我國(guó)農(nóng)村信用社改革主要圍繞省、市、縣三級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其中省級(jí)機(jī)構(gòu)是新一輪改革的重點(diǎn)。省級(jí)機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)中，必然會(huì)或多或少涉及市、縣級(jí)機(jī)構(gòu)。改革要取得更好的成效，省、市、縣三級(jí)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)統(tǒng)籌一體推進(jìn)。

農(nóng)信社省市縣三級(jí)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及改革進(jìn)展

農(nóng)信社機(jī)構(gòu)從行政層級(jí)可劃分為省級(jí)機(jī)構(gòu)、地市級(jí)機(jī)構(gòu)、縣級(jí)機(jī)構(gòu)；從股權(quán)結(jié)構(gòu)可劃分為合作制、股份合作制、股份制；從法律地位可劃分為法人單位、分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)。筆者根據(jù)國(guó)家金融監(jiān)管總局公布的金融許可證信息（截至2024年9月末），以及其他公開(kāi)信息，對(duì)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及改革情況從行政層級(jí)、股權(quán)結(jié)構(gòu)、法律地位三個(gè)維度進(jìn)行了梳理。

省級(jí)機(jī)構(gòu)。全國(guó)各省、自治區(qū)共有25家省級(jí)聯(lián)社和1家聯(lián)合銀行（浙江），股權(quán)設(shè)置為“下參上”模式，可歸類(lèi)為合作制。其余省級(jí)機(jī)構(gòu)均為股份制，包括4家聯(lián)合銀行（山西、河南、四川、廣西）和2家全省統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行（海南、遼寧），股權(quán)設(shè)置為“上參下”；其中遼寧省情況較特殊，既保留有省級(jí)聯(lián)社，也有以省名命名的法人農(nóng)商銀行（吸收合并了大部分縣市級(jí)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)）；寧夏回族自治區(qū)的農(nóng)信社改革模式較為獨(dú)特，由原自治區(qū)聯(lián)社和銀川市聯(lián)社合并新設(shè)股份制黃河農(nóng)村商業(yè)銀行，然后向自治區(qū)內(nèi)的其他農(nóng)信社機(jī)構(gòu)投資入股，并履行管理職能；北京、天津、上海、重慶等4個(gè)直轄市的農(nóng)信社在第二輪改革時(shí)即已改革為統(tǒng)一法人的股份制農(nóng)商銀行。

現(xiàn)有的25家省級(jí)聯(lián)社中，多數(shù)已明確了改革方向，即“上參下”的聯(lián)合銀行模式。情況較為特殊的是，河南省聯(lián)社在剛剛完成股份制聯(lián)合銀行改革后，又啟動(dòng)了全省統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的改革。之前，國(guó)家政策層面對(duì)全省統(tǒng)一法人改革并不鼓勵(lì)，但海南、遼寧兩省統(tǒng)一法人改革獲批，意味著政策導(dǎo)向有所調(diào)整，必然會(huì)影響其他省的改革路徑選擇。

地市級(jí)機(jī)構(gòu)。地市級(jí)機(jī)構(gòu)包括法人機(jī)構(gòu)和非法人機(jī)構(gòu)兩大類(lèi)。法人機(jī)構(gòu)包括股份制農(nóng)商銀行和合作制聯(lián)合社，主體是股份制農(nóng)商銀行，合作制的市級(jí)機(jī)構(gòu)全國(guó)僅有12家。以地級(jí)市名稱(chēng)命名的農(nóng)商銀行，又可劃分為兩種類(lèi)型，一是服務(wù)全市的統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行，主要在一些區(qū)域較小的地級(jí)市；二是服務(wù)市區(qū)的法人農(nóng)商銀行，目前這種機(jī)構(gòu)占多數(shù)。地市級(jí)機(jī)構(gòu)除了法人機(jī)構(gòu)，還有農(nóng)信社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立的派出管理機(jī)構(gòu)。市級(jí)派出機(jī)構(gòu)，既有專(zhuān)司審計(jì)職能的區(qū)域?qū)徲?jì)中心，也有履行綜合管理職能的工作管理機(jī)構(gòu)，后者名稱(chēng)各異，如辦事處（湖南）、管理部（浙江）、轄區(qū)黨組（江西）等。多數(shù)省份是區(qū)域?qū)徲?jì)中心和工作管理機(jī)構(gòu)并存，區(qū)域?qū)徲?jì)中心一般對(duì)應(yīng)一個(gè)或多個(gè)地級(jí)市，工作管理機(jī)構(gòu)則是按行政區(qū)劃一一對(duì)應(yīng)設(shè)置。

