內(nèi)容提要 生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛具有可和解性，適用仲裁符合公共政策導(dǎo)向以及適用仲裁具有實(shí)踐參照決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的正當(dāng)性。現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及訴訟各有局限性，將生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁納入生態(tài)環(huán)境法典契合法典“纂”的要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁宜采取獨(dú)立化模式，建立專門的仲裁機(jī)構(gòu)解決該類糾紛。在“入典”方式上，應(yīng)在法律責(zé)任編中確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的基本規(guī)則。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛適用仲裁應(yīng)有邊界，即損害行為的違法性問題及通過行政調(diào)查及刑事偵查方式獲取的證據(jù)的合法性爭議不應(yīng)被納入仲裁事項(xiàng)。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)制與磋商機(jī)制應(yīng)為并行關(guān)系，而生態(tài)環(huán)境損害的公益性決定了公開糾紛解決機(jī)制設(shè)計的重要考量因素。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境損害賠償 仲裁 編纂式法典化

李晨光，博士，上海大學(xué)法學(xué)院講師

本文為貴州省哲學(xué)社會科學(xué)重大項(xiàng)目“健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與地方立法耦合性研究”（23GZZB19）的階段性成果。

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)離不開環(huán)境法治的支撐和保障，而生態(tài)環(huán)境法典編纂的啟動則為環(huán)境保護(hù)基本制度的梳理與完善提供了新的契機(jī)。作為環(huán)境領(lǐng)域公私法交融的代表制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償以民事手段實(shí)現(xiàn)了對國家利益和公共利益的維護(hù)，已成為“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的重要路徑之一。但令人困惑的是，仲裁作為民商事糾紛的重要手段在制度構(gòu)建中未被納入考量范疇，這與其凸顯民事屬性的定位呈現(xiàn)一定程度的背離。生態(tài)環(huán)境法典的制定既要“編”更要“纂”。具體到生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決領(lǐng)域，將磋商及訴訟機(jī)制納入法典體現(xiàn)了“編”的技巧，而確立仲裁機(jī)制則體現(xiàn)了“纂”的智慧。隨之而來的問題是生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁何以確立，為何要“入典”以及如何展開？筆者希冀對上述問題的討論可以對編纂式法典化模式的落地有更多啟發(fā)。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的可仲裁性

可仲裁性問題主要是立法上是否允許以仲裁方式解決爭議事項(xiàng)，體現(xiàn)了國家對仲裁范圍的控制，其歷來被認(rèn)為是一國公共政策的重要體現(xiàn)，而就爭議事項(xiàng)的可仲裁性問題，各國大致有可和解性標(biāo)準(zhǔn)、財產(chǎn)權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)以及公共政策標(biāo)準(zhǔn)等判斷標(biāo)準(zhǔn)[1]。一般而言，可和解性標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)事人對爭議的權(quán)益可以自行和解或處分的爭議方可進(jìn)行仲裁，而財產(chǎn)權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)是指只有具有財產(chǎn)性質(zhì)或涉及經(jīng)濟(jì)利益的爭議才可以適用仲裁，二者密切關(guān)聯(lián)，互為表里。公共政策標(biāo)準(zhǔn)則是各國都堅(jiān)守的基本準(zhǔn)則，但在仲裁領(lǐng)域何為公共政策并無統(tǒng)一界定，通常有賴于結(jié)合公共利益以及各國法律與道德的基本原則等予以綜合判斷?！吨腥A人民共和國仲裁法》采取財產(chǎn)權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)與公共政策標(biāo)準(zhǔn)對爭議事項(xiàng)的可仲裁性予以綜合判斷。具體至生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，其雖然關(guān)乎經(jīng)濟(jì)利益，但爭議事項(xiàng)背后的可和解性則有待商榷。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛雖被定性為民事糾紛，但最終目的是通過修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)對公共利益和國家利益的維護(hù)，這與傳統(tǒng)民商事仲裁所適用的場域并不相同，由此也帶來對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹俨檬欠穹衔覈舱叩馁|(zhì)疑。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛具有可和解性

