摘 要：數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心主體是企業(yè)，市場機制在其中發(fā)揮著主導作用。數(shù)字經(jīng)濟政策的出臺通常是為了應對市場失靈，合理引導和規(guī)范企業(yè)行為。本文結合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中壟斷、信息不對稱、外部性、不確定性和規(guī)則制度不完善等市場失靈問題，以及新制度經(jīng)濟學關于“政府政策與市場機制有機互動”的理論，為政府政策如何影響企業(yè)數(shù)字化行為活動提供了底層理論支撐。同時，政策主體、政策類型、政策效力、政策工具以及政策協(xié)同等異質(zhì)性會產(chǎn)生不同影響。因此，在制定數(shù)字經(jīng)濟政策時應堅持以“有為政府”推動“市場有效”，從政策主體、類型、效力等多方面提高政策制定質(zhì)量，提升政策工具協(xié)同性。

關鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟；政策工具；政策協(xié)同；政策異質(zhì)；市場機制

中圖分類號：F063.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2025）02（a）--04

1 引言

市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用已形成廣泛共識，但如何更好地發(fā)揮政府作用仍是現(xiàn)代經(jīng)濟學的研究前沿與爭議焦點（黃先海、宋學印，2021）[1]。盡管數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的實施主體是企業(yè)，但各級政府推出了一系列綱要、規(guī)劃、指導意見等政策，希望助力企業(yè)抓住全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇。習近平總書記強調(diào)“數(shù)字經(jīng)濟關乎國家發(fā)展大局，應做好頂層設計與體制機制建設”。這些頂層設計與體制機制具體體現(xiàn)為政府通過政策手段對數(shù)字經(jīng)濟布局、數(shù)字技術創(chuàng)新、數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方面進行調(diào)控和指引，可以概括為數(shù)字經(jīng)濟政策，主要以“綱要”“規(guī)劃”“指導意見”“實施意見”“實施方案”“行動計劃”“若干政策”“突破行動”等形式出臺，內(nèi)容上突破了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的范疇，除發(fā)布主體、時間等不同，政策調(diào)控范圍、政策干預類型、政策效力、政策可執(zhí)行度、政策協(xié)同等方面表現(xiàn)出較大的異質(zhì)性。

“十四五”規(guī)劃指出要“健全重大政策事前評估和事后評價制度”，黨的十八大將數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，中央及各地方政府出臺了一系列支持數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策，這些政策作用的發(fā)揮需要進行科學評價。針對政策進行系統(tǒng)性的評價研究一直是學術界關注的熱點，其中產(chǎn)業(yè)政策是最受關注的研究重點，如產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結構升級的影響（Aghion et al，2015）[2]、“五年規(guī)劃”中的產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)跨境并購的影響（鐘寧樺等，2019）[3]等。最新研究顯示，政策協(xié)同性、政策實施順序、政策牽頭部門等均對政策效果產(chǎn)生較大影響（孫薇、葉初升，2023；王海等，2023）[4-5]。

目前，數(shù)字經(jīng)濟政策的研究主要是特征研究，且主要關注政策工具，忽視了發(fā)布主體、政策范圍、政策干預類型、政策效力、政策可執(zhí)行度、政策協(xié)同性等異質(zhì)性特征。本文對目前收集到的數(shù)字經(jīng)濟政策進行初步分析，結果顯示數(shù)字經(jīng)濟政策在發(fā)布主體、政策范圍、政策干預類型、政策效力、政策可執(zhí)行度、政策協(xié)同等內(nèi)容方面表現(xiàn)出較大異質(zhì)性。目前，學術界已關注到數(shù)字經(jīng)濟政策所產(chǎn)生的影響，但未全面考慮政策異質(zhì)性可能帶來的潛在影響。主流權威期刊研究成果顯示，政策異質(zhì)性特征會對政策實施效果產(chǎn)生潛在影響，但在數(shù)字經(jīng)濟政策的影響研究中，僅王海等（2023）[5]的研究探討了政策牽頭部門和多部門發(fā)文的不同對政策效果的異質(zhì)性影響。數(shù)字經(jīng)濟政策的影響作用主要體現(xiàn)為通過各種政策手段對微觀層面企業(yè)數(shù)字化行為的引導和規(guī)范，最終打造“十四五”發(fā)展規(guī)劃中所指出的“關鍵數(shù)字技術創(chuàng)新應用”“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”和“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的新優(yōu)勢。因此，本文基于政策異質(zhì)性視角探討中國數(shù)字經(jīng)濟政策的微觀作用機制，并提出優(yōu)化建議，是對目前已有研究的繼承和拓展。