地市級(jí)機(jī)構(gòu)的改革主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是撤并縣級(jí)機(jī)構(gòu)，組建市級(jí)統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行，如德陽(yáng)農(nóng)村商業(yè)銀行吸收合并德陽(yáng)市轄內(nèi)的廣漢、什邡、綿竹、中江等農(nóng)村商業(yè)銀行；另一類(lèi)是管理權(quán)劃轉(zhuǎn)，由省聯(lián)社管理劃轉(zhuǎn)地方政府管理，近幾年完成劃轉(zhuǎn)的有廣東省的珠海農(nóng)商銀行、東莞農(nóng)商銀行，江西省的南昌農(nóng)商銀行等。

縣級(jí)機(jī)構(gòu)。縣級(jí)機(jī)構(gòu)包括法人機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)兩大類(lèi)。法人機(jī)構(gòu)包括合作制（縣級(jí)聯(lián)社）、股份合作制（農(nóng)村合作銀行）和股份制（農(nóng)村商業(yè)銀行）三類(lèi)機(jī)構(gòu)?？h級(jí)聯(lián)合社、聯(lián)社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“縣聯(lián)社”）447家，主要分布在河北、內(nèi)蒙古、新疆、云南、甘肅、福建等14個(gè)省、自治區(qū)；縣級(jí)農(nóng)村合作銀行有23家，其中廣西有9家，其余分布在甘肅、陜西、河北、內(nèi)蒙古、新疆；全國(guó)約有1300家縣級(jí)法人農(nóng)商銀行，是目前縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)的主要模式。除縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)外，還有部分機(jī)構(gòu)是全省或全市統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)。

縣級(jí)機(jī)構(gòu)的改革一直都在進(jìn)行，一些縣聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行仍在實(shí)施由合作制向股份制的改革，也有直接改革為全市或省統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行分支機(jī)構(gòu)者。另有一些未實(shí)施股份制改革的縣聯(lián)社，其中既有未達(dá)到改革所需條件者，也有具備改革條件但沒(méi)有改革意愿者。從各地農(nóng)信社發(fā)展質(zhì)效來(lái)看，是否實(shí)施股份制改革對(duì)農(nóng)信社的發(fā)展并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響。

農(nóng)信社省市縣三級(jí)機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)分析

從農(nóng)信社長(zhǎng)期的實(shí)踐來(lái)看，不論是哪種機(jī)構(gòu)模式，對(duì)農(nóng)信社發(fā)揮重要影響的關(guān)鍵因素，主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、干部人事、職能責(zé)任、監(jiān)督機(jī)制、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)信社管理體制機(jī)制的根本，整體而言近年來(lái)得到了全面加強(qiáng)，確保黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；黨的領(lǐng)導(dǎo)也決定了農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的干部人事制度，各地普遍按照或參照國(guó)有企業(yè)執(zhí)行黨管干部的制度規(guī)定。以下圍繞農(nóng)信社的職能責(zé)任、監(jiān)督機(jī)制、股權(quán)設(shè)置等方面進(jìn)行分析。

職能責(zé)任。省級(jí)聯(lián)社與聯(lián)合銀行的職能責(zé)任大體相同，不論是“下參上”，還是“上參下”，主要是一個(gè)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。例如，廣西農(nóng)商聯(lián)合銀行將其職責(zé)概括為“黨的領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管控、股權(quán)管理”。省級(jí)統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的職能責(zé)任則有很大區(qū)別，由管理型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)型企業(yè)，須承擔(dān)公司法、商業(yè)銀行法等法律法規(guī)所規(guī)定的全部權(quán)責(zé)。市級(jí)法人機(jī)構(gòu)的職能責(zé)任與縣級(jí)法人大同小異；市級(jí)派出機(jī)構(gòu)較法人機(jī)構(gòu)受到的關(guān)注較少，但其職權(quán)、作用卻不小。區(qū)域?qū)徲?jì)中心負(fù)責(zé)履行對(duì)一個(gè)或多個(gè)市級(jí)行政區(qū)域的行業(yè)審計(jì)監(jiān)督職能；市級(jí)派出機(jī)構(gòu)，更主要的職能在于推動(dòng)、督促落實(shí)省級(jí)機(jī)構(gòu)工作任務(wù)要求，以及對(duì)接當(dāng)?shù)攸h政、監(jiān)管部門(mén)。不論是合作制的縣級(jí)聯(lián)社，還是股份制農(nóng)商銀行，職能責(zé)任主要為服務(wù)“三農(nóng)”、支農(nóng)支小，以效益性、安全性、流動(dòng)性為經(jīng)營(yíng)原則，既要追求商業(yè)可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)效益，也要履行黨和國(guó)家賦予的政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任。

