【中圖分類號】 TV213.4" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.01.003

編者按

城市的出現(xiàn)是人類文明史上一座巍峨的里程碑，它營建、塑造了新的生活方式、新的社會秩序。從此，每一代文明都有其獨特的城市形態(tài)。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，中國城市的發(fā)展由此面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。2024年11月14—15日，由北京大學城市與環(huán)境學院、北京大學—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心聯(lián)合舉辦的北京論壇（2024）分論壇“大變局下的中國城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑”成功召開。論壇匯聚海內外知名專家學者，圍繞“可持續(xù)城市發(fā)展”“空間格局優(yōu)化與規(guī)劃創(chuàng)新”“區(qū)域高質量發(fā)展”“城市更新與住房”“住房制度新模式”五大專題展開深入而熱烈的討論，為城市發(fā)展的諸多關鍵問題提供了極具前瞻性的思考與建議。

本刊特摘編論壇專家精彩發(fā)言，分兩期在“城市大家談”欄目刊發(fā)。我們期待這些智慧結晶能夠激發(fā)學界、業(yè)界以及社會各界對中國城市發(fā)展戰(zhàn)略的更廣泛思考與深入交流，為城市在大變局中實現(xiàn)高質量發(fā)展、鑄就更加輝煌的文明篇章貢獻磅礴智慧與堅實力量。

存量時代的城市發(fā)展策略

■ 李曉江

中國城市規(guī)劃設計研究院原院長，全國工程勘察設計大師，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會專家，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會特邀顧問。

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]從這一論斷可見：第一，我國的城市發(fā)展模式需要轉變；第二，社會資源配置公平需要得到更多關注。事實上，自改革開放以來，經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，城市發(fā)展已從“外延擴張”轉向“內涵提升”，從“增量時代”轉向“存量時代”。

什么是存量時代？我認為，存量時代是中國式現(xiàn)代化的美好生活時代，這一時代強調的是“生活”，而不僅僅是“增長”（圖1）。因此，當談及高質量發(fā)展的時候，需要先認清當前城市處在何種發(fā)展階段、城市發(fā)展模式需要如何轉型升級；當談及高品質生活的時候，需要先了解城市人口結構和人的需求發(fā)生了什么樣的變化；當談及高水平治理的時候，需要先理解從“管理”到“治理”的內涵轉變。否則，高質量發(fā)展、高品質生活和高水平治理將難以落到實處，難免淪為空洞的口號。

進入存量時代，城市的發(fā)展正深刻經(jīng)歷著三個基本變化：一是發(fā)展主體的變化，主要表現(xiàn)為社會階層分化與中產(chǎn)階級的形成，具體體現(xiàn)為農民工群體選擇能力的提升以及大學生群體成為社會新增就業(yè)的主體，重點反映在人民對選擇生活還是選擇就業(yè)的優(yōu)先順序的改變。二是經(jīng)濟發(fā)展模式的變化，從過去以投資、消費、出口“三駕馬車”驅動的模式，轉向供給側結構性改革與供給要素的優(yōu)化配置，轉向創(chuàng)新驅動發(fā)展。三是發(fā)展邏輯的變化，從以往“低價要素供給—招商引資—企業(yè)入駐—吸引人才”的舊路徑，轉向“提升城市生活質量與服務水平—吸引人才—企業(yè)入駐—經(jīng)濟發(fā)展”的新路徑（圖2）。

當前，國土空間資源的開發(fā)利用呈現(xiàn)超負荷、高強度開發(fā)利用與低效利用、閑置并存的特征。在不同的發(fā)展階段，國土空間資源具有不同的利用價值。在城市發(fā)展初期，工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地會備受政府關注。而在當前階段，更需要關注生活和生態(tài)兩個方面的用地需求。進入面向美好生活的存量時代，應當利用規(guī)劃的手段對國土空間資源進行重新配置，發(fā)揮存量資源的價值與效用。據(jù)此，以下從六個方面探討在存量時代城市發(fā)展更新策略。

第一，城市經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。一是從未來經(jīng)濟/產(chǎn)業(yè)結構轉型升級出發(fā)，評估當前產(chǎn)業(yè)地區(qū)的前景與問題，提出產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化與更新策略，促進碎片化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)向職、住、服融合的新城區(qū)轉型；二是針對落后產(chǎn)能地區(qū)的“退二進三”和“退工還居”，實施二次開發(fā)與更新策略；三是關注為未來新經(jīng)濟發(fā)展提供產(chǎn)城融合、混合開發(fā)的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)空間。例如天津市通過對園區(qū)梳理，撤銷取締、減量調整了150多個園區(qū)，有力促進了產(chǎn)城融合和提升了園區(qū)發(fā)展品質。又例如，廣州希音公司充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢和現(xiàn)代科技、管理技術賦能傳統(tǒng)服裝產(chǎn)業(yè)，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的競爭力不斷得到提高，這體現(xiàn)了中國的新質生產(chǎn)力。

第二，城市生活與服務發(fā)展策略。進入存量時代，既有城市功能的“織補”和“縫合”非常重要，其目的在于利用存量資源優(yōu)化空間布局，實現(xiàn)空間要素的有效配置。具體措施包括：分析城市不同人群/階層的居住地域與社區(qū)分布、就業(yè)與通勤空間關系，住區(qū)的公共服務、生活服務供給等水平，識別可以更新利用的存量空間資源分布，進而提出城市總體層面的存量利用、有機更新總體策略和總體方案，防止項目導向碎片化的城市更新。此外，應當特別關注新增設施與服務對象的空間距離與尺度，提高供給的可達性與有效性。

第三，城市存量利用有機更新策略。從北上廣深現(xiàn)有超大城市的更新模式來看，城市存量利用和有機更新策略最重要的是人、錢、地、房和治理五個方面的協(xié)調應用。在“人”方面，從搬遷到留居，鼓勵在地居民自主選擇改善環(huán)境，保護原有社會網(wǎng)絡。在“錢”方面，從單一經(jīng)濟考量轉向綜合評估，明確城市更新是一項民生工程，需要政府、市場和居民共擔。在“地”方面，從土地出讓轉向場所運營，注重城市文化資產(chǎn)的保護。在“房”方面，從肌理保留到建筑保護，強調風貌保護要保留建筑實體。在“治理”方面，強調由政府支持、基層組織運作、居民積極參與以及市場適度參與。

第四，城市文化、風貌與魅力空間發(fā)展策略。歷史文化保護、城市設計、城市風貌傳承與塑造需要與國土空間規(guī)劃緊密結合，通過嚴格執(zhí)行控制性詳細規(guī)劃、開發(fā)控制以及土地使用和規(guī)劃許可，實現(xiàn)規(guī)劃目標。在城市層面，開展基于自然和人文資源的魅力空間規(guī)劃和場所營造，以滿足居民日益增長的精神、文化和審美需求。

第五，城市綠色低碳發(fā)展與綠色更新策略。城市綠色發(fā)展的愿景，就是通過綠色技術創(chuàng)新與實施，助推綠色生產(chǎn)方式與生活方式成為社會主流選擇，建設綠色繁榮、低碳集約、循環(huán)利用、公平包容、安全健康的美麗城市，為世界可持續(xù)發(fā)展提供“中國樣本”。具體技術包括：促進保護與減量利用公共自然資源的綠色技術、促進“可循環(huán)”的生產(chǎn)和營建方式的綠色技術、促進負責任的消費和使用行為的綠色技術，以及促進廢棄物無害化分解和資源再生的綠色技術。

第六，城市氣候適應/安全韌性發(fā)展策略。首先，關注中高收入社會城市安全韌性新需求。中國正在成為一個中高收入社會，城市社會的財富和資產(chǎn)集中程度越來越高，但在某種程度上，城市的安全韌性問題不斷凸顯。當前，城市災害風險的類型正在越來越復雜，包括常見自然災害、非傳統(tǒng)自然災害、重大安全事故、傳染病疫情及次生災害與關聯(lián)災害等。其次，深入分析氣候變化造成的城市災害風險。氣候變化一般有兩個維度，一個是慢變量，通常以氣候減緩來應對；另一個是機制的改變，需要提高城市結構韌性來應對。再次，認識不同地區(qū)、不同層級、不同規(guī)模城市安全韌性的短板與威脅。此外，構建城市氣候適應能力的評估框架。該評估框架可以在全面開展城市體檢中實施。最后，提高城市氣候適應能力的優(yōu)先事項。

重新審視我國現(xiàn)行的基礎性制度，包括稅收、財政和金融制度，不難發(fā)現(xiàn)，這些制度都是基于城市快速擴張型、增量型開發(fā)模式而設計的。例如，房地產(chǎn)開發(fā)貸款、購房按揭貸款、房屋預售制度等金融政策，高度依賴土地收入和房地產(chǎn)的地方財政制度，以間接稅和企業(yè)稅為主的稅收制度，這些政策制度已然無法滿足城市空間資源存量利用和有機更新的需求。那么，如何進行政策制度的改革？

事實上，在黨的十九大報告和“十四五”規(guī)劃中均已指明了方向。黨的十九大報告提出要“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系?！盵2]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出：“健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力?！瓋?yōu)化稅制結構，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重……健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權?！盵3]通過這些基礎性制度改革，實現(xiàn)地方政府和居民利益的一致、中央政府和地方政府的責權一致，最后才能實現(xiàn)理想中的存量利用、合理利用和資源均衡配置（圖3）。

智慧城市的“生成”與“構成”

■ 仇保興

住房和城鄉(xiāng)建設部原副部長，國際水協(xié)中國委員會主席，中國城市科學研究會理事長，國際歐亞科學院院士。

過去，我們主要生活在以實體為主的物理世界。隨著數(shù)字技術的發(fā)展，虛擬世界的構建日益豐富多彩。從實體城市來看，可分為兩大類：一類以“生成”為主；一類以“構成”為主。對于一座有魅力的城市來說，實質是“生成”與“構成”的有機結合。以典型的旅游城市廈門為例，它既有“生成”的鼓浪嶼——在不同的時代和文化背景下被不斷形塑，又有精心設計“構成”的現(xiàn)代化新區(qū)。兩者呈現(xiàn)多模式、多樣化的集成組合，符合人的尺度和人的審美。

