[摘要] 以主動對標(biāo)為特點(diǎn)的新一輪高水平對外開放來促進(jìn)改革深化，是我國在新時代以在改革深水區(qū)攻堅(jiān)克難的新路徑，是進(jìn)一步擁抱全球化打造人類命運(yùn)共同體的重大戰(zhàn)略舉措。提升我國國際合作中制度型開放能力，一方面要把握國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的共性，另一方面要把握我國以往對標(biāo)國際規(guī)則體系的改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)共性與個性的合理結(jié)合，從數(shù)字經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易、競爭政策和反壟斷、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國有企業(yè)、環(huán)境保護(hù)六個重點(diǎn)領(lǐng)域，鋪展路線圖。

[關(guān)鍵詞] 制度型開放" " 新發(fā)展格局" " 改革開放

[中圖分類號] F124" " [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2025）01-0015-10

改革開放40多年來，我國取得了舉世矚目的巨大成就，雄辯地印證了在建立和完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中堅(jiān)持改革開放基本國策的正確。隨著我國綜合國力和國際影響力的提升，世界政治經(jīng)濟(jì)格局持續(xù)演化，我們必須立足新發(fā)展起點(diǎn)，貫徹新發(fā)展理念，對內(nèi)要有效解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，對外要通過主動對標(biāo)、倡導(dǎo)和參與制定國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，積極推動全球治理體系朝著公正、有序、均衡、包容的方向演變。以主動對標(biāo)為特點(diǎn)的新一輪高水平國際合作提升開放能力，以開放促進(jìn)改革深化，是我國在改革深水區(qū)攻堅(jiān)克難的新路徑，是進(jìn)一步擁抱全球化打造人類命運(yùn)共同體的重大戰(zhàn)略舉措。

一、在擴(kuò)大國際合作中提升制度型開放能力的底層邏輯：“追趕—趕超”現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然選擇

1. 以開放催化和倒逼國內(nèi)改革于深水區(qū)的攻堅(jiān)克難

改革開放作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路，是以實(shí)現(xiàn)“三步走”和“新的兩步走”“追趕—趕超”為戰(zhàn)略目標(biāo)的。改革和開放不可分離，如同一枚硬幣的兩面，為有機(jī)結(jié)合的關(guān)聯(lián)關(guān)系，開放有利于催化和倒逼改革在深水區(qū)的攻堅(jiān)克難，是我們必須完成生產(chǎn)關(guān)系的自我革命、使改革取得決定性成果以充分釋放生產(chǎn)力而和平崛起的歷史任務(wù)。面對國際上由市場經(jīng)濟(jì)數(shù)百年發(fā)展積累而來的商業(yè)文明規(guī)則體系，我國開放之初的對外對標(biāo)，具有被動性和別無選擇性，而新時代提升開放能力新路徑上的對標(biāo)，則具有其內(nèi)生的主動性與積極進(jìn)取性。

2. 國際利益博弈之中面臨打壓和應(yīng)對打壓的戰(zhàn)略思維

我國在和平崛起的過程中一定會受到打壓，因?yàn)樵诨诶婵剂康牟┺闹?，?dāng)既有的“領(lǐng)頭羊”國家感受到新興力量的威脅時，實(shí)際起作用的還是所謂的“叢林法則”，僅依靠對外“講道理”是無法解決這一問題的。但是在受到美西方國家打壓時，我方卻明確提出要堅(jiān)定不移地打造人類命運(yùn)共同體，其內(nèi)在哲理，是要認(rèn)清人類文明發(fā)展的主潮流是全球化，即擴(kuò)大國際合作。我們作為后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，要堅(jiān)定地克服逆流、排除干擾，以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)民族復(fù)興偉業(yè)，加快建設(shè)統(tǒng)一大市場，擴(kuò)大對外合作，對接全球市場，把我國的市場規(guī)則與全球市場已歷數(shù)百年積累形成的商業(yè)文明規(guī)則體系接合起來，從而合乎邏輯地對接人類命運(yùn)共同體的建設(shè)發(fā)展，這是一個符合世界潮流客觀規(guī)律的戰(zhàn)略性選擇。美國打壓我國的意圖，是基于其自身利益考量，要實(shí)現(xiàn)把我國排除在外的“新全球化”（打壓中國的所謂“全球化”）格局演變，而我國面對打壓應(yīng)取的選擇，需要堅(jiān)定不移地?fù)肀蚧?，從而在完成自身?jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌的過程中，推進(jìn)中華民族和平崛起。

3. 擴(kuò)大國際合作與應(yīng)對各類挑戰(zhàn)的必要準(zhǔn)備

我國在創(chuàng)新發(fā)展中形成了爭取和平崛起的哲理性指導(dǎo)思路，在有理有利有節(jié)地處理當(dāng)今世界最重要的雙邊關(guān)系——中美關(guān)系上，必須爭取一切機(jī)會，調(diào)動一切潛力，與美國“纏斗”。中美雙方的綜合實(shí)力從GDP總量來看，差距是顯而易見的。中國在國際競技場博弈的過程中，要“斗而不破”，即要敢于和善于抱在一起“纏斗”，應(yīng)秉持長期戰(zhàn)略，耐心“以時間換空間”，千方百計(jì)延續(xù)和平崛起。“主動對標(biāo)”美國在相當(dāng)大程度上牽頭和產(chǎn)生重大影響作用的國際市場商業(yè)文明規(guī)則體系，其內(nèi)在邏輯是在“纏斗”中絕不“脫鉤”，堅(jiān)持已有立場。中美雙方基本定位應(yīng)是合作競爭，競爭不能擺在合作前面，以掌握好這一最符合中華民族根本利益雙邊關(guān)系的重要要領(lǐng)，力求在和平發(fā)展過程中成長起來而完成現(xiàn)代化偉業(yè)。

當(dāng)前世界面臨百年未有之大變局，國際金融危機(jī)影響?yīng)q在。受新冠疫情沖擊，貿(mào)易爭端和摩擦此伏彼起，疊加俄烏沖突、巴以沖突等地緣政治風(fēng)險，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈不斷變化調(diào)整，并重塑國際格局。伴隨對以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的新技術(shù)革命的不同期待，一些國家和地區(qū)的競爭政策表現(xiàn)出域外適用擴(kuò)大化、拘束力強(qiáng)化、法制政策化與政策法制化互相結(jié)合的特點(diǎn)。我國作為全球第一大貿(mào)易國、世界第二大經(jīng)濟(jì)體，必須在充分重視與深化研究的基礎(chǔ)上，做好多方面的準(zhǔn)備，以便深度參與國際競爭，并有效適應(yīng)全球化的新格局，從而提升我國制度型開放的能力，開創(chuàng)高水平對外開放新局面。

二、在擴(kuò)大國際合作中提升制度型

開放能力的原則體系及具體規(guī)則對標(biāo)分析

雙循環(huán)背景下，探索在擴(kuò)大我國國際合作中提升制度型開放能力的新路徑，一方面要把握國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的共性，另一方面要把握我國以往對標(biāo)國際規(guī)則體系的改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)共性與個性的合理結(jié)合。

