摘要：通過(guò)建立1991—2023年間美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案數(shù)據(jù)庫(kù)，分析了美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案的構(gòu)成、不同政府時(shí)期涉疆提案變化及趨勢(shì)特點(diǎn)。研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案的數(shù)量在特朗普政府時(shí)期迅速增加，并在拜登政府時(shí)期保持高位；提案形式以議案為主，同時(shí)涉疆法律的數(shù)量和影響力近年來(lái)顯著提升；提案內(nèi)容逐漸從泛泛的人權(quán)指責(zé)轉(zhuǎn)向更具體的經(jīng)貿(mào)制裁等務(wù)實(shí)內(nèi)容；核心反華議員對(duì)提案的推動(dòng)作用明顯，并不斷提升涉疆提案在美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略中的地位。

關(guān)鍵詞：美國(guó)國(guó)會(huì)；涉疆提案；新疆；中美關(guān)系

中圖分類號(hào)：D822.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2025）03-0030-04

A Study on U.S. Congressional Proposals Related to Xinjiang

Yang Haoran

（People’s Public Security University of China， Beijng 100038）

Abstract： By establishing a database of U.S. Congressional proposals related to Xinjiang from 1991 to 2023， this paper analyzes the composition of U.S. congressional proposals related to Xinjiang， and the changes of proposals related to Xinjiang during different administrations， and trend characteristics of these proposals.The study finds that the number of U.S. congressional proposals related to Xinjiang increased rapidly during the Trump administration and remained at a high level during the Biden administration. The proposals are mainly in the form of bills， and the number and influence of laws related to Xinjiang have significantly increased in recent years. The content of the proposals has gradually shifted from generalized human-rights accusations to more specific and practical aspects， such as economic and trade sanctions. Core anti-China congressmen have played a prominent role in advancing these proposals， and have continuously enhanced the status of proposals related to Xinjiang in the U.S.’s China strategy.

Keywords： U.S. congress; proposals related to Xinjiang; Xinjiang; China-U.S. relations

雖然以總統(tǒng)為代表的行政部門(mén)作為傳統(tǒng)的對(duì)外決策主體仍舊發(fā)揮著重要作用，但從近幾年來(lái)諸如《2020年維吾爾人權(quán)政策法案》《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》等成文立法可以看出，被美國(guó)憲法賦予制定對(duì)外政策權(quán)力的美國(guó)國(guó)會(huì)正在從幕后走向臺(tái)前。學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)的研究已取得顯著成果。在定性研究領(lǐng)域，針對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制及其在中美關(guān)系中的作用等方面，已累積了豐富的研究成果，特別是在安全、經(jīng)貿(mào)、人權(quán)、涉藏、涉臺(tái)等議題上，學(xué)界已進(jìn)行了深入探討。在涉及新疆問(wèn)題的定性研究中，劉衛(wèi)東深入分析了美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案的手段、特征及其限制性影響，汲禹涵［1］則分析了美國(guó)國(guó)會(huì)的157項(xiàng)涉疆議案背后的特點(diǎn)、動(dòng)機(jī)及影響。

在美國(guó)國(guó)會(huì)涉華法案定量研究方面，學(xué)界開(kāi)始關(guān)注并采集涉華提案的龐大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，張光和刁大明［2］整理了1979—2006年間的涉華提案，探討黨派、選區(qū)和意識(shí)形態(tài)對(duì)議案提出的影響；謝韜［3］研究了相似時(shí)間段的涉華提案數(shù)據(jù)，分析了國(guó)會(huì)在中美關(guān)系中扮演的間接角色；李莉［4］分析了1993—2008年間的國(guó)會(huì)涉華提案，研究了議員提案表決一致性的成因。然而，專門(mén)針對(duì)提案的定量研究相對(duì)缺乏，這限制了對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)在新疆議題上行為規(guī)律及其趨勢(shì)的全面深入了解。

因此，本文設(shè)計(jì)并構(gòu)建一套涵蓋1991—2023年美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案的數(shù)據(jù)庫(kù)，旨在通過(guò)分析由涉疆的271項(xiàng)提案構(gòu)成的定量文本數(shù)據(jù)來(lái)回答以下問(wèn)題：美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案是如何分布的？不同時(shí)期美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)我國(guó)新疆關(guān)注的重點(diǎn)是什么？美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案有哪些趨勢(shì)走向？