當前，我國智慧城市設計與建設主要面臨以下幾個困境：第一，片面強調“構成”而相對忽視“生成”。特別是忽視了數(shù)據(jù)和系統(tǒng)的許多細節(jié)是“生成”的，許多新技術及其應用場景也是“生成”的。這可能導致既有城市結構與日新月異的新技術難以相容。第二，混淆了智慧城市設計的手段與目標。與傳統(tǒng)城市一樣，智慧城市建設的根本目的也是讓人的生活更美好，因此，需要以解決“城市病”為目標，立足民眾需求進行規(guī)劃與設計。第三，混淆了智慧城市中的“公共品”和“商務品”。在我國智慧城市設計和建設過程中，一些大型信息通信技術企業(yè)出于營利的目的，推出了不少“高端”的項目，例如“領導駕駛艙”和“信息亭”。然而，這些企業(yè)并不真正了解政府的職能及其運轉的復雜性，也不完全了解民眾的真正需求，導致一些指揮信息系統(tǒng)的設計建設變成了“白智慧、空智慧、假智慧”式的“數(shù)字形式主義工程”。

在一定程度上，新冠疫情可以被視為對智慧城市信息系統(tǒng)進行的一次重要考驗——既是對系統(tǒng)的壓力測試，也為未來智慧城市的設計與建設提供了經(jīng)驗借鑒。測試的結果表明，斥巨資建設的“領導駕駛艙”未能有效輔助決策；“城市大腦”在新冠病毒面前變成了“磁帶大腦”……這些現(xiàn)象在一定程度上反映了部分“構成”設施的失敗。與此同時，一些“生成”的設施，比如基層網(wǎng)格化管理得到顯著提升和改善，“不見面辦事”和“健康碼”等創(chuàng)新舉措都發(fā)揮了重要作用。

城市政府管理的最重要職能是提供足量、優(yōu)質的“公共品”，以提高經(jīng)濟效率和人居環(huán)境。美國經(jīng)濟學家保羅·薩繆爾森（Paul A. Samuelson）認為，公共品是指這樣一類商品：將該商品的效用擴展于他人的成本為零，且無法排除他人參與共享[4]。在三種市場失靈的領域里，政府需要提供充分的“公共品”供給，分別是不完全競爭（自然壟斷）、外部性（污染）和公共品（供水、公交等）。

綜上可見，兼具主體能動性、主體異質性、主體主動性的第三代系統(tǒng)論，是今后互聯(lián)網(wǎng)應用和智慧城市設計的主要方法論。從政府的視角來看，智慧城市建設的“四梁”主要表現(xiàn)為以下四個方面：第一，精細化、網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的“一網(wǎng)通管”；第二，政府網(wǎng)站的“一網(wǎng)通辦”；第三，城市安全、減災防災的“一網(wǎng)全監(jiān)”；第四，重要公共資源管理信息化的“一網(wǎng)全測”。

在構建智慧城市的過程中，除了“四梁”，還需具備“八柱”，即智慧水務、智慧社保、智慧交通、智慧教育、智慧能源、智慧環(huán)保、智慧醫(yī)療、智慧園林綠化等。只有這樣，“構成”的智慧城市才更具針對性和實用性。

任何運轉良好的智慧信息系統(tǒng)都是“生成”與“構成”的有機結合。信息系統(tǒng)的公共品屬性越強，政府主動在信息系統(tǒng)設計中的“構成”比重就越大。這種“構成”設計必須對政府自身原有的流程進行再造，包括權力負面清單、縮短流程、減少證明、并聯(lián)審查等。智慧信息系統(tǒng)的最終目的是便利民眾對政治績效的監(jiān)督和評價，使不同的城市政府或部門的服務效能能夠競爭性地展示在民眾面前，從而“生成”不斷優(yōu)化服務的動力機制。我認為，智慧城市有三大“生成”的機制，分別是“積木”（Block）、“內部模型”和“標識”。

首先，任何技術都是由“積木”構成的?！胺e木”是指主體將知識、經(jīng)驗等以不同的方式進行組合，以應對不確定性?！皬男〉酱蟆焙汀皬拇蟮叫　狈謩e代表知識“積木”的不同組合模式。當系統(tǒng)在某個層次發(fā)現(xiàn)了一個新“積木”，通常會開啟一整套新的可能性，因為它會與現(xiàn)存的其他“積木”形成新組合，從而引發(fā)大量創(chuàng)新。舊“積木”的新組合意味著改良式技術創(chuàng)新；某個新“積木”加入系統(tǒng)意味著發(fā)生創(chuàng)新的鏈式反應，也意味著聚變式技術創(chuàng)新；而當數(shù)個新“積木”同時加入時，則意味著顛覆式技術創(chuàng)新的到來。

其次，“內部模型”關系到主體對周邊變化的預測能力。當主體遇到新情況時，會將已知的“積木”組合起來應對新情況。不同“積木”組合形成新的“內部模型”，這已成為智慧城市建設的一個普遍特征?！皟炔磕Ｐ汀笨煞譃殡[性和顯性兩類。其中，“隱性內部模型”，例如動物的DNA，其變化的時間尺度大致等同于進化的尺度，具有極難改變、高度韌性等特點，在大自然中廣泛存在；“顯性內部模型”的進化則能在瞬間完成（能與其他“積木”快速組合）。因此，主體通過“顯性內部模型”能感知和計算，從而產(chǎn)生預測能力。

最后，“標識”在智慧城市建設中是一種普遍存在的機制，主要用于集聚和邊界生成?！皹俗R”能夠使主體觀察到對方原本隱藏的特性，從而促進“選擇性相互作用”。“標識”的核心意義在于高效組織和配對供給與需求。平時，“標識”可能處于隱形狀態(tài)，但在混亂的情況下能夠發(fā)揮關鍵作用。

在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和城市智慧系統(tǒng)中，應該將上述三個價值信號作為基本運行規(guī)律之一。這樣，不僅可以高效匹配主體需求，還能使智慧城市的“生成”與“構成”有效結合，實現(xiàn)萬物互聯(lián)，從而讓全場景智慧得以涌現(xiàn)。

總的來說，政府應關注智慧城市中的公共品，為種類繁多且日新月異的各類智慧城市商務品提供平臺。無論是核心還是基礎的智慧“公共品”設計，都必須注重“生成機制”的應用。智慧城市是一個高技術平臺，旨在最大化“聚裂效應”價值。智慧城市建設需要“從上而下”的頂層設計與“從下而上”的“生成”機制共同發(fā)揮作用，尤其是后者更為重要。作為科技發(fā)展不確定性最大的新領域，智慧城市建設必須利用第三代系統(tǒng)論，充分發(fā)揮主體的三大新機制，從全場景智慧的角度思考，實現(xiàn)“自下而上”“生成”的自適應智慧城市。構成智慧城市的“四梁八柱”都應該成為千百種“生成”場景應用的新業(yè)態(tài)平臺。

新科技下的城市規(guī)劃和發(fā)展

■ 葉嘉安（Anthony G.O. Yeh）

香港大學城市規(guī)劃及環(huán)境管理研究中心講座教授、研究學院院長、地理信息系統(tǒng)研究中心主任，交通運輸研究所所長，香港科學院院士。

城鎮(zhèn)化起源于18世紀的工業(yè)革命，當時世界城鎮(zhèn)化率僅為20%。到了20世紀，隨著汽車和公眾機動產(chǎn)品的出現(xiàn)，世界城鎮(zhèn)化率迅速攀升。根據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前全球約56%的人口居住在城市地區(qū)[5]。中國的城鎮(zhèn)化雖然起步較晚，但增長迅猛，這充分體現(xiàn)了科技與城鎮(zhèn)化之間的密切關系。在工業(yè)革命前，城市多因集市、貿易、娛樂等興起；工業(yè)革命后，城市逐漸演變?yōu)橐陨a(chǎn)、服務業(yè)為主的市鎮(zhèn)，服務和生產(chǎn)方式因科技進步而發(fā)生改變。如今，在后工業(yè)化時代，金融中心的發(fā)展，如香港，已充分展現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)和技術的影響力，這進一步彰顯了生產(chǎn)、服務與科技的緊密聯(lián)系。

科技的發(fā)展也深刻改變了交通方式，從最初的馬車、火車，到后來的機動車、大運力公交、高速鐵路等。這些新的交通方式催生了新的城市研究和規(guī)劃理念，使城市建構得以不斷創(chuàng)新。然而，城鎮(zhèn)化進程中也帶來了諸多問題，如污染、過度擁擠、犯罪等，這些問題促使城市規(guī)劃學科應運而生。1914年，英國創(chuàng)立了皇家城市規(guī)劃學會，標志著城市規(guī)劃學科的開端。該學會至今已有110年歷史；北美地區(qū)也在1917年成立了類似機構，最終發(fā)展為今天的美國規(guī)劃協(xié)會。

在城市規(guī)劃模型方面，1925年，美國社會學家伯吉斯（E.W.Burgess）提出的同心圓模型以火車站為中心，鐵路運輸?shù)谋憬荽龠M了機械化生產(chǎn)和集中的商業(yè)活動發(fā)展。1939年，霍伊特（H. Hoyt）的扇形模型反映了交通壓力對城市空間結構的重塑作用，研究發(fā)現(xiàn)，城市多圍繞交通線路如高速鐵路向外擴展。1945年，哈里斯（Chauncy Dennison Harris）和厄爾曼（Edward Louis Ullman）提出多核心模型并對城市空間結構進行系統(tǒng)闡述。該模型認為，城市并非僅圍繞一個中心發(fā)展，而是會形成多個核心區(qū)域，隨著城市規(guī)模的擴大，新的郊區(qū)中心逐漸形成，這源于二戰(zhàn)后城市發(fā)展的需要。該模型認為，城市不是圍繞單一核心發(fā)展，而是存在多個核心，每個核心都有其特定的功能和影響力。隨著城市規(guī)模擴大，由于城市發(fā)展中多種因素，如人口增長、產(chǎn)業(yè)多樣化、交通改善等，特別是二戰(zhàn)后城市經(jīng)濟復蘇、人口膨脹等需求，新的郊區(qū)中心逐漸形成。到了21世紀，多中心分散式城市模型（Polycentric and Dispersed City Model）的典型代表是美國洛杉磯，在亞洲地區(qū)也有類似因交通方式改變而帶動的發(fā)展類型，這些研究和實踐都充分說明了科技對城市結構的深遠影響。

