在《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）修訂前，館藏檔案開放及開放審核工作主要由檔案館負(fù)責(zé)，與機關(guān)單位基本沒有關(guān)系。隨著2018年出臺的部門規(guī)章規(guī)定了機關(guān)單位檔案移交檔案館之前要出具開放意見，以及隨后《檔案法》等法律規(guī)章的陸續(xù)修訂，機關(guān)單位的開放審核職責(zé)越來越明確清晰，不僅要對本單位移交檔案出具開放意見，還要參與檔案館館藏中本單位形成或移交檔案的開放審核。本文根據(jù)法律規(guī)章規(guī)定，結(jié)合工作實踐，對檔案開放審核工作以及機關(guān)單位如何履職談點粗淺認(rèn)識。

一、法律法規(guī)對機關(guān)單位檔案開放審核職責(zé)的規(guī)定

2018年國家檔案局發(fā)布第13號令《機關(guān)檔案管理規(guī)定》，第五十二條第二款規(guī)定：“機關(guān)向國家綜合檔案館移交前，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見?！边@是國家檔案局首次規(guī)定要求機關(guān)檔案移交時出具密級變更和開放意見。該規(guī)定出自部門規(guī)章，規(guī)定比較模糊且沒有更為具體的要求。

2020年《檔案法》修訂，第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時附具意見?！贝艘?guī)定不僅增加了機關(guān)單位參與館藏檔案開放審核職能，與檔案館成為館藏檔案開放審核的共同主體，而且明確了檔案形成單位或者保管單位作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)未移交進(jìn)館檔案的開放審核，并在移交時出具解密和開放的明確意見。《檔案法》是開展檔案工作的基本法律，是其他檔案法規(guī)規(guī)章的根本遵循，這一規(guī)定影響深遠(yuǎn)，增加了機關(guān)單位檔案開放審核職能，徹底改變了檔案開放審核工作的格局。

2022年國家檔案局發(fā)布第19號令《國家檔案館檔案開放辦法》，是對1991年國家檔案局第2號令《各級國家檔案館開放辦法》的修訂，修訂力度很大，名稱作了修改，內(nèi)容也進(jìn)行了大幅調(diào)整。依據(jù)《檔案法》規(guī)定，對檔案開放和范圍、開放審核主體、開放年限、開放程序和方式、開放監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整和增設(shè)，明確提出建立檔案開放審核協(xié)同機制，并對檔案主管部門、檔案形成單位或移交單位、檔案館的職責(zé)進(jìn)行了確定。

2024年《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《檔案法實施條例》）施行，第三十條規(guī)定：“國家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制，會同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)檔案開放審核。檔案形成單位或者移交單位撤銷、合并、職權(quán)變更的，由有關(guān)的國家檔案館會同繼續(xù)行使其職權(quán)的單位共同負(fù)責(zé)；無繼續(xù)行使其職權(quán)的單位的，由有關(guān)的國家檔案館負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館的檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交進(jìn)館時附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況等。縣級以上檔案主管部門應(yīng)當(dāng)加強檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”

該條三款不僅對建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制涉及的三方職責(zé)作出清晰規(guī)定，而且對館藏檔案涉及撤并、職權(quán)變更單位、無繼續(xù)行使其職權(quán)單位的檔案開放審核的責(zé)任主體也予以明確?！稒n案法實施條例》是《檔案法》配套法規(guī)，對建立協(xié)同機制的特殊情況作出補充規(guī)定，是對協(xié)同機制的進(jìn)一步完善。

法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對檔案形成單位或者移交單位（保管單位）開展館（室）藏檔案的開放審核均作出明晰規(guī)定，包括自身形成的、承接職責(zé)的份內(nèi)份外、常規(guī)非常規(guī)檔案，經(jīng)過逐步完善機關(guān)單位開放審核職責(zé)，從法律體系建設(shè)角度已經(jīng)基本完備，為依法推進(jìn)機關(guān)單位開放審核工作提供強力保障。

二、機關(guān)單位的鑒定工作任務(wù)