（一）原則體系

通過提煉國際規(guī)則共性，可得到六條高標(biāo)準(zhǔn)與較高標(biāo)準(zhǔn)的原則共識：第一，國家利益至上原則；第二，和平共處五項(xiàng)原則；第三，“五通三體”原則（“五通”為政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通， “三體”即打造命運(yùn)共同體、利益共同體和責(zé)任共同體）；第四，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展（SDGs）目標(biāo)；第五，聯(lián)合國“全球契約”（Global Compact）；第六，與世界貿(mào)易組織（WTO）對接的原則體系。

此外，結(jié)合中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，基于改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國已經(jīng)奠定了主動對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系的原則基礎(chǔ)，如高標(biāo)準(zhǔn)法治化營商環(huán)境，包括產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平競爭，打破各種條塊分割的壁壘，消除不當(dāng)壟斷等。具體而言，可歸納為兩個方面：一方面，自上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立以來，我國明確了準(zhǔn)入前國民待遇，企業(yè)方面是負(fù)面清單，“法無禁止即可為”；另一方面，政府正面清單“法無授權(quán)不可為”，有權(quán)必有責(zé)，并要跟上責(zé)任清單，即政府行為事前、事中、事后要有全面績效考評，配之以問責(zé)制。

（二）具體規(guī)則對標(biāo)分析

我國改革開放中已對標(biāo)的國際規(guī)則和仍需尋求對標(biāo)的國際規(guī)則，都可從對外協(xié)議和國內(nèi)改革兩層面勾畫認(rèn)識。除了已對標(biāo)的部分，我國尋求對標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，應(yīng)以RCEP對接CPTPP為主軸，原因在于：首先，東盟連續(xù)3年來一直是我國最大的貿(mào)易伙伴，并有望繼續(xù)保持第一的位置；其次，與亞太國家實(shí)現(xiàn)更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，有利于抗衡美國主導(dǎo)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”，維護(hù)亞太地區(qū)的穩(wěn)定與繁榮；再次，RCEP成員與CPTPP成員高度重合，可以預(yù)見RCEP今后的升級方向必然對標(biāo)CPTPP。當(dāng)然，CPTPP的有些規(guī)則要求過高，我國目前尚且難以完全達(dá)標(biāo)，然而這正是我國的努力方向，因此在2021年9月正式提出加入申請，彰顯了我國推進(jìn)高水平開放的信心和決心，以及“主動對標(biāo)”的內(nèi)在邏輯。與此同時，我國有必要根據(jù)自身發(fā)展的目標(biāo)和方式，積極主動開展國際談判，就以下規(guī)則的對標(biāo)與發(fā)達(dá)國家博弈，謀求國家利益。

1. 關(guān)于數(shù)字貿(mào)易規(guī)則

美歐制定的國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則中，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制定了相關(guān)規(guī)則，我國在雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)定中，對數(shù)字產(chǎn)品待遇、數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)開放等規(guī)則的談判暫時擱置，原因在于：首先，數(shù)字產(chǎn)品的概念不明確，非歧視待遇規(guī)則難以設(shè)立；其次，數(shù)字技術(shù)自身具有正外溢性，表明不能嚴(yán)格進(jìn)行數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)（源代碼、算法以及密鑰等技術(shù)）保護(hù)，否則會影響全球的數(shù)字技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)字鴻溝；再次，網(wǎng)絡(luò)開放屬于國家安全范疇，我國高度重視網(wǎng)絡(luò)防火墻加固和升級，過濾危害國家安全的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容；復(fù)次，不同于美歐的強(qiáng)制性爭端解決機(jī)制，我國主張采用磋商方式解決爭端。以上談判分歧，既有隨發(fā)展有望逐漸解決的問題，也有涉及我國利益的根本性問題，相關(guān)規(guī)則對標(biāo)難度較大，需要基于我國國情提出相應(yīng)訴求。同時，我國應(yīng)認(rèn)真考慮在科研信息和商業(yè)領(lǐng)域放松防火墻限制，支持信息共享與合作。

2. 關(guān)于競爭中性規(guī)則

競爭中性規(guī)則旨在維護(hù)市場公平性，消除市場參與者攜帶不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢，但并不排斥國有企業(yè)以平等身份參與市場活動。關(guān)于競爭中性規(guī)則，我國需要認(rèn)真考察以下四個方面問題，以確定深化國有企業(yè)改革的方向，在談判中據(jù)理力爭。

一是國有企業(yè)范圍。根據(jù)CPTPP，只有中央政府或聯(lián)邦政府投資或參與控制的企業(yè)，才能被稱為國有企業(yè)，因而大部分地方國有企業(yè)不適用競爭中性規(guī)則，如我國公益類國有企業(yè)主要以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為宗旨，不適用競爭中性規(guī)則。

二是透明度。根據(jù)《中歐全面投資協(xié)定》（CAI），締約方一般無需提供國有企業(yè)和指定壟斷清單并定期更新，只有當(dāng)其中一方利益受損并提出要求時，另一方才有披露義務(wù)，透明度低于CPTPP；國有企業(yè)披露范圍較窄，僅需披露股權(quán)結(jié)構(gòu)、人員任職、年收入、豁免情況等，無需披露企業(yè)的其他財(cái)務(wù)信息。

我國國有企業(yè)相關(guān)信息主要由中央及地方國資管理部門向社會公開披露，而在企業(yè)層面，這些信息則采取定向報(bào)告的方式，無需面向全社會廣泛公開。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，國有企業(yè)應(yīng)按要求定期向國資委報(bào)告財(cái)務(wù)狀況、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、國有資產(chǎn)保值增值狀況等信息。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》僅要求國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況及其所做工作，并未對披露的具體內(nèi)容和披露方式作出詳細(xì)規(guī)定；實(shí)踐中，國有企業(yè)本身也未向社會披露相關(guān)信息?？傮w而言，我國國有企業(yè)信息透明度遠(yuǎn)低于CPTPP的要求，差距顯著。

三是非歧視性待遇和商業(yè)考慮。CPTPP要求加強(qiáng)商業(yè)考慮，將其地位提升至與非歧視性待遇同一水平，一旦國有企業(yè)的商業(yè)活動缺乏商業(yè)考慮，就要受到相應(yīng)的制裁，從而達(dá)到限制國有企業(yè)市場活動范圍的目的。CAI強(qiáng)調(diào)市場約束，要求締約方應(yīng)確保國有企業(yè)在參與商業(yè)活動的過程中以利潤為基礎(chǔ)，接受市場約束。同時，非歧視性待遇和商業(yè)考慮不適用前三個連續(xù)財(cái)政年度收入低于2億特別提款權(quán)的涵蓋實(shí)體，商業(yè)考慮不包括以跨境形式或海外投資形式向其他締約方提供貨物或服務(wù)的情形。

四是例外設(shè)置范圍。非歧視性待遇和商業(yè)考慮不囊括例外事項(xiàng)。CPTPP中僅設(shè)置“緊急狀況例外”和“金融服務(wù)例外”。CAI中設(shè)置“政府采購例外”“政府職能例外”“公共服務(wù)例外”“規(guī)模例外”及“不符措施例外”等例外事項(xiàng)，給國有企業(yè)規(guī)則談判留有空間。

3. 關(guān)于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼

我國擁有種類繁多的財(cái)政補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼廣泛分布于各個經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)，包括生產(chǎn)、流通、分配及消費(fèi)等，且數(shù)量龐大，涵蓋多個領(lǐng)域，但與發(fā)達(dá)國家所要求的規(guī)范產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼差距較大，應(yīng)積極改善。

