，因此發(fā)起迅速，信息傳播快且覆蓋面廣。

3.3.2 內(nèi)部劣勢 公眾參與形式多以填寫調(diào)查問卷、電話走訪為主，集中在流域環(huán)境治理活動的低層次和邊緣地帶，表現(xiàn)為淺層次參與和末端參與而非核心參與［14］；并且，公眾在實踐中的組織化程度低，相關(guān)知識儲備不完備，難以“對癥下藥”；多數(shù)環(huán)保社會組織缺乏清晰的管理架構(gòu)，社會組織與公眾在參與合作過程中存在內(nèi)部矛盾，導致公眾參與過程的混亂和模糊，主體責任不明晰，忽略自身在環(huán)境治理中的基礎性地位，“應然”與“實然”之間存在較大落差。

3.3.3 外部機會 環(huán)境知識和風險感知影響公眾參與行為，三者間具有強關(guān)聯(lián)性，并將媒介載體作為強化機制，形成媒介載體→環(huán)境知識→公眾參與行為或媒介載體→風險感知→公眾參與行為的公眾參與路徑，三者融合起來的綜合效應推進公眾參與流域環(huán)境治理方式的多樣化。

3.3.4 外部威脅 中國的流域環(huán)境治理模式長期呈主體單一的特征，往往由政府單向以運動式、應急式和條塊分割式方法運行，導致出現(xiàn)政府與公眾之間的斷裂狀態(tài)。作為“形式主義”和“面子工程”的公眾參與環(huán)境治理活動囿于場域壓力而展開，加上以“包”“捂”為特點的拖延回應機制，組合形成公眾參與環(huán)境治理熱情的冷卻機制［15］。長期困頓于政府協(xié)同治理重視程度低和公眾缺位的場景中，再加上信息公開不及時和存在地方政府嚴防死守公眾發(fā)聲等現(xiàn)象，當發(fā)生流域突發(fā)環(huán)境事件時，逐漸顯現(xiàn)“政府負責，公眾旁觀”的治理局面［16］。

4 SWOT分析法下流域環(huán)境治理中政府與社會組織合作的協(xié)同增效模式構(gòu)建

基于流域環(huán)境治理中政府與社會組織合作模式的SWOT分析，從市場化合作、社會化合作、公眾參與合作出發(fā)，構(gòu)建政府與社會組織合作治理的協(xié)同增效模式的SWOT分析矩陣，具體如圖1所示。

4.1 市場化合作：促進環(huán)境治理服務賣方市場的形成

4.1.1 建立公益與商業(yè)價值沖突的調(diào)適機制——多元化策略（ST） 鑒于流域環(huán)境管理的復雜性和特殊性，流域管理行政部門可以通過諸如招投標的公平競爭方式，對其流域可以外包的職能進行劃分，選擇有實力的社會組織來承接職能轉(zhuǎn)移，以確保合作不過度商業(yè)化、不偏離公益性。同時，政府應規(guī)范采購流域環(huán)境治理服務的流程和模式；明確社會組織資質(zhì)準入的評判標準；設立政府采購社會組織服務的專項資金；構(gòu)建環(huán)境社會組織的專項培訓機制；完善系統(tǒng)全面的公益創(chuàng)投體系；根據(jù)購買的項目類型制定多層次定價機制。此外，應建立健全社會組織信息公開機制，以提高公眾對社會組織的信任感。

4.1.2 明確政社雙方在流域環(huán)境共治行動中的權(quán)力邊界——扭轉(zhuǎn)型策略（WO） 政府需加強對環(huán)保社會組織的政治信任，從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼庇^念，構(gòu)建流域環(huán)境治理的雙向嵌入機制。一要重新定位流域治理領(lǐng)域的政府角色，界定政府并非包辦者而是引導者角色，通過與社會組織簽訂購買協(xié)議，合法化社會組織在流域治理活動中的身份和地位；二要實現(xiàn)對環(huán)保社會組織的“賦權(quán)”，如對建設河流治理項目的參與權(quán)、建議權(quán)以及行使治理監(jiān)督的權(quán)利，給予社會組織政治信任，拓寬社會組織自治發(fā)展空間，培育社會組織自治能力，從而實現(xiàn)公共流域環(huán)境服務供給的全面優(yōu)化。