表面來看，生態(tài)環(huán)境損害磋商機(jī)制的存在使仲裁的確立順理成章。但是，磋商并非傳統(tǒng)法學(xué)用語，不能將其簡單地等同于和解或調(diào)解。磋商具體規(guī)則的構(gòu)建回避了索賠主體是否有處分權(quán)的問題。學(xué)界對磋商的法律屬性并未完全形成共識，而除了民事語境下的和解與調(diào)解，現(xiàn)行的磋商機(jī)制也可以被闡釋為協(xié)商行政行為，所達(dá)成的協(xié)議屬于行政協(xié)議[2]。后者語境下的磋商是圍繞勸說責(zé)任人接受賠償責(zé)任展開，責(zé)任人實(shí)際上是被動參與相關(guān)流程，雙方的處分權(quán)亦無從談起。因此，處分權(quán)是確定生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛是否可以和解的關(guān)鍵，也是其能否適用仲裁的前提。

公權(quán)力不可處分是傳統(tǒng)行政法基本理論之一。生態(tài)環(huán)境損害賠償是政府權(quán)力運(yùn)作模式的創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是“公法遁入私法”，可否適用仲裁不能照搬傳統(tǒng)仲裁制度的分析框架進(jìn)行機(jī)械判斷，而要結(jié)合制度的目的及實(shí)際運(yùn)作情況探尋其深層理論支撐。在傳統(tǒng)民事和行政責(zé)任的承擔(dān)上，責(zé)任的內(nèi)涵是相對清晰的，圍繞責(zé)任的爭議更多的是是否承擔(dān)而非如何承擔(dān)的問題。但是，在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，修復(fù)以及金錢賠償責(zé)任承擔(dān)的實(shí)現(xiàn)路徑往往并非唯一。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)首先是自然科學(xué)上的概念，其法學(xué)表達(dá)是借由對民法上的恢復(fù)原狀責(zé)任的擴(kuò)大化解釋而實(shí)現(xiàn)的[3]。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任需要通過修復(fù)方案予以表達(dá)和落實(shí)，而個案中的修復(fù)方案通常并不具有唯一性，這使得處分權(quán)的存在成為可能。

根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第1部分：總綱》，在制定修復(fù)方案時，首先應(yīng)結(jié)合受損生態(tài)環(huán)境特征、恢復(fù)目標(biāo)和恢復(fù)策略等確定備選修復(fù)方案，然后通過比較備選恢復(fù)方案的目標(biāo)可達(dá)性、合法性、公眾可接受性、可持續(xù)性以及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益等，篩選、確定恢復(fù)方案。因此，修復(fù)方案的確定是基于科學(xué)認(rèn)知對多因素進(jìn)行綜合權(quán)衡的過程，所要選取的是技術(shù)和法律允許范圍內(nèi)的最可行方案而非最理想方案。此外，索賠主體在生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任如何履行上有一定的彈性處理空間。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），各地被鼓勵就多樣化的責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行探索。實(shí)踐中，分期賠償、資金監(jiān)管和履行擔(dān)保等靈活處理措施被廣泛采用。加之修復(fù)方案自身的多樣性，事實(shí)上賠償權(quán)利人已經(jīng)有了一定程度的處分權(quán)。因此，雖然生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體為行政機(jī)關(guān)且其結(jié)果關(guān)系著公共利益，但生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)實(shí)現(xiàn)方式的多樣性使得賠償權(quán)利人在索賠中享有有限處分權(quán)。處分權(quán)的存在使生態(tài)環(huán)境損害賠償適用仲裁的最大理論障礙被破除。

應(yīng)當(dāng)注意的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中的索賠主體雖然有處分權(quán)，但由于其主體身份的特殊性以及糾紛事項(xiàng)的公益相關(guān)性，其處分權(quán)的行使受到更多限制，由此，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛和解也應(yīng)當(dāng)是有邊界的，后續(xù)的制度設(shè)計中應(yīng)對此予以回應(yīng)。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁符合公共政策導(dǎo)向

在比較法上，公共政策標(biāo)準(zhǔn)是各國確定可仲裁事項(xiàng)邊界的重要基準(zhǔn)。但是“公共政策”一詞并非我國法律中的常用表達(dá)，需要對其進(jìn)行概念對接與轉(zhuǎn)換。由于公共政策是社會公共利益的重要載體，因而我國現(xiàn)行法律傾向采用“社會公共利益”“公共利益”來對“公共政策”概念進(jìn)行替換。即便如此，公共政策的內(nèi)涵與外延仍較為模糊，其圍繞可仲裁事項(xiàng)的闡釋并非一成不變，而是處于動態(tài)演進(jìn)過程中。