首先，補(bǔ)貼制度不完善。一是基本制度不健全。對于財(cái)政補(bǔ)貼的涵蓋范圍、基本原則、設(shè)立依據(jù)、執(zhí)行主體、操作程序、管理體系，補(bǔ)貼的關(guān)鍵要素、資金分配與使用規(guī)則、績效評估標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)的統(tǒng)計(jì)、信息公開與監(jiān)督等，缺乏明確的系統(tǒng)化規(guī)定。二是管理體制不科學(xué)，缺乏統(tǒng)一規(guī)范要求。中央和各級地方根據(jù)自身理解和需要出臺補(bǔ)貼政策，導(dǎo)致補(bǔ)貼項(xiàng)目過多、大量重復(fù)、補(bǔ)貼范圍過廣。三是管理機(jī)制不健全。缺乏規(guī)范的程序制度安排、公眾參與機(jī)制和審查機(jī)制，普遍存在財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施期限不夠明確，定期評估、動態(tài)調(diào)整及退出機(jī)制不夠健全等問題。

其次，補(bǔ)貼項(xiàng)目設(shè)計(jì)不科學(xué)。一是補(bǔ)貼政策目標(biāo)、補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式存在不精準(zhǔn)和不合理的問題。二是長期補(bǔ)貼政策的測算依據(jù)不夠準(zhǔn)確和充分，缺乏有效的控制和調(diào)整機(jī)制。三是持續(xù)性的社會福利性補(bǔ)貼精算和規(guī)劃不足。

再次，補(bǔ)貼管理不規(guī)范。一是補(bǔ)貼執(zhí)行監(jiān)管不到位，存在下級政府擅自改變上級政府補(bǔ)貼、補(bǔ)貼對象發(fā)放不合理、補(bǔ)貼資金撥付不及時、挪用套取補(bǔ)貼資金等問題。二是部門間信息共享機(jī)制不完善，造成補(bǔ)貼發(fā)放不精準(zhǔn)、補(bǔ)貼過多過濫、信息不銜接等問題。

復(fù)次，補(bǔ)貼缺乏透明度。統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼公開制度尚未形成，各級政府、各部門財(cái)政補(bǔ)貼的公開程度不一，方式各異，易造成補(bǔ)貼監(jiān)管缺失、補(bǔ)貼泛濫等問題。

4. 關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)

知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度并非越大越好，但如果不加以管控，將不利于技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。與CPTPP相比，RCEP的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)仍然較低，但部分內(nèi)容我國尚未對標(biāo)。

一是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍較小。RCEP在商標(biāo)權(quán)方面，尚未將氣味納入知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)；著作權(quán)方面，未對有效技術(shù)措施、電子信息做出明確規(guī)定；專利權(quán)方面，未涉及農(nóng)業(yè)化學(xué)品、藥品以及生物制劑方面的未披露試驗(yàn)數(shù)據(jù)。二是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)期限未延長。RCEP中，著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)和專利權(quán)的保護(hù)期限僅遵從TRIPs標(biāo)準(zhǔn)。三是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)較低。邊境執(zhí)法方面，僅適用貿(mào)易環(huán)節(jié)，僅涉及進(jìn)口和出口，不涉及轉(zhuǎn)運(yùn)；民事救濟(jì)方面，僅規(guī)定權(quán)利持有人有權(quán)獲得民事司法程序的執(zhí)行，不涉及善意的第三方；侵權(quán)賠償制度方面，僅規(guī)定賠償金額及支付因侵權(quán)獲得的利潤，不涉及額外賠償；刑事處罰方面，僅對具有“商業(yè)規(guī)?！钡那謾?quán)行為采取有期徒刑和罰金的處罰方式，海關(guān)可以沒收或銷毀盜版貨物、假冒商標(biāo)貨物、生產(chǎn)材料和工具及其他使用假冒商標(biāo)的標(biāo)簽或包裝，不涉及對侵犯事業(yè)秘密行為的刑事處罰。四是數(shù)字環(huán)境下的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法實(shí)施僅對侵犯著作權(quán)或相關(guān)權(quán)利及商標(biāo)的行為有效，不要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)主體提供侵權(quán)者信息以及移除侵權(quán)材料。

5. 關(guān)于勞工標(biāo)準(zhǔn)

與CPTPP的勞工標(biāo)準(zhǔn)相比，我國的勞工標(biāo)準(zhǔn)存在不小的差異。

首先，基本勞工權(quán)利方面。CPTPP以1998年《國際勞工組織關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》的核心標(biāo)準(zhǔn)為參照，定義了基本勞工權(quán)利，CPTPP關(guān)于勞工標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定實(shí)質(zhì)涵蓋了國際勞工組織八項(xiàng)核心公約的內(nèi)容。我國至今尚未簽署該八項(xiàng)公約中的《結(jié)社自由與保護(hù)組織權(quán)公約》及《組織權(quán)與集體談判權(quán)公約》。我國《勞動法》《勞動合同法》以及《工會法》均對以上公約所要求的強(qiáng)迫勞動、結(jié)社自由和集體談判自由權(quán)等做出規(guī)定，但國內(nèi)法在主體、形式和適用范圍方面均與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，并且我國在CAI中僅對盡快加入強(qiáng)迫勞動有關(guān)公約作出承諾，對于結(jié)社權(quán)和集體談判權(quán)，對標(biāo)難度依然較大。其次，勞工保護(hù)水平方面。CPTPP要求締約國為達(dá)到勞工保護(hù)水平，需修改國內(nèi)《勞動法》，對最低工資、工作時長、職業(yè)健康與安全標(biāo)準(zhǔn)可接受的工作條件、就業(yè)歧視、強(qiáng)迫勞動、移民工人等內(nèi)容作出了具體要求。雖然我國在相應(yīng)法律法規(guī)中確定了勞工保護(hù)水平，但標(biāo)準(zhǔn)與CPTPP的要求差距較大，且適用范圍和形式均存在較大差異。若完全對標(biāo)，將在短期內(nèi)削弱我國勞動力的比較優(yōu)勢。再次，爭端解決機(jī)制方面。CPTPP建立了爭端解決平臺和多層級爭端解決對話機(jī)制。我國堅(jiān)持將磋商機(jī)制作為唯一的爭端解決機(jī)制。復(fù)次，強(qiáng)化勞工與貿(mào)易聯(lián)系方面。CPTPP要求禁止進(jìn)口包含強(qiáng)迫勞動所生產(chǎn)的貨物，通過將出口國勞工標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況直接與其所生產(chǎn)貨物的進(jìn)口掛鉤，實(shí)現(xiàn)對其勞工規(guī)則的執(zhí)行。我國未對此方面作出任何承諾。

6. 關(guān)于環(huán)境保護(hù)