2 政策異質(zhì)性視角下中國數(shù)字經(jīng)濟政策的微觀作用機制

2.1 數(shù)字經(jīng)濟中的市場失靈

數(shù)字經(jīng)濟政策的出臺通常是為了應對數(shù)字經(jīng)濟領域的市場失靈問題。市場在數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展中發(fā)揮著價格發(fā)現(xiàn)、資源分配和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的功能，但也存在諸如壟斷、外部性、信息不對稱、政策不完善和不確定性等問題，導致市場機制無法高效運作。新基建涉及5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算等數(shù)字經(jīng)濟領域，其具備數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化等特點，張智楠等（2023）[6]提出我國新基建面臨技術壟斷、基礎技術環(huán)節(jié)供給嚴重不足、信息安全風險不斷、政府規(guī)制俘獲而市場失靈的問題，需要一系列的市場化機制進行糾正。

壟斷是數(shù)字經(jīng)濟市場失靈的主要表現(xiàn)。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心在于技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。市場中的壟斷和信息不對稱，可能會阻礙數(shù)字化技術的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的過程。在數(shù)字經(jīng)濟中，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用其市場主導地位，通過不公平競爭手段限制小型創(chuàng)業(yè)公司的發(fā)展，從而影響了市場的整體創(chuàng)新能力和供給結構。此外，壟斷還會阻礙技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，因為市場支配者可能缺乏繼續(xù)創(chuàng)新的動力，從而影響數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展。

信息不對稱在數(shù)字經(jīng)濟領域中表現(xiàn)尤為突出，既影響企業(yè)間的合作，也影響消費者的決策行為。企業(yè)之間因信息共享不足，可能導致資源配置效率低下，甚至出現(xiàn)資源配置不匹配的問題（湯蘊懿和李方卓，2024）[7]。在消費者層面，虛假產(chǎn)品信息的泛濫可能誤導消費者決策，影響需求的真實性和市場反饋的有效性。同時，信息不對稱還使消費者難以識別優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務，進一步削弱了市場競爭機制的作用，阻礙市場的有效運行。

數(shù)字經(jīng)濟中外部性問題主要體現(xiàn)在平臺經(jīng)濟的擴張過程中。平臺企業(yè)的過度擴張可能對社會資源和公共利益造成負面影響，如過度使用公共資源或未合理保護用戶數(shù)據(jù)。此外，網(wǎng)絡外部性雖然能夠提升平臺價值，但可能導致市場失衡。蔣慧和劉晨希（2022）[8]總結了互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟中的市場失靈風險，包括對社會資源和公共利益的負外部性風險、壟斷風險以及收入分配失衡風險三方面。資源和市場集中度過高可能降低整體供給側的效率與質(zhì)量，影響數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中提到，數(shù)字經(jīng)濟屬于一種新型經(jīng)濟形態(tài)，其對應新型市場的不確定性以及市場大眾對于市場預期的不確定性也可能導致市場失靈。這種不確定性既體現(xiàn)在技術創(chuàng)新上，也體現(xiàn)在市場運行和消費需求上。新興技術的發(fā)展方向難以預測，市場對技術的接受程度也具有較大的波動性。此外，市場主體對未來發(fā)展的預期不穩(wěn)定，可能導致企業(yè)在投資和運營決策時面臨更大的風險，從而進一步增加市場運行的復雜性。這些不確定性為數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)，阻礙了創(chuàng)新潛力的充分釋放。

數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展使現(xiàn)有的規(guī)章制度面臨著調(diào)整和完善的壓力。傳統(tǒng)的監(jiān)管體系已難以覆蓋數(shù)字經(jīng)濟的新特性，如數(shù)據(jù)交易、算法決策和平臺經(jīng)濟的復雜模式。具體而言，在在線教育和遠程醫(yī)療等新興領域，由于監(jiān)管政策的缺失或滯后，這些領域的發(fā)展未能充分釋放潛力。此外，規(guī)章制度的不完善還可能導致市場治理能力不足，為不正當競爭行為提供了空間，從而加劇市場失靈的問題。政策的滯后性使得市場運行更加混亂，進一步限制了數(shù)字經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

因此，推動數(shù)字經(jīng)濟市場健康發(fā)展需要技術創(chuàng)新、政策完善和市場化機制的共同作用，以破解市場失靈的問題，進一步釋放數(shù)字經(jīng)濟潛能。

