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        下好實用性村莊規(guī)劃先手棋

        2025-02-16 00:00:00王建琴
        村委主任 2025年1期
        關(guān)鍵詞:西咸空間規(guī)劃國土

        實用性村莊規(guī)劃是新一輪國土空間規(guī)劃中詳細規(guī)劃的一部分,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村全域國土空間管控、各項建設(shè)活動管理以及相關(guān)許可核發(fā)的直接依據(jù)。文章立足于國土空間規(guī)劃體制機制改革背景,從陜西省西咸新區(qū)全域角度入手,探究新時期實用性村莊規(guī)劃編制要點、編制策略和實施保障,以期為同類型規(guī)劃提供經(jīng)驗借鑒。

        國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

        國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃是立足“多規(guī)合一”,以提升治理能力為核心的規(guī)劃模式,是多部門以及多利益相關(guān)合作的空間規(guī)劃模式。黨的二十大明確把“全面推進鄉(xiāng)村振興”作為新時代新征程“三農(nóng)”工作的主題,提出要“統(tǒng)籌農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局,建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”,在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)要求下,實用性村莊規(guī)劃與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的差異顯著,編制重點轉(zhuǎn)變,如圖1所示。

        傳統(tǒng)村莊規(guī)劃

        傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的編制工作通常由城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村“兩委”及廣大村民等多元主體共同參與,形成合力。在規(guī)劃焦點上,它尤為注重村莊建設(shè)的整體布局與空間安排。然而,從編制模式上來看,傳統(tǒng)做法存在部門間協(xié)調(diào)不足的問題,各部門傾向于在其專屬領(lǐng)域內(nèi)獨立制定規(guī)劃及相關(guān)法規(guī),如國土部門專注于土地利用規(guī)劃的編制、住建部門注重美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制等,各個規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的上位指導(dǎo)要求和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

        鑒于村莊用地狀況的多樣性和復(fù)雜性,加之征遷工作的艱巨性、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的煩瑣性以及部門溝通協(xié)調(diào)的低效性,村莊規(guī)劃往往難以有效落地,更多地停留于理論層面。作為指導(dǎo)村莊開發(fā)建設(shè)的法定規(guī)劃,相較于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的控規(guī),村莊規(guī)劃的實施管控力度不足。同時,村莊規(guī)劃多以一個行政村作為規(guī)劃單元,缺乏區(qū)域協(xié)同考慮,很多項目難以實現(xiàn)共建共享。

        實用性村莊規(guī)劃

        在國土空間規(guī)劃改革時期,實用性村莊規(guī)劃需要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等,落實空間管制核心要求,兼顧土地管制與村莊發(fā)展,同時注重實施性,實現(xiàn)規(guī)劃“能用好用”的目標(biāo)。與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃不同,實用性村莊規(guī)劃強調(diào)村莊分類,嚴控底線紅線,注重土地管制要求,規(guī)定菜單化管控內(nèi)容。

        1.落實村莊分類,強化差異化管控

        按照資源稟賦等要素將村莊劃分為集聚提升型、城郊融合型、特色保護型以及其他四種類型,有針對性地明確不同類型村莊的編制重點和編制要求,實現(xiàn)差異化要素管控。在村莊內(nèi)劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間,加強對非建設(shè)空間的有效管控,統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地整治、耕地保護、生態(tài)修復(fù)等工作,實現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設(shè)空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉(zhuǎn)變。

        2.統(tǒng)籌村莊資源,兼顧土地管制與村莊發(fā)展

        傳統(tǒng)村莊規(guī)劃類型較多,主導(dǎo)部門和政策法規(guī)不同,“多規(guī)合一”的核心是規(guī)劃融合,兼具土地綜合管控和村莊發(fā)展建設(shè)的功能,統(tǒng)一工作底圖,統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源,搭建數(shù)據(jù)平臺,最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理。