監(jiān)督機(jī)制。絕大部分省級(jí)機(jī)構(gòu)都由省紀(jì)委省監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，開(kāi)展紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。省聯(lián)社普遍都未設(shè)立監(jiān)事會(huì)；一些改革后的省級(jí)聯(lián)合銀行、省級(jí)農(nóng)商銀行有成立監(jiān)事會(huì)的，如浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行、遼寧農(nóng)商銀行；也有未成立監(jiān)事會(huì)的，如廣西農(nóng)商聯(lián)合銀行、海南農(nóng)商銀行。省級(jí)機(jī)構(gòu)除了執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，還要接受金融監(jiān)管、省委巡視、政府審計(jì)等外部監(jiān)督。市級(jí)法人機(jī)構(gòu)與縣級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制基本相同；市級(jí)派出機(jī)構(gòu)一般內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組或紀(jì)委，實(shí)施黨紀(jì)檢查，并接受省級(jí)機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督，監(jiān)管部門(mén)對(duì)派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督相對(duì)較少?？h級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般按黨章黨規(guī)設(shè)立紀(jì)委，按公司治理要求設(shè)立監(jiān)事會(huì)、內(nèi)審機(jī)構(gòu)；外部主要接受金融監(jiān)管檢查、上級(jí)機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督、上級(jí)黨委組織的巡察監(jiān)督等。

股權(quán)設(shè)置。省聯(lián)社、省聯(lián)合銀行（“下參上”）都是由轄內(nèi)法人農(nóng)商銀行出資入股，無(wú)外部資金、外部股東參與；省聯(lián)合銀行（“上參下”）由省財(cái)政、地方國(guó)有企業(yè)投資入股組成，一般也不會(huì)有非國(guó)有資金入股，如山西省農(nóng)商聯(lián)合銀行的山西省財(cái)政廳持股94%、另有兩家地方國(guó)有企業(yè)持股6%。省農(nóng)商銀行（統(tǒng)一法人）一般由地方財(cái)政、國(guó)有企業(yè)投資入股，以及民營(yíng)企業(yè)、自然人出資入股。如海南農(nóng)商銀行的企業(yè)法人股占比為79.42%，自然人股占比為17.51%，內(nèi)部職工股占比為3.07%?？h級(jí)聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行的股權(quán)包括資格股、投資股，農(nóng)商銀行則只設(shè)投資股，股東主體包括民營(yíng)企業(yè)、自然人、本行職工，多數(shù)縣級(jí)法人沒(méi)有或很少?lài)?guó)有股權(quán)；在很長(zhǎng)一段時(shí)期，縣、市級(jí)機(jī)構(gòu)限制國(guó)有股權(quán)進(jìn)入，近幾年這方面有所放寬，陸續(xù)有國(guó)有股權(quán)進(jìn)入，主要原因是一些機(jī)構(gòu)化解風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)充資本的需要。市級(jí)法人機(jī)構(gòu)與縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)基本相同。

政策建議

新一輪農(nóng)信社改革呈現(xiàn)的特征或趨勢(shì)，主要包括

“股份制取代合作制”“大法人取代小法人”等，這與第一輪改革時(shí)的形勢(shì)、任務(wù)有很大的不同。筆者就農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的職能責(zé)任、監(jiān)督機(jī)制、股權(quán)設(shè)置改革提出如下建議。