我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)與諸如CPTPP等國際高標(biāo)準(zhǔn)相比，仍存在一定的差距。一是具體保護(hù)范圍方面。在臭氧層保護(hù)、防止船舶污染海洋環(huán)境、貿(mào)易與生物多樣性保護(hù)、外來物種入侵防控、海洋捕撈管理以及野生動植物保護(hù)等多個方面，我國尚缺乏詳盡的規(guī)章制度。二是信息公開和公眾參與方面。2014年《環(huán)境保護(hù)法》新增“信息公開與公眾參與”條款，但涉及范圍較窄。三是合作機(jī)制方面。我國尚未提出具體的建議，僅提議設(shè)立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，以強(qiáng)化規(guī)則執(zhí)行并促進(jìn)與各方的溝通與協(xié)作。四是爭端解決機(jī)制方面。我國僅主張爭端解決機(jī)制實(shí)施范圍不包括環(huán)境爭議。

三、提升我國國際合作中制度型

開放能力的重點(diǎn)領(lǐng)域路線圖

雙循環(huán)背景下，我國改革開放開拓新路徑，應(yīng)堅(jiān)定不移貫徹以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，在中長期以把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行維護(hù)于合理區(qū)間實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展為基本思路，以制度創(chuàng)新帶動和結(jié)合科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，并匹配思想觀念的創(chuàng)新，從數(shù)字經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易、競爭政策和反壟斷、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國有企業(yè)、環(huán)境保護(hù)六個重點(diǎn)領(lǐng)域出發(fā)，設(shè)計(jì)路線圖。

（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易領(lǐng)域

我國已是國際規(guī)則的積極參與者，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域目前尚未形成類似WTO規(guī)則的、各方認(rèn)可的統(tǒng)一的國際規(guī)則體系，旨在形成多邊數(shù)字貿(mào)易規(guī)則框架的WTO電子商務(wù)協(xié)定談判也正在進(jìn)行中。多邊討論機(jī)制方興未艾，但是尚未形成具有約束力的共識性規(guī)則。各主要經(jīng)濟(jì)體正在其主導(dǎo)的小范圍區(qū)域內(nèi)，推廣符合本國利益的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則。與此同時，各主要經(jīng)濟(jì)體在數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則談判的互聯(lián)互通議題及包容創(chuàng)新議題上存在差異和分歧，美西方和我國在涉及國家安全的議題上還存在尖銳的對立和沖突。

這些數(shù)字貿(mào)易行為背后反映著三個矛盾：由于市場經(jīng)濟(jì)制度的差異而產(chǎn)生的矛盾、由于發(fā)展水平和發(fā)展階段的差異所產(chǎn)生的矛盾、由于國家安全利益考量上的差異所產(chǎn)生的矛盾。盡管這一現(xiàn)狀反映了存在的分歧，但通過三類矛盾分析方法識別現(xiàn)有的國際通行規(guī)則，也可發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上，“碎片化”的國際規(guī)則也已經(jīng)包含了國際經(jīng)貿(mào)多邊規(guī)則的一些基本原則，“差異化”的數(shù)字經(jīng)濟(jì)議題根植于數(shù)字經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展規(guī)律的要求，“對立化”的各國國家安全關(guān)切則顯示在國家安全例外和政府監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)上，存在求同存異的可能性。

為了降低我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則與國際通行規(guī)則之間差異所產(chǎn)生的交易成本，應(yīng)大力深化數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，且應(yīng)當(dāng)是順應(yīng)制度型開放的改革，主動對標(biāo)國際通行規(guī)則，使我國國內(nèi)規(guī)則盡可能縮小與國際通行規(guī)則之間的差異，尋求最大公約數(shù)，從而降低制度性交易成本，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的改革。

從整體思路來看，一是在堅(jiān)持中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，主動對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，把深化數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革與構(gòu)建統(tǒng)一大市場基礎(chǔ)上的國內(nèi)國際雙循環(huán)緊密結(jié)合，去除國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則中不符合公平競爭的內(nèi)容，尋求中外制度間的最大公約數(shù)；二是逐步促進(jìn)國內(nèi)與國際規(guī)則相銜接，應(yīng)對挑戰(zhàn)，擴(kuò)大數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)ν忾_放。

從著力方向來看，要努力實(shí)現(xiàn)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革開放中的市場化、國際化和法治化。企業(yè)層面，實(shí)施涉企經(jīng)營的負(fù)面清單制度，“法無禁止即可為”，賦予數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場主體充分活力；政府層面，實(shí)施政府管理方面的正面清單制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，“法無授權(quán)不可為”，做到政府管理的透明、可預(yù)期。

從關(guān)鍵舉措來看，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注深化國內(nèi)改革舉措和推進(jìn)國際規(guī)則談判舉措兩個方面：一是在深化國內(nèi)改革中，致力于提升我國國家治理能力，進(jìn)一步開放市場、明確監(jiān)管制度、創(chuàng)新監(jiān)管模式、劃清權(quán)利界限，有效市場匹配有為、有限政府，建立獨(dú)立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制并限縮監(jiān)管機(jī)關(guān)主觀自由裁量權(quán)；抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通、包容創(chuàng)新的本質(zhì)特征，改變現(xiàn)有制度中與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相符的做法，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、彌合數(shù)字鴻溝。二是在積極參與國際規(guī)則談判方面，阻礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際規(guī)則談判的核心難點(diǎn)在于，各方對以國際安全為核心內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)范圍的理解存在差異。為此，我國應(yīng)積極推動討論并澄清數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下所公認(rèn)之安全例外構(gòu)成要素，在限制安全例外使用方式的基礎(chǔ)上，探索制約其擴(kuò)張性適用的方法。通過處理和協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)體之間的安全利益關(guān)系，避免或減少各經(jīng)濟(jì)體之間借口國家和公共安全，激化其他方面的矛盾，維護(hù)我國的安全利益。

（二）競爭政策和反壟斷領(lǐng)域

在競爭政策和反壟斷領(lǐng)域內(nèi)，盡管國際公約、區(qū)域性協(xié)議或雙邊條約的約束力尚存局限，但競爭政策所蘊(yùn)含的市場價值觀、核心理念及其構(gòu)建的制度體系，已在全球范圍內(nèi)達(dá)成了共識。與此同時，《反壟斷法》雖主要作為各經(jīng)濟(jì)體的內(nèi)部法律規(guī)范存在，但多數(shù)經(jīng)濟(jì)體均在立法中明確了其域外適用制度。具體而言，對于發(fā)生在境外的、對境內(nèi)市場競爭構(gòu)成排除或限制效果的壟斷行為，相關(guān)經(jīng)濟(jì)體將依據(jù)其國內(nèi)的《反壟斷法》進(jìn)行規(guī)制。這一做法在實(shí)踐中往往容易觸發(fā)不同法律管轄區(qū)域間的矛盾或沖突，因此，加強(qiáng)反壟斷領(lǐng)域的沖突協(xié)調(diào)與國際合作顯得尤為重要。經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速，進(jìn)一步促進(jìn)了市場共識的廣泛形成。各法律管轄區(qū)域在反壟斷法律制度的目標(biāo)設(shè)定、制度架構(gòu)、基本原則、分析手段、救濟(jì)機(jī)制以及正當(dāng)程序等方面，均展現(xiàn)出高度的趨同性。在此背景下，若某一反壟斷法域在國際沖突協(xié)調(diào)過程中過于追求獨(dú)特性，以至于偏離了反壟斷領(lǐng)域的國際基礎(chǔ)共識，則可能會將原本僅限于國內(nèi)市場的《反壟斷法》適用問題升級為更為復(fù)雜的貿(mào)易摩擦，甚至引發(fā)國際爭端與仲裁問題。

