摘要：本文利用雙向固定效應(yīng)模型考察財(cái)政縱向失衡對地方政府隱性債務(wù)的影響，研究發(fā)現(xiàn)，該影響存在由刺激轉(zhuǎn)為抑制的過程，二者呈現(xiàn)顯著的倒U形關(guān)系。研究認(rèn)為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)逐步從“控增量風(fēng)險(xiǎn)”與“防存量風(fēng)險(xiǎn)”并重過渡到以“防存量風(fēng)險(xiǎn)”為主。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制 財(cái)政縱向失衡 隱性債務(wù)

引言

黨的二十大報(bào)告提出，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大任務(wù)，而治理地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要內(nèi)容。2015年開始實(shí)施新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》，開啟了治理地方政府隱性債務(wù)的規(guī)范化進(jìn)程。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年末減少了50%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。

然而，在中國式財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)政縱向失衡，即中央政府與地方政府之間財(cái)政收支不平衡問題依然存在。倘若地方政府的融資需求無法得到滿足，或財(cái)政赤字缺口難以進(jìn)行彌補(bǔ)，依然可能出現(xiàn)違規(guī)舉借債務(wù)，形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政部通報(bào)的2022年以來的8起隱性債務(wù)問責(zé)典型案例中不難發(fā)現(xiàn)，我國依然存在新增地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)象，這極易帶來財(cái)政隱患，威脅著金融市場和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定。因此，研究財(cái)政縱向失衡下的地方政府隱性債務(wù)對于深化理論認(rèn)識、維護(hù)財(cái)政穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的參考價值。

理論分析與研究假說

財(cái)政縱向失衡是中國式財(cái)政分權(quán)體制的衍生品，反映著地方政府的財(cái)政狀況，其失衡程度增加往往會成為地方政府進(jìn)行舉債的誘因。因此，本文從不同程度的財(cái)政縱向失衡出發(fā)，揭示財(cái)政縱向失衡對地方政府隱性債務(wù)的影響機(jī)理，并提出研究假說。

地方政府債務(wù)內(nèi)生于財(cái)政分權(quán)體制的經(jīng)濟(jì)體中，在1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)逐層上移中央，事權(quán)逐層下放地方。不斷增長的收支差距造成地方政府的財(cái)政資金不足。在經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)驅(qū)動和法定債務(wù)限額約束下，地方政府為了滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)性項(xiàng)目落地等需求，可能通過融資平臺公司、政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目與違規(guī)擔(dān)保等渠道進(jìn)行舉債，形成地方政府隱性債務(wù)。此外，在財(cái)政縱向失衡下，中央政府與地方政府的稅基交疊，產(chǎn)生地方政府依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算軟約束，進(jìn)而擴(kuò)大地方政府的信用擔(dān)保空間，形成中央政府隱性擔(dān)保機(jī)制，助長了地方政府融資舉債的動機(jī)。因此，一定程度的財(cái)政縱向失衡會刺激地方政府隱性債務(wù)的增長。

然而，當(dāng)財(cái)政縱向失衡達(dá)到過高程度時，必然會引起多方利益相關(guān)者的關(guān)注。對地方政府而言，過高的財(cái)政縱向失衡和過多的債務(wù)容易造成財(cái)政危機(jī)，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，所以此時地方政府會放松對經(jīng)濟(jì)增長的過度追求，轉(zhuǎn)而將目標(biāo)聚焦于化解地方政府隱性債務(wù)；對借貸市場而言，過高的財(cái)政縱向失衡意味著地方政府的償債能力下降，不完善的信用披露會進(jìn)一步增加市場擔(dān)憂，在這種情況下，債權(quán)人會要求更高的負(fù)債利息和擔(dān)保價值，抬高了地方政府的融資成本；對中央政府而言，為了維護(hù)社會與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，其會采取措施為地方政府隱性債務(wù)的化解提供援助，一定程度上減輕地方政府的償債壓力。

基于此，本文提出研究假說：一定程度的財(cái)政縱向失衡會刺激地方政府隱性債務(wù)的增長，但過高的財(cái)政縱向失衡會抑制地方政府隱性債務(wù)的增長，兩者呈倒U形關(guān)系。