進(jìn)一步明晰機(jī)構(gòu)的職能責(zé)任。對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)，政策法規(guī)層面僅對(duì)省聯(lián)社有明確的規(guī)定，合作制聯(lián)合銀行基本可參照?qǐng)?zhí)行；股份制聯(lián)合銀行及統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的職能責(zé)任則有較大差別，股份制聯(lián)合銀行除了履行行業(yè)管理職能，也要對(duì)聯(lián)合銀行的股東承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)確保股權(quán)的保值增值，以及合理的投資回報(bào)，因此有必要以政策法規(guī)的形式對(duì)其職能責(zé)任加以明確。對(duì)市級(jí)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)要明確市級(jí)派出機(jī)構(gòu)的職能責(zé)任，避免有權(quán)無(wú)責(zé)或?yàn)E用職權(quán)的問(wèn)題；在實(shí)際工作中，市級(jí)機(jī)構(gòu)仍有其存在的必要性，一方面要考慮省級(jí)機(jī)構(gòu)管理半徑大的問(wèn)題，另一方面要考慮與行政區(qū)劃相適應(yīng)的問(wèn)題，設(shè)計(jì)改革方案時(shí)應(yīng)一并加以明確。

進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)構(gòu)的股權(quán)設(shè)置。不論是省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，還是縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，最核心的問(wèn)題還是股權(quán)問(wèn)題。從市場(chǎng)化、法治化原則講，誰(shuí)出資誰(shuí)說(shuō)了算，反過(guò)來(lái)，誰(shuí)說(shuō)了算誰(shuí)就應(yīng)該出資，體現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一。黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是金融工作的基本方針，省委、省政府對(duì)農(nóng)信社的改革發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防控承擔(dān)重要責(zé)任，也被賦予相應(yīng)的管理職權(quán)。為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)管理、公司治理的統(tǒng)一，農(nóng)信社的各級(jí)法人機(jī)構(gòu)的股權(quán)應(yīng)以國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股為宜，以徹底解決股權(quán)亂象及股東作用難以發(fā)揮的問(wèn)題。對(duì)長(zhǎng)期不能按股權(quán)分紅的機(jī)構(gòu)，在改革中應(yīng)考慮以合理的價(jià)格收購(gòu)這些機(jī)構(gòu)的小散股份，以維護(hù)這些小散股東的正當(dāng)利益，踐行金融工作的人民性要求。

進(jìn)一步健全機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。從引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的共性問(wèn)題看，監(jiān)督機(jī)制的失效是主要問(wèn)題。在公司治理體系中，監(jiān)事會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是主要的監(jiān)督力量；但實(shí)踐證明，多數(shù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用都較弱，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的貢獻(xiàn)微乎其微。實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮的作用比監(jiān)事會(huì)的作用更大，這與紀(jì)檢監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督都有強(qiáng)有力的政治保障、組織保障和制度保障有關(guān)。因此，應(yīng)將紀(jì)檢和審計(jì)監(jiān)督作為加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的主方向，可考慮將紀(jì)檢監(jiān)察派駐制延伸至市級(jí)機(jī)構(gòu)或縣級(jí)機(jī)構(gòu)，改變轄內(nèi)行社內(nèi)設(shè)紀(jì)委監(jiān)督不力的狀況；此外，還應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域?qū)徲?jì)中心建設(shè)，提升行業(yè)審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性，讓審計(jì)中心專(zhuān)注于主責(zé)主業(yè)，不應(yīng)名為“審計(jì)中心”，所履行的職能還是原來(lái)“辦事處”的職能。

推進(jìn)改革要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)。相比較聯(lián)合銀行的改革，省級(jí)統(tǒng)一法人改革的力度和步伐較大，改革涉及的范圍不再局限于省聯(lián)社層面，而要對(duì)市縣機(jī)構(gòu)體制機(jī)制全面重塑。實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一法人改革固然有其優(yōu)勢(shì)，但也有其弊端，這也過(guò)去是長(zhǎng)期以來(lái)都強(qiáng)調(diào)保持縣級(jí)法人地位的根本原因。通常認(rèn)為，省級(jí)統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行模式更適合在部分經(jīng)營(yíng)區(qū)域較小、機(jī)構(gòu)數(shù)量少的省區(qū)市實(shí)施。一些省份實(shí)行全省統(tǒng)一法人改革有其現(xiàn)實(shí)考慮，可以作為試點(diǎn)；對(duì)試點(diǎn)省份，應(yīng)在評(píng)估觀察一定時(shí)期后，再確定是否適合在更大范圍推行，不可激進(jìn)。相對(duì)而言，推進(jìn)市級(jí)統(tǒng)一法人改革更能揚(yáng)長(zhǎng)避短，也更符合穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)。在完成市級(jí)統(tǒng)一法人改革后，后續(xù)如果要推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)一法人改革，就不至于走彎路，且能奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。