內(nèi)容摘要：人大代表參加會(huì)議期間的各種會(huì)議、審議列入會(huì)議議程的各項(xiàng)議案和報(bào)告，是代表做好會(huì)議期間各項(xiàng)工作的重中之重，關(guān)系到會(huì)議質(zhì)量和人大履職成效。在處理方面，與書(shū)面建議處理機(jī)制不同，口頭審議發(fā)言面臨能否處理、能否現(xiàn)場(chǎng)處理及會(huì)后是否處理的不確定性。針對(duì)處理現(xiàn)狀結(jié)合北侖實(shí)踐，制定出臺(tái)人大審議工作處理辦法，為提升審議發(fā)言處理質(zhì)效提供了范例。

關(guān)鍵詞：代表工作；審議發(fā)言；閉環(huán)處理

一、代表審議發(fā)言的基本內(nèi)涵

人大代表是人民代表大會(huì)的主體。代表法對(duì)代表依法履行職責(zé)作出了明確規(guī)定，主要體現(xiàn)在做好本級(jí)人大會(huì)議期間的各項(xiàng)工作和參加好在本級(jí)人大閉會(huì)期間的各項(xiàng)活動(dòng)這兩大方面。其中，代表參加會(huì)議期間的各種會(huì)議，審議列入會(huì)議議程的各項(xiàng)議案和報(bào)告，是代表做好會(huì)議期間各項(xiàng)工作的重中之重，關(guān)系到會(huì)議質(zhì)量和人大履職成效。

代表法第三條、第四條規(guī)定，人大代表享有“出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，發(fā)表意見(jiàn)”的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)該履行“按時(shí)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，認(rèn)真審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，發(fā)表意見(jiàn)，做好會(huì)議期間的各項(xiàng)工作”的義務(wù)；并在第八條、第十三條規(guī)定“代表應(yīng)當(dāng)圍繞會(huì)議議題發(fā)表意見(jiàn)，遵守議事規(guī)則”，“代表在審議議案和報(bào)告時(shí)，可以向本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢(xún)問(wèn)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢(xún)問(wèn)”。為充分保障代表審議權(quán)利，代表法第三十一條還明確規(guī)定，“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”。

雖然代表法等法律明確了代表的審議發(fā)言權(quán)，但現(xiàn)行的法律并沒(méi)有對(duì)何為代表審議發(fā)言作出明確界定。工作中，各地人大對(duì)審議發(fā)言的定位和表述各有不同。有的地方認(rèn)為，凡屬人代會(huì)期間，代表在聽(tīng)取和審議人大常委會(huì)、政府、法院、檢察院工作報(bào)告及相關(guān)議案時(shí)作的口頭發(fā)言都應(yīng)視為審議發(fā)言；有的地方把代表口頭發(fā)表的意見(jiàn)、建議經(jīng)整理后形成的書(shū)面材料視為審議發(fā)言；還有一些地方則把審議發(fā)言等同于代表的批評(píng)、意見(jiàn)和建議；等等。

從代表法規(guī)定以及目前各地的實(shí)踐中不難看出，代表審議發(fā)言應(yīng)具備三個(gè)特征：一是場(chǎng)合特定性，即必須是代表在特定場(chǎng)合發(fā)表的言論，也就是必須在出席人代會(huì)期間發(fā)表的言論；二是對(duì)象特定性，即必須是代表在人代會(huì)期間聽(tīng)取和審議人大常委會(huì)、政府、法院、檢察院等工作報(bào)告或列入會(huì)議議程的其他議案或議題時(shí)提出的；三是形式特定性，即代表以口頭發(fā)言的形式，就工作報(bào)告或相關(guān)議案、議題提出的意見(jiàn)建議。

基于此，有論者指出代表審議發(fā)言是指“代表在本級(jí)人大會(huì)議期間，對(duì)列入會(huì)議議程的各項(xiàng)議案、

報(bào)告和其他議題進(jìn)行詳細(xì)、周密的商量、討論，并發(fā)表的意見(jiàn)（表明意愿和立場(chǎng)，給予肯定、否定或者提出修改意見(jiàn)）”[1]；審議的性質(zhì)是“人大代表參加對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理和對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使”，其目的是反映民意、集中民智，使人大通過(guò)的法律、法規(guī)和決議、決定民主、科學(xué)，推動(dòng)“一府一委兩院”改進(jìn)工作，因而“（代表審議發(fā)言）不同于其他會(huì)議上的發(fā)言，主要不是交流思想、發(fā)表觀點(diǎn)，不能理解為‘學(xué)習(xí)文件、領(lǐng)會(huì)精神’等”[2]。