歸納其工作職責(zé)和法律規(guī)定，共有四項。一是歸檔鑒定，這是在機關(guān)檔案工作的開端收集環(huán)節(jié)，根據(jù)單位分類歸檔范圍“三合一”制度的規(guī)定，對本部門形成的文件材料進(jìn)行甄別鑒定，確定哪些文件可以歸檔成為檔案，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。二是銷毀鑒定，機關(guān)檔案保管期限為10年的檔案到期應(yīng)該進(jìn)行銷毀，銷毀前按照相關(guān)程序進(jìn)行鑒定。鑒定結(jié)束后，形成鑒定工作報告。仍需繼續(xù)保存的檔案，重新劃定保管期限并做出標(biāo)注，確無保存價值的按規(guī)定銷毀。三是館藏檔案開放審核，協(xié)同檔案館成為其館藏檔案開放審核的共同主體。四是室藏檔案開放審核，并在移交前出具開放意見和密級變更情況。

“開放審核”源于修訂后《檔案法》第三十條“館藏檔案的開放審核……”，之前此工作環(huán)節(jié)稱為“檔案開放鑒定”。隨后《國家檔案館檔案開放辦法》統(tǒng)一了這一稱呼，工作內(nèi)容沒有改變，只是換個名稱，更符合其工作性質(zhì)和目的，目前“檔案開放審核”成為業(yè)內(nèi)共識。

三、為什么進(jìn)行檔案開放審核

（一）法定程序必須履行

《國家檔案館檔案開放辦法》規(guī)定，國家檔案館必須“經(jīng)過法定程序”才能向社會開放檔案，法定程序是指檔案館要經(jīng)過“計劃——組織——審核——確認(rèn)——公布”這五個程序才能完成檔案開放流程，其中審核是關(guān)鍵。原因在于檔案館館藏主要是文書檔案，是由機關(guān)文件轉(zhuǎn)化而來，來源于各機關(guān)單位，反映了各機關(guān)單位職責(zé)，具有鮮明的時代特征和政治屬性。檔案形成過程包括文件起草、修改、發(fā)文、運轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)，比較復(fù)雜；檔案內(nèi)容體現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面，極為豐富；存在檔案潛在價值的發(fā)揮，就是為誰所用問題。

封閉期已滿的非涉密檔案開放前須經(jīng)嚴(yán)格審核，主要是審核檔案內(nèi)容。對于那些開放確實不會危及國家安全和社會穩(wěn)定，不會損害社會公共利益，不會令人產(chǎn)生錯誤認(rèn)知、理解歧義，也不會給第三方造成損失、損害等任何不良影響，滿足這些前提條件的檔案，才能解除封閉如期向社會開放，沒有滿足上述條件的則還需要繼續(xù)封閉，延期開放。所以國家檔案館檔案開放前進(jìn)行審核是解除檔案“封閉”的門禁，是檔案步入社會的必經(jīng)路徑。

（二）檔案形成主體與館藏檔案的關(guān)聯(lián)及其持續(xù)性，促使機關(guān)單位成為館藏檔案開放審核共同主體

檔案開放前履行審核程序主要原因在于檔案的形成，反映的內(nèi)容跟形成單位有直接聯(lián)系。即便已經(jīng)移交檔案館，單位可能還保存延期未交的檔案，還有源源不斷形成的檔案，這些檔案與館藏檔案始終保持千絲萬縷的關(guān)系，預(yù)判館藏檔案開放后給機關(guān)單位帶來的影響也未必準(zhǔn)確全面，所以判定館藏檔案是否開放延伸到形成單位，讓檔案形成單位參與進(jìn)來，成為館藏檔案開放審核共同主體，在審核過程中從檔案形成者的角度分析研判檔案開放的作用及影響。充分考慮檔案形成者的意見并維護(hù)其合法權(quán)益，避免檔案館獨自開展檔案開放審核帶來的局限性和封閉性，做到開放審核結(jié)果安全、穩(wěn)定、全面，應(yīng)開盡開，沒有任何潛在風(fēng)險和隱患。比如任免檔案，如果只是任職通知不涉及任何個人信息，檔案館一般是開放的，但是站在單位角度，如果是改制單位涉及人員分流、轉(zhuǎn)崗、下崗等人事安排問題就變得復(fù)雜，就不適合將其開放，以免引發(fā)新的矛盾。所以雙方共同審核決定檔案開放，能夠全方位從多個角度和層面考慮問題，這樣的檔案開放才是積極穩(wěn)妥的。