一、美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案的構(gòu)成

本文構(gòu)建的1991—2023年美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)來(lái)源于美國(guó)國(guó)會(huì)官網(wǎng)（www.congress.gov），通過(guò)分別搜索關(guān)鍵詞“Xingjiang”和“Uyghur”，在篩選類型中取消勾選修正案（Amendments），得到直接和間接涉及我國(guó)新疆的271項(xiàng)提案，抓取數(shù)據(jù)以后形成本次研究所需的包含提案編號(hào)、時(shí)間、議員等十二個(gè)關(guān)鍵字段，在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)處理、導(dǎo)入分析后可以看出美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案的特點(diǎn)。

（一）提案的數(shù)量

從歷屆國(guó)會(huì)提案的數(shù)量來(lái)看，如圖1所示，在特朗普上任的第116屆國(guó)會(huì)以前，除了第105屆和第111屆國(guó)會(huì)分別出現(xiàn)了兩個(gè)小提案高峰以外，更多的提案是在特朗普政府下半段的第116屆國(guó)會(huì)出現(xiàn)的。在拜登政府上臺(tái)以后，涉疆提案數(shù)量不僅沒(méi)有減少，反而延續(xù)了上屆國(guó)會(huì)的涉疆提案慣性，其數(shù)量超越了冷戰(zhàn)以來(lái)各屆國(guó)會(huì)的涉疆提案總和。

（二）涉疆提案的類型

如圖2所示，在271項(xiàng)涉及我國(guó)新疆問(wèn)題的美國(guó)國(guó)會(huì)提案中，議案的數(shù)量最多，達(dá)到了157項(xiàng)，占總數(shù)的57.9%；不具備法律效力且只需要所在單一議會(huì)同意即可通過(guò)的決議案有84項(xiàng)，占總數(shù)的30.9%；需要參眾兩院共同同意才能通過(guò)的共同決議案有12項(xiàng)，占總數(shù)的4.4%：影響力最大，且對(duì)行政部門(mén)有約束力的諸如《2020年維吾爾人權(quán)政策法案》的涉疆成文法律有18項(xiàng)，占提案總數(shù)的6.6%。

（三）提出議案的議員

在提出過(guò)涉疆提案的129名議員中，提案數(shù)量前十名的議員共提出了97條提案，占涉疆提案總數(shù)的36.8%?？梢?jiàn)涉疆提案數(shù)量較為集中于參眾兩院的部分議員身上，并不是兩院的普遍立法行為。同時(shí)，這十名反華急先鋒提出的直接涉疆提案占比達(dá)到23.7%，高于占總數(shù)20%的直接涉疆提案比重，可見(jiàn)其對(duì)于涉疆提案的重視。

（四）涉疆提案的議員所屬議院和黨派

美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院分別有42名和87名議員參與涉疆提案，分別提出了110項(xiàng)和161項(xiàng)涉疆提案，結(jié)合美國(guó)兩院人數(shù)（100∶435）比例來(lái)看，說(shuō)明參議院在涉疆問(wèn)題上相對(duì)于眾議院更為活躍，議員參與的比例更高，單個(gè)議員提出的提案數(shù)量也更多。

對(duì)比議員黨派可以看出，民主黨議員共提出了106項(xiàng)涉疆提案，占總數(shù)的39.1%，共和黨議員提出了164項(xiàng)涉疆提案，占比達(dá)60.5%，共和黨議員在涉疆提案上的活躍度顯著高于民主黨，這表明共和黨在涉疆問(wèn)題上持更為積極和強(qiáng)硬的態(tài)度；民主黨在此問(wèn)題上相對(duì)不太活躍，提案數(shù)量較少。

（五）涉疆提案的委員會(huì)

在美國(guó)國(guó)會(huì)立法活動(dòng)中起到重要作用的眾多委員會(huì)中，負(fù)責(zé)監(jiān)督和制定美國(guó)的外交政策且權(quán)勢(shì)較大的參議院外交關(guān)系委員會(huì)提出了70項(xiàng)涉疆提案，眾議院外交事務(wù)委員會(huì)提出了97項(xiàng)提案，二者合計(jì)共有占總數(shù)61.6%的涉疆提案。此外還有國(guó)際關(guān)系委員會(huì)、司法委員會(huì)、武裝服務(wù)委員會(huì)和金融服務(wù)委員會(huì)等眾多其他委員會(huì)在各自細(xì)分領(lǐng)域通過(guò)提案，妄圖對(duì)我國(guó)新疆事務(wù)進(jìn)行干涉。