研究設(shè)計(jì)

（一）模型構(gòu)建

為檢驗(yàn)財(cái)政縱向失衡與地方政府隱性債務(wù)的倒U形關(guān)系，本文采用雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸分析，具體模型如式（1）所示。

Imdebtit=β0+β1 Vfiit+β2Vfi2it+β3 Controlsit+γt+τi+εit

（1）

其中，下標(biāo)i為城市，下標(biāo)t為年份；Imdebtit為地方政府隱性債務(wù)；Vfiit為財(cái)政縱向失衡；Vfi2it為財(cái)政縱向失衡的二次項(xiàng)；Controlsit為一系列控制變量；γt代表年份固定效應(yīng)；τi代表城市固定效應(yīng)；εit為隨機(jī)擾動項(xiàng)。

（二）變量選取

1.被解釋變量

本文的被解釋變量是地方政府隱性債務(wù)。參考沈坤榮和施宇（2022）的研究，采用最高值、最低值雙重估算方法進(jìn)行全口徑測度，其優(yōu)勢在于既規(guī)避了單一口徑可能低估實(shí)際規(guī)模的問題，又限制了實(shí)際規(guī)模的最大可能膨脹區(qū)間，具體估算方法如表1所示。

2.核心解釋變量

本文的核心解釋變量是財(cái)政縱向失衡。參考Eyraud and Lusinyan（2013）的測度方法，即“財(cái)政縱向失衡=1-（財(cái)政收入分權(quán)度/財(cái)政支出分權(quán)度）×（1-財(cái)政自給缺口率）”，其中，“財(cái)政收入分權(quán)度=地級市人均財(cái)政收入/中央人均財(cái)政收入，財(cái)政支出分權(quán)度=地級市人均財(cái)政支出/中央人均財(cái)政支出，財(cái)政自給缺口率=地級市人均財(cái)政收入/地級市人均財(cái)政支出”，該方法不僅能夠輕松地將研究對象拓展到市級政府，也反映了財(cái)政縱向失衡的結(jié)構(gòu)指標(biāo)，具有直觀性、擴(kuò)展性和綜合性等多個優(yōu)點(diǎn)。

3.控制變量

為減少遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，加入的控制變量主要包括以下三個層面：一是經(jīng)濟(jì)層面，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用對數(shù)化的地區(qū)生產(chǎn)總值表示；金融發(fā)展水平，用年末金融機(jī)構(gòu)貸款余額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值表示；市場化水平，用城市私營和個體從業(yè)人員之和與城市就業(yè)人員的比值表示；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化水平，用各產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員與總從業(yè)人員的比值表示。二是政府層面，包括政府干預(yù)程度，用政府一般財(cái)政支出與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值表示；財(cái)政投資力度，用城市固定資產(chǎn)投資與政府一般財(cái)政支出的比值表示；對外開放水平，用城市進(jìn)出口總額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值表示。三是社會層面，包括社會保障水平，用對數(shù)化的社會保障人口規(guī)模表示；基礎(chǔ)設(shè)施水平，用城市固定資產(chǎn)投資與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值表示；城市化水平，用對數(shù)化的人口密度表示。

（三）數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計(jì)特征

本文選取2014—2022年我國城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，并剔除缺失值較多的城市，插值補(bǔ)齊缺失值較少的城市。所有原始數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國財(cái)政年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，以及國家統(tǒng)計(jì)局、中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺、萬得數(shù)據(jù)庫、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)及各銀行年報(bào)，相關(guān)變量統(tǒng)計(jì)特征如表2所示。