如今，我們正身處智慧城市時代。智慧城市這一概念并非現(xiàn)在才出現(xiàn)，早在1985年就已萌芽。當時機房里的主機通過局域網(wǎng)聯(lián)結成千上萬的電腦終端，實現(xiàn)了全球最早的數(shù)據(jù)分享。1982年，香港設立地政總署；1987年，廣州市城市規(guī)劃自動化中心成立，這是政府參與數(shù)據(jù)數(shù)字化的早期實踐。香港用了十年時間實現(xiàn)數(shù)據(jù)數(shù)字化，而廣州僅用了4年，彰顯了廣州速度。1995年，國家基礎地理信息中心成立；同年，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)讓人們無須依賴局域網(wǎng)，在家中即可撥號接入互聯(lián)網(wǎng)獲取信息。到了2010年左右，智能手機的普及和無線網(wǎng)絡的廣泛應用使智慧城市建設成為可能。此后，政府、企業(yè)、個人在任何時間、任何地點都能相互連接，互聯(lián)網(wǎng)上的各種信息數(shù)據(jù)成為智慧城市建設的基礎。

智慧城市的技術重點是“地理信息系統(tǒng)+傳感器+信息與通信技術+無線網(wǎng)絡”。但這些僅代表過去，未來的發(fā)展將取決于第三代移動通信技術、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、第五代互聯(lián)網(wǎng)（5G）、人工智能、自動駕駛技術等新技術，這些技術將對未來產(chǎn)生顛覆性的影響。過去，我們討論的城市大多是二維的，但現(xiàn)實中的城市是三維的。得益于建筑信息模型（Building Information Model，簡稱BIM）技術，人們能夠建造新型的樓宇。新建樓宇的建筑信息模型集合形成數(shù)字信息模型（Digital Information Model，簡稱DIM），各地區(qū)的數(shù)字信息模型集合則進一步形成城市信息模型（City Information Model，簡稱CIM）。未來，人們將能夠掌握關于樓宇的豐富信息。需要注意的是，在建筑信息模型的應用領域里，城市中80%的老舊建筑需要三四十年才能完成向城市信息模型的轉化，這將是一個漫長過程。香港特區(qū)政府已建設一般核心數(shù)據(jù)基礎設施，并從2021年起致力于創(chuàng)建三維地理信息系統(tǒng)，主要運用建筑信息模型和遙感等技術，內地稱之為實景三維地圖。國家基礎地理信息中心莫干山地信實驗室的陳軍教授也致力于在2025年前建立全國的三維地圖，這將開啟地理信息系統(tǒng)的新時代。未來，地理信息系統(tǒng)和建筑信息模型有望實現(xiàn)融合，地圖將不再局限于二維，虛擬現(xiàn)實或增強現(xiàn)實將成為地圖制圖行業(yè)的發(fā)展趨勢。

早在20世紀70年代，高級空間分析中心的邁克爾·巴蒂（Michael Batty）教授就開始專注于三維地圖和可視化研究。對于普通人而言，二維地圖往往難以理解，只有城市規(guī)劃工程師等專業(yè)人士才能看懂。相比之下，三維地圖能夠讓人們更加直觀地識別地點。在城市規(guī)劃領域，建筑信息模型也助力了許多城市設計和碳足跡相關工作。例如，在地塊開發(fā)前，通過三維地圖可以更清晰地預覽舊樓拆除和擬開發(fā)項目等情況，而過去用二維地圖時，大多數(shù)非專業(yè)人士根本無法直觀理解。此外，三維地圖還能實現(xiàn)可視域和噪聲測繪等功能，并且在低空經(jīng)濟中，三維地圖也能確保無人駕駛飛行器不會撞向樓宇。

在智慧城市中，傳感器的應用極為廣泛。智慧城市之所以“智慧”，傳感器功不可沒。過去，人們開車需要使用專用的導航儀，如今，借助GPS或北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)，人們只需通過手機地圖軟件即可實現(xiàn)導航功能。未來，在GPS信號覆蓋不佳的地區(qū)，智慧燈柱等設備有望發(fā)揮重要作用。例如，新加坡曾計劃利用智慧燈柱開展相關應用。該方案在理論上可行，技術上也無難度，但由于成本較高，最終未能大規(guī)模推廣。未來，電動車、5G定位、衛(wèi)星、無人駕駛飛行器等科技將廣泛應用于健康、居家、環(huán)保等領域。傳感器無處不在，手機本身可視作一個傳感器，電子支付過程也是發(fā)送電子信息的過程。在眾包領域，谷歌地圖等應用也是一種傳感器。用戶通過使用這類應用，自身提供了交通擁堵等信息，實現(xiàn)了公域、私域和廣域之間的互動，既分享了數(shù)據(jù)，又獲得了服務。城市管理的公眾參與也涉及眾包，例如，在“文明珠海隨手拍”“啄木鳥—禪城管家”等小程序中，市民對亂張貼、亂堆放、占道經(jīng)營等市容亂象進行快速上報，政府相關部門會跟進處理，這對城市治理部門而言是一把“雙刃劍”，在某種程度上能促使其提升效率。

智慧科技、大數(shù)據(jù)等帶來了海量數(shù)據(jù)。過去的數(shù)據(jù)源有限，主要來源于遙感測繪、人口普查、電話黃頁、信用卡數(shù)據(jù)等，而智慧科技帶來了新的大數(shù)據(jù)源，如時空數(shù)據(jù)、智能電網(wǎng)和傳感器數(shù)據(jù)、社交媒體數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)、文本數(shù)據(jù)等。城市信息學中有一門城市分析學科，人工智能并非新概念，其最初以知識為基礎，后來發(fā)展到人工生命、智能隨機優(yōu)化過程、機器學習，再到近幾年生成式人工智能的大幅增長?？萍既招略庐惽揖哂蓄嵏残?，大語言模型可以更精確地篩選網(wǎng)絡信息，無須調研即可從社交媒體數(shù)據(jù)中分析出公眾對社會事件的看法，香港正是運用這種方式來調研公眾對交通設施的意見。生成式人工智能在城市規(guī)劃領域還可用于城市設計渲染，以往需要一周時間的工作，現(xiàn)在電腦可迅速完成，甚至能生成具有真實觀感的三維結構圖。

使用人工智能進行城市設計具有顯著優(yōu)勢。在過去，例如1969年，伊恩·麥克哈格（Ian McHarg）在其著作《設計結合自然》（Design With Nature）中，需要通過手工繪制和疊加大量圖層來進行分析。由于當時數(shù)據(jù)有限，整個過程需要耗時一年。如今，借助GIS技術、豐富的數(shù)據(jù)和先進的工具，相關工作可以一鍵完成。IMGRID開源圖像處理庫的開發(fā)者曾表示，如今城市規(guī)劃設計變得更加便捷，因為數(shù)據(jù)現(xiàn)成可用。在 20 世紀 90 年代，城市規(guī)劃設計便已開啟數(shù)據(jù)信息化處理的進程，只不過當時技術手段相對有限。如今，隨著科技的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)信息化處理非但沒有被摒棄，反而在城市規(guī)劃中扮演著越發(fā)關鍵的角色。大量來自物聯(lián)網(wǎng)、社交媒體、傳感器等多源的數(shù)據(jù)，通過先進的信息化技術進行收集、分析與整合，極大地提升了城市規(guī)劃的速度與效率。然而，也有人擔心這種規(guī)劃可能缺乏人情味和溫度。

從大數(shù)據(jù)的視角來看，時空大數(shù)據(jù)并非新概念，源于20世紀60年代斯滕·哈格斯特朗（Torsten H?gerstrand）提出的時間地理學。如今，手機信令數(shù)據(jù)可實時跟蹤，清洗掉個人隱私后，能識別移動電話用戶的住所和工作場所等。但也不能完全依賴大數(shù)據(jù)，需將大數(shù)據(jù)與調查小數(shù)據(jù)疊加。數(shù)字孿生城市可以實現(xiàn)實時控制，這更多針對城市治理而非城市規(guī)劃。

談到智慧科技與未來城市發(fā)展，路易斯·沃斯（Louis Wirth）在1938年曾說：“城鎮(zhèn)化是一種生活方式?！碑敃r美國城鎮(zhèn)化率為50%，正處于從農業(yè)到城鎮(zhèn)化的階段。如今，智慧城市已然成為一種新的生活方式（5年前我曾質疑過，現(xiàn)在已非?？隙ǎ?。曼紐爾·卡斯特爾（Manuel Castells Oliván）在1989年提出信息城市理論，1996年提出網(wǎng)絡城市理論，現(xiàn)在智慧城市理論應運而生。關于城市規(guī)劃與城市發(fā)展，1957年的經(jīng)典教科書《城市土地利用規(guī)劃》（Urban Land Use Planning）提到人的活動如何影響空間、空間如何影響規(guī)劃、規(guī)劃如何影響城市發(fā)展，但未提及人的活動受社會經(jīng)濟發(fā)展影響，也會影響空間需求。實際上，空間需求不僅受社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，還受到交通、信息科技、價值觀體系等多方面因素的綜合影響。在空間規(guī)劃領域，不同的空間規(guī)劃理論和價值觀至關重要，人為干預不可忽視。這種干預不僅受科技因素影響，還受我們對科技影響本身的影響。從產(chǎn)業(yè)1.0到產(chǎn)業(yè)4.0，從出行方式1.0到出行方式4.0，新的循環(huán)已經(jīng)形成。將不同出行方式整合到同一個平臺，是當前和未來的發(fā)展趨勢。時空被大大壓縮，如從北京出發(fā)乘坐高鐵到上海僅需2.5小時，一小時通勤圈的可達范圍半徑更大，這得益于高速鐵路帶來的時空壓縮效應。過去，城市形態(tài)依賴于城市功能，而在智慧城市前提下，新的購物、工作需求和模式下，對購物、工作空間的需求可能會縮小。以前的通勤模式是“停車換乘”，現(xiàn)在變成了“叫車換乘”。未來的城市形態(tài)或許會像電腦網(wǎng)絡一般，在無人駕駛時代到來時，道路可能需要“瘦身”，以讓位于更多綠化。

智慧科技對城市發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：出行和生活更加方便、安全；環(huán)境更加可持續(xù)；政府治理更加高效；共享經(jīng)濟和旅游業(yè)得到進一步發(fā)展。然而，智慧科技也可能帶來一些問題，如社會分化加劇、收入不平等加劇以及就業(yè)問題增多。在城市規(guī)劃領域里，解決一個問題往往會引發(fā)新的問題。

智慧科技和人工智能使城市更加有效率和可持續(xù)，是極具價值的工具。換言之，我們應當理解（understand）人工智能，但不能完全依賴它；我們仍需要運用人類智慧去解讀人工智能，以免淪為人工智能的奴隸。