頂層設(shè)計(jì)方面，競爭政策對市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行具有決定性作用，關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)安全、穩(wěn)定與繁榮，因此理應(yīng)將其上升到國家頂層設(shè)計(jì)的高度，強(qiáng)化統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面落實(shí)。一是重新審視我國競爭政策的演進(jìn)歷程與當(dāng)前狀況，進(jìn)一步提升競爭政策在治理體系中的高度。二是應(yīng)基于競爭政策的基礎(chǔ)性地位，針對其他政策中與競爭政策存在沖突的部分，依據(jù)競爭政策的邏輯與制度框架進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，以更有效地促進(jìn)競爭政策與產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、貨幣、金融、貿(mào)易、消費(fèi)、環(huán)境以及區(qū)域政策之間的協(xié)調(diào)。三是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)戰(zhàn)略指導(dǎo)性文件的制定，明確強(qiáng)化我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)國際競爭力的導(dǎo)向，明確法治化發(fā)展路徑，為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺經(jīng)濟(jì)依法規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖。

制度法規(guī)完善方面，要兼顧完善產(chǎn)業(yè)政策的自律和競爭政策對產(chǎn)業(yè)政策的他律。要看到，我國產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域在基礎(chǔ)性法律制度方面存在明顯不足，尤其是針對政府補(bǔ)貼的法律規(guī)范尚未健全，導(dǎo)致地方和部門在實(shí)施補(bǔ)貼措施時擁有較大的自由裁量空間。補(bǔ)貼措施的過度使用與泛濫，已成為引發(fā)低水平重復(fù)建設(shè)和過度同質(zhì)化競爭的重要因素之一，進(jìn)而對統(tǒng)一大市場的構(gòu)建形成阻礙。基于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的目標(biāo)，應(yīng)迅速著手制定針對補(bǔ)貼的專項(xiàng)法律制度。該制度需清晰界定補(bǔ)貼的宗旨、基本原則、適用范圍，詳細(xì)規(guī)定補(bǔ)貼的制定、發(fā)放流程、資金來源條件及分配準(zhǔn)則，并確立補(bǔ)貼的管理體系、績效評估機(jī)制、統(tǒng)計(jì)方法、信息公開制度、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制以及法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容。此外，我國公平競爭審查制度的法制建設(shè)進(jìn)程亟須加速推進(jìn)。應(yīng)進(jìn)一步追求審查規(guī)則的普遍適用性，及時加強(qiáng)對行政性壟斷和公平競爭審查制度在構(gòu)成要件及標(biāo)準(zhǔn)化方面的深入立法工作。

監(jiān)管與執(zhí)法方面，一是遵循國際正當(dāng)程序原則，優(yōu)化我國的反壟斷執(zhí)法體系。二是針對知識產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵領(lǐng)域，需構(gòu)建一套有助于提升我國未來創(chuàng)新能力和國際競爭力的執(zhí)法規(guī)范。三是明確劃分各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管邊界，協(xié)調(diào)執(zhí)法規(guī)則與監(jiān)管權(quán)力的行使。四是開展執(zhí)法后的規(guī)范發(fā)展評估工作，以確保執(zhí)法效果。五是加強(qiáng)違反公平競爭審查制度的執(zhí)法銜接，通過增加常規(guī)性督查，進(jìn)一步強(qiáng)化該制度的強(qiáng)制執(zhí)行力，確保其剛性約束得到有效落實(shí)。

體制機(jī)制保障方面，一是強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法的相對獨(dú)立性，提升其級別和權(quán)威性。盡管從2008年《反壟斷法》頒布到2018年國家反壟斷局成立，市場監(jiān)管總局內(nèi)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的部門由一個增加到三個，然而，在執(zhí)行行政壟斷執(zhí)法和推進(jìn)公平競爭審查制度的過程中，可能會遭遇來自某些具有強(qiáng)大影響力的政府部門的挑戰(zhàn)甚至沖突，因此，進(jìn)一步提升反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性顯得尤為重要。二是改革以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的政務(wù)考核評價體系。政務(wù)考核評價體系與競爭政策的實(shí)施之間存在密切且復(fù)雜的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)高速而粗放的增長階段，以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的評價體系導(dǎo)致那些短期內(nèi)能見效的傾斜性政策盛行。在轉(zhuǎn)入中高速高質(zhì)量發(fā)展階段后，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套旨在促進(jìn)發(fā)展方式向集約型轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及新舊增長動力順利轉(zhuǎn)換的新型政務(wù)考核評價體系，使競爭政策能夠在法治化的框架內(nèi)，更有效地服務(wù)于推動高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)。三是強(qiáng)化各級人大及其財(cái)經(jīng)委對產(chǎn)業(yè)政策與補(bǔ)貼措施的審查及監(jiān)督職能。鑒于產(chǎn)業(yè)政策與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的緊密關(guān)聯(lián)性，各級人大應(yīng)當(dāng)在其中擔(dān)任更加積極主動的角色，確保產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行能夠更加緊密地契合競爭政策的原則與規(guī)范。

（三）產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域

通過觀察我國上市公司獲取補(bǔ)貼的情況，可以對我國企業(yè)獲得補(bǔ)貼的整體狀況及其變化趨勢有一個較為全面的了解。對我國A股上市公司2007—2020年財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，我國上市公司獲得政府補(bǔ)助的力度與覆蓋面屢創(chuàng)新高，同時近年來上市公司獲得政府補(bǔ)助情況呈現(xiàn)出一些積極的變化：一是依賴政府補(bǔ)助扭虧為盈的公司占比明顯下降；二是更加看重新興產(chǎn)業(yè)，該領(lǐng)域所獲補(bǔ)助金額名列前茅；三是更加看重公平性，民營企業(yè)獲得補(bǔ)助持續(xù)增加；特別是針對“卡脖子”技術(shù)的補(bǔ)貼力度明顯加大。對我國A股上市公司2019年年報(bào)進(jìn)行詳細(xì)分析，可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)：一是補(bǔ)貼總量較大，補(bǔ)貼種類繁多。二是補(bǔ)貼分布不均，企業(yè)差異與行業(yè)差異較為顯著。三是各種門類的補(bǔ)貼占比亦存在較大差異。四是各類所有制企業(yè)獲得的補(bǔ)貼占比差異并不大。

由此可知，在政府給予各類所有制企業(yè)的補(bǔ)貼上，并不存在顯著的所有制差異。客觀地說，給予企業(yè)各類補(bǔ)貼，并非我國政府所獨(dú)有。政府補(bǔ)貼作為政府干預(yù)市場的重要政策工具，是扶持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)特定產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、帶動公共領(lǐng)域投資、促進(jìn)創(chuàng)新和就業(yè)等的重要手段，在世界各國廣為應(yīng)用。但從A股上市公司年報(bào)數(shù)據(jù)中仍然可以觀察到我國政府補(bǔ)貼目前存在的一些問題與不足。一是各種門類的補(bǔ)貼占比不太合理。目前政府給予上市公司的補(bǔ)貼中，雖然用于“產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級”這一大類的補(bǔ)貼最多，占比31.8%，但是用于招商引資的補(bǔ)貼占比16.4%，而“創(chuàng)新”補(bǔ)貼占比僅為13%，用于“就業(yè)”“安全生產(chǎn)與環(huán)?！奔啊叭瞬拧钡难a(bǔ)貼更低，僅為5.1%、0.5%、0.4%。二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相對而言獲得更多補(bǔ)貼。三是規(guī)模大的優(yōu)勢企業(yè)反而獲得較多補(bǔ)貼。四是部分企業(yè)盈利主要靠補(bǔ)貼，容易形成依賴。