這種以外交委員會(huì)為主導(dǎo)、多委員會(huì)、多領(lǐng)域并存的干涉策略會(huì)導(dǎo)致更加廣泛和深遠(yuǎn)的影響，覆蓋從外交、軍事、法律到經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面，這反映了美國(guó)國(guó)會(huì)在涉疆問(wèn)題上的高度重視和系統(tǒng)性策略。

二、美國(guó)不同政府時(shí)期的涉疆提案情況

（一）老布什政府時(shí)期（1991年1月20日—1993年1月20日）

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移，人權(quán)外交理念逐漸在美國(guó)重新興起，成為美國(guó)對(duì)外干涉的利器，我國(guó)新疆地區(qū)被納入美國(guó)人權(quán)外交的框架。在這一時(shí)期，老布什政府執(zhí)政后半程的第102屆國(guó)會(huì)共有兩條涉疆提案，這兩條提案內(nèi)容主要就是以國(guó)際人權(quán)組織和國(guó)際紅十字會(huì)為名，呼吁保障我在押服刑人員所謂的西方“人權(quán)”。雖然這兩項(xiàng)提案最終都沒(méi)有得到通過(guò)，但成為美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)行使立法權(quán)干涉我國(guó)新疆事務(wù)的開(kāi)端。

（二）克林頓政府時(shí)期（1993年1月20日—2001年1月20日）

在克林頓執(zhí)政的八年中貫穿了第103屆國(guó)會(huì)到第106屆國(guó)會(huì)，美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆立法出現(xiàn)了第一波小高峰，一共有20項(xiàng)涉疆提案在這一時(shí)期被提出。這一時(shí)期的涉疆提案主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是有9項(xiàng)提案使用完全一致的表述文字，謊稱我國(guó)包括新疆等少數(shù)民族聚居地區(qū)存在所謂的“人權(quán)侵犯”問(wèn)題。值得注意的是，這項(xiàng)提案的八名提案議員都來(lái)自于共和黨。二是呼吁增加美國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)（如自由亞洲電臺(tái)和美國(guó)之音）的廣播力度，包括提供24小時(shí)連續(xù)播音，覆蓋漢語(yǔ)、維語(yǔ)和藏語(yǔ)等多種語(yǔ)言，這兩項(xiàng)涉及廣播的提案為后來(lái)在2010年通過(guò)的成文法律《自由亞洲電臺(tái)授權(quán)法》奠定了基礎(chǔ)。

（三）小布什政府時(shí)期（2001年1月20日—2009年1月20日）

“9·11”事件以后，隨著美國(guó)主導(dǎo)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)在阿富汗打響，美國(guó)政府深知在中亞開(kāi)展反恐戰(zhàn)爭(zhēng)以及企圖在中亞構(gòu)筑優(yōu)勢(shì)地位就必須考慮到與中俄的合作，鑒于此，伴隨著小布什政府的第107—110屆國(guó)會(huì)通過(guò)的涉疆提案數(shù)量對(duì)比上任政府明顯減少，在這期間僅提出了16項(xiàng)涉疆提案。

在這16項(xiàng)提案中，有4項(xiàng)是承接上屆國(guó)會(huì)關(guān)注的“熱比婭案件”的后續(xù)，包括干涉我國(guó)內(nèi)政，要求我國(guó)政府釋放政治犯熱比婭和胡賽因·賽力爾。同時(shí)，由時(shí)任共和黨議員史密斯·克里斯托弗提出并通過(guò)的共同決議案批評(píng)我國(guó)的反恐政策，其認(rèn)為我國(guó)借由反恐打擊所謂“和平的穆斯林宗教領(lǐng)袖”，這標(biāo)志著美國(guó)“以恐遏華”策略邁出了第一步。

（四）奧巴馬政府時(shí)期（2009年1月20日—2017年1月20日）

奧巴馬政府時(shí)期的第111—114屆國(guó)會(huì)共提出了24條提案，這些提案除了人權(quán)敘事以外還側(cè)重對(duì)于特定事件響應(yīng)，利用這些事件借題發(fā)揮，以表達(dá)其政治立場(chǎng)和干涉我國(guó)新疆事務(wù)，其具有代表性的三個(gè)事件分別為“關(guān)塔那摩”“七五事件”和“法輪功”。