2.2 數(shù)字經(jīng)濟中政府與市場之間的關系

應正確處理數(shù)字經(jīng)濟時代政府與市場之間的關系，以“政府有為”推動“市場有效”，實現(xiàn)政府與市場良性互動，以激發(fā)企業(yè)活力，推動數(shù)字經(jīng)濟的繁榮。數(shù)字基礎設施政策可以通過培育數(shù)字技術能力、提升要素配置效率來推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型深化，解決數(shù)字經(jīng)濟中要素配置和技術投入的市場失靈。數(shù)字時代的“有為政府”應通過制度供給、政策調(diào)節(jié)和監(jiān)管規(guī)制等手段，對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中自發(fā)形成的數(shù)字不平等、數(shù)字公共服務不均衡、平臺經(jīng)濟壟斷、資本無序擴張等問題予以糾正、調(diào)節(jié)和治理，以期推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。但干預缺位和干預過度等不理性的干預可能會導致政府監(jiān)管失靈。要正確處理好政府和市場的關系，政府監(jiān)管應建立在尊重和利用市場規(guī)律的基礎上，既要通過政府監(jiān)管克服市場失靈，又要防范政府存在失靈的可能[9]。

2.3 數(shù)字經(jīng)濟政策微觀作用機制分析

首先，政策的發(fā)布會向企業(yè)傳遞“信號”，使企業(yè)根據(jù)政策內(nèi)容采取相應措施，調(diào)整自身的決策、戰(zhàn)略方向和行為。政府的補貼政策會通過影響市場參與者對專利信號的判斷這一信號傳遞作用顯著促進新創(chuàng)企業(yè)外部融資。政府對企業(yè)的人才政策，能夠向外界傳遞企業(yè)質(zhì)量和發(fā)展前景的積極信號，對企業(yè)創(chuàng)新有顯著的促進作用。數(shù)字經(jīng)濟政策通過降低成本費用、提高資產(chǎn)使用效率以及增強創(chuàng)新能力三個路徑推動企業(yè)數(shù)字化變革的深化和企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的優(yōu)化，從而提高企業(yè)數(shù)字化變革效益（何帆和劉紅霞，2019）[10]。數(shù)字經(jīng)濟政策在微觀層面上起到促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的作用，通過“數(shù)字經(jīng)濟政策—促進數(shù)字化努力—提升企業(yè)實質(zhì)性創(chuàng)新”和“數(shù)字經(jīng)濟政策—影響企業(yè)融資—引發(fā)企業(yè)策略性創(chuàng)新”兩條數(shù)字經(jīng)濟政策的微觀作用機制（楊榮桂，2020）[11]。

2.4 政策異質(zhì)性視角下數(shù)字經(jīng)濟政策微觀作用機制分析

政策的發(fā)布單位不同會對政策的權威性、影響力和執(zhí)行力度產(chǎn)生影響，即存在不同的政策效力，會對政策的實施效果產(chǎn)生影響。如果政策的發(fā)布單位級別較高，具有較高的權威性，企業(yè)可能更傾向于信任政策內(nèi)容，增強企業(yè)的信心和預期，從而更加積極地根據(jù)頒布政策的內(nèi)容調(diào)整自身的決策、行為和發(fā)展方向。

政策協(xié)同反映了各地中央政策的響應，意味著中央和地方政府在政策方面達成一致，企業(yè)可以更清晰地了解政策導向和預期，從而更好地規(guī)劃自己的發(fā)展戰(zhàn)略。政策協(xié)同性高可以更好地促進政策的貫徹執(zhí)行，降低企業(yè)因政策不一致而導致的成本和風險，有利于企業(yè)在穩(wěn)定、可預期的政策環(huán)境中進行長期規(guī)劃和發(fā)展。

從供給側來看，政策效力的大小會對政策本身的影響力產(chǎn)生影響，政策效力越高，企業(yè)對于政策內(nèi)容的信心和信任越高，可以提高企業(yè)根據(jù)政策調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略的意愿，同時政府發(fā)布政策附帶的對企業(yè)監(jiān)督和支持功能使得政策效力對企業(yè)的執(zhí)行力產(chǎn)生影響。政策協(xié)同使企業(yè)可以獲得更多政府補貼，同時能夠降低企業(yè)的融資約束，從而降低企業(yè)的研發(fā)成本和創(chuàng)新成本，形成對企業(yè)的創(chuàng)新激勵，推動技術創(chuàng)新，進而提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。

