內(nèi)容摘要：憲法和法律對人大及其常委會討論決定重大事項作了規(guī)定。但是憲法和法律的規(guī)定是原則性的，具體情況下的重大事項還需要進(jìn)一步界定。人大及其常委會對其有決定權(quán)就應(yīng)有界定權(quán)。各級人大及其常委會要因地制宜、因時制宜不斷完善討論、決定重大事項辦法。

關(guān)鍵詞：人大及其常委會;重大事項；界定；決定

中共中央《關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度" 加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》明確要求：“地方各級人大及其常委會要結(jié)合實際，制定或者完善討論決定重大事項具體辦法，提高討論決定工作實效。”這為地方各級人大及其常委會行使好重大事項決定權(quán)提供了支持和保證。實踐中，對如何理解重大事項，人大及其常委會應(yīng)該決定什么事項、不應(yīng)該決定什么事項，一直存在著不同認(rèn)識。筆者在此坦陳一孔之見。

一、什么是“重大事項”：憲法和法律關(guān)于決定“重大事項”規(guī)定的演進(jìn)

憲法和相關(guān)法律中關(guān)于人大及其常委會決定“重大事項”，共有八處條款涉及。這些條款共同構(gòu)成了重大事項決定權(quán)的制度來源。

1.憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。”這是1982年憲法作出的規(guī)定，1982年之前的憲法沒有此規(guī)定。這就從憲法層面規(guī)定了縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的重大事項決定權(quán)。

此條規(guī)定是制定法律法規(guī)賦予地方各級人大及其常委會討論、決定重大事項的憲法依據(jù)。多年來，相關(guān)法律對人大及其常委會討論、決定的重大事項作了一些規(guī)定。地方各級人大及其常委會應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)賦予的討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項范圍的規(guī)定，討論、決定重大事項，不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項則不能或不應(yīng)決定。比如，本行政區(qū)域內(nèi)的軍事、外交工作中的有些重大事項，根據(jù)國防法和對外關(guān)系法的規(guī)定，是中央的事權(quán)，不是地方各級人大常委會決定的重大事項。再比如，本行政區(qū)域內(nèi)的中國共產(chǎn)黨黨務(wù)方面的重大事項，也不是地方各級人大常委會決定的事項。

2.地方組織法第十一條第三款和第五十條第一款第（四）項規(guī)定，縣級以上地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目”。地方組織法第五十條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會討論前款第（四）項規(guī)定的本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項和項目，可以作出決定或者決議，也可以將有關(guān)意見、建議送有關(guān)地方國家機(jī)關(guān)或者單位研究辦理?！边@就對地方人大的重大事項決定權(quán)的內(nèi)容范圍和產(chǎn)出形式作出了規(guī)定。

1954年全國人大通過的首部地方組織法并沒有關(guān)于“重大事項”的規(guī)定，1979年通過的地方組織法首次對討論、決定“重大事項”作了規(guī)定：縣級以上地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項”。從中可以看出，當(dāng)時共確定了7個方面的重大事項，這表明地方各級人大及其常委會只能討論、決定這7個方面的重大事項。之后此條內(nèi)容進(jìn)行了三次增加。1986年修改地方組織法時增加了“科學(xué)”，共確定了8個方面的重大事項。1995年修改地方組織法時增加了“環(huán)境和資源保護(hù)”，共確定了9個方面的重大事項，值得注意的是，1995年修改地方組織法時不僅增加了“環(huán)境和資源保護(hù)”，還在此條最末“民族”之后加了一個“等”字，并一直保留到現(xiàn)在。2022年修改地方組織法，將“環(huán)境和資源保護(hù)”改為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源”，增加了“城鄉(xiāng)建設(shè)”和“社會保障”，共確定了12個方面的重大事項。

從7個方面到8個方面到9個方面加“等”到12個方面加“等”，筆者認(rèn)為是根據(jù)實際情況確定的，符合當(dāng)時實際?，F(xiàn)行的12個方面，是目前所能考慮的所有方面了。隨著社會的不斷進(jìn)步和發(fā)展，將來法律還可能會增加某些方面。加“等”體現(xiàn)了法律的嚴(yán)謹(jǐn)性，不僅為將來增加人大及其常委會討論、決定重大事項的范圍留有余地，也為地方各級人大及其常委會創(chuàng)新討論、決定重大事項提供了法律空間。由此可見，重大事項決定權(quán)的制度空間也是隨著時間不斷演化和拓展的。

3.預(yù)算法第八十四條規(guī)定：“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個人應(yīng)當(dāng)如實反映情況和提供必要的材料?！贝藯l規(guī)定涉及“重大事項”的組織調(diào)查，筆者認(rèn)為是為了討論、決定預(yù)算、決算中的“重大事項”做相關(guān)的準(zhǔn)備工作。這里的重大事項具有從屬性，只是預(yù)決算的一個重要組成部分。盡管如此，如果就其進(jìn)行調(diào)查后作出決定或決議，也可以視為重大事項決定權(quán)或特定問題調(diào)查權(quán)的行使。

4.全國人大組織法第五條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，決定重大事項，監(jiān)督憲法和法律的實施，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，建設(shè)社會主義法治國家?！边@是2021年修改全國人大組織法新增加的規(guī)定，也是對全國人大及其常委會履行各項職責(zé)的總體要求。