傳統(tǒng)仲裁機(jī)制致力于私益糾紛的化解。早期基于公共政策標(biāo)準(zhǔn)，各國通常將涉及公共利益的爭議排除在仲裁范圍之外。之所以如此設(shè)定，是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)上涉及公共政策的糾紛被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)專屬管轄。隨著社會的發(fā)展，多樣化的治理手段日漸勃興，公私法的劃分以及公益私益的楚河漢界也日漸模糊，對公共政策標(biāo)準(zhǔn)的界定也有明顯松動，已由涉及公共利益糾紛絕對排除轉(zhuǎn)向基于多因素進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷?？傮w而言，涉及公共利益的糾紛是否可以適用仲裁，應(yīng)重點(diǎn)考量以下兩方面：一是糾紛當(dāng)事人雙方地位的平等性；二是適用仲裁是否有助于糾紛實(shí)質(zhì)性化解，是否有利于公共利益的維護(hù)。在行政合同、反壟斷等涉及公共利益的爭端上，仲裁在特定情形下已得以適用[1]。因此，公共政策標(biāo)準(zhǔn)的適用已經(jīng)回歸更加實(shí)際和理性的考量。

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛適用仲裁符合公共政策導(dǎo)向。行政機(jī)關(guān)并非基于行政權(quán)力展開索賠，其與責(zé)任人在地位上具有形式上的平等性。更為重要的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償適用仲裁與維護(hù)公共利益并不相悖。生態(tài)環(huán)境損害往往與生產(chǎn)和開發(fā)利用活動相關(guān)，與一般的侵權(quán)行為相比，生態(tài)環(huán)境損害的原因行為在價值評判上具有多元性，在對其進(jìn)行譴責(zé)的同時不應(yīng)忽視其價值性。相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及兩種公共利益：環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)公共利益。生態(tài)環(huán)境損害賠償不是追求環(huán)境公共利益壓倒一切，而是應(yīng)追求總體公共利益的平衡，盡可能使責(zé)任人在擔(dān)責(zé)的同時實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營的有序推進(jìn)。良好的仲裁機(jī)制的設(shè)計可以在符合一定規(guī)制要求的前提下盡可能使各方訴求得到有效滿足，從而更好地維護(hù)總體的公共利益。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)解契合糾紛實(shí)質(zhì)性化解的總體要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度充滿了工具主義色彩，因而也不應(yīng)排斥調(diào)解這一以實(shí)用為導(dǎo)向的機(jī)制設(shè)計。厘清責(zé)任是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)碾A段性目標(biāo)，而完成受損環(huán)境的修復(fù)才是其最終目的。借由調(diào)解過程，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任人對損害情況以及修復(fù)方案可以有高度的認(rèn)知和認(rèn)同，這不僅有助于其自主有效履行修復(fù)責(zé)任，而且可以助推其改進(jìn)管理措施等以盡可能避免該類事件發(fā)生，最終實(shí)質(zhì)性化解生態(tài)環(huán)境糾紛引發(fā)的爭議。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具有實(shí)踐參照

生態(tài)環(huán)境損害賠償是政府機(jī)關(guān)就環(huán)境自身的損害要求責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，屬于環(huán)境糾紛的新類型。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫榷ㄐ?、適用范圍以及具體機(jī)制均有別于域外相近制度，且無論國內(nèi)外均沒有生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的制度實(shí)踐。因此，如擬通過仲裁解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，在實(shí)踐層面需要尋找其他參照系，而傳統(tǒng)環(huán)境糾紛仲裁以及海事糾紛仲裁均可為生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的可仲裁性提供有力的實(shí)踐支撐。

對于傳統(tǒng)的私主體間的環(huán)境糾紛，國內(nèi)外已經(jīng)有較多的仲裁實(shí)踐。國際上，美國自20世紀(jì)50年代開始依托傳統(tǒng)仲裁機(jī)構(gòu)構(gòu)建環(huán)境仲裁的基本框架；日本在1970年《公害糾紛處理法》中確立了公害糾紛仲裁解決機(jī)制；韓國1990年頒布的《環(huán)境污染損害糾紛調(diào)整法》使環(huán)境糾紛適用仲裁具備了合法性；俄羅斯2002年頒布的《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》明確了違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)造成環(huán)境損害的賠償可由仲裁機(jī)構(gòu)裁決。國內(nèi)實(shí)踐中，1981年蘇州電器廠廢水污染仲裁案和1986年上海普陀區(qū)大氣污染仲裁案是20世紀(jì)少有的環(huán)境民事糾紛仲裁案件；2004年，廈門環(huán)保部門與仲裁機(jī)構(gòu)通過合作的方式探索了環(huán)境仲裁機(jī)制；江蘇東臺市于2007年設(shè)立了國內(nèi)首個環(huán)境糾紛仲裁庭并成立東臺市環(huán)境糾紛仲裁委員會[1]。環(huán)境糾紛是環(huán)境污染或生態(tài)破壞的延伸，因而無論是何種類型的環(huán)境糾紛，均呈現(xiàn)較強(qiáng)的公益性，其化解也具有高度的專業(yè)性。鑒于此，傳統(tǒng)的環(huán)境糾紛仲裁機(jī)制的確立可為生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁提供有利參照。

