摘要：2024年召開的中央經(jīng)濟工作會議提出要實施更加積極的財政政策。國債是聯(lián)通財政政策與貨幣政策的重要紐帶。通過增發(fā)超長期特別國債可以提振市場信心，穩(wěn)定社會預期，拉動社會投資和消費。建議加強國債資金使用管理，發(fā)揮多方面政策“組合拳”的協(xié)同效應，共同為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

關(guān)鍵詞：更加積極的財政政策 國債 政策協(xié)同 逆周期調(diào)節(jié)

2024年召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“要實施更加積極的財政政策”“提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力”“增加發(fā)行超長期特別國債，持續(xù)支持‘兩重’項目和‘兩新’政策實施”“要打好政策‘組合拳’”等。

筆者認為，2025年更加積極的財政政策體現(xiàn)在更加主動、更加給力、更加靈活等多個方面。其中，赤字率提高不僅體現(xiàn)了政策力度的變化，更傳遞出政府穩(wěn)定經(jīng)濟的堅定決心和信心，也體現(xiàn)出我國在宏觀政策調(diào)控上更加強化財政政策跨周期、逆周期的調(diào)節(jié)作用。作為重要的財政政策工具，國債在逆周期調(diào)節(jié)下體現(xiàn)政策方向的作用將愈發(fā)明顯。第一，增發(fā)超長期特別國債預計將成為2025年及之后一段時間財政政策的重要發(fā)力點，將為國家“兩重”項目建設和“兩新”政策實施提供有力保障。第二，國債具有“財政—貨幣”雙重屬性，是聯(lián)通財政政策與貨幣政策的重要紐帶。更加積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策相互配合，將增強逆周期調(diào)節(jié)效果。此外，加強財政與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策的配合，將進一步提升我國宏觀經(jīng)濟治理水平和治理能力，更加凸顯我國的制度優(yōu)勢。

鼓勵更加積極的財政政策下的國債增發(fā)

（一）我國國債市場規(guī)模為財政政策實施提供了空間

2018—2024年，我國國債發(fā)行量總體顯著增大（見圖1）。我國政府負債率較低，未來還有較大的舉債空間。從國際比較來看，我國政府負債率顯著低于主要經(jīng)濟體和新興市場國家1。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末二十國集團（G20）國家平均政府負債率為118.2%，七國集團（G7）國家平均政府負債率為123.4%。同期，我國政府全口徑債務總額為85萬億元，政府負債率為67.5%。根據(jù)財政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2024年我國債務付息支出約為1.29萬億元，僅占全國一般公共預算支出的4.52%。

近年來，隨著積極的財政政策持續(xù)發(fā)力，我國國債發(fā)行期限趨于多樣化（見表1）。自2023年以來，隨著市場利率下行，市場機構(gòu)對長期國債的需求增加。根據(jù)筆者統(tǒng)計2，我國10年期以上（不含10年期）國債發(fā)行規(guī)模占比已由2023年的7.95%上升至2024年的11.28%。2024年，我國發(fā)行了多輪超長期特別國債3，市場反響熱烈，其發(fā)行規(guī)模占比為10.58%。我國國債期限結(jié)構(gòu)趨于多樣化，預計未來市場將有更多的投資選擇，前景廣闊。

（二）我國國債融資成本和融資風險“雙低”

從我國國債收益率走勢來看，近年來，10年期國債收益率總體呈下行趨勢（見圖2），發(fā)行國債有利于政府降低融資成本。從防風險的角度看，我國國債具有良好的政府信用，發(fā)行成功率高，安全性高，在國內(nèi)和國際市場上均有旺盛的需求，融資風險低。在此情況下，適當增發(fā)國債能夠在滿足市場投資需求的同時，有效擴大政府融資規(guī)模，優(yōu)化中央和地方政府債務結(jié)構(gòu)，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)提供更多支撐。

（三）增發(fā)超長期特別國債有助于提振市場信心，提升投資活力

我國經(jīng)濟基礎穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大，經(jīng)濟長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。從居民儲蓄來看，我國居民儲蓄水平較高。根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2024年金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》，2024年，人民幣存款增加17.99萬億元，其中住戶存款增加14.26萬億元。在經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效期，較高的居民儲蓄需要得到釋放。從我國金融市場來看，保險、理財、基金等非銀行金融機構(gòu)資金充裕，對超長期國債需求比較旺盛。實施更加積極的財政政策、增發(fā)超長期特別國債有助于提振市場信心和預期，拉動社會投資和消費，進一步提升市場投資活力，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，為未來經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定扎實基礎。