（三）承擔(dān)利用、公布的社會責(zé)任，督促機關(guān)單位對室藏檔案進(jìn)行開放審核

1.檔案利用職責(zé)。機關(guān)單位除了“主要供本機關(guān)和上級主管機關(guān)使用”外（《機關(guān)檔案工作條例》第二十一條第二款），還承擔(dān)社會利用的部分職責(zé)。分為兩種情況：一是利用者利用檔案館沒有開放的檔案，必要時需經(jīng)檔案形成單位或者移交單位同意，沒有開放的檔案包括延期開放檔案、未到開放期檔案、無權(quán)限檔案以及涉密檔案。二是利用者到機關(guān)單位查閱利用檔案，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檔案形成單位或者保管單位同意才可利用。以上內(nèi)容見《檔案法實施條例》第三十四條：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民利用國家檔案館保管的未開放檔案的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)保管該檔案的國家檔案館同意。必要時，國家檔案館應(yīng)當(dāng)征得檔案形成單位或者移交單位同意。機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)保管的尚未向國家檔案館移交的檔案，其他機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及公民需要利用的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檔案形成單位或者保管單位同意?！边@是從單位的角度作出判斷，同意與否的決定要有合理的依據(jù)，畢竟是面向社會和公眾，這個依據(jù)就是開放審核的結(jié)果。

2.檔案公布職責(zé)。有兩種情況：一是保存在檔案館的，由檔案館公布，必要時，需征得檔案形成單位或者移交單位同意，或者報經(jīng)檔案形成單位或者移交單位的上級主管部門同意。二是保存在各單位檔案機構(gòu)的，由各單位公布，必要時，需報經(jīng)其上級主管部門同意。上述規(guī)定體現(xiàn)出在為社會提供檔案服務(wù)方面，機關(guān)單位也承擔(dān)著部分職責(zé)，尤其是利用延期開放檔案，履行相應(yīng)的審批程序，對檔案形成單位的意見起決定性作用，所以提供利用前必須經(jīng)過開放審核；另外，室藏延期移交檔案，如果已到開放期限，機關(guān)單位也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的開放審核，確定是否可以開放。這樣從保存檔案的終極目標(biāo)——利用來看，機關(guān)單位對未移交進(jìn)館的室藏檔案履行檔案開放審核是必要的、合理的、應(yīng)該的。 檔案形成單位或者保管單位在檔案移交進(jìn)館時附具到期開放意見，是將開放審核職能前置，增加了機關(guān)檔案工作職責(zé)，是法定職責(zé)。如何將法定職責(zé)落實到位，出具一個符合實際的開放意見，而不是簡單一刀切“全部控制，到期不開放”的意見，這是對機關(guān)檔案工作是否認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目简?。從實踐看，近幾年機關(guān)單位移交檔案時按要求出具了開放審核意見，但基本上是控制（事實上很多檔案是不需要控制的），而且還注明“到期不開放”，這樣簡單粗暴、省事的審核結(jié)果對檔案館來講是被動的。如果檔案館不與形成單位或者移交單位再進(jìn)行一次開放審核，那么檔案館的檔案都是控制的，國家檔案局要求的檔案開放率從何而來？檔案館服務(wù)中心、服務(wù)大局、服務(wù)民生的作用又如何發(fā)揮？

四、對館藏檔案和室藏檔案進(jìn)行開放審核的思路

梳理歸納《檔案法》《檔案法實施條例》《開放辦法》等規(guī)定，建立檔案開放審核協(xié)同機制，檔案形成單位或者移交單位的職責(zé)主要有五項：一是積極配合檔案部門建立檔案開放審核協(xié)同機制，發(fā)揮作用。二是與檔案館共同制定館藏本單位檔案延期開放的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。三是會同檔案館共同對館藏本單位檔案進(jìn)行開放審核。四是為國家檔案館開展檔案開放工作提供便利，共同負(fù)責(zé)的檔案開放審核工作，不得拒絕、推諉、敷衍、拖延。五是與檔案館共同確定館藏本單位及有關(guān)聯(lián)單位檔案的開放審核結(jié)果。五項職責(zé)中關(guān)鍵的是制定檔案延期開放標(biāo)準(zhǔn)和范圍，以及參與館藏檔案開放審核。有了標(biāo)準(zhǔn)才有根據(jù)，不僅僅對館藏檔案的審核，同時審核室藏檔案也有了依據(jù)和遵循。