4.2 社會化合作：“雙河長制”行動網(wǎng)絡的構(gòu)建

4.2.1 提高跨流域治理法律體系適配性——防御型策略（WT） 在法律體系建設方面，重復、交叉、相互矛盾的設立問題存在于水法和水污染防治法中，并缺乏跨域水污染治理的相關(guān)規(guī)定，為此，必須要建立一套適配跨流域治理的法律體系，優(yōu)化水資源分配。在保證社會用水的同時，制定上下游分流系統(tǒng)和污染防治議案，完成涵蓋主流到支流，貫穿省、市、縣、鄉(xiāng)4級全面的綜合治理法律體系。同時，上下游之間、整體與部分之間的利益關(guān)系包括流域整體利益、地方個體利益、環(huán)境利益、社會利益和經(jīng)濟利益，涉及的利益相關(guān)者復雜，既需要法律的權(quán)威性，也需要非正式協(xié)議的自主性，以使跨流域的各地方政府達成合作共識。只有解決了流域環(huán)境治理的跨流域問題，才能保障“雙河長制”的有效運行。

4.2.2 健全職能整合和監(jiān)督評價機制——多元化策略（ST） 第一，職位設置。厘清政府部門的環(huán)境治理職能，加快職能整合步伐，明確劃分“官方河長”和“民間河長”的權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)流域治理的流程再造，以確保資源的充分利用。第二信息溝通。突破行政體制內(nèi)“自上而下”的監(jiān)督方式，實行雙向反饋，“民間河長”定期按時向“官方河長”報告流域治理情況，包括水污染情況和防治情況。“官方河長”需以周報形式依托互聯(lián)網(wǎng)平臺向“民間河長”和社會公眾公布河流治理的舉措和成效。同時賦予“民間河長”質(zhì)詢權(quán)和一票否決權(quán)，以確保在重污染河道治理方案設計、工程驗收等重要環(huán)節(jié)的準確性。第三考核機制。社會組織作為第三方評估“官方河長”和“民間河長”的治理成效以及它們在流域管理過程中實現(xiàn)各自目標和共同目標的程度。

4.3 公眾參與合作：社會組織擔任公益合作的集聚者和推動者

4.3.1 明確政府與環(huán)保社會組織的職權(quán)關(guān)系——防御型策略（WT） 改變原來國家對社會公共利益負責的“單軌制”，建立“環(huán)境利益雙軌保護制度”［17］。政府與社會組織之間需建立“賦權(quán)-合作”機制，環(huán)保社會組織參與到政府政策的制定中，增加公眾聽取和監(jiān)督政策制定的渠道，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，使政策制定更加符合公眾所需。同時，在法律法規(guī)中明確環(huán)保社會組織的合法權(quán)利，其中，最基本的權(quán)利為環(huán)境治理參與權(quán)，除此之外，還可以根據(jù)情況明確其政策制定參與權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等。從公眾角度出發(fā)，激發(fā)公眾主體意識，增加流域治理的公共產(chǎn)品供給，構(gòu)建政府引導、社會組織推動、公眾參與的伙伴治理關(guān)系，共同克服環(huán)境破壞的負外部性。

4.3.2 建立公眾與環(huán)保社會組織的交流平臺——發(fā)展型策略（SO） 國內(nèi)尚未建立公眾與環(huán)保社會組織的交流平臺，公眾與各環(huán)保社會組織之間的交流有限。因此，利用技術(shù)手段為社會組織和公眾之間的交流和學習提供渠道。如成立專門的流域環(huán)保社會組織網(wǎng)站，結(jié)合環(huán)境公眾參與的社交APP，推送流域環(huán)境治理的新聞稿，依托網(wǎng)絡平臺建立公眾的匿名評議機制和舉報河流環(huán)境污染的獎勵機制［18］。社會組織應積極承擔起聚合者和促進者的角色，可通過公益項目和活動來克服公眾的分散性，擴大公眾參與流域環(huán)境治理的成員范圍。社會組織作為中介機構(gòu)幫助公民參與所有與環(huán)境有關(guān)的決策和管理活動，為決策和利益平衡提供更多的信息，為流域管理中資源的合理分配和風險的承擔奠定基礎。

5 小結(jié)

在當前的流域環(huán)境治理過程中，政府與社會組織的合作已逐漸從“外在性”合作向“內(nèi)生型”合作轉(zhuǎn)變，聚焦市場化合作、社會化合作和公眾參與合作" "3種合作模式，基于SWOT分析法，將分散的治理主體嵌入到三者統(tǒng)一的組織體系中，通過促進流域環(huán)境治理服務賣方市場的形成、構(gòu)建“雙河長制”行動網(wǎng)絡、由社會組織擔任公益合作的集聚者和推動者等方式，減少內(nèi)部劣勢、發(fā)揮內(nèi)部優(yōu)勢、利用外部機會、規(guī)避外部威脅，構(gòu)建有序行動的合作局面。在環(huán)保社會組織力量依舊薄弱的情況下，政府與社會組織之間的力量權(quán)衡仍存在傾斜，但可以通過構(gòu)建二者合作的協(xié)同增效模式，促進政府與社會組織關(guān)系的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)流域環(huán)境治理領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。

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