中國城市發(fā)展治理：國家創(chuàng)業(yè)精神的視角

■ 吳縛龍

英國倫敦大學學院巴特利特規(guī)劃講座教授，英國社會科學院院士。

城市創(chuàng)業(yè)主義（urban entrepreneurism）是城市治理研究中的一個重要概念。大衛(wèi)·哈維（David Harvey）在對巴爾的摩內城的研究中，首次提出城市創(chuàng)業(yè)主義的概念，并將其與新自由主義（Neoliberalism）聯(lián)系起來[6]。哈維認為，新自由主義是一種利用市場的工具，其核心是通過恢復利潤率來維持資本主義的穩(wěn)定發(fā)展。鮑伯·杰索普（Bob Jessop）則進一步探討了香港作為創(chuàng)業(yè)城市的實踐，指出香港不僅是一個避稅港，更是一個具有高度治理能力的城市[7]。這些研究為理解中國城市發(fā)展治理提供了重要的理論基礎。下面我從城市創(chuàng)業(yè)主義、新自由主義與國家創(chuàng)業(yè)精神等理論出發(fā)，結合成都天府新區(qū)等案例，分析中國城市治理中市場工具的運用、國家角色的發(fā)揮以及生態(tài)文明等國家指令的貫徹問題。

成都天府新區(qū)的建設是中國城市發(fā)展治理的一個典型案例。2018年，成都提出“公園城市”的概念，旨在將整個城市建成一個公園或在公園內建城市。這一理念不僅體現(xiàn)了對城市空間的重新規(guī)劃，也反映了對城市治理模式的創(chuàng)新。成都的綠道建設不僅包括大型購物中心，還涵蓋了精心設計的生態(tài)景觀，體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的結合。

在實踐中，成都的城市治理體現(xiàn)了國家創(chuàng)業(yè)精神的特征。國家創(chuàng)業(yè)精神（state entrepreneurialism）是指國家機構，特別是地方政府，對市場工具的引入、發(fā)展和部署表現(xiàn)出高度的興趣。這種精神不僅體現(xiàn)在城市規(guī)劃活動中，也體現(xiàn)在國家的治國理政方式中。一方面，地方政府通過土地收入來推動城市發(fā)展；另一方面，地方政府也在積極應對金融陷阱，避免過度借貸帶來的風險。這種治理模式既體現(xiàn)了市場在資源配置中的基礎性決定作用，也反映了國家對市場資源配置的引導和調控作用。

中國的城市治理實踐表明，國家創(chuàng)業(yè)精神具有兩個顯著特征：首先，國家借助市場手段推動城市發(fā)展，而非單純依賴新自由主義的遠程治理模式。在憲法框架內，國家積極參與經(jīng)濟活動，例如通過“城投”公司發(fā)行債券，以土地作為抵押刺激金融發(fā)展。這種模式被稱為“國家的長影”（the long shadow of the state），即國家通過各種政策、制度安排或市場手段持續(xù)發(fā)揮治理作用，并滲透到市場機制、社會行為和文化觀念等多個層面，從而在經(jīng)濟、社會或城市發(fā)展等方面產(chǎn)生深遠影響。其次，國家創(chuàng)業(yè)精神強調規(guī)劃的中心性和國家指令的重要性。國家通過大規(guī)模部署市場工具，實現(xiàn)國家中心性，確保政治指令得以貫徹。例如，成都的綠道建設不僅是經(jīng)濟發(fā)展的需要，更是國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的體現(xiàn)。地方政府在執(zhí)行國家指令的同時，也根據(jù)自身情況做出相應的調整。

中國城市發(fā)展治理的目標不僅限于經(jīng)濟增長，還包括生態(tài)文明、共同富裕等國家戰(zhàn)略目標。這種治理模式體現(xiàn)了制度靈活性和多尺度操作的特點[8]。例如，上海的“人民城市為人民”理念，強調社區(qū)層面的共同治理和共同生產(chǎn)；京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展則體現(xiàn)了城市區(qū)域和城市集群的經(jīng)濟互動。

在全球化背景下，中國城市發(fā)展治理的實踐為其他國家提供了有益的借鑒。中國的國家創(chuàng)業(yè)精神不僅體現(xiàn)在對市場工具的運用上，更體現(xiàn)在對國家戰(zhàn)略的貫徹上。這種治理模式有助于應對全球性挑戰(zhàn)，如社會不平等和地緣政治風險。國家在這一過程中發(fā)揮著至關重要的作用，通過市場和社會工具的動員，實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標。

中國城市發(fā)展治理具有獨有的特征和邏輯[9]。通過國家創(chuàng)業(yè)精神的視角，我們可以更好地理解中國城市治理中市場工具的運用、國家角色的發(fā)揮以及生態(tài)文明等國家指令的貫徹，并發(fā)現(xiàn)中國城市治理具有超越經(jīng)濟性的戰(zhàn)略性和制度靈活性。這種治理模式不僅有助于實現(xiàn)經(jīng)濟增長，也有助于實現(xiàn)生態(tài)文明、共同富裕等國家戰(zhàn)略目標。在全球化背景下，中國的城市治理實踐為其他國家提供了有益的借鑒，也為應對全球性挑戰(zhàn)提供了新的思路和模式。

粵港澳大灣區(qū)的城市化演進及其新趨勢：擴展、集約與區(qū)域創(chuàng)新

■ 林初昇 （George C. S. Lin）

香港大學社會科學學院副院長、地理系講席教授，英國社會科學院院士。

作為來自華南香港的學者，我將研究聚焦于如今廣為人知的粵港澳大灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的城市發(fā)展路徑究竟有哪些獨特之處？為回答這一問題，我們首先需要回溯其發(fā)展歷史。在此基礎上，通過識別粵港澳大灣區(qū)的城市發(fā)展路徑，進一步探討其與其他地區(qū)城市化路徑的異同，從中提煉出一些政策啟示，并討論這些啟示對于完善政策制定具有的意義。

習近平總書記親自謀劃、部署并推動了一系列重大戰(zhàn)略和決策。我個人認為，共建“一帶一路”倡議和粵港澳大灣區(qū)建設這兩項重大發(fā)展戰(zhàn)略不僅是新時代推動全面開放新格局的重要舉措，也是檢驗新方法、新政策的重要試驗場；不僅對中國的發(fā)展具有深遠意義，對全球發(fā)展也具有重要意義。從相互觀照的視角來看，共建“一帶一路”倡議的全球性影響愈發(fā)顯著，而粵港澳大灣區(qū)建設的全球性意義亦日漸凸顯。

如果將粵港澳大灣區(qū)與世界上其他灣區(qū)進行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，粵港澳大灣區(qū)在土地面積和人口方面具有優(yōu)勢，但曾在 GDP 方面落后于美國的紐約灣區(qū)和日本的東京灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)經(jīng)濟建設成效明顯，《粵港澳大灣區(qū)建設報告（2024）》數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟總量已突破14萬億元人民幣（約合1.92萬億美元），超越紐約灣區(qū)的1.8萬億美元和舊金山灣區(qū)的1.38萬億美元[10]。

在探討粵港澳大灣區(qū)的城市化路徑時，不得不提到加拿大地理學家特倫斯·麥吉（Terence McGee）。他提出的“Desakota”概念（印尼語“村莊”與“城市”的結合），描述了亞洲特有的一種城鄉(xiāng)混合發(fā)展模式——既非傳統(tǒng)城市，也非典型鄉(xiāng)村，而是兩者之間的過渡地帶[11]。麥吉強調，亞洲的城市化路徑與西方經(jīng)典模式截然不同。這一理論為理解珠三角地區(qū)的快速城市化提供了重要框架。

從40多年的城市景觀變化來看，粵港澳大灣區(qū)正經(jīng)歷深刻變革。基于對這些變化景觀的理解，可以識別出一條由三個主要階段組成的路徑。

（一）擴展城市化階段

擴展城市化階段又可以按發(fā)展驅動模式分為“自下而上”和“自上而下”兩個小階段。

1.村鎮(zhèn)工業(yè)化驅動的擴展（始于20世紀80年代）。此階段以“自下而上”的村鎮(zhèn)城市化為主導，主要表現(xiàn)為在珠三角廣泛的村鎮(zhèn)工業(yè)化、大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的涌現(xiàn)以及小城鎮(zhèn)的快速崛起。城市和農村在工業(yè)化和城市化進程中相互交織、共同推進。當有限的土地空間無法滿足城市發(fā)展需求時，政府通常選擇擴大發(fā)展邊界，“Desakota”現(xiàn)象，即農村與城市功能相互交織的區(qū)域也由此出現(xiàn)。此階段特點是通過土地擴張和村鎮(zhèn)工業(yè)化實現(xiàn)城市化，這一模式在珠三角地區(qū)尤為常見。

2.以城市為中心的擴展（始于20世紀90年代）。此階段以“自上而下”的政策驅動及以大城市為中心的外延和擴張為主要特征。1992年，鄧小平同志南方談話發(fā)表后，全國范圍內掀起了開發(fā)區(qū)建設的熱潮。1994年實行的分稅制財政體制改革和1998年國有土地有償使用制度的明確，使“土地財政”逐步形成。在此背景下，中國進入“以城市為中心”的擴展城市化階段——城市重新確立了在快速城市化進程中的主導地位，并與村鎮(zhèn)工業(yè)化形成了競爭態(tài)勢。

（二）集約（再）開發(fā)城市化階段

21世紀以來，粵港澳大灣區(qū)進入以“三舊改造”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）和城市更新為發(fā)展重點的集約化開發(fā)階段。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出嚴控土地擴張，強調土地的集約利用，土地的價值被重新認識。這一階段的城市化注重通過城市內部的土地再開發(fā)和功能優(yōu)化，提升城市品質和土地利用效率。

（三）區(qū)域創(chuàng)新推動的城市化階段

近年來，粵港澳大灣區(qū)進入了區(qū)域創(chuàng)新推動的城市化階段?？萍紕?chuàng)新成為城市化發(fā)展核心動力，通過創(chuàng)新資源集聚、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和區(qū)域競爭力提升，創(chuàng)新科技迅速推動城市化發(fā)展并塑造了城市新形態(tài)和新功能。

讓我們沿發(fā)展路徑快速回顧一遍珠三角的城市化歷程。識別中國城市化發(fā)展的階段性特征和特殊節(jié)點，有助于更好地理解城市化進程的內在邏輯與政策演變。1992年以來，大城市經(jīng)歷了快速擴張，我們可以發(fā)現(xiàn)一個有趣的模式。以廣州為例，可以看到土地出讓收入占城市財政收入比例的轉折點在2004年。2004年廣州成功申辦2010年亞運會后，土地出讓收入占財政收入的比重顯著上升。北京（2001年申辦2008年奧運會）、上海（2002年申辦2010年世博會）均呈現(xiàn)相似模式——大型事件成為土地開發(fā)的催化劑。