相較于仍在不斷完善中的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，目前我國船舶油污損害賠償已形成相對獨(dú)立且完備的規(guī)則體系，《中華人民共和國海商法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》以及我國加入的《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》對此均有相關(guān)規(guī)定?；谏鲜鲆?guī)定，船舶油污損害賠償范圍包括“對受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用”，即其賠償范圍除了財產(chǎn)權(quán)益損失，還包括環(huán)境自身的損失，而后者與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵脑V求高度一致。對于船舶污染事故損害賠償?shù)臓幾h，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》明確規(guī)定對船舶污染事故損害賠償?shù)臓幾h，當(dāng)事人可以向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁。進(jìn)一步，2000年修訂的《中國海事仲裁委員會仲裁規(guī)則》已將海洋環(huán)境污染以及海洋資源開發(fā)利用爭議納入受案范圍并在后續(xù)修訂中予以保留。海事領(lǐng)域環(huán)境損害仲裁的踐行成為生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具備正當(dāng)性的又一實(shí)踐例證。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁“入典”的邏輯理路

1.現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制存在局限

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛有其特殊性，而這也影響了相關(guān)糾紛解決機(jī)制的設(shè)計。首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛是具有公益屬性的民事糾紛。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑蛐袨槭黔h(huán)境污染與生態(tài)破壞，其與環(huán)境公共利益的受損是一體兩面的關(guān)系。因此，雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償被定性為民事糾紛，但其公益性限制了雙方的妥協(xié)空間，也使得其糾紛解決機(jī)制同傳統(tǒng)的民事糾紛解決機(jī)制具有一定程度的差異。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛主體間處于平等但不對等的狀態(tài)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償法律關(guān)系中，作為賠償權(quán)利人的政府及作為賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境污染者或破壞者，處于形式平等但實(shí)質(zhì)不對等的狀態(tài)。政府依托國家機(jī)器，具有更強(qiáng)的調(diào)查取證能力以及資源調(diào)度能力，處于事實(shí)上的優(yōu)勢地位。鑒于此，不能簡單認(rèn)為因?yàn)殡p方當(dāng)事人處于平等地位，相應(yīng)的民事糾紛解決機(jī)制就可以順暢平移。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決需要復(fù)合性專業(yè)知識的支撐。生態(tài)環(huán)境損害賠償法律的復(fù)雜性以及鑒定評估和修復(fù)的高度技術(shù)性使得責(zé)任判定及承擔(dān)方式確定需要依托多學(xué)科的專業(yè)知識。由此，在整個糾紛解決過程中專業(yè)性因素愈加凸出，而不同的機(jī)制對專業(yè)性的回應(yīng)方式和承載能力也有所區(qū)別。

磋商是當(dāng)下最主要的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決方式。按照制度構(gòu)想，磋商機(jī)制的構(gòu)建是為了“防止損害發(fā)生后單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生的‘費(fèi)時耗力’問題”[1]?！陡母锓桨浮芬笏髻r工作開始后，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)主動就修復(fù)及賠償事宜同賠償義務(wù)人展開磋商，如雙方達(dá)成一致則簽署賠償協(xié)議，并可向法院申請司法確認(rèn)。此外，各地還引入第三人主持磋商，為便于與刑事責(zé)任銜接以更順利推進(jìn)磋商落地，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)已成為最主要的磋商第三方。因此，如回歸傳統(tǒng)爭端解決語境，磋商可以分解為和解與調(diào)解兩種模式，只有在磋商未達(dá)成一致時，賠償權(quán)利人方可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