二、代表審議發(fā)言的處理現(xiàn)狀

對(duì)于代表書(shū)面提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)的答復(fù)與處理，代表法有明確規(guī)定，各地人大也形成了一套比較成熟的處理機(jī)制。相比之下，對(duì)于代表在審議報(bào)告時(shí)口頭提出的意見(jiàn)建議如何處理，存在三個(gè)不確定性。一是是否需要處理的不確定性，部分代表審議工作報(bào)告時(shí)以肯定贊揚(yáng)為主，不需要相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步處理。二是是否能夠在現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)處理的不確定性，因?yàn)樵趯徸h工作報(bào)告時(shí)，并非所有涉及的相關(guān)部門(mén)均在現(xiàn)場(chǎng)，部分代表口頭審議發(fā)言不一定能及時(shí)得到答復(fù)。三是是否需要會(huì)后處理的不確定性，部分代表口頭發(fā)言?xún)?nèi)容涉及的工作較為復(fù)雜，職能部門(mén)往往不能現(xiàn)場(chǎng)作出全面的答復(fù)，需要一個(gè)或多個(gè)部門(mén)“帶回去”進(jìn)一步研究處理。

從全國(guó)范圍看，目前各級(jí)人大一般只在人代會(huì)期間通過(guò)一定方式反映和吸收代表審議發(fā)言的意見(jiàn)。如《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，代表在各種會(huì)議上的發(fā)言，整理簡(jiǎn)報(bào)印發(fā)會(huì)議，并可以根據(jù)本人要求，將發(fā)言記錄或者摘要印發(fā)會(huì)議。各代表團(tuán)審議議案和有關(guān)報(bào)告的時(shí)候，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人員到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，回答代表提出的詢(xún)問(wèn)。以第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議浙江代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告為例，審議期間，郭樹(shù)清等12位代表先后發(fā)言，并就政府工作報(bào)告提出了推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)等意見(jiàn)和建議，人力資源和社會(huì)保障部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)王曉萍等中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)同志到會(huì)現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)取意見(jiàn)[3]。但會(huì)后一般不專(zhuān)門(mén)對(duì)代表審議發(fā)言進(jìn)行跟蹤處理。

黨的二十大報(bào)告對(duì)加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)作出部署。貫徹落實(shí)相關(guān)部署要求，越來(lái)越多的地方人大將加強(qiáng)代表審議工作作為加強(qiáng)人大代表工作的重要方面不斷探索，也更加重視代表審議發(fā)言的質(zhì)量和處理工作。比如，在人大會(huì)議期間設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)跟蹤處理代表的審議發(fā)言；大會(huì)后將代表審議發(fā)言分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行歸納整理，匯編后印送政府及其相關(guān)職能部門(mén)研究處理；定期向代表通報(bào)審議發(fā)言的處理情況等等，取得了一定的成效（相關(guān)情況詳見(jiàn)表1）。

盡管如此，從目前情況來(lái)看，地方各級(jí)人代會(huì)審議發(fā)言形成過(guò)程、是否處理以及反饋仍屬于“自選動(dòng)作”，這在很大程度上削弱了人代會(huì)代表審議發(fā)言形成的規(guī)范性和執(zhí)行的嚴(yán)肅性。造成目前這種情況的最主要原因是代表審議發(fā)言質(zhì)量不高和缺乏相關(guān)制度性規(guī)定。

人大代表作為人民代表大會(huì)的主體，其綜合素質(zhì)，包括調(diào)查研究能力、口頭表達(dá)能力、履職能力以及積極性等，都直接影響到其在會(huì)議上的發(fā)言質(zhì)量。然而，當(dāng)前我們不得不面對(duì)一個(gè)現(xiàn)實(shí)，部分代表審議發(fā)言的質(zhì)量并不盡如人意。這主要緣于三方面，一是不“善”審議。部分代表認(rèn)為提交大會(huì)的各項(xiàng)報(bào)告由專(zhuān)業(yè)人士精心起草，并經(jīng)過(guò)多次研究和廣泛征求意見(jiàn)，內(nèi)容全面并且完善。在這種心理驅(qū)使下，他們認(rèn)為自己的意見(jiàn)可能無(wú)足輕重，甚至擔(dān)心即使提出意見(jiàn)也不會(huì)被采納，因此選擇保持沉默。二是不“敢”審議。面對(duì)眾多職務(wù)代表和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，部分代表可能會(huì)有顧慮，擔(dān)心自己的發(fā)言會(huì)得罪人，或是因?yàn)槊孀訂?wèn)題而選擇回避。三是不“會(huì)”審議。有些代表無(wú)法準(zhǔn)確把握審議的核心，或是習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)角色的發(fā)言方式，導(dǎo)致離題萬(wàn)里、大話空話連篇。有的代表甚至將大會(huì)審議變成了“唱贊歌”的場(chǎng)合，失去了審議的本來(lái)意義。