從美國的補(bǔ)貼通報(bào)情況來看，美國的補(bǔ)貼項(xiàng)目多、行業(yè)較集中、金額大、方式多樣；聯(lián)邦層面重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)和能源領(lǐng)域，以支持大農(nóng)業(yè)發(fā)展、節(jié)能環(huán)保和技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)為主要目標(biāo)，并以稅收補(bǔ)貼為主、直接撥款和獎助金等為輔的方法提供支持。近年來，由于美歐自身經(jīng)貿(mào)實(shí)力與地位發(fā)生相對變化，貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭，美國重拾產(chǎn)業(yè)政策（加大補(bǔ)貼）的傾向較大，近年的《芯片和科學(xué)法案》即是明證。歐洲則進(jìn)一步拓寬了補(bǔ)貼規(guī)制的范圍，對外國企業(yè)在歐盟所從事的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)管。WTO的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（SCM）本不專門針對國有企業(yè)，美國主導(dǎo)的TPP、CPTPP等針對國有企業(yè)專門成章，并拓展成“非商業(yè)援助”概念，本質(zhì)上是針對中國等國的強(qiáng)化美國自身優(yōu)勢、打擊競爭對手的“規(guī)則鎖定”。SCM除明確禁止出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼外，還允許對環(huán)保類、就業(yè)類、研發(fā)類、扶持落后地區(qū)等類補(bǔ)貼給予可行性；而在“專向性”補(bǔ)貼認(rèn)定方面，該協(xié)議的規(guī)定較為模糊，存在爭議。

我國入世20多年以來，已逐漸優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，減少禁止類補(bǔ)貼。我國對補(bǔ)貼的態(tài)度和對策要領(lǐng)表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，總體愿意融入、對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，但堅(jiān)決保留獨(dú)立自主發(fā)展的權(quán)利；第二，加強(qiáng)對國際補(bǔ)貼規(guī)則的跟蹤、研究與研判，一方面在既有框架下爭取最大利益，另一方面也積極參與規(guī)則制定和建構(gòu)，爭取形成對我有利的規(guī)則格局；第三，對別國也存在針對特定產(chǎn)業(yè)/領(lǐng)域的補(bǔ)貼，我方不主動先消減；第四，針對他國提出的反補(bǔ)貼糾紛，積極冷靜應(yīng)對，具體產(chǎn)業(yè)/領(lǐng)域/企業(yè)具體分析。必要時，可在政府有關(guān)部門牽頭/指導(dǎo)下，集合政府部門、行業(yè)協(xié)會、相關(guān)企業(yè)、法律機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界、輿論界的綜合力量去應(yīng)訴。

具體對策建議有：第一，堅(jiān)決反對將國有企業(yè)的常規(guī)商業(yè)活動納入禁止性補(bǔ)貼的范疇。在談判過程中，應(yīng)堅(jiān)定立場，主張將國有企業(yè)的社會公益職能與其商業(yè)運(yùn)營性質(zhì)加以明確區(qū)分，并呼吁在SCM中增設(shè)條款，具體闡述如何區(qū)分公共屬性與商業(yè)屬性，同時，對于構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的條件，也應(yīng)要求作出清晰界定。第二，恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼。觀察我國各級政府實(shí)施的補(bǔ)貼政策，不難發(fā)現(xiàn)其大多聚焦于推動產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)以及社會福利等目標(biāo)，這些均與SCM中原有的不可訴補(bǔ)貼（涵蓋企業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼、針對貧困地區(qū)的補(bǔ)貼及環(huán)保補(bǔ)貼）相契合。因此，應(yīng)提議恢復(fù)此類不可訴補(bǔ)貼，并就進(jìn)一步擴(kuò)大此類補(bǔ)貼范圍開展談判。第三，進(jìn)一步清理、規(guī)范、優(yōu)化我國現(xiàn)行補(bǔ)貼。首先，清理規(guī)范不合規(guī)、不合理的補(bǔ)貼。建議梳理從中央到地方的各類補(bǔ)貼，對不合規(guī)補(bǔ)貼應(yīng)予清理。其次，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。一方面，提高彌補(bǔ)市場失靈類別的補(bǔ)貼比重，尤其是在就業(yè)、創(chuàng)新、安全生產(chǎn)與環(huán)保、人才等方面的補(bǔ)貼，應(yīng)較大幅度予以提高；另一方面，在補(bǔ)貼的行業(yè)類別分布上，減少傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，進(jìn)一步向新興產(chǎn)業(yè)傾斜。第四，建立嚴(yán)格的補(bǔ)貼審查與退出機(jī)制。各級政府應(yīng)持續(xù)深化補(bǔ)貼審查機(jī)制，嚴(yán)厲打擊騙補(bǔ)企業(yè)，并設(shè)立企業(yè)補(bǔ)貼信用機(jī)制。同時，設(shè)立合理的補(bǔ)貼退出機(jī)制，從企業(yè)效益和時間兩個維度來予以完善。第五，合理提高我國補(bǔ)貼的透明度，逐步完善我國的履行補(bǔ)貼通報(bào)義務(wù)。在維護(hù)國家安全的前提下，進(jìn)一步合理提高政府給予企業(yè)補(bǔ)貼的透明度，這一方面是為了倒逼我國補(bǔ)貼的改革與規(guī)范，另一方面亦是美歐認(rèn)可的改革方向。我國可視國際情況，逐步完善對補(bǔ)貼通報(bào)義務(wù)的履行工作。

（四）知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域

在反壟斷領(lǐng)域，知識產(chǎn)權(quán)的價值評估是一大挑戰(zhàn)。比如，以通信標(biāo)準(zhǔn)（諸如4G、5G等）為例，不可或缺的專利被稱為“標(biāo)準(zhǔn)核心專利（SEP）”，其主要集中在通信技術(shù)領(lǐng)軍企業(yè)以及非實(shí)體專利權(quán)人手中。在專利向下游許可和交叉許可過程中，可能會產(chǎn)生定價爭議，包括確定合理的定價水平、具體的定價數(shù)額，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法律部門如何裁定一個通信企業(yè)相關(guān)專利的全球許可費(fèi)率。

首先，行政和法律機(jī)構(gòu)應(yīng)避免直接設(shè)定一個具體或相對明確的價格區(qū)間，這會形成公權(quán)力破壞市場價格機(jī)制乃至整個商業(yè)生態(tài)的風(fēng)險，進(jìn)而抑制科技創(chuàng)新和應(yīng)用的步伐。其次，不同發(fā)展階段的企業(yè)，對專利價格的訴求各不相同，但國際上始終存在的合理價格理解方式，是尊重市場交易者的判斷和議價能力。再次，在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法案件和司法裁判中，我國應(yīng)在短期利益和長遠(yuǎn)發(fā)展之間做出慎重的權(quán)衡。一方面，作為終端設(shè)備制造和出口大國，低價的知識產(chǎn)權(quán)有助于我國企業(yè)保持現(xiàn)有的價格優(yōu)勢和利潤空間；另一方面，如果縱容企業(yè)的仿冒行為，或者有意壓低知識產(chǎn)權(quán)價格，那么就會因削弱創(chuàng)新市場對投資者的吸引力而招致反噬，阻礙我國志在長遠(yuǎn)的創(chuàng)新發(fā)展之路。