磋商機(jī)制具有高度的靈活性和便捷性，有助于快速解決糾紛，但其不能很好回應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的特性，實(shí)踐中已經(jīng)呈現(xiàn)一定程度的異化。一方面，磋商機(jī)制難以有效保障磋商的平等與公平。賠償義務(wù)人與行政機(jī)關(guān)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償歸屬于民事制度即可，將其同行政監(jiān)管簡單切割只是一種理想化圖景。更有甚者，部分案件中當(dāng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合推進(jìn)磋商時，賠償義務(wù)人往往只具備紙面上的磋商自由。另一方面，環(huán)境保護(hù)雖然是政府義務(wù)，但并不意味著行政機(jī)關(guān)人員有能力理解并順利推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決，尤其是在索賠常態(tài)化后，“應(yīng)賠盡賠”意味著索賠成為其職責(zé)而非可選事項(xiàng)，這無疑將在人力和物力方面給相關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)帶來巨大挑戰(zhàn)。

訴訟相較于磋商更加規(guī)范，也更有利于賠償義務(wù)人的合法權(quán)利和訴求的保障，但訴訟機(jī)制的弊端也體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決過程中。其一，訴訟機(jī)制難以滿足快速恢復(fù)環(huán)境公共利益的需求。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟耗時耗力，而生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嫦嚓P(guān)性則要求糾紛最好能快速解決，從而及時對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，這使得生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛難以通過訴訟進(jìn)行有效分流。其二，訴訟機(jī)制在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛時仍存在專業(yè)性短板。在環(huán)境司法專門化的背景下，審判人員在環(huán)境法律知識上更具優(yōu)勢，但面對復(fù)雜多樣的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，他們?nèi)砸叨纫蕾囪b定評估機(jī)構(gòu)及相關(guān)專家的判斷。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的功能契合編纂式法典化要求

制度的技術(shù)結(jié)構(gòu)總是以制度的預(yù)設(shè)功能為前提、基礎(chǔ)和目標(biāo)的，不考慮功能的制度設(shè)計是盲目的，不能體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)功能的技術(shù)設(shè)計是失敗的[2]。由于糾紛類型的多樣性和復(fù)雜性，不同類型的糾紛解決機(jī)制發(fā)揮的功能也隨之出現(xiàn)分化。仲裁如能在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中得以適用，將為當(dāng)事人提供更為多元的糾紛解決機(jī)制選擇，與磋商和訴訟共同構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決體系。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁并非對磋商或訴訟的取代，其不僅兼具二者的優(yōu)點(diǎn)，還對其各自的短板予以適度補(bǔ)足。

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具備促進(jìn)修復(fù)責(zé)任落地的基礎(chǔ)性功能。在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，責(zé)任人之所以接受修復(fù)方案，是基于科學(xué)、法律、利益乃至社會責(zé)任等諸多因素的綜合考量。表面上來看，作為索賠主體的行政機(jī)關(guān)理應(yīng)有較高的專業(yè)能力理解生態(tài)環(huán)境損害問題，并把環(huán)境自身的價值及因果關(guān)系等問題闡釋清楚；作為責(zé)任人的環(huán)境污染和生態(tài)破壞者也應(yīng)對自身的行為對環(huán)境的影響有一定了解，尤其是當(dāng)責(zé)任人為企業(yè)時，應(yīng)對其生產(chǎn)工藝可能帶來的危害以及相應(yīng)的治理措施有更為充分的認(rèn)知。但是，從已有的實(shí)踐看，索賠主體與責(zé)任人通常缺乏充分理解生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪芰?，相關(guān)案件責(zé)任人基本都會圍繞鑒定評估、因果關(guān)系判斷等技術(shù)與法律問題提出質(zhì)疑。仲裁機(jī)制具有中立性和專業(yè)性的特點(diǎn)，有助于縮小雙方的信任鴻溝與理解偏差，使雙方對修復(fù)責(zé)任以及修復(fù)方案有深入的理解并加以實(shí)施。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具備紓解磋商及訴訟壓力的功能。目前磋商仍是生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的主要解決方式。截至2021年，86%的生態(tài)環(huán)境損害案件是通過磋商結(jié)案的[1]。對負(fù)責(zé)推進(jìn)案件的行政機(jī)關(guān)而言，生態(tài)環(huán)境損害索賠比其日常處理的行政處罰工作更為復(fù)雜、棘手，案件周期也更長。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已初步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行，自生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試行以來，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件總數(shù)已達(dá)3.22萬件，且逐年在增加，年平均增長率為150%[2]。案件數(shù)量的爆發(fā)式增長給行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)帶來較大壓力，需要更大的人力物力乃至財力保障，磋商工作已成為相關(guān)行政機(jī)關(guān)難以承受之重。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁不受地域管轄因素限制，可有效紓解磋商及后續(xù)訴訟可能面臨的“堰塞湖”狀態(tài)帶來的壓力。