        3.定制菜單化管控內(nèi)容,編制能用好用的村莊規(guī)劃

        針對不同類型的村莊,明確不同的編制內(nèi)容,剛性內(nèi)容包括目標(biāo)定位、用地布局、國土空間用途管制、耕地保護、公共服務(wù)設(shè)施和近期建設(shè)規(guī)劃等。同時,結(jié)合村莊實際,可補充編制國土空間綜合整治、生態(tài)修復(fù)、人居環(huán)境整治等方面的內(nèi)容。

        城市新區(qū)村莊特征及規(guī)劃編制要點

        城市新區(qū)村莊特征

        城市新區(qū)是在城市外圍規(guī)劃并建設(shè)的新興區(qū)域,主要用來緩解城市中心區(qū)域快速發(fā)展在社會、經(jīng)濟、人口增長、產(chǎn)業(yè)升級及生態(tài)環(huán)境保護等方面帶來的問題。其具備獨立性和系統(tǒng)性,是城市郊區(qū)化發(fā)展的產(chǎn)物,是承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口遷移的重要載體。因此,城市新區(qū)的村莊形態(tài)與城區(qū)差異顯著,城區(qū)所轄鄉(xiāng)村多散布于城區(qū)外圍,城市集建區(qū)外,城鄉(xiāng)空間相對分離,相對處于交融狀態(tài)。

        規(guī)劃編制要點

        基于城市新區(qū)村莊發(fā)展特點,立足新時期國土空間規(guī)劃對村莊規(guī)劃注重實用性及空間治理性的要求,村莊規(guī)劃編制應(yīng)嚴控村莊規(guī)劃底線紅線,關(guān)注村莊發(fā)展訴求,合理安排“三生空間”,完善提升配套設(shè)施。

        西咸新區(qū)實用性村莊規(guī)劃實踐

        規(guī)劃編制背景

        西咸新區(qū)作為獲得批復(fù)的第7個國家級新區(qū),主動承接國家戰(zhàn)略部署及國家級新區(qū)發(fā)展責(zé)任,創(chuàng)新城市發(fā)展方式,承載著打造絲綢之路經(jīng)濟帶重要支點、西部大開發(fā)新引擎、向西開放重要樞紐的國家使命。西咸新區(qū)作為全國首個以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū)和國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū),將為全國城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供可復(fù)制、可推廣的工作經(jīng)驗。當(dāng)前處于新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵時期,如何積極應(yīng)對中省市對西咸新區(qū)的新定位及要求,立足國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建編制村莊規(guī)劃,促進西咸城鄉(xiāng)快速發(fā)展,成為本次規(guī)劃工作的重要課題。

        西咸新區(qū)規(guī)劃面積882平方千米,現(xiàn)直管區(qū)內(nèi)有189個行政村,村莊人口約28萬人,全域村莊人口密度分布大致以渭河為界,呈現(xiàn)出“北低南高”的人口密度特征。以渭河為界,全域村莊可以分為南北兩大部分,南側(cè)灃西新城、灃東新城由于靠近咸陽、西安市區(qū),周邊村莊耕地資源較少,人口流動性強,村莊整體經(jīng)濟發(fā)展水平較高,城鎮(zhèn)化現(xiàn)象明顯;渭河以北秦漢新城耕地資源豐富,以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,但人口密度較低,經(jīng)濟發(fā)展水平相對較差;空港新城由于受西安咸陽國際機場輻射,村莊整體發(fā)展水平較好,同時北部具備一定的工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),涇河新城整體發(fā)展較為均衡。

        合理組織,創(chuàng)新編制模式

        西咸新區(qū)規(guī)劃范圍大,涉及村莊數(shù)量多,村莊類型多樣、資源稟賦各異,直管區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃復(fù)雜,規(guī)劃編制工作開展存在一定的難度,且城鄉(xiāng)呈現(xiàn)融合態(tài)勢,城村交融、地勢起伏?;诖斯ぷ鞅尘?,為深入透徹研判村莊發(fā)展現(xiàn)狀,針對村民最根本的訴求和最切實的愿景,確保規(guī)劃編制質(zhì)量,保障規(guī)劃高效率實施,西咸新區(qū)構(gòu)建形成新區(qū)統(tǒng)籌,鎮(zhèn)街具體負責(zé),農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、城市管理相關(guān)部門橫向協(xié)作的規(guī)劃編制模式,同時由新區(qū)統(tǒng)籌保障規(guī)劃編制經(jīng)費,實現(xiàn)鎮(zhèn)街主體對村莊規(guī)劃核心內(nèi)容的實際把控和西咸新區(qū)對村莊規(guī)劃質(zhì)量的統(tǒng)籌管理,兼顧規(guī)劃的實施性和高質(zhì)量,如圖2所示。