實(shí)證分析

（一）基準(zhǔn)回歸

為增強(qiáng)模型結(jié)果的穩(wěn)健性，本文對地方政府隱性債務(wù)的最低值和最高值進(jìn)行分組回歸，并加入城市與年份的雙向固定效應(yīng)。表3展示了財(cái)政縱向失衡對地方政府隱性債務(wù)的回歸結(jié)果。可以發(fā)現(xiàn)，無論以地方政府隱性債務(wù)最高估算值，還是最低估算值作為被解釋變量，以及無論是否加入控制變量，財(cái)政縱向失衡的一次項(xiàng)系數(shù)均顯著為正，二次項(xiàng)系數(shù)均顯著為負(fù)，這說明了一定程度的財(cái)政縱向失衡會刺激地方政府隱性債務(wù)的增長，但過高程度的財(cái)政縱向失衡會抑制地方政府隱性債務(wù)的增長，兩者呈倒U形關(guān)系，研究假說得到初步驗(yàn)證。

（二）內(nèi)生性問題

考慮到財(cái)政縱向失衡與地方政府隱性債務(wù)之間可能存在反向因果的內(nèi)生性問題，參考范子英、王倩（2019）與蔡慶豐、陳熠輝（2023）的研究，選取是否為紅軍長征沿線城市的虛擬變量與各年份全國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率的交乘項(xiàng)及其二次項(xiàng)作為工具變量。因?yàn)橹醒胝疄榱酥С指锩蠀^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會為長征沿線城市提供更為寬松的預(yù)算軟約束，導(dǎo)致這些城市的財(cái)政縱向失衡水平往往會更高。同時，長征路線的確定是在特定歷史環(huán)境下的選擇，與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)性較低，更不會直接影響地方政府隱性債務(wù)。此外，借鑒李真、蘇春紅（2023）的做法，選取財(cái)政縱向失衡及其二次項(xiàng)的滯后一期作為工具變量。當(dāng)期的財(cái)政縱向失衡與該工具變量存在明顯的相關(guān)性，但財(cái)政縱向失衡及其二次項(xiàng)的滯后一期并不太可能影響到當(dāng)期的地方政府隱性債務(wù)。因此，所有工具變量都滿足相關(guān)性和外生性。

工具變量法的回歸結(jié)果如表4所示。從第一階段回歸可以發(fā)現(xiàn)，工具變量對財(cái)政縱向失衡及其二次項(xiàng)存在顯著影響，符合工具變量相關(guān)性的假定。同時，在第二階段回歸中，Anderson LM統(tǒng)計(jì)量顯著地拒絕原假設(shè)，Wald F統(tǒng)計(jì)量顯著大于10的臨界值，可以認(rèn)為不存在弱工具變量的問題，說明工具變量的選擇是合理有效的。從實(shí)證結(jié)果來看，在采用工具變量排除可能存在的內(nèi)生性問題之后，財(cái)政縱向失衡的一次項(xiàng)系數(shù)均顯著為正，二次項(xiàng)系數(shù)均顯著為負(fù)，與基準(zhǔn)回歸一致，符合本文的研究假說。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了進(jìn)一步增強(qiáng)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文進(jìn)行了一系列的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。第一，剔除特殊樣本。省級、副省級和省會城市通常擁有更多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，本文在回歸過程中剔除此類城市的樣本。第二，異常值處理。為排除異常值對倒U形關(guān)系結(jié)論的干擾，本文對所有變量進(jìn)行1%的雙邊縮尾處理后，再進(jìn)行回歸。第三，更替指標(biāo)。城投債是地方政府隱性債務(wù)的主體部分，本文以城投債作為被解釋變量的指標(biāo)替換，并再次進(jìn)行回歸。上述回歸結(jié)果如表5所示，依然較好地證明了本文的研究假說。