第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具備促進(jìn)受損社會關(guān)系修復(fù)的增益性功能。相較于一般的民事糾紛與行政糾紛，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛當(dāng)事人之間以及當(dāng)事人與公眾之間的不信任感均更為突出。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中索賠主體與責(zé)任人處于形式上平等但實(shí)質(zhì)上不對等的地位，相應(yīng)的制度建設(shè)須盡可能從實(shí)質(zhì)上維系好各參與主體的平衡。此外，環(huán)境污染與生態(tài)破壞所引發(fā)的社會矛盾更為復(fù)雜多樣，受其影響的公眾往往因?qū)φc企業(yè)的應(yīng)對缺乏了解而充滿不信任。索賠不僅是追求個案中生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)，更是要發(fā)揮教育和警示功能，使涉案單位和個人對所承擔(dān)的環(huán)保義務(wù)與社會責(zé)任有清晰的認(rèn)知和認(rèn)同，并使公眾理解和尊重索賠結(jié)果。權(quán)威性及中立性是仲裁得以展開的重要前提，基于此，可一定程度促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中受損社會關(guān)系的修復(fù)。

從法典化的形態(tài)來判斷，各國法典主要包括編纂式和匯編式兩種典型模式：前者又稱“體系式”，其特點(diǎn)重在“纂”；后者又稱“松散式”，其特點(diǎn)重在“編”[3]。對于制定中的生態(tài)環(huán)境法典，我國采取編纂式法典化的基本模式。編纂式法典化是實(shí)質(zhì)性法典制定的過程，其不僅是對既有制度的匯編，更是對現(xiàn)有的環(huán)境法律體系及具體的環(huán)境法律制度的梳理、整合與補(bǔ)齊?，F(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決方式已不能適應(yīng)制度常態(tài)化實(shí)施的需求，而仲裁機(jī)制則可與磋商、訴訟相互配合，有效解決這一問題。從功能定位上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁契合編纂式法典化中“纂”的關(guān)鍵要求，應(yīng)當(dāng)被納入法典之中。

三、環(huán)境法典編纂中生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的具體展開

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的模式與“入典”方式

仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立審理案件是仲裁的一般原則，也是仲裁這一爭端解決方式的關(guān)鍵所在，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁亦不例外。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)的確定有兩種可選模式：一是融合模式，將生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁與商事仲裁全面對接，依托現(xiàn)行商事仲裁機(jī)構(gòu)審理該類案件；二是獨(dú)立模式，另起爐灶構(gòu)建相對獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁體系及專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)。日本的公害仲裁機(jī)制可為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的模式選擇提供借鑒。20世紀(jì)六七十年代，日本公害事件頻發(fā)，迫切需要在訴訟之外確立仲裁等非訴解決機(jī)制?；趯栴}專業(yè)性和復(fù)雜性的考量，《日本公害糾紛處理法》確立了獨(dú)立模式，分別設(shè)立了國家公害調(diào)整委員會和各都、道、府、縣的公害審查委員會，通過仲裁處理公害糾紛，以與公害糾紛的特殊解決需求相適應(yīng)[1]。與之類似，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛雖具有可仲裁性，但迥異于傳統(tǒng)商事糾紛。一方面，現(xiàn)行各類商事仲裁機(jī)構(gòu)規(guī)則難以同生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決需求完全匹配，而現(xiàn)有仲裁人員也不具備解決該類爭議所需的專業(yè)性。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁獨(dú)立化有其現(xiàn)實(shí)必要性。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量和涉案金額的日益增多也使專門化的仲裁體系成為可能。僅2023年我國新增辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件就達(dá)1.47萬件，涉及賠償金額約64.8億元[2]。仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立無須與行政區(qū)劃相對應(yīng)，因而在推進(jìn)初期，可以著力建立區(qū)域性生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)構(gòu)，待案件數(shù)量進(jìn)一步增多以及仲裁經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步積累后，再增加仲裁機(jī)構(gòu)數(shù)量。