另一個重要的轉折點出現(xiàn)在2013年。2013年12月，習近平總書記主持召開了中央城鎮(zhèn)化工作會議。會議明確提出，要嚴格控制城市邊界無序擴張，強調城市化必須從外延式擴張向內涵式提升轉變，注重土地的集約利用和城市品質的提升。這一政策導向標志著中國城市化進入了一個新的階段，即從以土地擴張為主導的城市化發(fā)展模式，向以城市更新和土地集約利用為核心的精細化發(fā)展模式轉變。

與此同時，隨著農民對土地價值認識的不斷提高，農村土地征收的難度也逐漸增大。農民對土地的依賴和保護意識增強，使得地方政府在推進城市化過程中，必須更加注重與農民的利益平衡。這種背景下，城市更新作為一種更加注重存量土地開發(fā)和既有空間優(yōu)化的模式，逐漸成為城市化發(fā)展的新方向。

在這一階段，廣東省率先實施的“三舊改造”試點政策是中國城市更新領域的重要政策創(chuàng)新。該政策聚焦于城市化進程中出現(xiàn)的土地利用碎片化、基礎設施薄弱、環(huán)境質量差等問題，通過系統(tǒng)性的改造提升城市整體品質和土地利用效率。2021年3月1日實施的《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》明確規(guī)定：“三舊”用地由政府收儲后公開出讓的，可在扣除土地征收、收回、收購等費用以及計提資金后，將出讓收益的一定比例，或者土地公開成交價款的一定比例補償給“三舊”用地原權利人[12]。這一機制在實際操作中，使原土地權利人獲得了比以往更高的出讓收益返還，充分調動了土地使用者參與改造的積極性，有效緩解了因土地征收引發(fā)的社會矛盾，體現(xiàn)了政策的公平性和社會性。與此同時，“三舊改造”政策將改造主體明確為區(qū)級政府，賦予其更大的自主權和決策權，同時積極鼓勵現(xiàn)有土地使用者和商業(yè)開發(fā)商等多方參與，提高了改造效率。此外，地方政府通過制定土地用途分區(qū)和控制容積率等方式，優(yōu)化土地利用效率，在改造過程中允許土地用途進行適度調整，以適應市場需求和城市發(fā)展目標，進一步提升了城市更新的科學性和靈活性。

以廣州市獵德村與楊箕村的改造為例，盡管這兩個城中村的地理位置相近，但改造推進的結果卻截然不同。由此可以識別出城中村改造成功與否的關鍵因素：政府讓利程度（stateconcession）、決策機制透明度、開發(fā)商介入時機，以及村莊的宗族空間結構（lineagestructure）等，這些因素都直接影響更新改造的結果。這兩個區(qū)位相近但命運迥異的“雙村記”，為城市更新決策提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。

當前，粵港澳大灣區(qū)正邁向以科技創(chuàng)新為重點的城市化新階段。從專利數(shù)量上看，相較于其他國際灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的專利數(shù)量十分可觀：但從專利引用情況來看，高被引專利數(shù)量稍顯落后。目前，粵港澳大灣區(qū)主要還是以單一行業(yè)主導為特征，從人均風險投資來看，粵港澳大灣區(qū)與國際灣區(qū)相比較而言仍有很大提升空間。不過，全球創(chuàng)新樞紐的分布規(guī)律給予我們信心和啟示：這些樞紐往往具備三大特征——依托大城市、坐落灣區(qū)、毗鄰行政邊界（創(chuàng)新者傾向于遠離政治中心）。粵港澳大灣區(qū)恰好兼具這些條件，從而具備了成為全球創(chuàng)新樞紐的潛力。

從早期村鎮(zhèn)工業(yè)化的遍地開花，到土地財政驅動下的城市博弈，再到技術驅動的集約化、精細化更新發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)的城市化路徑既具有鮮明的中國特色，也為全球城市轉型提供了重要的參考。隨著邊界區(qū)位逐漸成為創(chuàng)新的熱土，這片灣區(qū)或許正孕育著下一輪變革的種子。

戶籍制度何去何從？改革現(xiàn)狀、資源錯配及農村家庭的

應對策略

■ 范芝芬（C. Cindy Fan）

美國加州大學洛杉磯分校副校長（國際研究及全球事務）、全球課堂項目主任，加州大學洛杉磯分校地理學教授、亞美研究教授。

在西方文獻中，非政府組織和媒體經(jīng)常討論中國的戶籍制度（hukou），多年來，許多報告批評戶籍制度是造成城鄉(xiāng)不平等的原因之一。如今，一個備受關注的問題是：戶籍制度是否仍然重要？

戶籍制度為公眾所熟知，尤其是農業(yè)戶籍與非農業(yè)戶籍、本地戶籍與外地戶籍的區(qū)別。在簡化表述時，有時會將其統(tǒng)一歸為城鄉(xiāng)戶籍。由Saich和Zhang合著的一本書中討論了與戶籍掛鉤的福利問題[13]。戶籍之所以重要，是因為它與福利緊密相關。具體涉及以下三個方面內容：

一是教育。沒有本地戶籍的流動人口可以享受公立小學和初中階段的免費教育?？吹竭@里，你可能會覺得戶籍似乎已經(jīng)無關緊要了。但其實這部分人口必須回到戶籍所在地參加全國高考，所以說戶籍對教育還是有影響。

二是就業(yè)。沒有本地戶籍的流動人口可以自由進入開放的勞動力市場，但農村勞動力進入城市就業(yè)市場時仍面臨一定的制度性障礙，流動人口落戶難問題在一些地方依然存在。受戶籍影響，相關的公共服務也隨之產(chǎn)生差異。盡管戶籍制度限制已有所放松，但限制依然存在。

三是社會保險。近年來，中國政府逐步推進城鄉(xiāng)社會保險制度的整合和統(tǒng)一。例如，國家已經(jīng)全面取消在就業(yè)地參保的戶籍限制，沒有本地戶口的農村流動人口和靈活就業(yè)人員按政策可以參加城鎮(zhèn)職工社會保險。然而，從養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險兩個方面看，城鄉(xiāng)社會保險的差異仍存在。盡管戶籍制度的限制在加快放開步伐，但完全消除城鄉(xiāng)社保差距仍需時間。

當談論土地權益時，情況則完全相反。只有本村戶籍成員才能享有土地使用證賦予的各項權利，例如土地收入和土地流轉費；只有本村戶籍成員才能享受農地相關補貼。在這個領域，農村戶籍持有者實際上具有優(yōu)勢。

2014年公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確了將1億中國人從農村戶籍轉為城市戶籍的發(fā)展目標，并取消農業(yè)與非農業(yè)戶籍的區(qū)別[14]。2019年印發(fā)的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》明確，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件[15]。如今，基于年齡、教育、技能、穩(wěn)定就業(yè)、居住年限等個體對城市的有用性因素，包括北京、上海、廣州和深圳在內的不少城市仍采取積分入戶制度。

為了解此前不同城市的落戶要求，我們借鑒了張吉鵬等學者關于中國城市戶籍制度改革的定量分析研究[16]。該研究以2000年至2016年期間我國城市戶籍政策文件作為數(shù)據(jù)集，通過構建戶籍登記指數(shù)來量化評估城市落戶的難易程度。研究發(fā)現(xiàn)，流動人口獲得當?shù)爻鞘袘艏饕兴膫€途徑，分別是投資、購房、人才計劃和就業(yè)。在2000—2013年和2014—2016年兩個時期內，不同線級城市對上述四個落戶途徑的具體要求存在顯著差異。如表1和表2所示，在2000—2013年和2014—2016年這兩個時期，一線城市的學歷要求從13.8年增加到15.2年。也就是說，通過人才計劃在一線城市獲得戶籍變得更加困難。但對于五線城市來說，這一數(shù)字基本保持不變，分別為10.6年和10.8年。購買房屋是獲得戶籍的另一種方式。在這兩個時期內，一線城市的房屋面積要求保持不變，為88平方米，但每平方米的房價在一線城市大幅上漲。盡管房屋面積要求保持不變，但購買價格大幅上升。對于五線城市來說，房屋面積略有增加，從86.1平方米增加到92.6平方米，但仍相對便宜。因此，大城市的選擇性更強。

實際上，戶籍制度改革在很大程度上受到城市規(guī)模的限制，還有地區(qū)差異，在此不展開討論。在京津冀、長三角和珠三角地區(qū)，戶籍比較難獲得，而在其他地區(qū)則相對容易。

在一定程度上，鼓勵人才流向小城市和大都市區(qū)之外的地區(qū)是共同富裕理念的體現(xiàn)，但問題在于，流動人口真正想去哪里？根據(jù)相關研究，從農村到城市的流動人口在就業(yè)選擇中表現(xiàn)出對城市機會的強烈偏好。研究表明，從農村到城市的流動人口愿意放棄1.7%的收入，來換取城市就業(yè)機會增加1%的可能性。這表明，盡管城市就業(yè)機會可能伴隨著較低的收入，但流動人口更傾向于選擇去城市。

劉國恩教授等學者在2022年發(fā)表的《戶口作為福利：中國戶口需求與工資的關系》[17]，基于北京和長沙超過900名流動人口的獨特概率抽樣調查，分析了流動人口對城市戶口的支付意愿。研究發(fā)現(xiàn)，在北京，流動人口愿意在五年內降低9%到14%的收入以獲得北京戶口；而在長沙，流動人口對城市戶口的支付意愿幾乎為零，來自農村的流動人口甚至表現(xiàn)出負支付意愿。盡管生活成本高，就業(yè)市場競爭激烈，大學畢業(yè)生仍然更傾向于在大城市尋找第一份工作[18]。

流動人口有明確的遷徙意向，那么城市需要什么樣的人才呢？當前，在人口出生率下降、人口老齡化和經(jīng)濟增長放緩的宏觀背景下，國內小城市有強烈的動力去吸引更多的人口，包括流動人口。因為流動人口不僅是勞動力的重要來源，也是消費市場的重要組成部分，對于地方經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。大城市對人才的需求結構與流動人口的就業(yè)偏好之間存在不匹配現(xiàn)象：流動人口的首選目的地往往是大城市，而大城市更傾向于吸引企業(yè)家和高學歷人才，這導致了供需之間的矛盾。