（一）與檔案館合作制定館藏本單位檔案延期開放的標(biāo)準(zhǔn)和范圍

《國家檔案館檔案開放辦法》第九條規(guī)定：“國家檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法第八條的規(guī)定，結(jié)合職責(zé)權(quán)限和館藏檔案實際，會同檔案形成單位或者移交單位依法依規(guī)確定延期向社會開放檔案的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍?！痹鯓勇鋵嵲撘?guī)定要求，是一個值得認(rèn)真思考的問題。國家檔案館針對館藏各單位檔案內(nèi)容確定各單位延期開放的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍，這樣做針對性強，更利于把握檔案內(nèi)容，開放審核也會做得更加精準(zhǔn)，同時對館藏檔案的熟悉度會越來越高。但是，各級國家檔案館館藏現(xiàn)行檔案全宗一般都超過一百個，這樣一對一的制定控制標(biāo)準(zhǔn)和范圍，不僅增加工作量，同時開展工作的程序和對檔案內(nèi)容的規(guī)范也會出現(xiàn)重復(fù)，不僅工作效率低，還增加了工作成本。

比較科學(xué)全面的做法是，國家檔案館充分了解分析館藏檔案內(nèi)容，既要概括本級機關(guān)單位檔案共性內(nèi)容，也要將各單位檔案個性特點收集整理齊全，在此基礎(chǔ)上依照國家檔案局的相關(guān)規(guī)范，制定一個本館綜合性檔案延期開放的審核標(biāo)準(zhǔn)和范圍的初稿，然后向相關(guān)機關(guān)單位征求意見。各機關(guān)單位認(rèn)真審閱征求意見稿，對照本單位的機構(gòu)性質(zhì)、職能特征、檔案內(nèi)容，分析哪些內(nèi)容屬于不宜公開，哪些應(yīng)該延期，哪些檔案公開后影響不可預(yù)測，審慎客觀地作出研判。既要做到應(yīng)開盡開，讓檔案能夠如期向社會公開，服務(wù)民眾。同時，對危及國家安全和穩(wěn)定、對單位有影響和破壞、對第三方有挫傷和損害等具有不利因素的檔案暫緩開放，確保黨和國家、社會和人民的利益不受損失。據(jù)此提出相應(yīng)的補充完善意見，力求標(biāo)準(zhǔn)和范圍相對全面、準(zhǔn)確、客觀，適用性強、覆蓋面廣。標(biāo)準(zhǔn)還要適用于室藏檔案的開放審核。

國家檔案館收集匯總分析各方面意見，進(jìn)行修改完善，最終制定出一個適用本館和同級各機關(guān)單位的《檔案延期開放的審核標(biāo)準(zhǔn)和范圍》。

（二）如何參與館藏檔案開放審核

機關(guān)單位與檔案館共同完成館藏檔案的開放審核，從哪個環(huán)節(jié)介入比較合適？首先看檔案館進(jìn)行開放審核的程序，一般是三審制，即“初審—復(fù)審—終審”。初審由檔案館檔案開放專職機構(gòu)或者檔案保管利用等相關(guān)職能機構(gòu)負(fù)責(zé)，對檔案進(jìn)行逐件逐頁審核；復(fù)審由檔案開放審核工作委員會或?qū)＜邑?fù)責(zé)，對檔案進(jìn)行再次審核，著重解決初審中無法判定和存在爭議的問題；終審由館務(wù)會或檔案開放工作專門會議等進(jìn)行研究批準(zhǔn)。然后結(jié)合檔案館的審核程序，根據(jù)單位實際情況采取相應(yīng)的舉措。