        圖2 規(guī)劃編制模式(圖片來源:作者自制)

        科學(xué)研判,明確編制側(cè)重點

        按照中省市關(guān)于村莊規(guī)劃編制的具體要求,本次村莊規(guī)劃主要突出四個方面的編制重點。

        1.嚴守底線紅線,做好精細管控

        按照陜西省“三區(qū)三線”成果,對村莊編制計劃內(nèi)的村莊逐一明確并嚴格落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、耕地保有量等底線管控要求,對“三區(qū)三線”確定的面積、位置和四至范圍進行嚴格核實,細化耕地保有量和永久基本農(nóng)田的位置和范圍,為規(guī)劃編制做好底線紅線管控。

        2.依托現(xiàn)狀調(diào)研,摸清村莊發(fā)展需求

        為切實掌握村莊現(xiàn)狀,深入村莊內(nèi)部摸清村莊建設(shè)和環(huán)境條件,多次調(diào)研走訪與村民進行詳細座談,深入了解村民日常生活需求。村民的主要訴求包括村莊宅基地建設(shè)不能滿足村民的居住需求;供排水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施老化現(xiàn)象普遍;部分村莊養(yǎng)老、幼托等公共服務(wù)配套方面有待提升?;诖祟悊栴},規(guī)劃聚焦農(nóng)村居民點、村莊道路、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施以及人居環(huán)境整治五個方面,制定了近期建設(shè)重點項目指引一覽表,細化明確項目類型、規(guī)模、建設(shè)時序和開發(fā)模式,從規(guī)劃引領(lǐng)角度為后續(xù)建設(shè)實施方案編制做好基礎(chǔ)支撐,如圖3所示。

        3.合理安排村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局

        在摸清村莊內(nèi)部工礦廢棄地、閑置房舍及零散建設(shè)用地等資源規(guī)模的前提下,充分尊重村莊發(fā)展現(xiàn)狀及村集體、村民發(fā)展意愿和訴求,統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)、土地和資產(chǎn)關(guān)系,推進農(nóng)村建設(shè)用地的高效集聚。在盤活現(xiàn)有建設(shè)用地的基礎(chǔ)上,規(guī)劃布設(shè)新增用地指標(biāo),重點解決四個方面的問題,包括補足村民宅基地短缺和新增的合理需求,集約布設(shè)村莊宅基地;在新區(qū)農(nóng)文旅融合型、服務(wù)配套型、都市農(nóng)業(yè)型三類村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑指引下,優(yōu)先保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的空間需求,發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工、休閑觀光旅游必需的配套設(shè)施建設(shè),布設(shè)產(chǎn)業(yè)用地;補足村莊公共生活、市政配套等設(shè)施短缺,布設(shè)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施用地;在符合耕地保護等政策要求的基礎(chǔ)上,結(jié)合村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,統(tǒng)籌確定留白用地。

        規(guī)劃運用浙江省“千萬工程”經(jīng)驗,解決發(fā)展彈性問題,推行規(guī)劃留白機制,為現(xiàn)階段未編制規(guī)劃的村莊留足發(fā)展空間,結(jié)合村莊規(guī)劃編制和村民實際發(fā)展需求,對指標(biāo)進行精準(zhǔn)落位;同時,為鄉(xiāng)村振興未來發(fā)展預(yù)留機動“留白”指標(biāo),保障確需在村莊建設(shè)邊界外選址的文化旅游設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)設(shè)施、鄰避設(shè)施等項目落地。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)分類如圖4所示,配套用地布局如圖5所示。