2024年8月，公安部有關負責人在國新辦新聞發(fā)布會上表示，目前中國大多數(shù)城市已經(jīng)全面放寬放開落戶限制[19]。那么戶籍是否仍然重要？要回答這個問題，可能需要先回答另一個問題：是什么樣的戶籍？是城市戶籍還是農村戶籍？有研究表明，城鄉(xiāng)戶籍的價值差距總體上有所縮小。那么問題就變成了：對于持有農村戶籍的人來說，是否值得放棄他們的農村戶籍或小城市、欠發(fā)達城市的戶籍？這是一個非常重要的問題。我們處在一個不確定的時代。在這個不確定的時代，人們會怎么做？人們在這個時代發(fā)展出了什么樣的策略？事實上，中國的農村人已經(jīng)發(fā)展出了許多應對不確定性的策略。其中一種策略就是真正保留農村戶籍。保留農村戶籍是有價值的，這就像一種保險政策，為農村人提供穩(wěn)定性和安全性。他們的農村土地、農村房屋、物理家園、社會社區(qū)，所有這些對農村人來說都是有價值的。目前，社會福利待遇的差異更多是來自就業(yè)狀況，而不是戶籍——擁有好工作可能更重要[20]。

一年前，我實地考察了寧波某個村莊，如今同一個地方發(fā)生了顯著變化。這里原本是一片古老的村莊，從現(xiàn)場拍攝的照片可以看到，這些老村莊的房屋已被拆除，取而代之的是一幢幢酷似別墅的新房（圖1）。這一現(xiàn)象在中國許多鄉(xiāng)村地區(qū)普遍發(fā)生，舊有房屋被拆除，村民因此獲得相應經(jīng)濟補償或者置換新房屋。農村戶籍的感知價值和實際價值都在上升[21]。

最后，我想以一種更貼近現(xiàn)實的方式來思考戶籍問題。目前關于戶籍方面的研究大多集中在頂層設計方面，事實上，關注和理解人們實際在做什么同樣重要。

在中國，農村居民正在參與一場“戶籍游戲”。不少專家學者正在研究探討中國農村居民如何參與這場“戶籍游戲”。不可否認，中國的農村居民在許多方面仍處于相對劣勢地位。然而，這是否意味著這些農村居民什么都不做呢？一年半前，我在調研過程中學到一些新詞匯，包括“躺平”和“內卷”。如果農村居民什么都不做，那可以稱為“躺平”。但實際上他們正在努力工作以改善自己的處境。他們參與的“戶籍游戲”，是通過在城市謀生，同時將農村地區(qū)作為他們的社會和經(jīng)濟安全網(wǎng)，充分利用城鄉(xiāng)兩個世界的資源[22]。因此，他們在流動中靈活就業(yè)，但這涉及許多其他類型的活動，城鄉(xiāng)邊界的模糊化是其中一個例子。他們來回穿梭，這種“跨地性”（Translocality）表現(xiàn)為他們將中國的不同地方視為不同活動的潛在場所。與此同時，中國農村居民在家庭內部也表現(xiàn)出高度的靈活性。誰負責什么工作？誰務農？誰照顧兒孫？打算在城里待多久？如何組織家庭？這些問題反映了他們的勞動分工可能正在發(fā)生變化。

多年來，我一直關注“大家庭”這個概念。要使勞動分工和靈活的家庭組織發(fā)揮效用，流動人口的家庭不能局限于單一地點。家庭成員必須分布在中國的不同地方，包括城市和農村。這種策略在某種程度上是一種手段，其目的在于改善家庭整體福祉，并確保老年人和兒童得到妥善照顧。勞動分工本身并非終極目標，而是實現(xiàn)家庭整體福祉的一種手段。如前文所述，這需要家庭成員之間具備高度的靈活性和協(xié)作能力。

有時，留在農村的成員需要身兼多職，既要務農，又要照顧家庭，還要承擔起照顧老人和孩子的責任。外出務工的成員可能會因家庭自建房或其他事務暫時返鄉(xiāng)，甚至可能在家鄉(xiāng)務農幾年后再次外出務工。外出務工者也會更換工作、城市或職業(yè)，表現(xiàn)出極高的靈活性。當孩子長大后，留守的母親可能會選擇外出工作；原本外出務工的家庭成員可能會在稍后加入；祖父母可能會返鄉(xiāng)，以便照顧年幼的孫輩。所有這些行為都是在不利條件下爭取最佳結果的策略。

勞動分工固然重要，但并非理想選擇，而是在現(xiàn)實壓力下的無奈之舉。分工會帶來社會層面和情感層面的成本，例如犧牲了家庭團聚的機會。因此，這并非一種雙贏的局面。

上述視角促使我們關注基層，關注人的能動性，關注人的策略。我們不僅要關注高層政策，還要關注基層的反應。流動人口及其家庭，特別是農村家庭，并非被動接受者，而是在積極發(fā)揮主觀能動性。他們的故事需要被更好地講述，更多地被聽到。

戶籍制度改革因城市規(guī)模和地區(qū)而異，是復雜且不均衡的。戶籍制度改革的首要挑戰(zhàn)是流動人口想去的地方與城市想要的人才之間存在不匹配。農村戶籍的價值已經(jīng)大大提高。非常重要的是，我們需要關注家庭以及人們如何應對。他們的應對并非被動，而是來自基層的積極應對策略。當談及城市發(fā)展時，將農村人及其策略納入其中同樣重要。

粵港澳大灣區(qū)基礎設施流動性研究：住房、教育和醫(yī)療交互視角下的基礎設施修復

■ 何深靜

香港大學羅旭龢夫人基金教授（建成環(huán)境），城市規(guī)劃及設計系系主任，城市系統(tǒng)研究院執(zhí)行副院長、促進公平與福祉的社會基礎設施實驗室主任，英國社會科學院院士。

在全球城市競爭日益以區(qū)域為基本單元展開的背景下，中國將“區(qū)域高質量發(fā)展”提升至國家戰(zhàn)略高度。粵港澳大灣區(qū)作為中國最具國際競爭力的城市群之一，其發(fā)展面臨三重挑戰(zhàn)：一是“一國兩制”下的規(guī)則差異和行政壁壘，二是跨境要素流動的物理與制度壁壘，三是社會基礎設施供給的失衡。傳統(tǒng)研究多聚焦交通、能源等基礎設施“硬聯(lián)通”，卻忽視醫(yī)療、教育、住房等社會基礎設施（social infrastructure）“軟聯(lián)通”對區(qū)域協(xié)同的深層影響?；诖?，我提出“基礎設施流動性”（Infrastructure Mobility）這一理論框架，通過解構基礎設施的固定性與流動性，探索社會基礎設施在區(qū)域治理中的工具性價值，為粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展提供新的分析視角與實踐路徑。

在基礎設施轉向的相關研究中，學者們已經(jīng)認識到，基礎設施不僅僅是城市和區(qū)域發(fā)展的支持系統(tǒng)?；A設施轉向主張超越基礎設施的物理屬性，將其視為技術性（Technicality）、政策話語（Discourse）與情感體驗（Affect）的三維復合體[23]（圖1）。以高速鐵路設施為例，其規(guī)劃過程涉及政策話語的博弈，建設過程重塑地方社會關系，而運營過程則嵌入居民的情感體驗。同時，基礎設施也被視為“不穩(wěn)定的集合體”，其功能隨社會過程不斷重構[24]，即強調流動性、有效性、聯(lián)通性。在這里，“基礎設施”有兩重含義：一是用作名詞，指支持城市和區(qū)域發(fā)展的基礎設施系統(tǒng)；二是用作動詞，強調建設、提供基礎設施，以促進和增強流動性。了解這一概念有助于我們理解什么在流動以及為什么流動。

同樣，流動性轉向為眾多人類學和社會科學學者提供了新的視角來理解要素不斷變化且流動的世界及其背后潛在的力量。流動性轉向強調以流動視角解構傳統(tǒng)靜態(tài)研究范式，關注人、物、資本與信息的動態(tài)網(wǎng)絡及其背后的權力關系[25]。

我將基礎設施轉向與流動性轉向相結合，提出“基礎設施流動性”框架，其核心命題包括兩個部分：一是基礎設施的解構與重組，即將基礎設施系統(tǒng)拆解為可移動的“子基礎設施”（sub-infrastructure），例如醫(yī)療資源跨域調配、教育服務的網(wǎng)絡化布局；二是流動性作為名詞與動詞的雙重屬性，既指跨境流動的客觀現(xiàn)象（如人口遷移），也指通過政策干預實現(xiàn)資源再配置的動態(tài)過程（如福利制度跨境延伸）。

基礎設施流動性的另一個維度是固定性與流動性的辯證轉化?；A設施的“固定性”（fixity）與“流動性”（mobility）通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)動態(tài)轉化。例如，人們擇地而居的決策（固定性）可能會影響獲取醫(yī)療與教育的范圍，但醫(yī)療需求的變化（流動性）也可能驅動人們遷移居住地。實際上，基礎設施的流動性已經(jīng)成為解決區(qū)域發(fā)展問題的重要解決方案（圖2）。

介紹完相關概念后，我嘗試將“基礎設施流動性”框架置于粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展背景下，進一步分析論證基礎設施流動性為何已成為解決區(qū)域發(fā)展問題的重要理論手段。在2023年，粵港澳大灣區(qū)的定位是打造世界級灣區(qū)，其人口規(guī)模、經(jīng)濟總量與交通網(wǎng)絡密度已超越紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)等國際灣區(qū)（表1）。與京津冀等其他區(qū)域相類似，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展重點在于整合和增強流動性。然而，由于港澳地區(qū)與內地城市在公共服務標準、政策協(xié)調機制等方面存在規(guī)則差異和行政壁壘，直接制約了港澳與內地在醫(yī)療、養(yǎng)老服務領域的互聯(lián)互通。具體而言，香港公立醫(yī)院輪候時間長達數(shù)月，而毗鄰的深圳醫(yī)療資源利用率不足，但跨境就醫(yī)受限于資質互認與居民信任缺失。此外，香港老齡化率在2035年將達到35%，本地養(yǎng)老院床位短缺，但跨境養(yǎng)老面臨長者補貼無法跨境使用的困境。