（五）國有企業(yè)領(lǐng)域

在雙循環(huán)背景下，對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則和最佳實(shí)踐，有利于我國開拓國有企業(yè)改革新路徑，進(jìn)一步向縱深推進(jìn)改革進(jìn)程，增強(qiáng)自身競爭實(shí)力，更好實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，對于我國鞏固宜商環(huán)境以及建立統(tǒng)一大市場，同樣具有不可忽視的意義。

“競爭中性”涉及政府和市場的關(guān)系，以及市場主體競爭場景的設(shè)定。在其歷經(jīng)國內(nèi)制度構(gòu)建、國際軟法形成及國際規(guī)則確立這三個發(fā)展階段后，TPP第17章，特別是第4節(jié)“非歧視待遇和商業(yè)考慮”、第6節(jié)“非商業(yè)資助”和第10節(jié)“透明度”，成為其核心條款。可以說，TPP中關(guān)于國有企業(yè)的規(guī)定，體現(xiàn)了美國在企業(yè)層面重新布局競爭優(yōu)勢、調(diào)整利益格局的戰(zhàn)略考量，旨在維護(hù)美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體跨國公司權(quán)益，同時限制中國等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體國有企業(yè)所享有的競爭優(yōu)勢。此舉實(shí)則偏離了“競爭中性”原則，對國有企業(yè)構(gòu)成了一定程度的“競爭限制”——重點(diǎn)在于推崇私營企業(yè)的“商業(yè)考慮”，限制對國有企業(yè)的“非商業(yè)資助”。

WTO針對國有企業(yè)議題的改革，主要聚焦以下五個問題：一是如何明確國有企業(yè)的定義和范圍；二是是否將國有企業(yè)定性為公共機(jī)構(gòu)，進(jìn)而認(rèn)定為補(bǔ)貼提供者；三是限制對國有企業(yè)的“非商業(yè)援助”；四是國有企業(yè)遵守“商業(yè)考慮”；五是提高國有企業(yè)透明度。當(dāng)前，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成員在推進(jìn)WTO國有企業(yè)規(guī)則改革的必要性上持有共識，但在具體行動上存在明顯分歧。CPTPP在國有企業(yè)改革方面是比較激進(jìn)的，相對WTO有“三個擴(kuò)展、一個收縮”。第一個擴(kuò)展是指規(guī)制對象從國營貿(mào)易企業(yè)（STE）擴(kuò)展到國有企業(yè)。從《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）而來的WTO非歧視原則以及與之相關(guān)的商業(yè)考慮，只適用于締約方政府及其授權(quán)的國營貿(mào)易企業(yè)，CPTPP把適用范圍擴(kuò)大至所有符合其定義的國有企業(yè)和指定壟斷，包括但遠(yuǎn)不止國營貿(mào)易企業(yè)。第二個擴(kuò)展是指CPTPP的規(guī)制領(lǐng)域從貿(mào)易擴(kuò)展到貿(mào)易和投資、從貨物貿(mào)易擴(kuò)展到貨物和服務(wù)貿(mào)易。第三個擴(kuò)展是指CPTPP將WTO的“所有制中性”進(jìn)一步細(xì)化為“競爭中性”。一個收縮是指在補(bǔ)貼領(lǐng)域，WTO針對所有類型企業(yè)，而CPTPP只針對國有企業(yè)。即WTO的SCM針對的是政府提供給各類企業(yè)包括私營企業(yè)的補(bǔ)貼，而CPTPP所針對的只是國有企業(yè)因其政府所有權(quán)和控制而獲得的補(bǔ)貼。

關(guān)于國有企業(yè)是否定性為“公共機(jī)構(gòu)”，直接關(guān)系到反補(bǔ)貼制度對國有企業(yè)的規(guī)制范圍，事關(guān)WTO反補(bǔ)貼語境下的國有企業(yè)法律定性。在認(rèn)定過程中，存在兩大理論爭議：一是中國主張的“政府職權(quán)論”，二是美國主張的“政府控制論”。2011年，中國訴美國“雙反”措施案中，中國的勝訴確立了“政府職權(quán)論”標(biāo)準(zhǔn)，但國有企業(yè)的公共機(jī)構(gòu)定性問題并未得到徹底解決，迄今仍是WTO改革國有企業(yè)議題中的焦點(diǎn)問題。

關(guān)于中國對“競爭中性”的立場，中國通過CAI，首次在國際條約層面對國有企業(yè)的運(yùn)營和管理作出突破性承諾，是引入競爭中性原則的一次重要締約實(shí)踐，對中國適應(yīng)CPTPP相關(guān)要求、推動國內(nèi)制度與國際規(guī)則接軌意義重大。CAI“涵蓋實(shí)體”條款，與CPTPP國有企業(yè)規(guī)則實(shí)現(xiàn)了部分對接，甚至在定義等方面的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)高于CPTPP，具有一定的進(jìn)步性和前瞻性。但在非商業(yè)援助、透明度義務(wù)等方面，CAI較CPTPP仍存在差距。在理解“競爭中性”時，應(yīng)明確以下幾點(diǎn)：首先，“競爭中性”總體上強(qiáng)調(diào)公平競爭，與我國改革方向是一致的，它并不強(qiáng)制國有企業(yè)在競爭中做出讓步，而是允許國有企業(yè)正常參與市場競爭、追求合理利潤，并保持正常的商業(yè)回報(bào)，只是要求它們不得憑借“國有”身份來獲取不正當(dāng)?shù)睦?。總體看，澳大利亞模式的“國有企業(yè)回歸企業(yè)本性”、WTO的“所有制中立”等原則相對客觀，沒有所有制歧視。我國堅(jiān)持“兩個毫不動搖”、強(qiáng)調(diào)各所有制企業(yè)公平競爭的改革方向，與之是一致的，因此是可以接受的。而仔細(xì)研究OECD競爭中性的八要素，也發(fā)現(xiàn)其并沒有過分要求，其對國有企業(yè)的若干要求，與我國的國有企業(yè)改革方向或者說目標(biāo)總體上是一致的。鑒于競爭政策在中國經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位逐步確立，我國亟須對“市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”進(jìn)行更清晰的闡釋，以厘清市場和政府分別發(fā)揮積極作用的邊界與機(jī)制。

對于WTO改革國有企業(yè)議題的各方爭論，要理性看待。2001年我國加入WTO時，除了接受包括SCM在內(nèi)的WTO的一般規(guī)則，還接受了若干專門針對國有企業(yè)的規(guī)則。我國關(guān)于國有企業(yè)的承諾，反映在《中國加入世貿(mào)組織議定書》和《中國加入工作組報(bào)告書》兩個法律文件中，主要包括商業(yè)考慮和非歧視、商業(yè)決策的獨(dú)立性、限制補(bǔ)貼和透明度義務(wù)四個方面。換言之，目前WTO改革國有企業(yè)議題爭論的焦點(diǎn)問題中，大部分我國在入世的時候已經(jīng)作出承諾，商業(yè)考慮與非歧視、獨(dú)立決策、限制補(bǔ)貼、提高透明度，本來也是我國深化國有企業(yè)改革的主要內(nèi)容。但是，需要適當(dāng)警惕美方擴(kuò)大國有企業(yè)條款限制范圍的主張，以免旨在限制國有企業(yè)競爭的條款以 “所有制歧視”形式被納入多邊規(guī)則。