代表大會(huì)期間，人大代表參加審議各項(xiàng)議案和報(bào)告，發(fā)表意見(jiàn)，既是法定的權(quán)利，也是法定的義務(wù)?？纱碓趯徸h報(bào)告時(shí)口頭提出的意見(jiàn)建議后續(xù)是否處理、如何處理，尚無(wú)可操作的法律規(guī)定，執(zhí)行的約束性措施也明顯缺乏。一些地方人大和政府對(duì)集中了大多數(shù)代表智慧和心血的人代會(huì)審議發(fā)言，并未足夠重視，既未據(jù)此主動(dòng)回應(yīng)代表的關(guān)切，對(duì)人代會(huì)主要報(bào)告進(jìn)行修改；也未在會(huì)后做好相應(yīng)的交辦、督辦工作，久而久之讓代表審議發(fā)言“說(shuō)過(guò)就算”，嚴(yán)重影響了人大代表的履職積極性。

三、代表審議發(fā)言閉環(huán)處理的北侖實(shí)踐

為切實(shí)提升人代會(huì)期間代表審議發(fā)言處理質(zhì)效，近年來(lái)，浙江省寧波市北侖區(qū)人大常委會(huì)制定出臺(tái)《人民代表大會(huì)會(huì)議期間人大代表審議意見(jiàn)處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)辦法），通過(guò)把握“內(nèi)容高價(jià)值、交辦高效率、辦理高質(zhì)量、督辦高要求”的“四高”要求，積極推動(dòng)審議發(fā)言從辦文到辦事、從答復(fù)到落實(shí)、從解釋到解決的轉(zhuǎn)變。這一做法提高了代表審議發(fā)言的積極性，提升了政府部門(mén)辦理實(shí)效，增強(qiáng)了人大監(jiān)督工作效能[5]。

1.亮出“高言值”審議發(fā)言。為確保代表審議發(fā)言高質(zhì)量，北侖區(qū)人大常委會(huì)“下先手棋、打主動(dòng)仗”，采取了一系列行之有效的舉措。一是充分用好代表家站平臺(tái)。依托全區(qū)11個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站、52個(gè)代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、N個(gè)選民之家等平臺(tái)陣地，北侖區(qū)人大常委會(huì)利用每月代表接待活動(dòng)日、代表小組活動(dòng)、代表聯(lián)系選民活動(dòng)等契機(jī)，組織代表深入村社、企業(yè)等走訪調(diào)研，與群眾緊密互動(dòng)，傾聽(tīng)群眾呼聲，確保審議發(fā)言緊貼民情、符合民意、匯聚民智。二是暢通代表知情知政渠道。北侖區(qū)人大常委會(huì)還建立了年中重要情況通報(bào)制度，由區(qū)長(zhǎng)向全體與會(huì)代表通報(bào)半年度全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，邀請(qǐng)代表參加人大常委會(huì)會(huì)議和“一府一委兩院”的活動(dòng)，組織代表參加全區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查、工作座談等，確保代表知情知政權(quán)利。三是做好代表培訓(xùn)工作。北侖區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)代表培訓(xùn)5年規(guī)劃，將如何提高審議發(fā)言質(zhì)量作為培訓(xùn)工作重要內(nèi)容，通過(guò)專(zhuān)家專(zhuān)題講、小組會(huì)商議、代表集中學(xué)、個(gè)案指導(dǎo)寫(xiě)等方式，引導(dǎo)人大代表在審議發(fā)言時(shí)“言之有物、言之有據(jù)”，提出具有指導(dǎo)性和建設(shè)性的審議發(fā)言。四是確保代表有充足準(zhǔn)備時(shí)間。在區(qū)人代會(huì)召開(kāi)前一周，北侖區(qū)人大常委會(huì)將各項(xiàng)議案和報(bào)告印發(fā)代表，確保代表有充裕的時(shí)間準(zhǔn)備審議發(fā)言，增強(qiáng)審議發(fā)言的針對(duì)性和可行性，為后續(xù)辦理工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.細(xì)化“標(biāo)準(zhǔn)版”交辦流程。北侖區(qū)人大常委會(huì)在辦法中明確審議發(fā)言處理流程：代表團(tuán)記錄代表審議發(fā)言意見(jiàn)，交代表工委匯總并梳理，再交由區(qū)督考辦會(huì)同區(qū)政府辦進(jìn)行分解，明確回應(yīng)部門(mén)，通過(guò)在“北侖區(qū)督查系統(tǒng)”以“責(zé)任單”等形式下發(fā)到相關(guān)部門(mén)。整個(gè)流程，區(qū)人大常委會(huì)代表工委、區(qū)督考辦、區(qū)政府辦都可以實(shí)時(shí)在系統(tǒng)中查看到進(jìn)度和反饋，實(shí)現(xiàn)代表審議發(fā)言全要素、可視化管理。以區(qū)十屆人大三次會(huì)議為例，會(huì)議期間超過(guò)80%的參會(huì)代表、193人次在分團(tuán)審議環(huán)節(jié)作了發(fā)言，發(fā)言人數(shù)和頻次均超過(guò)往年，其中部門(mén)當(dāng)場(chǎng)答復(fù)落實(shí)的108人次。人代會(huì)閉幕當(dāng)天，代表工委將匯總的代表審議發(fā)言進(jìn)行整理、分類(lèi)、登記、編號(hào)，經(jīng)過(guò)“去重”“歸并”，形成審議發(fā)言50件移交區(qū)督考辦。當(dāng)晚作為代表審議發(fā)言“化身”的一張張責(zé)任單，就通過(guò)系統(tǒng)下發(fā)到各職能部門(mén)。