（四）異質(zhì)性分析

財(cái)政透明度反映了地方政府在財(cái)政運(yùn)行過程中的信息公開程度，是地方政府在財(cái)政縱向失衡下進(jìn)行投融資活動的有力制約。為探究財(cái)政縱向失衡與地方政府隱性債務(wù)的倒U形關(guān)系在不同財(cái)政透明度的地區(qū)是否存在異質(zhì)性，本文參考《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，根據(jù)財(cái)政透明度的中位數(shù)分為高低兩組進(jìn)行分組回歸，回歸結(jié)果如表6所示。可以發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政透明度較低的地區(qū)，財(cái)政縱向失衡的一次項(xiàng)系數(shù)在1%的水平上均顯著為正，二次項(xiàng)系數(shù)在1%的水平上均顯著為負(fù)，但在財(cái)政透明度較高的地區(qū)，財(cái)政縱向失衡的一次項(xiàng)系數(shù)均不顯著，二次項(xiàng)系數(shù)均在10%的水平上顯著為負(fù)，這說明在財(cái)政透明度較低的地區(qū)，財(cái)政縱向失衡與地方政府隱性債務(wù)的倒U形關(guān)系更為明顯。其主要原因在于，較低財(cái)政透明度的地區(qū)不易被外界監(jiān)管和約束，地方政府在財(cái)政縱向失衡加大的情況下，更傾向通過不合規(guī)的方式進(jìn)行投融資活動。但是，當(dāng)財(cái)政縱向失衡過高時，較低的財(cái)政透明度會使市場對地方財(cái)政的狀況更加擔(dān)憂，債權(quán)人要求更高的負(fù)債利息和擔(dān)保價值，迫使地方政府主動化解隱性債務(wù)。從倒U形關(guān)系的拐點(diǎn)值大小上看，高財(cái)政透明度組的拐點(diǎn)所對應(yīng)的財(cái)政縱向失衡水平更小，這說明在財(cái)政透明度較高的地區(qū)，財(cái)政縱向失衡對地方政府隱性債務(wù)的抑制作用能夠更早顯現(xiàn)。

結(jié)論與建議

在我國財(cái)政分權(quán)體制下，中央與地方、地方政府間普遍存在財(cái)政縱向失衡。地方政府債務(wù)內(nèi)生于財(cái)政分權(quán)體制的經(jīng)濟(jì)體中，基于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)驅(qū)動和法定債務(wù)限額約束，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要聚焦于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文研究了財(cái)政縱向失衡對地方政府隱性債務(wù)的影響機(jī)理，研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政縱向失衡對地方政府隱性債務(wù)并非簡單的線性關(guān)系，而是倒U形關(guān)系。異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政透明度較低的地區(qū)，倒U形關(guān)系更為明顯；在財(cái)政透明度較高的地區(qū)，倒U形的拐點(diǎn)值更小。

本文研究結(jié)論的政策含義是：雖然財(cái)政縱向失衡對地方政府隱性債務(wù)的影響存在由刺激轉(zhuǎn)為抑制的過程，但并不意味著要保持較高的財(cái)政縱向失衡，而是在地方政府可承受的合理范圍內(nèi)，提高財(cái)政透明度，使財(cái)政縱向失衡盡早進(jìn)入拐點(diǎn)值右側(cè)，發(fā)揮財(cái)政縱向失衡對地方政府隱性債務(wù)的抑制作用。

此外，更為深層的政策含義是：地方政府隱性債務(wù)方式擴(kuò)張的沖動減弱，這意味著地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)由“控增量風(fēng)險(xiǎn)”與“防存量風(fēng)險(xiǎn)”并重逐步過渡到以“防存量風(fēng)險(xiǎn)”為主的階段。在當(dāng)前“一攬子化債”的過程中，需要關(guān)注倒U形曲線拐點(diǎn)，及時有效地推動地方政府隱性債務(wù)的化解工作。

參考文獻(xiàn)

[1]蔡慶豐，陳熠輝.財(cái)政縱向失衡、地方激勵異化與企業(yè)投資[J].管理世界，2023（5）.

[2]范子英，王倩. 轉(zhuǎn)移支付的公共池效應(yīng)、補(bǔ)貼與僵尸企業(yè)[J]. 世界經(jīng)濟(jì)，2019（7）.

[3]李真，蘇春紅.財(cái)政縱向失衡對地方政府治理能力的影響：理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)[J].財(cái)政研究，2023（5）.

[4]沈坤榮，施宇.地方政府隱性債務(wù)的表現(xiàn)形式、規(guī)模測度及風(fēng)險(xiǎn)評估[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2022（7）.

[5] EYRAUD L， LUSINYAN L. Vertical Fiscal Imbalances and Fiscal Performance in Advanced Economies[J]. Journal of Monetary Economics， 2013（60）.