一是參加初審，有兩種形式：機關(guān)單位派人到檔案館，檔案館積極配合，提前準(zhǔn)備好要審核的電子原文和相應(yīng)設(shè)備，精心組織優(yōu)化管理，保證單位人員在集中幾天內(nèi)審核完本單位檔案，提出初審意見；或者檔案館把載有檔案原文數(shù)據(jù)的電腦交給機關(guān)單位進(jìn)行審核，這樣時間把握上單位有靈活性，在檔案館要求的時間內(nèi)完成審核，提出審核意見。

二是參與復(fù)審，把初審結(jié)果交給機關(guān)單位進(jìn)行復(fù)核，如同初審的兩種審核形式，來檔案館審核初審結(jié)果，給出復(fù)審意見；或者將初審結(jié)果交機關(guān)單位，給出復(fù)審意見。

三是在二審和三審之間進(jìn)行，將本館復(fù)審結(jié)果目錄交給機關(guān)單位進(jìn)行復(fù)核，給出復(fù)核意見。

由于各檔案館檔案數(shù)字化水平不同，各機關(guān)單位情況各異，因此，協(xié)同審核沒有必要統(tǒng)一模式，并且也不符合現(xiàn)實。根據(jù)本館、本地具體情況采取適合彼此的方式即可，關(guān)鍵在于事先溝通協(xié)商，確定雙方都認(rèn)可的合作方式。最后，無論是從哪個階段介入審核，最終審核結(jié)果是由檔案館和機關(guān)單位共同確認(rèn)。

（三）如何開展未移交檔案（室藏檔案）的開放審核

第一，確定審核時間。檔案館在接收檔案入館前一般要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，機關(guān)單位確定被列入移交范圍后可以在移交前一年進(jìn)行，最好不要在移交前匆忙進(jìn)行。第二，嚴(yán)格履行審核程序?？梢越梃b檔案館做法，實行三審制。初審交給各業(yè)務(wù)部門審核，逐件審核檔案原文，審核意見經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人簽字同意；復(fù)審成立機關(guān)檔案審核委員會，由辦公廳（室）負(fù)責(zé)人、檔案部門、相關(guān)業(yè)務(wù)部門有關(guān)人員組成，邀請相關(guān)領(lǐng)域或檔案館專家參與，對初審結(jié)果進(jìn)行復(fù)審，復(fù)審時盡可能審閱原文；終審由單位檔案協(xié)調(diào)機制審核批準(zhǔn)，可以審核目錄，單位分管檔案工作的負(fù)責(zé)人在審核結(jié)果上簽字。第三，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開放審核。會同檔案館制定本單位延期開放標(biāo)準(zhǔn)，尚未制定的，可按照1991年9月27日國家檔案局、國家保密局聯(lián)合印發(fā)的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》進(jìn)行開放審核，或者參照同級檔案館已有的開放審核標(biāo)準(zhǔn)。第四，開展開放審核形成的所有材料要存放在單位全宗卷。樹立全宗卷材料及時歸檔理念，將圍繞全宗檔案開展各項業(yè)務(wù)工作形成的文件材料，按類別歸入全宗卷。開放審核形成的文件材料歸入檔案鑒定類保存，以備后查。

機關(guān)單位開展檔案開放審核工作，推動檔案開放，利用檔案進(jìn)行宣傳以提升機關(guān)單位的聲譽和影響力，效果顯著。比如，2024年全國數(shù)十家檔案館聯(lián)動開展“江河奔騰 "紅色浪潮”新中國成立75周年長江黃河流域檔案宣傳活動，河北省檔案館（省方志辦）牽頭組織省內(nèi)各級檔案館、機關(guān)單位積極參與。河北省直某單位檔案員誦讀一份室藏檔案而錄制的讀檔微視頻，因為檔案珍貴和誦讀精彩，在社會上引起強烈反響，被“學(xué)習(xí)強國”采用。另外，一些單位舉辦各種展覽、出版圖書等實踐活動，檔案在其中非常搶眼出彩，引起社會極大關(guān)注。

作者單位：河北省檔案館（省方志辦） 河北省衛(wèi)生健康委員會綜合監(jiān)督服務(wù)中心