“關(guān)塔那摩”是指美國(guó)在古巴設(shè)置的臭名昭著的關(guān)塔那摩監(jiān)獄，有兩份國(guó)會(huì)提案要求釋放被美國(guó)政府指控并關(guān)押的與恐怖組織“東突厥斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”有關(guān)聯(lián)的維吾爾族人。“七五事件”是指2009年7月5日，境內(nèi)外“東突”勢(shì)力里應(yīng)外合，組織策劃實(shí)施的烏魯木齊打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪事件。事件發(fā)生后，我國(guó)政府及時(shí)依法處置使事態(tài)得到了控制，但美國(guó)國(guó)會(huì)相繼提出5項(xiàng)提案，指責(zé)我國(guó)政府在“暴力沖突事件”中無(wú)視所謂的少數(shù)民族人權(quán)?！胺ㄝ喒Α眲t是指這期間有兩項(xiàng)提案引述了美國(guó)“民主保衛(wèi)基金”工作人員伊森·古特曼發(fā)表的所謂報(bào)道，指責(zé)中國(guó)政府對(duì)邪教組織“法輪功”的維吾爾族教徒進(jìn)行“迫害”。

（五）特朗普政府時(shí)期（2017年1月20日—2021年1月20日）

以特朗普上臺(tái)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案進(jìn)入了新階段。在“美國(guó)優(yōu)先”的思想指導(dǎo)下，特朗普政府采取“推倒重置”的做法，在貿(mào)易、科技、政治等領(lǐng)域?qū)θA展開(kāi)全方位打壓和遏制。緊貼這一時(shí)代背景，特朗普政府執(zhí)政時(shí)期的兩屆國(guó)會(huì)共提出55項(xiàng)涉疆提案，數(shù)量上遠(yuǎn)超往屆國(guó)會(huì)，同時(shí)在提案內(nèi)容上逐漸朝著務(wù)實(shí)化、法律化發(fā)展。

通過(guò)梳理這段時(shí)期每個(gè)提案摘要開(kāi)頭的動(dòng)詞，可以看出美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)新疆所提出的話題從過(guò)去泛泛指責(zé)我國(guó)人權(quán)狀況轉(zhuǎn)變到具體的經(jīng)貿(mào)制裁、“強(qiáng)迫勞動(dòng)”和“集中營(yíng)”等話題，在第116屆國(guó)會(huì)以前大多都是“Condemn”“Express”“Call on”等表達(dá)觀點(diǎn)類型的提案，而在這之后的提案大多都落在了具體制裁措施上面。其中最具代表性的提案就是由馬克·盧比奧于2020年5月提出的《2020年維吾爾人權(quán)政策法案》，該法案作為美國(guó)國(guó)會(huì)直接涉疆的第一部成文法，其在后續(xù)的諸多關(guān)聯(lián)法案中都有所體現(xiàn)。

（六）拜登政府時(shí)期（2021年1月20日—2023年12月31日）

特朗普政府開(kāi)啟了美國(guó)對(duì)華政策的范式轉(zhuǎn)折，拜登政府上臺(tái)以來(lái)并非簡(jiǎn)單繼承特朗普政府對(duì)華政策，而是延續(xù)了特朗普政府對(duì)華政策的某些歷史慣性，結(jié)合當(dāng)下全球性網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)體系、區(qū)域安全架構(gòu)和現(xiàn)實(shí)盟友關(guān)系等要素變化，重新進(jìn)行制度安排和政策重組［5］。這一政策轉(zhuǎn)變?cè)趪?guó)會(huì)涉疆提案上的體現(xiàn)尤為明顯：截至2023年末，拜登政府任期內(nèi)的三年時(shí)間里共有154項(xiàng)涉疆提案，平均每周都有一項(xiàng)提案在國(guó)會(huì)提出，這一數(shù)量遠(yuǎn)高于前幾屆政府。

在內(nèi)容上，這些提案已經(jīng)不滿足于之前幾屆國(guó)會(huì)在所謂“人權(quán)”“強(qiáng)迫勞動(dòng)”等方面的虛假敘事，而是選擇頻繁使用“種族滅絕”這一博人眼球、話題度更高的詞匯，以此為關(guān)鍵詞的提案數(shù)量在這一時(shí)期達(dá)到了70項(xiàng)。此外，這屆政府的提案緊跟熱點(diǎn)，有10項(xiàng)提案在討論抵制2022年北京冬奧會(huì)時(shí)提到了新疆，同時(shí)批評(píng)我國(guó)反恐政策的提案也不斷出現(xiàn)，其背后的“以疆制華”“以恐遏華”的意圖昭然若揭。

三、美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案的趨勢(shì)及特點(diǎn)