在粵港澳大灣區(qū)的建設過程中，現(xiàn)有政策較多聚焦于物理基礎設施的建設，如港珠澳大橋、廣深港高鐵等重大交通工程，這些舉措為區(qū)域的互聯(lián)互通提供了重要支撐。然而，社會基礎設施的整合仍處于相對分散的階段，尚未形成系統(tǒng)化的協(xié)同發(fā)展模式。在此背景下，若未能充分重視醫(yī)療、教育、住房等關鍵民生領域的協(xié)同發(fā)展，區(qū)域流動性的提升將面臨諸多挑戰(zhàn)，難以實現(xiàn)預期的政策目標。這一現(xiàn)狀將引發(fā)兩方面的問題：其一，選擇性流動。由于政策本身有選擇性，偏向于支持高技能人才的流動，如通過“優(yōu)才計劃”等政策吸引高端人才，而低收入家庭、老齡化人口等弱勢群體的需求則相對被忽視，從而造成選擇性流動。其二，協(xié)同性不足。醫(yī)療、教育、住房等民生領域問題被孤立研究，缺乏對其交互效應的系統(tǒng)性研究與統(tǒng)籌規(guī)劃，導致政策協(xié)同性不足，難以形成整體合力。例如，跨境學生面臨的現(xiàn)實居住困境直接影響教育可獲得性，而住房成本上漲進一步擠壓醫(yī)療支出。

香港公立醫(yī)療系統(tǒng)長期超負荷運轉（每千人僅擁有2.1名醫(yī)生），而深圳、廣州等地醫(yī)療資源供給充足但利用率低。研究發(fā)現(xiàn)，港人對內地醫(yī)療質量的“主觀感知”是跨境就醫(yī)的關鍵障礙；曾在內地居住或有親友網(wǎng)絡的港人，對內地醫(yī)療的信任度顯著更高[26-27]。對此，政策需通過“情感技術”（Affective Technology）增強信任，例如建立跨境醫(yī)療信息平臺，推動資質互認；或者設立港式醫(yī)院試點，參照“橫琴粵澳深度合作區(qū)中心醫(yī)院”引入澳門管理模式，吸引港澳居民就醫(yī)。

香港老齡化加速與住房短缺并存，2020年約9萬港人定居大灣區(qū)內地城市，預計2030年跨境養(yǎng)老人口將超20萬。香港特區(qū)政府通過補貼深圳、肇慶等地的養(yǎng)老院，促進護理人員與福利政策“跨境移動”，形成“養(yǎng)老飛地”。例如，香港社會福利署向深圳養(yǎng)老院購買床位，并允許長者跨境使用“長者生活津貼”。這種“子基礎設施重組”不僅緩解本地壓力，亦通過空間置換實現(xiàn)資源再配置。

“留學香港”品牌（“Study in Hong Kong” Brand）計劃是近年香港為吸引內地學生赴港深造所提出的構想。香港高校學生宿舍短缺，迫使部分學生選擇跨境通勤（如居住深圳、每日往返香港）。研究發(fā)現(xiàn)，學生流動受政策話語（如“大灣區(qū)教育一體化”）與市場機制（如租房補貼）雙重驅動。然而，住房供給的“技術性解決”（如增加學生宿舍）需與“情感性支持”（如社區(qū)融入計劃）結合，方能提升流動性效能（圖3）。

因此，粵港澳大灣區(qū)需從“硬聯(lián)通”轉向“軟聯(lián)通”，從國家、區(qū)域和地方多個層面探索多尺度[28]治理創(chuàng)新，實施超越物理基礎設施的“制度創(chuàng)業(yè)”?？晒┙梃b的方式有：（1）探索“例外空間”（Zones of Exception）。借鑒橫琴“共管園區(qū)”模式，在特定區(qū)域（如河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)）試行醫(yī)療、教育政策互認。（2）實施彈性福利制度。允許跨境居民選擇性疊加兩地福利，例如將香港醫(yī)療券（medical voucher）擴展至粵港澳大灣區(qū)指定醫(yī)院。

“基礎設施流動性”框架為提高社會基礎設施的有效性提供了多種治理視角。一是交互性視角，即將醫(yī)療、教育、住房視為一個相互關聯(lián)的“基礎設施束”，并分析其相互作用。例如，住房補貼政策需與就近醫(yī)療資源配套，以實現(xiàn)政策的協(xié)同效應。二是情感嵌入視角，通過公共參與增強居民歸屬感，減少流動性摩擦。例如，推進公共參與跨境社區(qū)共建項目，促進不同地區(qū)居民之間的交流與融合，提升居民的歸屬感和認同感。三是公平性導向視角。政策需避免“精英化”傾向，強化草根階層參與機制。例如，為低收入家庭提供跨境住房補貼，為弱勢群體建立醫(yī)療綠色通道，以實現(xiàn)“流動性正義”（Mobility Justice）。

總體而言，基礎設施流動性框架為粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展提供了新的理論視角（圖4）。通過解構社會基礎設施的固定性與流動性，揭示了三重整合路徑：一是通過子基礎設施重組與“例外空間”試驗突破制度壁壘；二是重塑居民信任，提升社會基礎設施的協(xié)同效能；三是警惕選擇性修復可能加劇的不平等問題。未來，研究需進一步探索制度創(chuàng)新的可推廣性，以完善流動性治理的實踐范式。這不僅有助于推動粵港澳大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，也為其他區(qū)域的基礎設施整合與社會公平提供了有益的參考。

可持續(xù)的中國城鎮(zhèn)住房體系頂層設計思考

■ 易成棟

中央財經(jīng)大學管理科學與工程學院教授

1998年國務院發(fā)布的《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》標志著我國正式開啟住房制度市場化改革。該通知明確提出取消福利分房制度，并強調對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。其中，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房[29]。由此，國內形成了適應市場經(jīng)濟體制的以廉租住房、經(jīng)濟適用住房和商品住房為核心的“三房政策體系”。

在1998年實施的住房制度改革中，廉租住房作為政策性住房制度，旨在保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。2010年，國務院發(fā)布《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，要求加快建設限價商品住房、公共租賃住房[30]。即在解決城市低收入家庭的廉租住房及經(jīng)濟適用住房兩項制度之外，國家進一步拓展了住房保障體系的覆蓋范圍。2013年，住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，將各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房[31]。這一規(guī)定意味著廉租住房制度正式退出歷史舞臺。與此同時，經(jīng)濟適用住房逐漸發(fā)展出限價商品住房、定向安置住房、共有產(chǎn)權住房等多種形式。2021年，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，創(chuàng)造性地提出在現(xiàn)有的公共租賃住房和共有產(chǎn)權住房之外，推進以保障性租賃住房來解決新市民、青年人等群體的住房問題[32]。2023年，《國務院關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》明確提出，“對符合條件的城鎮(zhèn)住房收入困難家庭提供公共租賃住房，承租人按照市場租金標準支付租金，政府根據(jù)承租人的困難程度給予相應的租金補助”“對符合條件的新市民、青年人，特別是從事基本公共服務的機關事業(yè)單位和企業(yè)人員提供保障性租賃住房”“要建設保障性住房，重點針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體、政府引進人才以及戶籍無房‘夾心層’，按劃撥方式供地和負責建設配套設施，在此基礎上采取市場化方式運作，按保本微利原則配售”[33]。至此，國內重新形成了以公共租賃住房、保障性租賃住房和配售型保障性住房為核心的住房保障體系，并配套建立較為完善的住房保障政策和管理制度，制度內容既包括財稅、金融、規(guī)劃、土地等配套政策，也包含準入、使用、退出等管理體制。

從商品住房的發(fā)展歷程來看，在1998年住房制度改革初期，國家對商品住房的定位主要是面向其他收入高的家庭，因此，商品住房的數(shù)量估計在我國住房的占比為20%左右。2003年，《國務院關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》指出，“房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)”，并提出要“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”[34]。這一政策推動了房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，但也引發(fā)了房價快速上漲的問題。為遏制房價過快上漲，國家相繼出臺了多項調控政策，如限購、限貸、限售等。2021年之后，國內房價經(jīng)歷了較長時間的持續(xù)下降，到了2024年四季度開始呈現(xiàn)企穩(wěn)態(tài)勢?？梢?，推動構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展成為當前的重要任務。

在此背景下，學術界開始反思并探討建立一個相對穩(wěn)定且在具體操作層面具有一定靈活性的住房體系。

事實上，自1998年以來，我國的住房保障體系和住房市場供應體系都發(fā)生了顯著變化，其中涉及兩個關鍵問題：一是“租賃”和“買賣”之間的關系；二是“市場”和“保障”之間的關系。對此，可以從如下四個方面進行思考。

第一，住房在我國國民經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展中應如何定位。一方面，住房問題是我們城市發(fā)展的關鍵因素，住房制度改革體現(xiàn)了從偏重經(jīng)濟增長向全面發(fā)展的觀念轉變，即從以往偏向追求經(jīng)濟增長的模式，轉向實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面全面發(fā)展的模式。另一方面，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對包含農民工在內的新市民可能不太友好，因此，需要深入思考住房在構建包容性城市、推動城市經(jīng)濟增長和促進社會發(fā)展中的定位。

第二，租賃住房在住房體系中應如何定位。在經(jīng)濟適用住房政策的制定討論中，其初衷是設立類似新加坡“租購并舉”的住房模式制度。但為應對1997年亞洲金融危機，1998年住房制度改革中實施的經(jīng)濟適用住房政策采取了“只售不租”的方式，其主要是出于經(jīng)濟增長的考量。從這一角度來看，國內住房市場重視購買，但租賃市場并未受到足夠重視。

2016年，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，提出以建立購租并舉的住房制度為主要方向[35]。2017年12月18日，中央經(jīng)濟工作會議強調，要加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度[36]。值得注意的是，會議將“租”置于“購”之前，從“購租并舉”調整為“租購并舉”，這實質上突出了發(fā)展住房租賃市場的重要性。然而，在實際工作中，一些政府部門對租賃住房在政策規(guī)劃中應占的比例仍存有困惑。

第三，在住房體系中應如何理解“市場”和“保障”的關系。從實踐來看，目前除了中低收入群體、新市民之外，一部分公共租賃住房和保障性租賃住房的保障對象為城市人才。這帶來的問題是，住房保障覆蓋范圍應設定為多少才合理？這涉及住房保障是否應從保基本群體向保更多群體拓展的問題。從《“十四五”公共服務規(guī)劃》的規(guī)定來看，市場租賃住房屬于市場服務范疇，公共租賃住房屬于基本公共服務范疇[37]，而保障性租賃住房屬于非基本公共服務范疇。既然如此，為何要在實施公共租賃住房的基礎上推行保障性租賃住房？保障性租賃住房保障的對象是否包括地方人才？公共租賃住房和保障性租賃住房之間是什么關系？未來兩者應如何發(fā)展？