3.緊盯“三日內(nèi)”反饋必達(dá)。辦法要求各職能部門(mén)在3日內(nèi)用電話、面商答復(fù)或書(shū)面形式將處理意見(jiàn)答復(fù)代表本人，如有特殊情況需延長(zhǎng)答復(fù)時(shí)間的，辦理部門(mén)要向常委會(huì)提出書(shū)面申請(qǐng)，說(shuō)明原因，各部門(mén)回應(yīng)代表的進(jìn)度和實(shí)效納入北侖區(qū)督考辦的考核體系。比如，孫煒代表在審議發(fā)言時(shí)提出，要聚焦產(chǎn)業(yè)升級(jí)，開(kāi)辟發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力新賽道。該工作需要政府各部門(mén)和企業(yè)共同發(fā)力，單靠一個(gè)部門(mén)無(wú)法在會(huì)議上給出詳細(xì)的答復(fù)。該項(xiàng)審議發(fā)言作為“責(zé)任單”通過(guò)督查系統(tǒng)下發(fā)，由區(qū)發(fā)改局領(lǐng)辦、區(qū)經(jīng)信局等5個(gè)部門(mén)協(xié)辦，第二天相關(guān)部門(mén)將2024年的產(chǎn)業(yè)升級(jí)工作計(jì)劃進(jìn)行了全面梳理并形成文件材料匯總至區(qū)發(fā)改局，第三天就向?qū)O煒代表提供了一份切實(shí)可行的答復(fù)。北侖區(qū)十屆人大三次會(huì)議期間，24家回應(yīng)部門(mén)均按要求在3日內(nèi)將處理意見(jiàn)答復(fù)代表本人。

4.注重“跟蹤式”監(jiān)督問(wèn)效。北侖區(qū)人大常委會(huì)不斷完善“跟蹤式”督辦機(jī)制，采用聽(tīng)取報(bào)告、回訪代表、開(kāi)展調(diào)研、專(zhuān)項(xiàng)檢查、滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)等方式，對(duì)審議發(fā)言辦理情況實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。比如針對(duì)王英代表“應(yīng)搭建更廣泛的就業(yè)交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)用工與勞動(dòng)者求職的雙向奔赴”的審議發(fā)言，區(qū)人大常委會(huì)組建代表督辦小組，采取多層次的督辦方式，對(duì)代表審議發(fā)言的承辦單位辦理情況進(jìn)行全程督辦。為做好就業(yè)服務(wù)工作，北侖區(qū)人社局積極發(fā)揮就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，針對(duì)各類(lèi)人群精準(zhǔn)施策，構(gòu)建常態(tài)化援企穩(wěn)崗幫扶機(jī)制。在人大和代表的監(jiān)督助推下，一系列招引人才的舉措出臺(tái)。為外來(lái)求職人員提供最長(zhǎng)7天的免費(fèi)住宿及就業(yè)指導(dǎo)；舉辦春季大型人才招聘會(huì)；政務(wù)APP客戶(hù)端上線北侖人才頻道。同時(shí)，北侖區(qū)人大常委會(huì)引入三維滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)體系（答復(fù)時(shí)效評(píng)價(jià)、答復(fù)內(nèi)容評(píng)價(jià)、處理結(jié)果評(píng)價(jià)），組織代表對(duì)辦理審議發(fā)言情況開(kāi)展反饋評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府部門(mén)考評(píng)體系，作為部門(mén)年度考核的重要依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

在人大工作中，沒(méi)有審議就沒(méi)有決議、決定。要高度重視人大代表的審議發(fā)言權(quán)，通過(guò)先行探索，構(gòu)建起代表審議發(fā)言閉環(huán)處理機(jī)制，提高代表審議工作質(zhì)量，不斷讓代表的“金點(diǎn)子”落地有聲，匯聚起助推中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的磅礴力量。

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