        4.突出城鄉(xiāng)一體化,共享城鄉(xiāng)配套服務(wù)

        立足新區(qū)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間基本格局,合理布局和管控開發(fā)邊界外空間,探索全域全要素推進國土空間單元詳細規(guī)劃編制,城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌劃定開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)單元和開發(fā)邊界外研究單元,多次銜接鄉(xiāng)村振興、耕地保護等專項規(guī)劃,深化確定開發(fā)邊界外村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)修復(fù)、農(nóng)田整治及鄉(xiāng)村建設(shè)指引等方面的具體要求。

        在城鄉(xiāng)一體共享配套方面,統(tǒng)籌研究開發(fā)邊界內(nèi)外在交通連接、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面的現(xiàn)狀及規(guī)劃條件,詳細研判梳理其與城市供水、排水和燃氣管道等市政管網(wǎng)的連通條件以及整合公共服務(wù)配套需求,將部分村莊的排水和燃氣并入城市管網(wǎng),并將非機動車15分鐘可達的綜合服務(wù)設(shè)施納入城市集中規(guī)劃布局。

        在城鄉(xiāng)一體規(guī)劃管理方面,將村莊規(guī)劃的用地布局、設(shè)施配套、建設(shè)項目指引等數(shù)據(jù)一并納入全域的國土空間規(guī)劃“一張圖”進行統(tǒng)籌管理,系統(tǒng)提升村莊規(guī)劃實施與項目建設(shè)管理質(zhì)量和效能。

        面向治理,探索多元管控

        城市新區(qū)的實用性村莊規(guī)劃要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,而城鄉(xiāng)社會的融合需考慮鄉(xiāng)村振興片區(qū)及不同類型村莊的治理應(yīng)對。

        構(gòu)建多元主體共建的鄉(xiāng)村振興片區(qū)治理平臺,以鎮(zhèn)政府——穩(wěn)定發(fā)展的“帶領(lǐng)者”為中心,組建片區(qū)聯(lián)盟——利益需求的“協(xié)助者”,通過村“兩委”——村務(wù)工作的“主導(dǎo)者”,聯(lián)合社會組織——鄉(xiāng)建事務(wù)的“貢獻者”,打造和諧有序的善治鄉(xiāng)村,解決村級組織資源有限、力量薄弱、服務(wù)能力不足的問題,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興片區(qū)發(fā)展共謀、事務(wù)共商、資源共享、產(chǎn)業(yè)集成,以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展,形成可持續(xù)的鄉(xiāng)村治理模式,推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

        分類開展社會治理,針對不同類型的村莊提出治理的目標(biāo),為村民提供更好的生活服務(wù),培育文明鄉(xiāng)風(fēng)。積極推進美好環(huán)境和幸福生活共同締造,努力提升人民群眾的幸福指數(shù),推動資源、服務(wù)、平臺下沉鄉(xiāng)村。

        文章以西咸新區(qū)村莊規(guī)劃編制為例,探索國土空間規(guī)劃改革背景下實用性村莊規(guī)劃編制的要點和核心內(nèi)容。國土空間規(guī)劃聚焦治理性和實施性是其規(guī)劃編制的核心要點,特殊的空間環(huán)境和歷史原因決定了城市新區(qū)的村莊數(shù)量龐大、分布分散,村莊發(fā)展基礎(chǔ)相對較差,村莊類型多元。在此背景下,著力構(gòu)建規(guī)劃編制組織模式,科學(xué)研判規(guī)劃編制重點,強化規(guī)劃管控和規(guī)劃實施,立足本地發(fā)展條件和村民的訴求愿景,致力于編制能用、好用、管用的村莊規(guī)劃。在城市發(fā)展愈發(fā)迅速和城鄉(xiāng)二元關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜的今天,村莊規(guī)劃如何進一步強化其法定地位,高效率、高質(zhì)量指導(dǎo)村莊建設(shè)實施,還需要我們不斷努力。

        (作者單位:陜西省西咸新區(qū)自然資源和規(guī)劃局)

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