（一）涉疆提案內(nèi)容趨向于實(shí)質(zhì)化

綜觀271項(xiàng)涉疆提案可見(jiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)我國(guó)新疆問(wèn)題關(guān)注的角度越來(lái)越“務(wù)實(shí)”，特別是特朗普上臺(tái)以后，越來(lái)越多的提案條款要求美國(guó)行政部門(mén)采取實(shí)際的干涉措施，如要求美國(guó)政府明確將對(duì)華政策與新疆維吾爾自治區(qū)的情況掛鉤，要求美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿向國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)提交各類涉疆報(bào)告，將新疆的部分領(lǐng)導(dǎo)干部納入制裁名單等。美國(guó)國(guó)會(huì)直接或間接干涉我國(guó)新疆事務(wù)的可操作性正在變強(qiáng)。

（二）核心反華國(guó)會(huì)議員的作用凸顯

美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆提案越來(lái)越集中于少數(shù)核心反華議員，抹黑、污蔑我國(guó)包含新疆地區(qū)在內(nèi)的建設(shè)與成就儼然成為部分美國(guó)議員的政治標(biāo)簽與政治生命。以馬克·盧比奧為例，從2018年開(kāi)始他提出涉及我國(guó)新疆的提案起，到2023年末他提出涉及我國(guó)新疆的提案多達(dá)23條，同時(shí)配合定期發(fā)布相關(guān)所謂“報(bào)告”進(jìn)行宣傳造勢(shì)，憑借一己之力在美國(guó)國(guó)會(huì)多角度、多手段、多維度地抹黑我國(guó)新疆，在國(guó)際輿論上對(duì)我國(guó)新疆地區(qū)造成極為惡劣的影響。

（三）涉疆提案趨于法律化

在美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆的18項(xiàng)具有法律效力的成文立法中，有12項(xiàng)法案是在2019年以后提出的。特別是《2020年維吾爾人權(quán)政策法案》《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》兩部直接涉疆的成文法出臺(tái)之后，美國(guó)行政部門(mén)可以依據(jù)這兩部法案及關(guān)聯(lián)立法對(duì)我國(guó)政府、企業(yè)以及個(gè)人實(shí)施干預(yù)措施以及制裁。而在這之前，美國(guó)政府只能依據(jù)2016年的《全球馬格尼茨基人權(quán)問(wèn)責(zé)法》中的條款對(duì)我國(guó)新疆實(shí)施制裁。

（四）國(guó)會(huì)涉疆提案服務(wù)美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略需要

近年來(lái)，百年未有之大變局加速演進(jìn)，受中國(guó)實(shí)力與影響力的增強(qiáng)以及美國(guó)政治極化等因素的影響，導(dǎo)致美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略判斷由伙伴轉(zhuǎn)為敵對(duì)，對(duì)華政策由“接觸”逐漸轉(zhuǎn)為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”［6］。在這一背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)將新疆作為打壓、污蔑、限制中國(guó)的重要抓手。與美國(guó)國(guó)會(huì)官網(wǎng)有記錄以來(lái)就存在的涉臺(tái)和涉藏等“老派”涉華提案相比，涉疆提案雖然對(duì)比之下總量較少、出現(xiàn)時(shí)間更晚，但其對(duì)華影響力正在超越涉臺(tái)、涉藏立法，并且時(shí)代特點(diǎn)更加鮮明。涉疆提案正在從過(guò)去的“人權(quán)和民族宗教問(wèn)題”這一框架中獨(dú)立出來(lái)，成為美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略中分量越來(lái)越重的一張牌。

四、結(jié)語(yǔ)

作為三權(quán)分立制度的重要一環(huán)，美國(guó)國(guó)會(huì)擁有制約行政部門(mén)的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其擁有的影響力是非政府組織和學(xué)術(shù)界等其他社會(huì)主體所不能比擬的，在可見(jiàn)的未來(lái)一段時(shí)間里，新疆將會(huì)持續(xù)成為美西方特別是美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)我進(jìn)行污蔑、打壓、干涉的議題。本文通過(guò)建立1991—2023年美國(guó)國(guó)會(huì)涉疆的271項(xiàng)提案數(shù)據(jù)庫(kù)，分析了美國(guó)國(guó)會(huì)這一立法主體在干涉我國(guó)新疆事務(wù)上的特點(diǎn)和趨勢(shì)，希望能給研究應(yīng)對(duì)美國(guó)涉疆策略以及制定我國(guó)的治疆政策提供參考。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：楊皓然（1997—），男，回族，吉林省吉林市人，單位為中國(guó)人民公安大學(xué)，研究方向?yàn)閲?guó)家安全學(xué)。

（責(zé)任編輯：朱希良）