5.立法法第八十六條規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過?！贝艘?guī)定表明，地方各級人大常委會無權(quán)對特別重大事項進(jìn)行立法，如果立法只應(yīng)由人民代表大會實施。這就對重大事項決定權(quán)的授權(quán)主體作出了明確規(guī)定，可以讓重大事項決定權(quán)在規(guī)制方面更具合法性、權(quán)威性。

6.檢察院組織法第三十二條第三款規(guī)定：“屬于重大事項的，可以報請上一級人民檢察院或者本級人民代表大會常務(wù)委員會決定?！贝艘?guī)定是2018年修改檢察院組織法時新增的規(guī)定，此規(guī)定表明，決定自己職權(quán)范圍內(nèi)的“重大事項”也是檢察院的法定職權(quán)。但是這一重大事項報請人大常委會決定以后，就涉及人大常委會重大事項決定權(quán)的行使。

值得注意的是，憲法和法律還明確規(guī)定了許多人大及其常委會討論、決定的具體事項。如憲法第六十二條第十四、十五款規(guī)定，全國人民代表大會決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度、決定戰(zhàn)爭和和平的問題。顯然這些都是人大及其常委會討論、決定的重大事項。另外，有些具體事項，雖然從字面上看沒有“決定”二字，但顯然有決定的含義，實質(zhì)上也是人大及其常委會決定的重大事項。如地方組織法第十一條第二、十、十一款規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、計劃和預(yù)算及其執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

綜上所述，這些都構(gòu)成了人大及其常委會重大事項決定權(quán)的制度規(guī)定體系。從這些規(guī)定的變化可以看到重大事項決定權(quán)制度空間的演進(jìn)過程。

二、誰決定“重大事項”：“重大事項”界定的主體

上述八個條款中涉及的“重大事項”，實施時實際上都是一些具體事項，這些具體事項是否為重大事項，筆者認(rèn)為需要界定，只有界定某個具體事項為“重大事項”，才可按上述關(guān)于“重大事項”的規(guī)定依法實施。人大及其常委會討論、決定的重大事項當(dāng)然應(yīng)由人大及其常委會自身界定。

其一，地方各級人大及其常委會行使重大事項界定權(quán)，是人民行使國家權(quán)力的重要內(nèi)容之一，反映了國家的一切權(quán)力屬于人民的性質(zhì)，是人民主權(quán)的直接體現(xiàn)，其實質(zhì)就是代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利。因而人大及其常委會對法定由自己決定的重大事項有界定權(quán)符合憲法和法律的規(guī)定精神。

其二，如果把屬于人大及其常委會決定重大事項的界定權(quán)賦予其他國家機(jī)構(gòu)和組織明顯不妥。如把重大事項界定權(quán)賦予“一府一委兩院”，對某一事項“一府一委兩院”界定為重大事項后，人大及其常委會才可討論、決定，“一府一委兩院”界定不是重大事項，人大及其常委會討論、決定就沒有法律依據(jù)，或者說不能討論、決定。這樣就會形成“一府一委兩院”想讓人大及其常委會討論、決定，人大及其常委會就要討論、決定，不想讓人大及其常委會討論、決定，人大及其常委會就不能討論、決定的狀況。這顯然與人大及其常委會的性質(zhì)、地位極不相稱。

其三，根據(jù)黨章和憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)而不是代替國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力，重大事項界定也不是黨組織的法定職責(zé)。因而，人大及其常委會決定重大事項的界定權(quán)只能由人大及其常委會行使。重大事項界定權(quán)理應(yīng)包含在重大事項決定權(quán)之中，人大及其常委會對重大事項有決定權(quán)就自然擁有界定權(quán)。當(dāng)然，對于相關(guān)的立法行為應(yīng)該堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下完成。

三、如何界定“重大事項”：各級人大及其常委會可以因地制宜制定決定重大事項辦法

上述條款中涉及的重大事項，如，哪些事項屬于本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會保障、民族等工作的重大事項，由于法律沒有具體規(guī)定，在實際工作中需要界定，這也是人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的難點，且容易引起爭議。

因?qū)蛹墶^(qū)域、時間的不同，重大的涵義也不一樣，重大事項是一個相對的、動態(tài)的概念，在一定的條件下表現(xiàn)出相對的穩(wěn)定性。在甲地屬于重大事項，在乙地可能就不是重大事項；在區(qū)、縣屬于重大事項，在市或省就可能不是重大事項；在今年是重大事項，到來年未必就是重大事項。正因為如此，憲法和法律對討論、決定重大事項只是作原則性的規(guī)定。因此，各級人大及其常委會在遵守憲法和法律的前提下，可以因地制宜、因時制宜探索決定重大事項的辦法，讓重大事項更加符合客觀實際。

總之，各級人大及其常委會應(yīng)按照中共中央《關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度" 加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》要求，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自行制定并不斷完善討論、決定重大事項具體辦法。對需要討論、決定的重大事項范圍標(biāo)準(zhǔn)等根據(jù)實際情況自行依法規(guī)定，并盡可能細(xì)化。特別要帶頭并督促“一府一委兩院”認(rèn)真貫徹落實人大及其常委會關(guān)于討論決定重大事項的規(guī)范性文件。