第四，住房體系的發(fā)展目標和路徑是什么。2023年4月28日，中共中央政治局會議指出，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策，支持剛性和改善性住房需求，做好保交樓、保民生、保穩(wěn)定工作，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，并推動建立房地產(chǎn)發(fā)展新模式[38]。2024年7月21日，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》并提出，加快建立租購并舉的住房制度，構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，并加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求，支持城鄉(xiāng)居民多樣化改善性住房需求[39]。2024年9月26日，中共中央政治局會議強調，要促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定，嚴格控制增量、優(yōu)化存量、提升質量，并完善土地、財稅、金融等政策，推動房地產(chǎn)發(fā)展新模式的構建[40]。從一系列政策可以看到，構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式成為我國住房體系新發(fā)展目標。

何為房地產(chǎn)發(fā)展新模式？如何實現(xiàn)構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的目標？從頂層設計層面來看，房地產(chǎn)發(fā)展新模式的首要目標是推動構建公平、有效和可持續(xù)的住房體系，即居民可負擔、地方財政可承受、企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展的住房體系。從全球住房政策的發(fā)展趨勢來看，我國現(xiàn)有的住房政策導向已從以往注重供應數(shù)量到注重住房質量，再到注重與社區(qū)發(fā)展、社會融合、可持續(xù)發(fā)展等社會環(huán)境目標相結合。

頂層設計的依據(jù)主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，堅持走中國式現(xiàn)代化發(fā)展道路，這也是實現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化發(fā)展道路。共同富裕的治理模式理應超越發(fā)展型國家和福利國家模式，通過體制機制改革以提升再分配效應，實現(xiàn)共同富裕；另一方面，轉變經(jīng)濟增長方式。過去，城市經(jīng)濟發(fā)展主要依賴房地產(chǎn)開發(fā)和土地財政推動。如今，這一模式已難以適應城市發(fā)展需求。從現(xiàn)實發(fā)展情況來看，我國大部分城市的房地產(chǎn)市場已基本實現(xiàn)供需平衡，甚至一些城市房地產(chǎn)市場供大于求。因此，城市發(fā)展需要從“外延擴張”轉向“內涵提升”。在這一過程中，做好頂層設計尤為關鍵，具體而言，可以從以下幾個方面著手。

第一，走向共同富裕的住房制度。在我國，住房財富占家庭總財富的比例高達60%～70%，這一現(xiàn)象一定程度上表明住房制度成為調節(jié)社會財富和社會資源再分配的重要工具。因此，從我國住房制度改革的實踐來看，應堅持市場在住房資源配置中發(fā)揮基礎性作用以及發(fā)揮其在社會資源再分配中的作用。

第二，走向平衡消費和投資的住房制度。過去，公有住房被認為是一項福利制度，但這一模式不可持續(xù)。結合第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我們可以作出一個初步的預判：在住房市場中，租賃住房的家庭合理占比為30%～40%，其中，公共租賃住房和保障性租賃住房的占比為10%～20%；而私有住房的家庭占比為60%～70%，其中，購買保障性住房的占比為10%左右。當前，我國房地產(chǎn)發(fā)展已進入新階段，應推動住房買賣與租賃市場同步發(fā)展，進一步釋放其他消費需求，促進住房市場健康發(fā)展，形成符合我國發(fā)展實際的住房制度。

在借鑒歐盟住房譜系[41]的基礎上，我們提出了我國城鎮(zhèn)住房譜系設想（圖1）。這一制度設想涵蓋多種住房類型：（1）應急目的的救助住房，包括臨時安置住房和救助管理站。（2）保障性住房，包括保障性租賃住房、公共租賃住房和配售型保障性住房。（3）政策性商品房，包括房改公房、經(jīng)濟適用住房、限價商品房、共有產(chǎn)權住房等。上述三類住房原本為福利分房或者是具有保障性質的住房，同時，政策允許其轉化為商品房。（4）商品住房，包括租賃商品住房和銷售商品住房。

為進一步優(yōu)化思路，我們借鑒了住房和城鄉(xiāng)建設部課題組提出的適應不同家庭需求的住房供應體系框架[42]，并在此基礎上提出新的構想（圖2）。

第一，將住房供應體系劃分為商品住房和保障性住房兩類。其中，商品住房包括普通商品住房和高檔商品住房，主要面向中高收入和高收入家庭，可根據(jù)市場價格出租或出售。此外，商品住房還包括政策性商品住房，主要涵蓋住房制度改革過程中出現(xiàn)的房改公房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房和拆遷棚改定向安置住房，這些住房在符合規(guī)定的條件后可轉化為商品住房。而保障性住房包括配售型保障性住房和配租型保障性住房，主要面向中低收入家庭、新市民、青年人等群體。以產(chǎn)權關系為標準，配租型保障性住房可分為公共租賃住房和其他保障性租賃住房，其中公共租賃住房由政府或其下屬企事業(yè)單位持有。

第二，采取住房梯度消費的方式完善我國住房制度體系，實現(xiàn)住房消費和家庭生命周期、經(jīng)濟能力相適應。一是低端有保障。對于通過自身努力無法解決住房問題的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭（“雙困”家庭），主要通過提供公共租賃住房的方式解決，并根據(jù)承租家庭收入水平給予不同程度的租金補貼，確保租金可承受，并做到“應保盡保”。同時，允許困難家庭選擇先到市場承租房屋、后發(fā)放租金補貼的方式解決住房問題。二是中端有支持。其他中低收入住房困難家庭可按照成本微利的租金租賃配租型保障性住房。例如，拆遷安置家庭的租賃住房和單位職工的周轉住房，或者通過配售型保障性住房、購房補貼等方式解決購買力不足問題。三是高端有市場。放開普通商品房和高檔商品房需求，加大財稅政策等經(jīng)濟手段調節(jié)力度，滿足中高收入和高收入家庭的住房需求。

第三，加強住房租購互聯(lián)互通。推動租賃住房市場與住房買賣市場互聯(lián)互通，構建涵蓋低租金、成本租金、市場租金住房，以及長期使用權、中間產(chǎn)權和自有產(chǎn)權住房等多元化住房體系。在未來住房供求平衡的情況下，可探索實施部分社會住房私有化，例如推動保障性租賃住房轉化為長期使用權住房、中間產(chǎn)權住房，在符合一定的條件下可轉化為自有產(chǎn)權住房。加大政策支持力度，探索利用商品房在限定期限、向限定人群提供住房保障服務。例如可以將商品房納保為保障性租賃住房，享受相應的政策支持，在限定期（例如10年）后可轉變?yōu)樯唐贩俊?/p>

第四，走向高質量發(fā)展的住房制度。在城市消費升級和高質量發(fā)展的背景下，住房的建設、裝修、管理、信息、維修、保潔、搬家等一系列相關環(huán)節(jié)帶動了居住服務業(yè)上下游行業(yè)的發(fā)展。也就是說，高質量發(fā)展的住房制度要從注重住房供應數(shù)量轉向注重住房質量和改善居住環(huán)境；要從以城市建設為主轉向以城市運營、維護和更新為主，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

第五，走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的住房制度。黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，同時要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房資源，加強城中村改造、鄉(xiāng)村住房利用[43]。目前，我國城市化發(fā)展已經(jīng)到了中后期，人口將加速向中心城市及以其為核心的都市圈和城市群集中，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房資源融合發(fā)展將成為這一階段的重點工作。

第六，加強層級治理能力。從央地關系這一邏輯起點出發(fā)，在確保國家單一制央地政治體制穩(wěn)定的前提下，科學界定中央政府與地方政府在國家治理體系中的定位，以及二者之間在住房體系中的權責關系、權屬關系和上下層級關系。堅持原則性與靈活性相結合，推進中央向地方適度分權，同時加強對地方政府的監(jiān)管。不斷提高層級治理能力和治理手段多樣性，實現(xiàn)頂層設計統(tǒng)一性與因地制宜相結合，強化多主體供給和多渠道保障協(xié)同增效。

第七，加強國家與市場社會合作能力。在完善住房體系，特別是住房保障體系建設層面，需要進一步加強國家、市場和社會之間的協(xié)同合作以及公、私部門之間的協(xié)同交流。借鑒E. S. 薩瓦斯（E. S. Savas）關于政府服務“民營化”的研究理論[44]，住房公共服務的參與者可劃分為三類：消費者、生產(chǎn)者和安排者。消費者是直接獲得或接受服務的主體，這一主體可以是個人、特定地理區(qū)域的所有人、政府機構、私人組織、具有共同特征的社會階層或者獲得輔助性服務的政府機構。生產(chǎn)者則直接組織生產(chǎn)或直接向消費者提供服務，其主體可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機構，甚至消費者自身。安排者（提供者）負責指派生產(chǎn)者給消費者、指派消費者給生產(chǎn)者，或選擇服務的生產(chǎn)者。安排者通常為政府單位，但也存在例外情況。不同的服務提供模式可以“單獨或聯(lián)合運用以提供服務”，包括多樣化安排、混合式安排和局部安排等，由此形成多主體供給和多渠道保障（表1）。應鼓勵非政府組織、限制利潤企業(yè)等參與保障性住房的建設運營，鼓勵企業(yè)建設運營市場住房，在地方住房市場提供多樣化的住房類型，為目標群體提供多樣化的住房選擇。加強住房租賃群體和業(yè)主的自組織能力，使其能夠主動維權，提出需求，并參與住房政策、產(chǎn)品以及項目的決策過程，與供給方進行談判協(xié)商以實現(xiàn)共贏。增強提供住房的私人部門和非營利部門的能力。提高政府在住房供應、管理和維護方面的補貼使用效率，支持和提升住房市場的運行效率。

第八，圍繞頂層制度設計完善政策體系和技術工具體系。我國城市發(fā)展已從“增量時代”轉向“存量時代”。進入存量時代，現(xiàn)有的政策，包括規(guī)劃、土地、財政、金融以及行政審批等制度，都需要圍繞頂層制度設計，進行相應的變革以匹配新的發(fā)展需求，例如改革完善城市更新的規(guī)劃和土地制度，金融和財稅支持制度，完善住房全生命周期管理制度等（圖3）。此外，還需要圍繞頂層制度設計進一步完善技術工具體系（圖4）。在數(shù)字化轉型的時代，在基礎數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和決策過程中，還需要進一步加強數(shù)字技術支持。

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致謝

謹向本期專欄組稿人北京大學—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心劉志主任以及精心協(xié)助發(fā)言稿收集的資深政策研究員劉威、政策研究員李文婧致以誠摯謝意。

英文翻譯：陳丁力

責任編輯：劉" " 穎