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛化解對仲裁員提出了更高的專業(yè)性要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件涉及的事實(shí)認(rèn)定、因果關(guān)系判定以及修復(fù)方案擬定等事項(xiàng)較為復(fù)雜，需要具備專門知識方能有效應(yīng)對，這導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的推進(jìn)高度依賴相關(guān)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)和專家的判斷。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁員的選擇需要從科學(xué)與法律兩個維度展開。生態(tài)環(huán)境損害賠償首先是法律問題，而其推進(jìn)則離不開環(huán)境科學(xué)知識的輔助。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁雖然不要求完全對標(biāo)司法裁判，但其既要“止?fàn)帯币惨岸ǚ帧?，需要調(diào)解人員對損害事實(shí)及應(yīng)然的責(zé)任承擔(dān)情況有清晰的判斷，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上明晰各方實(shí)際可承擔(dān)的責(zé)任，這一過程所需的技術(shù)理性應(yīng)是法律與科學(xué)的融合。在制度設(shè)計層面，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁員既應(yīng)是法律專業(yè)人員，也應(yīng)是環(huán)境科學(xué)專業(yè)人員，而仲裁庭也應(yīng)同時包含以上兩類仲裁員。

生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁既是環(huán)境糾紛解決機(jī)制的一種，也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的一環(huán)。目前，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等單行法律都是在法律責(zé)任部分規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛相關(guān)內(nèi)容。筆者認(rèn)為環(huán)境法典的編纂宜延續(xù)此方式，在法律責(zé)任編中就生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)制予以明確。同時，考慮到法典的穩(wěn)定性傾向及仲裁機(jī)制的靈活性需求，生態(tài)環(huán)境法典可對生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁模式、適用標(biāo)準(zhǔn)與范圍、順位與程序等基礎(chǔ)問題作出規(guī)定，而相關(guān)細(xì)化導(dǎo)則可由仲裁機(jī)構(gòu)自行制定。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的適用標(biāo)準(zhǔn)與范圍

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的可仲裁性并不意味著糾紛適用仲裁是無邊界的。公共利益因素并非生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛適用仲裁的阻礙，但糾紛自身的公益相關(guān)性以及行政機(jī)關(guān)的深度參與使生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決與公權(quán)力的行使有著千絲萬縷的聯(lián)系。仲裁機(jī)制致力于解決平等主體間的民商事糾紛，而涉及公權(quán)力的相關(guān)糾紛內(nèi)容的裁決超出了機(jī)制自身的承載能力，因此，是否有權(quán)力因素介入成為判斷生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛仲裁范圍的關(guān)鍵因素。生態(tài)環(huán)境損害賠償兼具公私法特性，但在定位上，該制度自構(gòu)建伊始就將索賠主體與責(zé)任人視為平等主體，尤其是進(jìn)入糾紛解決階段后，雙方當(dāng)事人法律地位平等，公權(quán)力的適用土壤也不復(fù)存在。因此，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)以進(jìn)行仲裁為原則，不進(jìn)行仲裁為例外。

一方面，損害行為的違法性問題不應(yīng)被納入仲裁事項(xiàng)。違法性是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，《中華人民共和國民法典》確立的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)及賠償責(zé)任均將“違反國家規(guī)定”作為前提條件。但是，對責(zé)任人的違法性問題的權(quán)威判定只能由行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)作出，其實(shí)質(zhì)是對行政權(quán)力邊界的劃分問題。當(dāng)雙方對此無異議或相關(guān)行政處理已經(jīng)生效時，仲裁機(jī)構(gòu)可直接對其結(jié)果予以認(rèn)可。但當(dāng)責(zé)任人就此產(chǎn)生異議時，應(yīng)通過既有的行政救濟(jì)途徑解決異議，而非訴諸仲裁由仲裁機(jī)構(gòu)代替行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)對私主體行為的違法性直接作出認(rèn)定。另一方面，通過行政調(diào)查及刑事偵查方式獲取的證據(jù)的合法性爭議不應(yīng)被納入仲裁事項(xiàng)。通過程序?qū)π姓C(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力予以約束是現(xiàn)代法治的基本理念。當(dāng)程序違法時，行政調(diào)查或刑事偵查所獲取的證據(jù)的效力將受到挑戰(zhàn)，但是，我國對權(quán)力的監(jiān)督制衡已有成熟完備的機(jī)制，沒必要也不宜在仲裁中對其予以判定。因此，若當(dāng)事人就此產(chǎn)生爭議，除非已有既定力的判決或裁定，否則仲裁機(jī)構(gòu)不應(yīng)就該類爭議作出裁決。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛適用仲裁的順位與程序