從需求側來看，政策效力多少會影響需求側的接受和認可程度，進而影響其激勵和拉動作用，效力較高的政策能夠增強企業(yè)和社會對政策的信任和接受度，從而刺激市場需求的增長，推動企業(yè)加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型的步伐。政策協(xié)同使得地方政策在目標和導向上與中央保持一致性，市場參與者可以更準確地把握政策的預期目標和發(fā)展方向，提高市場對政策的認可度和積極性，同時政策協(xié)同可以促進社會對于數(shù)字產(chǎn)品的消費需求，可能會導致數(shù)字服務方面的需求增加、數(shù)字市場的擴大，為企業(yè)提供更廣闊的市場機會，促使企業(yè)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略響應和貫徹政策，加速企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進程。

從環(huán)境側來看，政策的發(fā)布能夠提高市場競爭程度，帶動軟件與信息技術服務業(yè)發(fā)展，促進數(shù)字化轉(zhuǎn)型。政策數(shù)量的增加能夠?qū)Ξ數(shù)財?shù)字經(jīng)濟的法律進行完善、為企業(yè)數(shù)字化發(fā)展提供良好的市場環(huán)境。政策效力為企業(yè)提供數(shù)字化行為的法律環(huán)境、市場環(huán)境、競爭環(huán)境等環(huán)境側支持保障。政策協(xié)同可以優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟政策環(huán)境，為企業(yè)提供更加穩(wěn)定、開放和透明的數(shù)字經(jīng)濟政策環(huán)境和市場環(huán)境，從而促進企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的順利進行。

3 政策建議

3.1 以“有為政府”推動“市場有效”

數(shù)字經(jīng)濟市場失靈時，需要政府出臺相關數(shù)字經(jīng)濟政策進行適當干預，對企業(yè)行為進行合理引導和規(guī)范。各地政府應不斷完善數(shù)字經(jīng)濟政策體系以推動當?shù)仄髽I(yè)數(shù)字化水平的提升，進而促進我國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。“有為政府”要求政府深化體制改革，整治腐敗，精簡機構設置，簡化審批程序提高自身的能力與效率，推動我國數(shù)字經(jīng)濟市場向好、向前發(fā)展。

3.2 提升政策制定質(zhì)量，注重效力提高協(xié)同

政府在數(shù)字經(jīng)濟政策制定過程中應注重政策質(zhì)量，對各部委對數(shù)字經(jīng)濟政策制定的權職和范圍進行細分，以保證政策的效力水平，各省政府出臺的數(shù)字經(jīng)濟政策應盡量確保其與中央政策在戰(zhàn)略方面的協(xié)同性，與中央頒布的戰(zhàn)略性數(shù)字經(jīng)濟政策形成政策合力，同時結合自身地區(qū)特點，制定出可行度高、針對性強、全面深入的數(shù)字經(jīng)濟政策。發(fā)揮好省政府在各地企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導、引領作用，確保各地數(shù)字經(jīng)濟政策的高質(zhì)量供給，以促進企業(yè)數(shù)字化水平的提升。

3.3 提升政策工具的協(xié)同

良好政策效果的實現(xiàn)離不開政策工具之間的相互依賴與協(xié)同配合。各級政府應從數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略全局出發(fā)，分別從數(shù)字經(jīng)濟政策的供給面、需求面和外部環(huán)境優(yōu)化政策工具體系，統(tǒng)籌規(guī)劃供給型、需求型和環(huán)境型三大類政策工具之間的協(xié)同關系，注重發(fā)揮關鍵政策工具組合的輻射帶動作用，提升政策工具體系的整體協(xié)同水平。具體而言，在政策的供給面，應當繼續(xù)發(fā)揮創(chuàng)新對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，通過技術創(chuàng)新帶動數(shù)字經(jīng)濟各方面的協(xié)同發(fā)展；通過培育新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟消費市場的活力；通過數(shù)據(jù)安全、金融稅收等方面的制度創(chuàng)新，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更有利的政策環(huán)境，從而提升政策工具的整體協(xié)同度。此外，中央應繼續(xù)保持對地方政策大方向的上層指引，在政策制定階段充分考慮各項政策工具間的關聯(lián)性和協(xié)同性，確保其能夠相互支撐、形成合力，從而產(chǎn)生良好的政策效果。中央和地方應充分發(fā)揮各自所長，形成優(yōu)勢互補。通過中央層面制定宏觀政策導向，地方政府積極響應并落實，因地制宜、靈活安排政策工具，發(fā)揮最優(yōu)效果，在頂層設計和具體措施之間實現(xiàn)有機結合，共同推動數(shù)字經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

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