加強國債資金使用管理

（一）強化國債資金全生命周期管理

為確保財政政策落實，高質(zhì)量推動國家重大舉措落地見效，政府部門需要加大支出強度，加快支出進度，強化資金的精準投放，其中加強國債資金使用管理至關(guān)重要。這需要建立全生命周期管理制度，加強監(jiān)督反饋，切實保障政策落到實處。第一，在項目申報階段，扎實做好項目謀劃、儲備等前期工作，加強項目必要性、可行性、收益性評估，公平、嚴格地進行篩選，提高財政支出規(guī)劃的科學性，保證項目投資質(zhì)量。第二，在項目建設過程中，強化對項目實施和資金使用的全流程監(jiān)管，設立階段性績效目標，保證項目建設穩(wěn)步推進。第三，在項目建成后的運營期間，對項目實施效果及時評估，并根據(jù)評估結(jié)果適時對國債資金使用進行相應調(diào)整、優(yōu)化，實現(xiàn)滾動式管理，提高資金使用效益。

（二）發(fā)揮國債資金作為資本金使用效果

2024年12月，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號），提出擴大專項債券投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍。建議在超長期特別國債資金使用管理方面借鑒該做法，將國債資金作為支持國家“兩重”項目資本金。第一，可以降低“兩重”項目建設投資門檻，緩解地方財政可能存在的支出壓力大、資金難以到位等狀況。第二，超長期特別國債具有期限長的特點，能夠更好地發(fā)揮資金的撬動作用，以政府投資帶動更多社會資本投入，穩(wěn)定和擴大民間投資，讓民間投資進得來、能發(fā)展、有作為，加快推動“兩重”項目建設。

發(fā)揮多方面政策“組合拳”的協(xié)同效應

（一）進一步提升財政與貨幣政策的協(xié)同配合效果

為了更好地促進經(jīng)濟發(fā)展，我國實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，二者相互配合，共同實現(xiàn)投資擴大和消費潛能釋放。國債作為聯(lián)通財政政策與貨幣政策的重要紐帶，既是政府實施財政融資的重要保障，又可以為貨幣政策提供操作工具，其“財政—貨幣”的雙重屬性應當更好地發(fā)揮。這需要有效發(fā)揮國債的宣示效應，持續(xù)穩(wěn)定社會預期，不斷鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢。

增發(fā)超長期特別國債釋放出積極信號，有效提振了市場和公眾信心，具有很強的宣示效應。政府借助國債有效拓展了財政政策操作空間，在保證財政可持續(xù)循環(huán)的同時，引導更多資金、資源支持實體經(jīng)濟。貨幣政策靈活適度、精準有效，注重保持合理的流動性，合理引導和穩(wěn)定社會預期，推動社會融資成本穩(wěn)中有降，為財政政策實施提供了良好的貨幣金融環(huán)境。財政與貨幣政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同增強逆周期調(diào)節(jié)效果

（見圖3）。建議進一步加大國債發(fā)行宣傳力度，持續(xù)加強預期管理，充分與市場溝通，充分動員市場力量，凝聚多方共識，進一步發(fā)揮好國債資金的輻射帶動作用，引導激發(fā)更多信貸資金和社會資本投資，擴大國內(nèi)需求，持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)良性循環(huán)。

（二）加強財政與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策的配合

“兩重”項目和“兩新”政策實施領(lǐng)域是超長期特別國債的重點支持領(lǐng)域。從2024年實施情況來看，在各有關(guān)部門的協(xié)同配合和共同努力下，增發(fā)超長期特別國債政策成效明顯，有效激發(fā)了消費活力，拉動了投資增長，促進了產(chǎn)業(yè)升級，支持了綠色轉(zhuǎn)型，有力支撐了全年經(jīng)濟增長。2025年1月，國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布《關(guān)于2025年加力擴圍實施大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新政策的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2025〕13號），要求“加力推進設備更新”“擴圍支持消費品以舊換新”。筆者預計相關(guān)部門后續(xù)將出臺更多、更優(yōu)惠的支持政策和實施細則。

為強化政策統(tǒng)籌，建議繼續(xù)加強組織領(lǐng)導，加強財政與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策的配合，持續(xù)完善頂層設計，充分調(diào)動各方的積極性和主動性，各司其職，有效銜接，把握節(jié)奏，扎實推進。第一，抓好各項政策出臺的窗口期，廣泛征集民眾的意見和建議。第二，持續(xù)強化經(jīng)濟形勢和政策宣傳解讀，將國家惠民政策送到千家萬戶，不斷提升政策透明度，及時回應社會關(guān)切。第三，加強調(diào)研和指導，建立有效的溝通機制，協(xié)調(diào)解決政策執(zhí)行中的難點和堵點問題，實現(xiàn)信息共享。第四，規(guī)范市場秩序，加強監(jiān)管，使相關(guān)主體能夠公平地享受政策福利。第五，加強政策執(zhí)行的跟蹤評估，及時總結(jié)并適時優(yōu)化完善。

參考文獻

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