當(dāng)仲裁、磋商以及訴訟三種機(jī)制并存時，需要重新理順三者間的次序。仲裁是一裁終局，其與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間應(yīng)擇一適用。對于仲裁與磋商的關(guān)系，有并行與磋商前置兩種可能。之所以確立磋商制度，是為了防止損害發(fā)生后采用單一訴訟途徑產(chǎn)生“費(fèi)時耗力”問題。在前述三種爭端解決方式中，磋商最為靈活高效。在只有磋商和訴訟的情況下，將磋商前置有助于充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在爭端解決中的主體作用并可以節(jié)約司法資源。但在同為非訴爭端解決方式的仲裁機(jī)制確立后，其與磋商各有優(yōu)劣，此時不宜再強(qiáng)制性規(guī)定磋商優(yōu)先，而是應(yīng)交由當(dāng)事人尤其是賠償義務(wù)人選擇采用何種機(jī)制解決爭端。如當(dāng)事人選擇仲裁，則可不經(jīng)由磋商直接進(jìn)行仲裁，亦可將磋商未達(dá)成一致的事項(xiàng)通過仲裁解決，而如果當(dāng)事人未達(dá)成仲裁合意，則仍應(yīng)沿用原有的生態(tài)環(huán)境損害賠償爭端解決機(jī)制。

相較于一般的民商事糾紛，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的特殊性決定了其仲裁程序應(yīng)有所調(diào)整。私密性是傳統(tǒng)仲裁的優(yōu)勢之一，但生態(tài)環(huán)境損害的公益性決定了公開應(yīng)是糾紛解決機(jī)制設(shè)計的重要考量因素?！陡母锓桨浮芬矊ⅰ靶畔⒐蚕?，公眾監(jiān)督”作為損害賠償工作的基本原則之一，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁程序應(yīng)當(dāng)對此予以回應(yīng)，增加信息公開與公眾參與內(nèi)容。具體到仲裁程序，在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決伊始，賠償權(quán)利人即應(yīng)告知賠償義務(wù)人可通過仲裁解決爭端。當(dāng)雙方當(dāng)事人就仲裁機(jī)構(gòu)的選擇、仲裁事項(xiàng)等達(dá)成合意后，仲裁程序即可啟動。仲裁過程中，仲裁庭可視情況將環(huán)保組織等第三方引入仲裁作為監(jiān)督主體，并聽取其意見。裁決做出后，結(jié)果公開應(yīng)當(dāng)成為強(qiáng)制性要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁裁決內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向社會公開并接受公眾監(jiān)督。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的確立并非要取代磋商和訴訟，而是為糾紛的化解提供一種新的可能，其有助于當(dāng)事人結(jié)合案件具體情況做出最適宜的選擇。生態(tài)環(huán)境損害賠償不僅要在理念上推陳出新，還要在表達(dá)上符合慣例。為此，在具體的制度構(gòu)建中應(yīng)盡可能對既有的法律制度進(jìn)行改造而非另起爐灶構(gòu)建一套新的話語體系，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁制度的構(gòu)建即是此種嘗試。借由環(huán)境法典編纂中生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的確立，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將進(jìn)一步對接現(xiàn)行法學(xué)話語體系，進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革落地生根。

[1]劉曉紅：《國際商事仲裁專題研究》，法律出版社2009年版，第3—11頁。

[2]黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，《政法論叢》2017年第1期；吳真、李雪：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的行政契約屬性》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2021年第5期。

[3]張梓太、李晨光：《生態(tài)環(huán)境損害賠償中的恢復(fù)責(zé)任分析——從技術(shù)到法律》，《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2018年第4期。

[1]孫晉、王貴：《論反壟斷糾紛可仲裁性的司法考量——兼評某壟斷糾紛管轄權(quán)異議案》，《法律適用》2017年第7期；于鵬：《行政協(xié)議糾紛適用仲裁研究》，《清華法學(xué)》2022年第5期。

[1]范興嘉、潘鳳湘：《我國建立環(huán)境仲裁法律制度的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)》，《環(huán)境保護(hù)》2018年Z1期。

[1]《破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，2024年4月10日，https：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/03/content_5019632.htm。

[2]傅郁林：《民事司法制度的功能與結(jié)構(gòu)》，北京大學(xué)出版社2006年版，代序第1頁。

[1]何軍、於方：《全面推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度向縱深邁進(jìn)》，《中國環(huán)境報》2022年5月19日。

[2]白雪：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度階段性目標(biāo)完成》，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報》2023年12月16日。

[3]王利明：《論編纂式法典化》，《政治與法律》2023年第12期。

[1]冷羅生：《日本公害訴訟理論與案例評析》，商務(wù)印書館2005年版，第404—410頁。

[2]《關(guān)于生態(tài)環(huán)境部2023年法治政府建設(shè)情況的報告》，2024年4月13日，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/ 202403/t20240329_1069627.shtml。

〔責(zé)任編輯：玉水〕