為持續(xù)擴(kuò)大開放、融入國際經(jīng)貿(mào)體系，我們必須通過深化改革來接受高標(biāo)準(zhǔn)國有企業(yè)條款，至少是大部分接受。目前，部分發(fā)展中國家為融入國際經(jīng)貿(mào)體系，也開始接受高標(biāo)準(zhǔn)國有企業(yè)條款。加入CPTPP的國家不僅有國有企業(yè)相對較少的馬來西亞、秘魯?shù)?，也有國有企業(yè)相對較多的越南；墨西哥既加入CPTPP，又簽署了《美墨加協(xié)定》（USMCA）；印度最近也表示可以接受“非商業(yè)援助”條款。我國已經(jīng)正式申請加入CPTPP，在后續(xù)的談判環(huán)節(jié)中，無疑將會有一番激烈的磋商，以爭取對我最有利的條件。但對于可能作出的任何讓步或爭取的過渡期等內(nèi)容，加入WTO以及其他雙多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，必須從我國長遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行利弊判斷，而不能以是否沖擊當(dāng)前的舒適度作為評價尺度。而且，我國已經(jīng)完成CAI談判，其中所接受的競爭中性規(guī)則符合我國國有企業(yè)改革的大方向，進(jìn)而為加速深化國有企業(yè)改革增添了新動力。

我國可以秉持“正視問題與分歧、積極參與并爭取、努力改革及適應(yīng)”的態(tài)度，參與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的國有企業(yè)議題，爭取對我國長遠(yuǎn)發(fā)展最有利的結(jié)果。首先，正視國有企業(yè)存在的諸多問題和不足，這是其“大而不強(qiáng)”的原因所在，也是我國自身需要深化國有企業(yè)改革的應(yīng)有之義。其次，堅(jiān)守國家主權(quán)、維護(hù)國家安全和正當(dāng)發(fā)展的權(quán)利，這是原則底線，但要避免將其過度解讀成為故步自封、不思進(jìn)取的借口。再次，無論決定加入與否，要以客觀公正態(tài)度理性看待各方立場與訴求，認(rèn)清全球范圍內(nèi)有關(guān)國有企業(yè)競爭定位的大勢所趨，主動吸收借鑒國際協(xié)議國有企業(yè)條款中合理的內(nèi)容（如參照CAI中的國有企業(yè)規(guī)制條款），將其視為深化國有企業(yè)改革的啟迪和動力，而非簡單地將其看作是不得不忍痛承擔(dān)的義務(wù)。積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則構(gòu)建與談判，充分利用好例外豁免條款和他國成功實(shí)踐，有利于我國對外努力爭取最有利的國際環(huán)境和發(fā)展空間，對內(nèi)積極深化國有企業(yè)及其配套改革，推動公平競爭制度與環(huán)境的建立，切實(shí)推動我國高水平的制度型開放。

（六）環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域

經(jīng)貿(mào)自由化體現(xiàn)了全球化的主旋律，而半個世紀(jì)以來，環(huán)境保護(hù)作為全球可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，逐步上升為規(guī)制國際貿(mào)易政策和實(shí)踐的關(guān)鍵規(guī)則體系。全球范圍內(nèi)存在超過250項(xiàng)環(huán)境公約，其中與國際貿(mào)易緊密聯(lián)系的約有20項(xiàng)。在這些公約中，尤為關(guān)鍵的是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》。21世紀(jì)以來，眾多國際雙多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定積極響應(yīng)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程及其目標(biāo)，紛紛將環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系。這些規(guī)則體系旨在妥善處理自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)之間既對立又統(tǒng)一的關(guān)系，其核心為在尊重各國環(huán)境主權(quán)的同時，依據(jù)各自的發(fā)展階段，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求各締約國不得通過降低環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來助長不正當(dāng)競爭行為，并不得以環(huán)境保護(hù)為借口，推行市場保護(hù)主義或?qū)嵤┢缫曅哉摺?/p>

2016年9月3日，全國人大常委會正式批準(zhǔn)加入《巴黎協(xié)定》。自此，我國在減緩溫室氣體排放、優(yōu)化體制機(jī)制、強(qiáng)化能力建設(shè)、激勵地方積極參與以及提升公眾環(huán)保意識等方面均取得了顯著成就。2020年9月，我國更是提出 “碳達(dá)峰”“碳中和”的宏偉目標(biāo)，并就如何實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的規(guī)劃與部署。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2002年以來，我國已經(jīng)與26個國家和地區(qū)簽署了19項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定，其中包括RCEP，這些協(xié)定在穩(wěn)固與拓展我國對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系方面起到了至關(guān)重要的作用。隨著全球可持續(xù)發(fā)展議程的推進(jìn)，現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定的升級以及未來更多自貿(mào)協(xié)定的簽訂，特別是“一帶一路”倡議下合作伙伴關(guān)系的深化，預(yù)計(jì)將更多地融入具有約束力的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。我國正式申請加入的CPTPP和已經(jīng)完成談判的CAI，均體現(xiàn)了高水平的環(huán)保要求。因此，深入研究和參照涉及環(huán)境議題的國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，不僅能為我國實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”與“碳中和”目標(biāo)及優(yōu)化營商環(huán)境提供清晰指引，還能推動我國更加深度融入并引領(lǐng)雙邊及多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的構(gòu)建與運(yùn)作。

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Enhancing Institutional Opening-up Capability： Roadmap for Key Areas

Jia Kang

（China Academy of New Supply-side Economics， Beijing 100071）

Abstract： Promoting the deepening of reforms through a new round of high-level opening-up characterized by proactive benchmarking against international standards is a new path for China to tackle challenges in the deep-water zone of reform in the new era. It is also a significant strategic measure to further embrace globalization and build a community with a shared future for mankind. To enhance China’s institutional opening-up capabilities in international cooperation， it is necessary to grasp both the commonalities of international high-standard rules and China’s past reform and development experience in benchmarking against international rule systems， achieving a reasonable combination of commonality and individuality. A roadmap should be laid out across six key areas： digital economy and trade， competition policy and antitrust， industrial subsidies， intellectual property protection， state-owned enterprises， and environmental protection.

Key words： Institutional Opening-up; The New Development Paradigm; Reform and Opening-up

（責(zé)任編輯：羅建邦）

[基金項(xiàng)目] 中信改革發(fā)展研究基金會課題：雙循環(huán)背景下我國改革開放新路徑研究。

[作者簡介] 賈康，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長、研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)。

* 衷心感謝課題組各位專家對本文的寶貴指導(dǎo)和貢獻(xiàn)。同時，特別感謝蘇京春博士對文稿整理的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，文中可能的錯誤之處完全由總纂執(zhí)筆者賈康負(fù)責(zé)。